Flughafen Zürich. Verhältnis von Aussenpolitik und Mediation

Wortlaut

Der Bundesrat wird eingeladen, folgende Fragen zu beantworten:

1. Ist er der Auffassung, dass ein Mediationsverfahren, bei dem die Mehrzahl der Beteiligten Bürgerinitiativen und Gemeinden sind, ein geeignetes Streitbeilegungsverfahren ist, um Fragen des internationalen Rechtes zu behandeln?

2. Weshalb hat er für Fragen, die die Auslegung des Chicago-Abkommens und der Transitvereinbarung betreffen, noch kein Streitbeilegungsverfahren im Rahmen des Icao-Rates angestrengt?

3. Ist er der Auffassung, dass Fragen des Wettbewerbsrechtes (Diskriminierung von Personen/Unternehmen nach EU-Recht) überhaupt Gegenstand eines Mediationsverfahrens sein können?

4. Wird er sich dafür einsetzen, dass Fragen mit einer international-rechtlichen oder wettbewerbsrechtlichen Komponente gemäss dem vorgeschlagenen Modell "Mediation und Verknüpfung" vom Mediationsverfahren getrennt behandelt werden?

Begründung

Bund, Kanton Zürich und Flughafen Zürich AG haben ein Team von Fachleuten beauftragt, ein Mediationsverfahren im Sinne Flughafen Zürich vorzubereiten. Gemäss Bericht des Vorbereitungsteams vom 5. April 2004 gehören zu den möglichen Zielsetzungen des Mediationsverfahrens:

• eine Einigung über die künftigen An- und Abflugverfahren;

• eine Einigung über die Grundsätze eines neuen Staatsvertrages mit Deutschland.

Im Bericht wird ein Verfahrensmodell "Mediation und Verknüpfung" vorgeschlagen: Bestimmte Themen wie Luftfahrtpolitik, die zur geforderten Gesamtbetrachtung der Probleme gehören, sollen nicht in die Mediation integriert, aber mit ihr zeitlich und thematisch abgestimmt werden.

Folgende Fragen spielen beim Konflikt um den Flughafen Zürich eine Rolle:

• Inwieweit ist Deutschland aufgrund internationalen Rechtes zuständig zur Regelung von An- und Abflugverfahren für einen Flughafen im Ausland? Tragweite des Überflugrechtes?

• Diskriminieren die geltenden deutschen Regelungen für An- und Abflugverfahren für den Flughafen Zürich (213. DVO) die Swiss International Air Lines AG, den Flughafen Zürich oder andere Personen/Unternehmen?

• Sind die Verschärfungen der 213. DVO, die Deutschland für die Zeit nach der Übernahme der EG-Richtlinie 2002/30 vom 26. März 2002 über Regeln und Verfahren für lärmbedingte Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen durch die Schweiz angekündigt hat, bei einer richtlinienkonformen Auslegung rechtsverletzend?

• Verletzt die Regelung von An- und Abflugverfahren durch Deutschland allgemeines Völkerrecht (Prinzipien der Nichteinmischung, der friedlichen Beilegung von Streitigkeiten, Umweltvölkerrecht)?

Die ersten beiden Fragen sind (mindestens teilweise) bereits vor EuGH hängig. Andere Fragen betreffen die Icao-Vertragsstaaten oder haben eine wettbewerbsrechtliche Komponente.

Stellungnahme des Bundesrates

1./3. Das Mediationsverfahren ist in seinen Anfängen gescheitert. Die in der Interpellation gestellten Fragen zum Zusammenhang zwischen der aussenpolitischen Seite der deutschen Massnahmen betreffend Anflüge durch süddeutschen Luftraum und der innerschweizerischen Evaluation eines langfristigen Betriebskonzeptes für den Flughafen Zürich bleiben aber bestehen.

Die rechtliche Situation bezüglich Zulässigkeit der deutschen Massnahmen ist bekanntlich strittig. Deutschland regelt die Anflugverfahren auf Zürich - soweit seinen Luftraum betreffend - per Verordnung, wobei Anflüge von Montag bis Freitag zwischen 21 und 7 Uhr sowie an Wochenenden und Feiertagen zwischen 20 Uhr und 9 Uhr untersagt werden. Swiss und Unique haben diese Verordnung bei deutschen Gerichten angefochten. Derzeit ist noch ein Revisionsverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hängig. Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat Beschwerde bei der Europäischen Kommission geführt und gegen den negativen Entscheid Klage beim Europäischen Gerichtshof eingereicht.

Nachdem die Mediation bereits in der Vorbereitungsphase gescheitert ist, laufen neben diesen Rechtsverfahren die Sachplanung des Bundes bzw. die kantonale Richtplanung weiter. Ebenso, wie es nicht Aufgabe der Mediation gewesen wäre, sich mit Fragen des internationalen Rechtes zu befassen, ist dies nun auch kein Ziel der Sachplanung oder der kantonalen Raumplanung.

Der Ausgang dieser Rechtsverfahren wird umgekehrt aber für die weiteren Arbeiten für ein definitives Betriebskonzept des Flughafens Zürich eine wichtige Rahmenbedingung darstellen. Gerichtlichen Entscheidungen während der laufenden Bemühungen im Rahmen der Sachplanung bzw. der kantonalen Planung wäre selbstverständlich Rechnung zu tragen.

2. Der Bundesrat hatte in seiner Antwort auf die Interpellation Bürgi 03.3350, mit welcher die Frage gestellt worden war, wann der Bundesrat an den Rat der Icao gelangen würde, Folgendes ausgeführt:

"Bereits mit Beschluss vom 25. März 2003 hatte der Bundesrat eine Anfechtung einseitiger deutscher Massnahmen vor dem Rat der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation Icao als nicht opportun beurteilt, dies in Anbetracht des Umstandes, dass es sich bei der Icao um ein politisches Organ handelt, von welchem keine rasche Entscheidung zu erwarten wäre. Im Gegenteil ist eher damit zu rechnen, dass die Icao die Angelegenheit einer verhandlungsweisen Lösung der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland überlassen würde.

Hinsichtlich der Rechtslage bestehen grosse Fragezeichen.

Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim hat in seinem Entscheid vom 26. Januar 2003 die im Übereinkommen vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt (SR 0.748.0) bzw. in der Vereinbarung vom 7. Dezember 1944 über den Transit internationaler Luftverkehrslinien (SR 0.748.111.2) verbrieften Transitrechte als nicht tangiert betrachtet. Die bisher bekannten Rechtsmeinungen zum Thema gehen auseinander. International anerkannte Experten bezweifeln aber, dass sich aus dem internationalen Luftrecht eine Lösung für die vorliegende Situation ergibt.

So lange noch andere Rechtsverfahren hängig sind, wäre die Anrufung der Icao schon deshalb nicht ratsam, weil die angerufenen Instanzen die angehobenen Verfahren unter Umständen sistieren könnten, bis ein Entscheid der Icao vorliegt. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen für die Dauer des Verfahrens ist im Streitbeilegungsverfahren der Icao nicht vorgesehen.

Ob allenfalls nach einem für die Schweiz ungünstigen Ausgang der hängigen Verfahren das Streitbeilegungsverfahren der Icao von Nutzen sein könnte, kann heute noch nicht entschieden werden."

An dieser Position hat sich im Grundsatz noch nichts geändert. Das Streitbeilegungsverfahren vor der Icao bleibt eine Option.

4. Für das Fluglärmproblem um den Flughafen Zürich spielen zahlreiche Entwicklungen eine massgebende Rolle, so beispielsweise die Luftfahrtpolitik des Bundes, die Rechtsverfahren oder auch die Entwicklung des Luftverkehrsmarktes. In der Vorbereitung der Mediation hatte das Process-Providing-Team verschiedene Koordinationsmodelle für die Mediation mit den übrigen Entwicklungen untersucht. Diese grundsätzlichen Koordinationsmöglichkeiten haben auch heute noch Geltung. Das Modell "Serie" ging davon aus, dass gewisse prioritäre Themen vorgängig geklärt werden müssen, bevor ein Einigungsprozess einsetzen könnte, so beispielsweise die Luftfahrtpolitik des Bundes.

Nach einem sogenannten Modell "A-Z" wären alle Themen in einem Prozess bearbeitet worden.

Im Modell "Mediation und Verknüpfung" wären die verschiedenen Prozesse parallel gelaufen, und es wäre für Koordination und Informationsfluss gesorgt worden.

Dieses letzte Konzept wird unter den heutigen Umständen sinngemäss anzuwenden sein. Luftfahrtpolitik des Bundes, das Verfahren über das vorläufige Betriebsreglement, die kantonale Raumplanung sowie die Rechtsverfahren gegen Deutschland und auch das SIL-Verfahren werden als Prozesse weiterlaufen und untereinander zu vernetzen und abzustimmen sein.

Damit ist auch gesagt, dass die Rechtsverfahren nicht durch anderweitige Entwicklungen beeinflusst oder gar beeinträchtigt werden.

Antwort des Bundesrates.