Steuerschlupflöcher schliessen. Wichtiger Beitrag zur Haushaltkonsolidierung

Wortlaut

Massive Einbrüche bei den Steuereinnahmen rissen 2003, im dritten Jahr in Folge, ein Milliardenloch (minus 2,8 statt minus 0,2 Milliarden Franken) in die Bundeskasse. Eingebrochen bei den Einnahmen sind vor allem die folgenden Bereiche:

• die Verrechnungssteuer (minus 2,3 Milliarden Franken);

• die Stempelabgaben (minus 0,7 Milliarden Franken);

• die direkte Bundessteuer (minus 0,7 Milliarden Franken); sowie

• die Mehrwertsteuer (minus 0,5 Milliarden Franken).

Die Ausgaben sind dagegen 2003 über 1 Milliarde Franken tiefer ausgefallen als budgetiert und waren damit "im Griff".

Die Studie B. Frey/L. Feld, Deterrence and Morale in Taxation: An empirical analysis, August 2002, schätzt, dass in der Schweiz fast ein Viertel (23,5 Prozent) der erzielten Einkommen nicht versteuert werden.

Aus dem Kanton Tessin wurde gemeldet, dass 80 Prozent der 7 Milliarden Franken, die auf Sparkonten liegen, bei den Steuerbehörden nicht deklariert werden.

Die Wahrscheinlichkeit, dass eine Steuerhinterziehung von den Behörden überhaupt entdeckt wird, ist gering. Die Steuerschlupflöcher sind vielfältig und gross.

1996-1998 untersuchte die vom EFD eingesetzte Expertenkommission Behnisch das bestehende Steuersystem nach Schlupflöchern. Sie ortete Handlungsbedarf und gab eine Reihe von Empfehlungen ab. Diese sind jedoch nur teilweise umgesetzt worden.

Durch das Schliessen der erkannten vielfältigen und grossen Steuerschlupflöcher kann ein nachhaltiger Beitrag zur Haushaltskonsolidierung geleistet werden.

In diesem Zusammenhang ersuche ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Kennt er die Studie Frey/Feld vom August 2002, und hat er gestützt darauf Massnahmen getroffen? Wenn ja, welche?

2. Arbeitet er an der Umsetzung der Empfehlungen der Expertenkommission Behnisch? Wie?

3. Erfasst er seither neu auftretende Steuerschlupflöcher, und trifft er die nötigen Gegenmassnahmen?

4. Teilt er die Ansicht, dass dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden wesentliche Steuereinnahmen auch aufgrund ungenügender personeller Dotierung der Steuerverwaltungen entgehen?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Es ist aus mehreren Gründen ein erklärtes Ziel des Bundesrates, die Steuerhinterziehung auf ein möglichst tiefes Mass zu beschränken: Die Steuerhinterziehung reduziert die Steuereinnahmen, zwingt zu einer höheren Steuerbelastung und benachteiligt dadurch die ehrlichen Steuerzahler, führt zu einem ineffizienten Einsatz von Arbeitskräften, verändert die Einkommensverteilung in unvorhergesehener Weise und beeinträchtigt die Genauigkeit der offiziellen Statistiken.

Die in der Interpellation zitierte Studie Frey/Feld wurde in einem vom EFD organisierten Workshop im Frühling 2003 vorgestellt und intensiv diskutiert. Dabei zeigte sich einerseits, dass die Höhe der Steuerhinterziehung mit der gewählten Berechnungsmethode tendenziell überschätzt wird. Andererseits liefert die Studie interessante Ergebnisse zur Wirkung einer intensiveren Steuerfahndung. Die empirischen Schätzungen weisen nämlich darauf hin, dass die Zahl der eingesetzten Steuerfahnder keinen signifikant senkenden Einfluss auf die Rate der Steuerhinterziehung ausübt. Zudem ist die Stärke des Effektes gemäss den Resultaten der Studie äusserst bescheiden. Andere Massnahmen wie der Ausbau der direkten Volksrechte oder die respektvolle Behandlung durch die Steuerbehörden sind gemäss der Studie der Professoren Frey/Feld viel entscheidender bei der Bekämpfung der Steuerhinterziehung. Es ist mit anderen Worten eine schmale Gratwanderung, auf der sich der Staat bei der Kontrolle seiner Steuerzahler befindet. Einerseits soll signalisiert werden, dass Vergehen gegen das Gesetz geahndet werden. Andererseits will der Staat seinen Bürgern einen Vertrauensvorschuss geben, um deren Identifizierung mit den staatlichen Institutionen zu fördern. Auf dieser Gratwanderung hat der Bundesrat im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 das EFD beauftragt, Verbesserungen im Vollzug der Steuererhebung zu prüfen. Betroffen sind die Mehrwertsteuer, die direkte Bundessteuer, die Verrechnungssteuer und die Stempelabgaben sowie die Zusammenarbeit mit den Kantonen. Ziel des Prüfungsauftrages ist es, das Kontrollsystem zu verbessern, um Steuerverkürzungen und Missbräuche (insbesondere Steuerhinterziehung) vermehrt aufzudecken und zu ahnden und damit die Präventivwirkung zu erhöhen. Es geht darum, einerseits Verbesserungsmöglichkeiten beim Einsatz der bestehenden Ressourcen vorzuschlagen und andererseits aufzuzeigen, in welchen Belangen Teile des Zieles mit zusätzlichen Ressourcen, in personeller oder technischer Hinsicht, wirkungsvoller erreicht werden können. Diese Überprüfung ist in Zusammenarbeit mit den Kantonen im Gang.

2. Die von Professor. Behnisch geleitete Expertenkommission prüfte das Steuersystem auf die rechtsgleiche Besteuerung. Sie bezeichnete dabei insbesondere die Steuerfreiheit privater Kapitalgewinne, die Steuerprivilegien für gewisse Versicherungsleistungen sowie den generellen Schuldzinsenabzug als Lücken. Gleichzeitig stellte sie aber u. a. auch fest, dass die Beseitigung von Steuerlücken angesichts des über Jahrzehnte gewachsenen schweizerischen Steuersystems mit einem föderalistischen Aufbau, gespaltenen Besteuerungskompetenzen, wirtschaftlicher Doppelbelastung von juristischen Personen und ihren Anteilsinhabern bei Gewinnausschüttungen, Rechtsverkehrssteuern (Emissions- und Umsatzabgabe), substanziellen Vermögenssteuern usw. nicht einfach sei. Jede Korrektur habe Rückwirkungen auf das Gesamtsystem, die keinesfalls ausser Acht gelassen werden dürfen. Auch war es nach eigenem Bekunden der Expertenkommission weder Ziel noch (Neben-)Zweck ihrer Untersuchungen, mit den Vorschlägen für eine gerechtere Besteuerung die Steuereinnahmen zu erhöhen.

Der Bundesrat nimmt die Feststellungen und Empfehlungen der Expertenkommission Behnisch nach wie vor ernst. So hat er sich in seinem Finanzleitbild u. a. für die nachhaltige Gesundung der Bundesfinanzen, die mittelfristige Senkung der Steuerquote, die Schaffung neuer Wachstumspotenziale sowie bei der Besteuerung für den optimalen Kompromiss zwischen den ökonomischen Erfordernissen und der Gerechtigkeit ausgesprochen.

3. Bereits am 19. März 1999 hat das Parlament in teilweiser Umsetzung der am 6. April 1998 erzielten Übereinkünfte des "runden Tisches" sowie von ersten Erkenntnissen der Expertenkommission Behnisch das Bundesgesetz über das Stabilisierungsprogramm 1998 verabschiedet. Im steuerlichen Bereich betraf dies insbesondere die Begrenzung des Schuldzinsenabzuges sowie die einschränkende Voraussetzung der steuerlichen Freistellung der Erträge aus rückkaufsfähigen Kapitalversicherungen mit Einmalprämie, die nach dem 31. Dezember 1998 abgeschlossen werden. Das in der Volksabstimmung am 16. Mai 2004 abgelehnte Steuerpaket ging im Teil der Wohneigentumsbesteuerung vom Konzept aus, dass die Zinsen der Privatschulden Gewinnungskosten zur Erzielung des Vermögensertrages darstellen und nur bis zur Höhe dieses Bruttoeinkommens abzugsfähig sind. Am 2. Dezember 2001 haben Volk und Stände die Volksinitiative "für eine Kapitalgewinnsteuer" abgelehnt. Der Bundesrat führt dieses Scheitern im Wesentlichen darauf zurück, dass die Initiative die Einbettung in das bestehende Steuersystem (vor allem die kantonale Vermögenssteuer) zu wenig beachtete und das bundesrätliche Konzept einer systemgerechten Lösung bestehender Ungereimtheiten (wirtschaftliche Doppelbelastung, Transponierung, indirekte Teilliquidation und "Quasi-Wertschriftenhandel") stark einengte. Entsprechend stellte der Bundesrat in Aussicht, die Steuerfreiheit der privaten Kapitalgewinne im Rahmen einer gleichzeitigen Reform des Unternehmenssteuerrechtes angehen zu wollen. Am 5. Dezember 2003 unterbreitete der Bundesrat die gestützt auf die Ergebnisse der Expertenkommission "rechtsformneutrale Unternehmensbesteuerung" und der Standortstudie erarbeitete Vernehmlassungsvorlage zur Unternehmenssteuerreform II. Die Vernehmlassungsfrist ist am 30. April 2004 abgelaufen. Ziel der Vorlage ist eine Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen durch steuerliche Entlastung von Investitionen. Dabei soll sowohl das in Kapitalgesellschaften und Genossenschaften als auch das in Personenunternehmen investierte Eigenkapital steuerlich entlastet werden. Entsprechend sollen die steuerlichen Entlastungen primär den Investoren, die sich unternehmerisch beteiligen, zugute kommen. Im Einzelnen enthält die Vorlage drei Modelle, wobei modellübergreifend Massnahmen zugunsten der Personenunternehmen und der Kapitalgesellschaften vorgesehen sind. Die drei Modelle unterscheiden sich hinsichtlich der Massnahmen auf Stufe Beteiligungsinhaber. Hinzuweisen ist schliesslich auch auf die erste Revision des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 3. Oktober 2003. Dieses Gesetz sieht u. a. neu eine Obergrenze für die über die obligatorische Minimalvorsorge hinausgehende Vorsorge mit entsprechenden steuerlichen Konsequenzen vor.

4. Der Bundesrat hat beschlossen, der ESTV ab 2004 für die Verbesserung der Steuerkontrolle 2,5 Millionen Franken aus seiner Reserve abzutreten. Zusammen mit einer weiteren Aufstockung des ESTV-Personalkredites um 3,3 Millionen Franken (strukturelle Lohnkorrektur wegen besonderer Aufwuchsprobleme) erlaubt dies der ESTV, ihren heutigen Stellenbestand trotz des generellen Stellenabbaues der Bundesverwaltung zu halten. Für eine weitere Verstärkung der Steuerkontrolle wären zusätzliche finanzielle Mittel in der Grössenordnung von 7 bis 10 Millionen Franken erforderlich. Diese Mittel stehen heute nicht zur Verfügung.

Antwort des Bundesrates.