Wirtschaftliche Kriegführung der USA gegen die Schweiz?

Wortlaut

1. Teilt der Bundesrat die sogar von amerikanischen Behörden eingestandene Ansicht, wonach einige ihrer Massnahmen, welche seit langen Jahren vorbereitet worden sind und nun insbesondere den Finanzplatz Schweiz betreffen, als Teil einer "wirtschaftlichen Kriegführung" betrachtet werden können?

2. Wie beurteilt der Bundesrat das von einem ehemaligen Bundesanwalt erstattete Gutachten vom 26. Oktober 1981 an die amerikanische Börsenaufsichtsbehörde (i.S. SEC gegen die Banca della Svizzera Italiana), wonach eine Verletzung des Bankgeheimnisses nach Schweizer Recht straffrei bleibt, wenn die interessierten Behörden den Notstand herbeigeführt haben, indem sie z. B. bis zur Erreichung ihres Informationsziels der US-Niederlassung einer Schweizer Bank eine tägliche, "sehr hohe Beugebusse" auferlegt, den betreffenden Bankdirektor in "Beugehaft" genommen oder den "Verlust der Banklizenz" angedroht haben?

3. Trifft es zu, dass der Bundesrat, insbesondere unter dem Druck amerikanischer Behörden, auf sein parlamentarisches Versprechen zurückgekommen ist, wonach aus Gründen des Datenschutzes und zum Schutz der individuellen Freiheiten der Bundesrat nicht beabsichtige, elektronisch lesbare Schweizer Pässe und andere Ausweispapiere abzugeben?

4. Wie gedenkt der Bundesrat zukünftig dafür Gewähr zu bieten, dass die Schweizer Datenschutz- und Bankgeheimnisbestimmungen weder auf dem Weg elektronisch lesbarer Ausweisschriften, Postaufdrucke und Telekommunikationen noch durch extra-parlamentarische oder - unter Missachtung von Artikel 271 StGB - gar rein privater Vereinbarungen mit amerikanischen Steuer- und anderen Behörden hintertrieben, wenn nicht praktisch ausser Kraft gesetzt werden mögen (z. B. im Falle der Qualified Intermediary-Vereinbarung von Schweizer Banken mit der IRS und der Passagierdaten-Vereinbarung der Swiss mit der FAA)?

5. Trifft es zu, dass die meist unter Hinweis auf Terrorismusgefahren erfolgenden Begehren, Zumutungen und Eingriffe amerikanischer Behörden in unser Hoheitsgebiet auch zu ganz anderen, mit unserer Würde und unseren Interessen kaum zu vereinbarenden Zwecken missbraucht werden können; dass gerade unter dem Gesichtspunkt der vorgegebenen wirksamen Terrorismusbekämpfung besondere Vorsicht geboten ist, wenn Begehren gestellt werden, welche - je nach Nationalität - unterschiedlich ausfallen, und dass weiterhin für Schweizer Passinhaber Diskriminierungsgefahr z. B. gegenüber britischen, kanadischen und amerikanischen Staatsbürgern besteht, wenn sie aus beruflichen Gründen oder zu Geschäftszwecken nach Amerika reisen, insbesondere bezüglich des Erfordernisses eines elektronisch lesbaren Ausweispapiers und der damit behördlich zugänglich zu machenden biometrischen sowie anderen geschützten persönlichen Daten?

6. Teilt der Bundesrat die Ansicht, wonach die Würde und die Interessen der Schweiz es gebieten, sich gegen jedwelche Diskriminierung und Übergriffe in das Schweizer Hoheitsgebiet mit allen geeigneten rechtlichen und politischen Mitteln unmissverständlich und nach Kräften zur Wehr zu setzen; solchen Übergriffen auch nicht durch eigenes Tun und Lassen Vorschub zu leisten, sowie auch und besonders als Freund des amerikanischen Volkes die gemeinsamen Werte, welche der Erklärung des Vereinten Amerikanischen Kongresses vom 30. Oktober 1985 zugrunde liegen, gegen alle internen und externen Machenschaften und Modeerscheinungen zu verteidigen; sich dabei aller geeigneten Mittel zu bedienen, welche einem souveränen Staat zur Verfügung stehen, eingeschlossen die nachhaltige Reaktivierung und Geltendmachung bestehender Verträge, z. B. des Freundschafts-, Handels- und Niederlassungsvertrages vom 25. November 1850 (SR 0.142.113.361), sowie die Mobilisierung und Bekleidung ausgewählter Milizkader in geeigneter Form?

7. Was gedenkt der Bundesrat zur Wahrung der auf dem Spiel stehenden Interessen unserer Mitbürger und unseres Staates zu unternehmen?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Die Wirtschafts- und Finanzbeziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und der Schweiz sind substanziell und entwickeln sich insgesamt günstig. Auf der Grundlage eines eng geknüpften vertraglichen Rahmens werden sie durch regelmässige offizielle Kontakte auf höchster Ebene gefördert und von der Bilateralen Wirtschaftskommission (JEC) koordiniert. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass die bilateralen Beziehungen von keinem wesentlichen Problem überschattet werden, auch wenn der Finanzplatz Schweiz von einigen Sicherheitsmassnahmen der amerikanischen Regierung zur Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Wirtschaftskriminalität betroffen ist. Diese Massnahmen wurden nach dem 11. September 2001 verstärkt; sie sind legitim und von internationaler Tragweite.

2. Bereits 1982 äusserte sich der Bundesrat zur Frage, ob die an eine Schweizer Bank gerichtete Aufforderung einer ausländischen Behörde, das Bankgeheimnis zu verletzen, eine Notstandssituation für die betroffene Bank begründen würde (Interpellation Robbiani 81.577). In seiner Antwort wies der Bundesrat darauf hin, dass es in erster Linie Sache der Gerichte sei, die Anwendbarkeit der Notstandsbestimmung des Schweizerischen Strafgesetzbuches (Art. 34 StGB (SR 311.0) zu beurteilen. Er hielt zudem fest, dass unverhältnismässige Sanktionsdrohungen von ausländischen Behörden gegen Firmen oder Personen, welche die Preisgabe eines von der schweizerischen Rechtsordnung geschützten Geheimnisses verweigerten, geeignet sind, die schweizerische Souveränität in doppelter Hinsicht zu verletzen: Einmal durch den Versuch, unter schweizerischer Jurisdiktion stehende Personen zur Verletzung schweizerischen Rechtes zu zwingen, und sodann, durch die versuchte Herbeiführung eines Notstandes, den schweizerischen Richter zu hindern, unsere Geheimhaltungsvorschriften durchzusetzen. Der Vermutung des ehemaligen Bundesanwaltes Hans Walder (vgl. das erwähnte Kurzgutachten vom 26. Oktober 1981), die Androhung von hohen Bussen oder der Entzug der Bankenzulassung könnte eine Notstandssituation begründen, hat sich der Bundesrat 1982 nicht angeschlossen und sieht sich auch heute nicht veranlasst, die Vermutung zu teilen. Um die Situation von Schweizer Firmen und Personen in Amerika vor solchen Androhungen besser zu schützen, schloss der Bundesrat nach den Erfahrungen im Fall Marc Rich (1983-1985) mit der amerikanischen Regierung 1987 ein "Memorandum of Understanding" ab. Bei sich abzeichnenden Jurisdiktionskonflikten soll das Gespräch gesucht und einseitige Zwangsmassnahmen sollen zurückhaltend angewendet werden (BBl. 1988 II 394ff.). Seither ist es zu keinen vergleichbaren ernsten Zwischenfällen mehr gekommen.

3. Mit der Schaffung maschinenlesbarer Pässe wird einer Empfehlung der Internationalen Luftfahrtorganisation (Icao) und nicht der USA nachgelebt. Die USA haben lediglich festgelegt, dass ab dem 26. Oktober 2004 ein maschinenlesbarer Pass für die visumfreie Einreise in die USA erforderlich ist. Der Einführung eines schweizerischen maschinenlesbaren Passes hat das Parlament durch Genehmigung des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2001 über Ausweise für Schweizer Staatsangehörige zugestimmt.

Was die Aufnahme biometrischer Daten in Ausweisen - eine Forderung der USA - betrifft, hat der Bundesrat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement beauftragt, bis Sommer 2004 eine Machbarkeitsstudie zu den rechtlichen, finanziellen, organisatorischen und technischen Aspekten zu erstellen. Erst in Kenntnis aller Fakten wird der Bundesrat das weitere Vorgehen entscheiden.

4. Die so genannten Vereinbarungen über die qualifizierten Intermediäre ("Qualified Intermediary Agreement") sind Bestandteil des amerikanischen Verfahrens für die Reduzierung der Quellensteuer, welche die Vereinigten Staaten im Rahmen von Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) gewähren. Für in den Vereinigten Staaten erwirtschaftete Kapitalerträge, welche an Personen ausgezahlt werden, die in einem Staat wohnhaft sind, welcher ein DBA mit den Vereinigten Staaten abgeschlossen hat, wird eine Reduzierung der Quellensteuer gewährt (in der Regel 15 Prozent bei Dividenden und 0 Prozent bei Zinsen). Nach innerstaatlichem Recht der Vereinigten Staaten wird mangels DBA auf solche Einkünfte eine Steuer von 30 Prozent erhoben.

Es kommt nun allerdings vor, dass Doppelbesteuerungsabkommen missbraucht werden: Einzelne Personen erwerben Wertpapiere über Banken, welche in Ländern ansässig sind, die mit den Vereinigten Staaten ein diesbezüglich besonders vorteilhaftes DBA abgeschlossen haben, und kommen damit in den Genuss von steuerlichen Vergünstigungen, auf die sie keinen Anspruch haben. Um dieses "Treaty shopping" zu unterbinden, das für die Vereinigten Staaten jährlich Verluste in Höhe von Hunderten von Millionen Dollar zur Folge hat, hat die amerikanische Steuerbehörde (Internal Revenue Service, IRS) ihr System der Reduzierung der Quellensteuer für die in den Vereinigten Staaten erwirtschafteten Kapitalerträge per 1. Januar 2001 mit weltweiter Wirkung neu organisiert. Seit diesem Datum muss die Bescheinigung W-8BEN ("Certificate of Foreign Status of Beneficial Owner") vorgelegt werden, um in den Genuss der im DBA vorgesehenen Steuervergünstigung zu kommen. Andernfalls gilt der Steuersatz von 30 Prozent. Eine Ausnahmeregelung erlaubt dem in einem Staat niedergelassenen Intermediär, in dem die von der US-Steuerbehörden anerkannten "know your customer"-Regeln gelten, eine Vereinbarung über den Status eines qualifizierten Intermediärs (QI) abzuschliessen. Dieser Status bietet dem amerikanischen Debitor die Möglichkeit, die Steuervergünstigung anzuwenden und erlaubt es der Bank, die in dem von den Vereinigten Staaten abgeschlossenen DBA vorgesehenen Vorteile an ihre Kunden weiterzugeben.

Die Bestimmungen einer QI-Vereinbarung gewährleisten, dass die Identität eines Kunden zu keinem Zeitpunkt ohne dessen Einverständnis offen gelegt wird. Als Gegenleistung hat der qualifizierte Intermediär dafür zu sorgen, dass US-Bürger und in den Vereinigten Staaten wohnhafte Personen, deren ausländische Einkünfte in den Vereinigten Staaten zu versteuern sind, nur dann amerikanische Wertpapiere erwerben dürfen, wenn sie bereit sind, gegenüber der US-Steuerbehörde ihre Identität offen zu legen.

Dieses Verfahren ist nicht gegen die Schweiz gerichtet, denn es gilt für Bürger aller Staaten. Ausserdem hat die Einführung des QI-Systems die Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz verbessert. Es erlaubt den Banken, die Vergünstigung direkt an diejenigen Kunden weiterzugeben, die dank eines DBA Anspruch auf eine Quellensteuerreduzierung haben. Das Bankgeheimnis wird damit in keiner Weise verletzt, denn die Personalien der Kunden, die in den Genuss einer Steuerbegünstigung kommen, werden ausschliesslich mit ihrem Einverständnis weitergegeben.

Zwischen der Fluggesellschaft Swiss und den amerikanischen Behörden wurde keine Vereinbarung über den Zugriff auf Passagierdaten geschlossen. Zwar trifft es zu, dass ein solcher Zugriff von amerikanischer Seite gefordert wird, doch laufen die Kontakte hierzu in erster Linie auf Behördenebene. Der Bundesrat setzt sich für eine Lösung ein, welche die Anliegen des Datenschutzes berücksichtigt.

5. Der Bundesrat ist sich der Tragweite der Terrorismusbekämpfung bewusst. Die Schweiz hat ein Interesse mit anderen Staaten und somit auch mit den USA auf diesem Gebiet im Rahmen der schweizerischen Gesetzgebung zusammenzuarbeiten. Die schweizerischen Behörden haben in diesem Zusammenhang keine diskriminierenden Massnahmen festgestellt, die gegen schweizerische Staatsangehörige gerichtet waren. Im Bereich des Reiseverkehrs ist die Schweiz eines der 27 Länder, welche im Rahmen des amerikanischen Visa Waiver Program (VWP) von einer visumfreien Einreise profitieren. Die von den USA geforderten Massnahmen bezüglich Maschinenlesbarkeit von Pässen ist keineswegs unilateraler Art, sondern betrifft alle Mitglieder des VWP im gleichen Mass. Bezüglich der biometrischen Daten wird von der Schweiz eine einheitliche Lösung für alle Staaten auf multilateraler Ebene (Zivile Luftfahrtsorganisation - ICAO) angestrebt, die der Datenschutzgesetzgebung unseres Landes entspricht.

6. Die Schweiz hat ihre Interessen gegenüber den USA auf der Basis eines dichten Vertragsnetzes unter Einschluss des Freundschaftsvertrages von 1850 seit jeher verteidigt. Wenn es zur Kollision zwischen den beiden Rechtsordnungen kam, konnten regelmässig Lösungen gefunden werden (siehe auch Antwort zu Ziff. 2). Die auf Freundschaft basierenden Beziehungen und die dem Bundesrat zur Verfügung stehenden rechtlichen Instrumente erlaubten, etwaigen Übergriffen, insbesondere der US-Justiz, mit geeigneten Massnahmen zu begegnen.

7. Gegenüber den USA gilt es jeweils frühzeitig auf Schweizer Interessen hinzuweisen und unsere Positionen klar zu vertreten. Dazu gehört auch, dass die Schweiz das Prinzip der Reziprozität geltend macht und die schweizerischen Positionen auch in multilateralen Gremien konsequent verfolgt. Die in den letzten Jahren in vielen Bereichen intensivierten Beziehungen mit den USA sollen gepflegt und, wo immer möglich, ausgebaut werden. Das damit gewonnene Vertrauen und die Nähe zu den US-Entscheidungszentren wiederum erlauben eine rasche Reaktion auf unerwartete Entwicklungen und sind für die Schweiz eine gute Versicherung für die Zukunft.

Antwort des Bundesrates.