Europäische Menschenrechtskonvention und schweizerische Souveränität

Wortlaut

Das deutsche Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe hat im Oktober 2004 festgehalten, dass die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) für deutsche Behörden und Gerichte nicht in jedem Fall bindend sei. Dieses bemerkenswerte Urteil hält fest: "Das Grundgesetz (....) verzichtet (....) nicht auf die in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souveränität."

In diesem Zusammenhang ersuche ich den Bundesrat um Beantwortung folgender Fragen:

1. Wer hat in der Schweiz das letzte Wort in Fällen, in denen nationales und internationales Recht kollidieren?

2. Wie beurteilt der Bundesrat das Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichtes, wonach eine "schematische Vollstreckung" von Urteilen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte durch die Bundesrepublik Deutschland im Regelfall nicht infrage kommt?

3. Ist er bereit, die Souveränität der Schweiz gegenüber der europäischen Rechtssprechung künftig zumindest ebenso stark zu gewichten wie das EU- und Nato-Mitglied Deutschland?

4. Falls internationales Recht generell über dem nationalen Recht stehen sollte: Ist der Bundesrat bereit, die EMRK als unmittelbar anwendbarer Teil der Rechtsordnung (monistisches System) im Interesse der schweizerischen Souveränität zu überprüfen und gegebenenfalls auf das dualistische System zu wechseln, welches Völker- und Landesrecht einer strikten Trennung unterzieht?

5. Ist er - ähnlich wie Deutschland - in Zukunft bereit, im Interesse der nationalen Souveränität auf allfällige Rügen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte nicht einzutreten, etwa im Zusammenhang mit der Umsetzung der vom Souverän angenommenen Verwahrungs-Initiative?

Stellungnahme des Bundesrates

Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) enthält einen Katalog von universellen Rechten, welche die Grundlage eines Zusammenlebens in Frieden und Würde im Innern wie im Verhältnis mit all jenen Staaten bilden, welche sie übernommen haben. In diesem Sinne entspricht die EMRK den althergebrachten eidgenössischen Werten und Traditionen. Mit Einführung der EMRK hat sich seit den Fünfzigerjahren in Europa allmählich eine Zone des Friedens, der Achtung der Menschenwürde und der Sicherung des Rechtsstaates entwickelt.

1. Die von Volk und Ständen angenommene Bundesverfassung hält ausdrücklich fest (Art. 5 Abs. 4 und Art. 191 BV), dass der Bund und die Kantone das Völkerrecht zu beachten haben und das gesamte Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend ist. Es ist letztlich Aufgabe der Gerichte, im konkreten Fall eine differenzierte Abwägung vorzunehmen. Zwar fehlt der Schweiz eine starre Normenhierarchie, doch geniesst das Völkerrecht grundsätzlich Vorrang vor den Bundesgesetzen. Ausgenommen ist jedoch das bewusste Abweichen des Bundesgesetzgebers. Die Frage, welchen Rang Staatsverträge in der schweizerischen Rechtsordnung einnehmen, ist in der Lehre und in der Praxis umstritten. Zwingendes Völkerrecht (ius cogens) geht jedoch allem staatlichen Recht vor und bildet zudem eine Schranke für Verfassungsrevisionen. Nach Artikel 26 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 sind die Vertragsstaaten verpflichtet, entsprechend dem Grundsatz "pacta sunt servanda" die von ihnen eingegangenen völkervertraglichen Verpflichtungen zu erfüllen. Durch die Ratifikation der EMRK ist die Schweiz die Verpflichtung eingegangen, in allen Rechtssachen, in welchen sie Partei ist, das endgültige Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu befolgen (Art. 46 Abs. 1 EMRK).

2. Es ist grundsätzlich nicht Aufgabe des Bundesrates, die Urteile ausländischer oder nationaler Gerichtsinstanzen zu kommentieren. Er stellt jedoch fest, dass das deutsche Bundesverfassungsgericht in der vom Interpellanten angesprochenen Entscheidung vom 14. Oktober 2004 den Entscheid der Vorinstanz aufgehoben und festgehalten hat, alle staatlichen Organe seien grundsätzlich durch eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) gebunden und verpflichtet, einen Verstoss gegen die EMRK zu beenden oder einen konventionsgemässen Zustand wiederherzustellen. Diesen Entscheid bestätigte das Bundesverfassungsgericht in selbiger Angelegenheit in seinem Urteil vom 28. Dezember 2004 ausdrücklich.

3. Der EGMR stellt in seinen Urteilen eine Verletzung der EMRK gegenüber einem Individuum fest. Der betroffene Staat ist sodann verpflichtet, sich nach dem Entscheid zu richten und die EMRK-Verletzung zu beseitigen (Art. 46 Abs. 1 EMRK). Diese Verpflichtung gilt für alle Vertragsstaaten der EMRK und wurde, wie oben erwähnt, durch das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich bestätigt. Gleiches gilt auch für die Schweiz, die bei der Ratifikation der EMRK im Jahre 1974 die Verpflichtung übernommen hat, die Vereinbarkeit ihres Rechtes mit der Konvention sicherzustellen. Das Bundesverfassungsgericht hält übrigens im vom Interpellanten erwähnten Urteil fest, es sei berufen, Verletzungen des Völkerrechtes nach Möglichkeit zu verhindern oder zu beseitigen, und stehe somit mittelbar im Dienst der Durchsetzung des Völkerrechtes.

4. Angesichts der konkreten Verpflichtung der Vertragsstaaten, die sie betreffenden Urteile des EGMR zu befolgen (Art. 46 Abs. 1 EMRK), spielt es keine Rolle, ob ein Land ein monistisches oder dualistisches System kennt. Ein Wechsel vom Monismus zum Dualismus würde die Schweiz nicht von dieser Verpflichtung befreien. Auch die Vertragsstaaten, die sich zum Dualismus bekennen, haben die EMRK in ihr Landesrecht inkorporiert.

5. Entgegen der Behauptung des Interpellanten hält das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich fest, dass die Gerichte durch ein Urteil des EGMR gebunden sind und dass die fehlende Auseinandersetzung mit seinem Urteil gegen Grundrechte in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip verstossen kann. Auch in Zukunft müssen deshalb deutsche Gerichte auf Entscheide des EGMR eintreten. Dazu hat sich die Schweiz durch die Ratifikation der EMRK ebenfalls verpflichtet. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft zur Verwahrungs-Initiative betont, Artikel 123a der Bundesverfassung sei EMRK-konform und im Lichte anderer Verfassungsbestimmungen umzusetzen, was durch den Vorsteher des EJPD nach erfolgter Abstimmung öffentlich bekräftigt wurde.

Antwort des Bundesrates.