Für eine soziale Einheitskrankenkasse. Volksinitiative

Zusammenfassung

Botschaft vom 9. Dezember 2005 zur Volksinitiative "Für eine soziale Einheitskrankenkasse"

Ausgangslage

Die Volksinitiative "Für eine soziale Einheitskrankenkasse" wurde durch die in der Westschweiz aktive Bewegung "Mouvement Populaire des Familles (MPF)" und durch links-grüne Kreise aus weiteren Teilen der Schweiz lanciert. Im Zentrum der Initiative stehen die folgenden beiden Forderungen:

• Die Einrichtung einer Einheitskasse durch den Bund, welche an Stelle der heute tätigen 85 Krankenkassen die obligatorische Krankenpflegeversicherung durchführt.

• Die Festlegung von Prämien nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Versicherten.

Zu diesem Zweck verlangt die Initiative eine Änderung des geltenden Verfassungsartikels 117 (Abs. 3) und eine entsprechende Ergänzung der Übergangsbestimmungen (Art. 197 Ziff. 2).

Mit ihren Anliegen streben die Initiantinnen und Initianten einen fundamentalen Kurswechsel in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung an. Nach Ansicht des Bundesrates drängt sich ein solcher Kurswechsel nicht auf. Im Gegenteil ist er der Ansicht, dass ein System mit einer Mehrzahl von Versicherern in der sozialen Krankenversicherung klare Vorzüge gegenüber einer Monopolstellung einer einzigen Krankenkasse aufweist. Die Durchführung der Krankenversicherung durch mehrere Krankenkassen hat in der Schweiz eine lange Tradition und hat sich auch unter dem Krankenversicherungsgesetz vom 18. März 1994 (KVG; SR 832.10) bewährt. Mit der vollen Freizügigkeit wird der Bevölkerung der Schweiz eine uneingeschränkte Freiheit bei der Wahl des Versicherers eingeräumt. Die Versicherten können sich entscheiden, ob sie die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) bei ihrer bisherigen Krankenkasse fortführen oder zu einem anderen Versicherer wechseln wollen. Damit sind dem System wesentliche Wettbewerbselemente eigen, die auch die Anreize zu Kosten dämpfenden Massnahmen fördern. Der Bundesrat will diese Wettbewerbselemente mit dem Ziel, die soziale Krankenversicherung effizienter zu gestalten, fördern.

Eine Einheitskasse mit einer dreigliedrigen Führung, zusammengesetzt aus den Behörden, den Leistungserbringern und einer Interessenvertretung der Versicherten, wird angesichts der unterschiedlichen Interessenlagen unter stark divergierendem politischem Einfluss stehen. Der Bundesrat befürchtet, dass die unterschiedlichen Interessenlagen in der Leitung zu langwierigen Diskussionen führen könnten, die von den Bemühungen zur Kosteneindämmung oder zur Verbesserung des Kosten-Leistungs-Verhältnisses in der Krankenpflegeversicherung ablenken und de facto zu einer Handlungsunfähigkeit führen würden.

Die Übergangsregelung lässt viele Fragen offen, die innert der gesetzten Frist von drei Jahren kaum zu lösen sind. Namentlich fehlen Lösungsansätze für die Übertragung von Aktiven und Passiven von den bestehenden Krankenkassen auf die Einheitskasse. Nach Ansicht des Bundesrates ist auch eine Umstellung des Finanzierungssystems der obligatorischen Krankenpflegeversicherung nach den Vorstellungen der Initiative nicht zweckdienlich. Die Einführung von Prämien nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Versicherten und damit die Abschaffung der einkommens- und vermögensunabhängigen Kopfprämie kommen der Schaffung einer neuen Einkommens- und Vermögenssteuer gleich. Einer in diesem Punkt vergleichbaren Vorlage, der Volksinitiative "Gesundheit muss bezahlbar bleiben (Gesundheitsinitiative)", erteilte das Schweizer Stimmvolk im Mai 2003 eine deutliche Absage. Die heute klare Trennung zwischen der versicherungstechnischen Finanzierung einschliesslich der Solidarität zwischen den Geschlechtern, Jung und Alt sowie Gesund und Krank einerseits und den sozialpolitischen Korrektiven über die Prämienverbilligung andererseits würde aufgehoben. Dies in einer Zeit, da die geltende Finanzierung europaweit vor allem in Ländern mit einkommensabhängiger Finanzierung der Krankenversicherung auf grosses Interesse stösst und zum Vorzeigemodell für Reformen der sozialen Krankenversicherung geworden ist. Soweit das geltende System noch Lücken aufweist, werden diese laufend analysiert und korrigiert. Letztmals fand eine Korrektur zu Gunsten der Haushalte in bescheidenen und mittleren finanziellen Verhältnissen mit Kindern statt. Diese Änderung tritt am 1. Januar 2006 in Kraft. Das angewandte Finanzierungsmodell hat sich durchaus bewährt und seine rasche Anpassungsfähigkeit unter Beweis gestellt. Es bietet vor allem viele Möglichkeiten, Anreize zu Kosten sparendem Verhalten der Versicherten und Leistungserbringer zu schaffen. Mit den besonderen Versicherungsformen (wählbare höhere Franchisen, eingeschränkte Wahl der Leistungserbringer und Bonusversicherung) haben der Gesetzgeber und in der Folge die Krankenversicherer davon Gebrauch gemacht.

Die Initiative lässt offen, inwieweit Gelder der öffentlichen Hand in die obligatorische Krankenpflegeversicherung fliessen sollen. Jedenfalls macht eine Prämienverbilligung nach dem Kriterium der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Versicherten bei Prämien, die bereits nach der wirtschaftlichen Situation der Versicherten festgelegt sind, keinen Sinn mehr.

Auch wenn offen bleiben muss, wie die Initiative konkret umgesetzt würde, ist der Bundesrat überzeugt, dass die Initiative für das nach wie vor noch nicht befriedigend gelöste Kostenproblem in der Krankenversicherung keine Lösungsansätze bietet. Eine Lösung kann vielmehr durch eine gezielte Überprüfung der von der OKP zu bezahlenden Leistungen sowie durch eine weitere Senkung der Preise erreicht werden. Diese Linie wird durch eine Abfolge gezielter Massnahmen, die zum Teil schon wirksam sind, verfolgt und ist durch markante Schritte in den kommenden Jahren zu erweitern und zu vertiefen.

Verhandlungen

Im Nationalrat bezeichnete Kommissionssprecher Toni Bortoluzzi (V, ZH) die Initiative als falschen Weg um die Mängel im Gesundheitswesen zu beheben. Die Position der Versicherten würde mit einer Einheitskasse nicht gestärkt. Vielmehr verunmögliche diese die nötige verstärkte wettbewerbliche Ausrichtung des Gesundheitssystems. Zudem habe das Volk die Einführung von einkommensabhängigen Prämien vor drei Jahren schon einmal klar abgelehnt. Als Sprecherin der Kommissionsminderheit warb Christine Goll (S, ZH) für die Initiative. Die zehnjährige Erfahrung mit dem Krankenversicherungsgesetz habe gezeigt, dass der vielgepriesene Wettbewerb unter den Krankenkassen versagt habe. Die Kassen seien zu den grössten Kostentreibern geworden, indem sie Millionen von Franken für Werbekosten aufwenden würden bei der Jagd nach guten Risiken. Die Umsetzung der Initiative, so Goll weiter, sei einfach. Im Sozialversicherungsbereich gebe es Modelle, die gut funktionieren, wie etwa die AHV, die Arbeitslosenversicherung oder die Unfallversicherung mit der Suva. Die Prämien würden nach steuerbarem Einkommen und Vermögen festgelegt. Claude Ruey (RL, VD) zeigte sich im Namen der freisinnig-demokratischen Fraktion überzeugt, dass die Einheitskasse kein einziges Problem im Gesundheitswesen löse. Vielmehr verschlechtere ein solches Monopol das System, schränke die Freiheit der Versicherten ein und erhöhe die Ausgaben. Ruth Humbel (C, AG) vertrat als Sprecherin der CVP-Fraktion die Auffassung, dass mit dem vorgeschlagenen Prämiensystem die niedrigen Einkommen sowie der Mittelstand stärker belastet würden. Zudem sei eine Einheitskasse kostentreibend und führe in die Staatsmedizin. Gegenteiliger Meinung war Jacqueline Fehr (S, ZH), die im Namen der SP die Initiative unterstützte. Vor allem die mittleren Einkommen und die Familien würden von der Einheitskasse profitieren. Im Weiteren führe der Wettbewerb in der Grundversicherung zu absurden Verhaltensweisen der Kassen. In der ausgedehnten Debatte lehnten die bürgerlichen Fraktionen die Initiative ab. Von dieser Seite wurde auch befürchtet, dass ein Systemwechsel zu einer verstärkten Rationierung führe. Wenn der Staat sparen müsse, werde er direkt Einfluss auf die Leistungen einer Einheitskasse nehmen. Unterstützt wurde die Initiative von den Fraktionen der Grünen und der SP. Mit einer Einheitskasse - paritätisch geführt von den Kantonen, den Leistungserbringern und den Versicherten - statt rund 90 Krankenkassen in der Grundversicherung sowie der Abschaffung der Kopfprämien werde eine notwendige Weichenstellung im Gesundheitswesen vorgenommen. Der Rat entschied sich schliesslich mit 109 zu 61 Stimmen gegen das Begehren.

Im Ständerat verliefen die Fronten gleich wie im Nationalrat. Die Sprecherin der vorberatenden Kommission, Erika Forster-Vannini (RL, SG), empfahl die Ablehnung der Initiative, weil sie die falsche Antwort auf ein teilweise berechtigtes Unbehagen sei. Für Urs Schwaller (C, FR) ist sie kein taugliches Mittel um die steigenden Gesundheitskosten in den Griff zu bekommen und Trix Heberlein (RL, ZH) zeigte sich überzeugt, dass das Volksbegehren direkt zu einer Verstaatlichung des Gesundheitswesens führe. Bundesrat Pascal Couchepin warnte davor, dass eine Einheitskasse keine Effizienzsteigerung und wahrscheinlich vor allem höhere Kosten bringe. Zudem käme eine Abschaffung der Kopfprämien der Schaffung einer neuen Einkommens- und Vermögenssteuer gleich. Unterstützung fand die Initiative im Ständerat einzig bei der SP. Gisele Ory (S, NE) argumentierte, dass mit einer Einheitskasse endlich die sinnlose Pseudokonkurrenz der rund 90 in der Grundversicherung tätigen Krankenkassen beendet werde. Im Weiteren schaffe die Initiative mehr Transparenz und senke die Verwaltungskosten. Die Abschaffung der teilweise nicht mehr tragbaren unsozialen Kopfprämien bringe mehr Gerechtigkeit und eine finanzielle Entlastung insbesondere für Familien und ältere Menschen. Anita Fetz (S, BS) kritisierte einen mit sieben Millionen Franken dotierten Politfonds der Schweizer Krankenversicherer Santésuisse, der mit Prämiengeldern gespiesen wurde. Christoffel Brändli (V, GR), Präsident der Santésuisse, bestätigte, dass ein Teil dieses Fonds für den Abstimmungskampf gegen die Einheitsinitiative verwendet werden soll. Der Ständerat beschloss sodann mit 31 zu 7 Stimmen, die Volksinitiative zur Ablehnung zu empfehlen.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 11. März 2007 mit 71,2 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.