Ungereimtes in der Grundversicherung

Wortlaut

Die heutige Struktur der Grundversicherung mit den rund 90 privaten Krankenkassen schafft viele Intransparenzen.

Ich bitte den Bundesrat um die Antworten zu den folgenden vier Fragekreisen:

1. In der Antwort des Bundesrates auf die Anfrage 05.1138, "Rückstellungen und Reserven in der obligatorischen Krankenversicherung", werden für die Kapitalanlagen der Krankenkassen in den Jahren 2003 und 2004 Nettorenditen von 3,3 Prozent bzw. 1,7 Prozent ausgewiesen, die sich gegenüber dem Pictet-lndex (6,9 Prozent und 4,8 Prozent) bzw. den entsprechenden Suva-Zahlen (6,2 Prozent und 5,1 Prozent) sehr bescheiden ausnehmen. Diese Renditeunterschiede machen rund 200 Millionen Franken pro Jahr zulasten der obligatorischen Krankenversicherung aus. Ist dieser Verlust auf Inkompetenz zurückzuführen, oder kommen hier andere Faktoren zum Tragen?

Laut Artikel 80 Absatz 3 Buchstaben c und d der Verordnung über die Krankenversicherung sind Anlagen der Krankenkassen in den eigenen Betrieb bzw. in eigene Immobilien und verbundene Institutionen zulässig. Stellt das zuständige Bundesamt mittels geeigneten Kontrollen sicher, dass diese Möglichkeit (bzw. daraus folgende wirtschaftliche Vorteile wie niedrige Mieten) nicht genutzt wird, um Gewinne von einer Krankenkasse zur anderen bzw. von der obligatorischen Krankenversicherung zu Zusatzversicherungen zu verschieben?

Stellt das zuständige Bundesamt sicher, dass Wertschriften und Wertschriftenerträge zu aktuellen Marktwerten bilanziert werden, wie das in der zweiten Säule seit 1997 verlangt wird?

2. Manche Krankenkassen haben sich in Holding-ähnlichen Strukturen organisiert, in denen Leistungen intern verrechnet werden. Stellt das zuständige Bundesamt mit geeigneten Kontrollen sicher, dass das interne Pricing dieser Leistungen nicht dazu gebraucht wird, um Gewinne von einer Krankenkasse zur anderen bzw. von der obligatorischen Krankenversicherung zu Zusatzversicherungen zu verschieben? Welche Methoden wendet das zuständige Bundesamt dabei an bzw. welche Methoden lässt es von den Krankenkassen dabei anwenden (z. B. Prozesskostenrechnung)?

Wann sind die internen Verrechnungspreise zum letzten Mal überprüft worden?

3. Manche Krankenkassen sind neben der obligatorischen Krankenversicherung auch in anderen Versicherungszweigen (z. B. UVG) tätig. Es sind einzelne Fälle bekanntgeworden, in denen Versicherer ambulante UVG-Leistungsabrechnungen eines Versicherten, der bei ihnen auch KVG versichert ist, über KVG abgerechnet haben, womit Aufwände zulasten der obligatorischen Krankenversicherung (und des Versicherten) verschoben worden sind.

Welche Kontrollen führt das zuständige Bundesamt durch, um solche und ähnliche Aufwandverschiebungen zulasten OKV zu verhindern? Mit welcher Häufigkeit und mit welchen Ergebnissen? Werden auch stichprobenmässige Überprüfungen einzelner Geschäftsvorfälle bei den Kassen durchgeführt? Wie viele Belege werden dabei durchschnittlich überprüft (in Prozent)? Mit welcher Häufigkeit werden die Kassen durchschnittlich vor Ort überprüft?

4. Über wie viel Personal verfügt das zuständige Bundesamt, um die obengenannten Kontrollen durchzuführen? Wird diese Personalausstattung durch das zuständige Bundesamt als genügend betrachtet? Wie vergleicht sich diese Personaldotation mit anderen Sozialversicherungen (z. B. ALV), wenn das Auszahlungsvolumen (in Franken und Einzelbelegen) berücksichtigt wird?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Die Anlagestrategie der Krankenversicherer ist von Gesetzes wegen konservativ ausgerichtet und zielt darauf ab, dass die Krankenversicherer eine genügende Rendite erzielen. Die Anlagebestimmungen sind in Artikel 80 der Verordnung über die Krankenversicherung (KVV; SR 832.102) geregelt. Die geringere Performance über die zwei genannten Jahre gegenüber Anlagestrategien mit erhöhtem Risiko erklärt sich aufgrund konstanter Renditen und daraus folgender Budgetsicherheit für die Krankenversicherer auch in Jahren allgemein schlechterer Börsenentwicklung. Langfristig unterscheiden sich die Renditen der Krankenversicherer risikobereinigt nicht von der Performance vergleichbarer Anlagen.

Die in Artikel 80 Absatz 3 Buchstaben c und d KVV zugelassenen Anlagen betreffen heute ausschliesslich die Anlagen der Krankenversicherer in der Schweiz in Immobilien, Immobiliengesellschaften und grundpfandgesicherten Darlehen (inklusive Verwaltungsliegenschaften und Verwaltungsräumlichkeiten, welche für die Tätigkeit der Kasse notwendig sind). Die vorliegende Bestimmung gibt den Versicherern die Möglichkeit, ihre Verwaltungsliegenschaften selbst zu halten. Damit kann eine übermässige Belastung der Verwaltungskosten aus Mietkosten vermieden werden. Die Krankenversicherer sind gehalten, ihre Verwaltungskosten für die soziale Krankenversicherung auf das für eine wirtschaftliche Geschäftsführung erforderliche Mass zu beschränken (Art. 22 Abs. 1 des Krankenversicherungsgesetzes, KVG; SR 832.10). Es ist aber nicht die Aufgabe des Bundesrates, die Verantwortung für Unternehmensentscheide der Krankenversicherer zu übernehmen und die Struktur der Verwaltungskosten zu bestimmen (z. B. ob und zu welchen Konditionen gegebenenfalls zeitweise nicht genutzte Verwaltungsräumlichkeiten weitervermietet werden sollen).

Langfristig entscheidet der eigentlich realisierte Erlös aus dem Verkauf der Anlagen über die Prämienbelastung der Prämienzahlenden. Aus diesen Gründen rechtfertigt es sich, dass sich die Krankenversicherer an die Bilanzierungsgrundsätze des OR halten. Diese sehen gemäss Vorsichtsprinzip vor, dass der jeweils tiefere Wert zwischen Anschaffungs- und Marktwert eingestellt werden kann. Zudem dürfen die Überschüsse, welche sich im Vergleich zum Anschaffungswert ergeben, erst bei Realisation verbucht werden.

2. Im Rahmen der Aufsicht über die Krankenversicherer überwacht das Bundesamt für Gesundheit (BAG) den wirtschaftlichen Umgang der Versicherer mit den ihnen anvertrauten Prämiengeldern. Das BAG kontrolliert zu diesem Zweck die gesamte, prämienbestimmende Höhe der Verwaltungskosten im Verhältnis zu den erbrachten Leistungen sowie den Verteilschlüssel der Verwaltungskosten. Dabei lässt es den Krankenversicherern einen gewissen Spielraum. In diesem Rahmen kann der Versicherer eigenverantwortlich wirtschaftlich tätig sein und die Struktur der Verwaltungskosten selber bestimmen. In der Konsequenz bedeutet dies, dass das BAG beispielsweise weder für das Eingehen von Verträgen der Krankenversicherer mit Dritten noch für den Einkaufspreis einer einzelnen Dienstleistung eine Genehmigung erteilt. Die Aufsichtsbehörde unterbindet aber Verschiebungen von Gewinnen durch internes Pricing innerhalb einer Holding-ähnlichen Struktur, indem ein unzulässiger Verteilschlüssel der Verwaltungskosten oder das Überschreiten des vorgegebenen Spielraumes bezüglich der maximalen Verwaltungskostenhöhe beanstandet wird.

3. Die Krankenversicherer müssen für sämtliche Versicherungszweige getrennte Rechnungen führen. Die separate Rechnungsführung und Leistungsabrechnung wird zusätzlich zu den internen Kontrollstellen der Krankenversicherer jährlich durch die unabhängige gesetzliche Revisionsstelle gemäss den entsprechenden Prüfstandards der Branche geprüft und bestätigt. Das BAG überprüft zusätzlich jährlich im April des Folgejahres die Buchhaltungsunterlagen, die gemäss den Vorschriften und dem einheitlichen Kontenplan erstellt worden sind. Schlussendlich kontrolliert das BAG im Rahmen der verschiedenen Prüfungen von Krankenversicherern vor Ort (Audits) stichprobenweise die Abgrenzung zwischen den versicherten Leistungen gemäss denselben Prüfstandards wie die gesetzlich unabhängigen Revisionsstellen. Jährlich werden durch das BAG etwa 15 Kassen in diesem Verfahren kontrolliert. Dazu kommen noch die Nachkontrollen der im Vorjahr überprüften Krankenversicherer. Unzulässige Aufwandverschiebungen zwischen einzelnen Versicherungszweigen können mit diesen Kontrollmassnahmen verhindert werden.

4. Die Abteilung Aufsicht Kranken- und Unfallversicherung des BAG verfügt über einen Personaletat von gegen 40 Personen, die für die rechtliche wie finanzielle Kontrolle der unter der Aufsicht des BAG stehenden Krankenversicherer zuständig sind. Für die direkte Kontrolle der Versicherer vor Ort (Audit) sind 6 Personen verantwortlich. Nach Ansicht des Bundesrates reicht dieser Personalbestand aus.

Im Übrigen ist das Auszahlungsvolumen der Arbeitslosenversicherung kein Kriterium für die Bestimmung der Personaldotation, da es sich um eine grundsätzlich andere Sozialversicherung mit einem eigenen Aufsichtssystem handelt.

Antwort des Bundesrates.