Konjunkturelle Stabilisierungsmassnahmen. Befristetes Bundesgesetz

Zusammenfassung

Botschaft vom 10. August 2009 über befristete konjunkturelle Stabilisierungsmassnahmen im Bereich des Arbeitsmarkts und der Informations- und Kommunikationstechnolgien (3. Stufe der konjunkturellen Stabilisierungsmassnahmen)

Ausgangslage

Mit der Botschaft unterbreitet der Bundesrat den eidgenössischen Räten ein befristetes Bundesgesetz über konjunkturelle Stabilisierungsmassnahmen zur Genehmigung, mit dem die gesetzlichen Grundlagen für Massnahmen im Bereich des Arbeitsmarkts und der Informations- und Kommunikationstechnologien geschaffen werden.

Der Bundesrat schlägt dem Parlament vor, für 2010 zusätzlich 400 Mio. CHF für Massnahmen zu bewilligen, um in erster Linie die Auswirkungen der rasch ansteigenden Arbeitslosigkeit zu dämpfen. Er tut dies in Ergänzung zum bereits beschlossenen Sonderbeitrag von 200 Mio. CHF für die Verbilligung der Krankenkassenprämien. Mit diesen Stabilisierungsmassnahmen wird der verfügbare Ausgabenspielraum innerhalb der Schuldenbremse für 2010 ausgeschöpft.

Die Wirtschaftsaussichten haben sich seit dem Beschluss zur Auslösung einer zweiten Stufe von Stabilisierungsmassnahmen im Februar 2009 weiter verschlechtert. Die meisten nationalen und internationalen Prognoseinstitute revidierten ihre Aussichten für die Weltwirtschaft stark nach unten. Auch die Aussichten für die Schweizer Wirtschaft haben sich weiter verschlechtert. Die Expertengruppe Konjunkturprognosen des Bundes erwartet 2009 und 2010 ein negatives BIP-Wachstum und eine entsprechend stark ansteigende Arbeitslosigkeit; im Jahresdurchschnitt 2010 wird eine Arbeitslosenquote von 5.5 Prozent erwartet. Unter diesen Umständen hält es der Bundesrat für angezeigt, eine dritte Stufe von konjunkturellen Stabilisierungsmassnahmen auszulösen und dabei den Fokus auf den Arbeitsmarkt zu legen.

Finanzpolitischer Rahmen

Im Voranschlag 2010 verbleibt nach Abzug des Sonderbeitrags von 200 Mio. CHF für die Krankenkassenprämienverbilligung und unter Berücksichtigung der Mindereinnahmen von 150 Mio. CHF wegen der vorzeitig in Kraft tretenden Mehrwertsteuerreform ein Spielraum für zusätzliche Ausgaben von rund 400 Mio. CHF. Dieser soll vollständig genutzt werden. Mit einem Defizit von rund 2,4 Mrd. CHF bewegt sich der Haushalt damit innerhalb der von der Schuldenbremse festgesetzten Limite.

Während in den bisherigen beiden Stufen vorgezogene beziehungsweise zusätzliche Ausgaben dominierten, will der Bundesrat mit der dritten Stufe die Rezessionsfolgen abfedern und die Rückkehr zum Wachstum begünstigen. Es gilt sich optimal auf die Aufschwungsphase auszurichten.

Massnahmen auf dem Arbeitsmarkt

Die Arbeitslosenversicherung ist grundsätzlich gut auf einen wirtschaftlichen Abschwung vorbereitet. Allerdings ist der zu erwartende Anstieg der Arbeitslosigkeit ausserordentlich gross und die Rezession könnte besonders tief und vor allem lang sein.

Aus diesem Grund wird das Instrumentarium der Arbeitslosenversicherung mit gezielten, zeitlich befristeten Massnahmen für besonders verletzliche Zielgruppen ergänzt. In erster Linie sollen der Anstieg der Langzeitarbeitslosigkeit bekämpft und damit Aussteuerungen verhindert werden. Zudem werden Anreize gesetzt, damit die Zeit der Rezession für Weiterbildung verwendet werden kann. So will der Bundesrat den Bedarf an fehlende Fachleute im Energiebereich mit einer Offensive entgegentreten. Die folgenden Massnahmen wurden beschlossen:

Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit

• Befristete Anstellung in Stellennetzen für Einsätze in nichtprofitorientierten Organisationen

• Befristete Anstellung für Sonderaufgaben beispielsweise in den Bereichen Natur, Pflege, Tourismus und Jugend

Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit

• Finanzielle Beteiligung an Bildungsmassnahmen für arbeitslose Lehrabgänger

• Förderung des ersten Einstiegs bei jungen Stellensuchenden mit mangelnder Berufserfahrung (Lohnzuschüsse an Arbeitgeber)

• Weiterbeschäftigung von Lehrabgängern und Erhöhung des Angebots von Praktika beim Bund

• Angebote für Durchdiener in der Armee

Qualifizierung während der Arbeitslosigkeit

• Unterstützung von Weiterbildungen während der Kurzarbeit

• Aus- und Weiterbildungsoffensive im Energiebereich

Massnahmen für den Aufschwung

Der Bundesrat will die Zeit der Krise nutzen und im Rahmen der Wachstumspolitik 2008-2011 neue Potentiale für den Technologiestandort Schweiz aufzeigen. Es gilt die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Schweiz bei wiedereinsetzendem weltwirtschaftlichem Aufschwung voll profitieren kann.

Zwei Projekte wurden in diesem Zusammenhang vom Bundesrat lanciert:

• Aufbau von fünf Plattformen zur besseren Strukturierung und zur Erschliessung neuer Märkte für innovative KMU

• Die Weiterentwicklung der Digitalen Signatur zur "Swiss Digital Identity", die Harmonisierung des elektronischen Nachweises von beruflichen Eigenschaften sowie die Begleitmassnahmen zur Förderung des elektronischen Wirtschaftsraums verstärken sich gegenseitig und verhelfen dem elektronischen Geschäfts- und Behördenverkehr in einem sicheren und vertrauenswürdigen elektronischen Wirtschaftsraum zu einem schnelleren Durchbruch.

(Quelle: Botschaft des Bundesrates und Pressemitteilung vom 17.06.2009)

Verhandlungen

Im Ständerat beantragte die Minderheit Hannes Germann (V, SH), nicht auf die Vorlage einzutreten. In ihren Augen waren die in den Neunzigerjahren lancierten Impulsprogramme ineffizient; die Kosten der konjunkturellen Stabilisierungsmassnahmen stünden deshalb in keinem Verhältnis zu ihrer Wirkung. Der Nutzen der vorgeschlagenen Massnahmen wurde auch in weiteren Wortmeldungen aus der SVP-Fraktion bezweifelt, namentlich wurde infrage gestellt, dass mit Weiterbildungskursen die Jugendarbeitslosigkeit bekämpft werden kann. Die Kleine Kammer folgte jedoch den Argumenten der Kommissionsmehrheit und beschloss mit 26 zu 2 Stimmen, auf die Vorlage einzutreten. Das dritte Konjunkturpaket rechtfertige sich vor allem deshalb, weil es auf den Arbeitsmarkt ausgerichtet sei und verschiedene Massnahmen für von der Wirtschaftskrise besonders betroffene Arbeitnehmerkreise (Lehrabgänger und Langzeitarbeitslose) vorsehe.

In der Detailberatung stimmte der Ständerat den Vorschlägen des Bundesrates im Bereich des Arbeitsmarkts und der Informations- und Kommunikationstechnologien im Wesentlichen zu. Allerdings folgte er seiner Kommission und schränkte gewisse Massnahmen ein. So präzisierte er bei den Finanzhilfen für befristete Anstellungen in nicht profitorientierten Organisationen (Art. 3), dass die Finanzhilfe monatlich nicht über 3000 Franken betragen soll. Eine Kommissionsminderheit hatte hier beantragt, an der Fassung des Bundesrates festzuhalten. Bei den Finanzhilfen für die Ausbildung im Gebäude- und Energiebereich (Art. 6) stimmte er der Vorlage des Bundesrates mit 21 zu 13 Stimmen zu, hielt aber fest, dass die Finanzhilfe pro Arbeitnehmer und Arbeitnehmerin 50 Prozent der Weiterbildungskosten und höchstens 5000 Franken betragen soll. Die Minderheit Erika Forster (RL, SG) wollte diese Hilfe gestrichen haben, weil die im Bau- und Energiebereich tätigen Unternehmen bereits Subventionen erhalten und nicht unter der Krise zu leiden hätten. Auf Antrag von Felix Gutzwiller (RL, ZH) verzichtete der Ständerat mit 22 zu 15 Stimmen auf die vom Bundesrat vorgesehene Massnahme, mit 25 Millionen Franken die Verwendung der elektronischen Signatur zu fördern (Art. 7 und 8), weil dieses Instrument in der Bevölkerung noch auf wenig Akzeptanz stosse, woran sich auch mit der Förderung im Rahmen eines Konjunkturpakets nichts ändern würde. Zudem ergänzte der Ständerat die Vorlage mit zwei neuen Massnahmen. So stimmte er im Bereich der Arbeitslosenversicherung einem Antrag seiner Kommission zu, wonach der Bundesrat die maximale Entschädigungsdauer bei Kurzarbeit von 12 auf 24 Monate heraufsetzen kann. Um zu verhindern, dass ein Betrieb ohne Unterbruch zweimal 24 Monate Kurzarbeitsentschädigung geltend machen kann, wurde eine Karenzfrist von sechs Monaten eingeführt. Des Weiteren unterstützte die kleine Kammer den Antrag ihrer Kommission, dem Volk und der Wirtschaft den Ertrag der CO2-Abgabe der Jahre 2009 und 2010 bereits 2010 zu erstatten, da diese vorgezogene Rückerstattung in ihren Augen eine durchaus zweckmässige Konjunkturmassnahme zur Stärkung der Kaufkraft darstellt.

In der Gesamtabstimmung stimmte der Ständerat der Gesetzesvorlage mit 27 zu 8 Stimmen bei 3 Enthaltungen zu.

Im Nationalrat war das Eintreten auf die Vorlage sehr umstritten, wurde aber letztlich mit 93 zu 91 Stimmen bei 1 Enthaltung beschlossen. Scharf kritisiert wurde das zusätzliche Massnahmenpaket des Bundes von den Fraktionssprecherinnen und -sprechern von FDP-Liberalen, SVP und BDP. Sie stellten angesichts der sich häufenden Zeichen einer wirtschaftlichen Erholung die Notwendigkeit zusätzlicher Ausgaben infrage und bezweifelten, dass sich die neuen Massnahmen nachhaltig auf den Arbeitsmarkt auswirken würden. Die Linke kritisierte ihrerseits die geringe finanzielle Ausstattung des Pakets, wohingegen die CEg-Fraktion die Vorlage des Bundesrates unterstützte.

Die Uneinigkeit innerhalb der Kommission spiegelte sich auch in der Detailberatung wider. Zwar hatte die Kommission den verschiedenen vom Bundesrat vorgeschlagenen Massnahmen zugestimmt, jedoch häufig nur mit knapper Mehrheit. Es wurden zahlreiche Minderheitsanträge eingereicht, sei es zur Streichung gewisser Bestimmungen oder zur Ergänzung des Konjunkturprogramms mit weiteren Massnahmen.

Der Nationalrat schuf mehrere Differenzen zum Ständerat. Die arbeitsmarktlichen Massnahmen waren sehr umstritten. So nahmen weder die Finanzhilfen für die Weiterbildung stellenloser Abgängerinnen und Abgänger der beruflichen Grundbildung (Art. 1) noch die Finanzhilfen für die Weiterbildung während der Kurzarbeit (Art. 4) die Hürde der Ausgabenbremse, da sie beide das dafür notwendige qualifizierte Mehr verfehlten. Die Bestimmung über die Finanzhilfen für befristete Anstellungen in nicht profitorientierten Organisationen (Art. 3) wurde gemäss Antrag der Kommissionsminderheit Peter Spuhler (V, TG) mit 94 zu 90 Stimmen gestrichen, da diese Hilfen weder genügend wirksam noch marktwirtschaftlich sinnvoll seien. Bei den Finanzhilfen für Aus- und Weiterbildungen und Umschulungen im Gebäude- und Energiebereich (Art. 6) folgte der Nationalrat der Minderheit Adèle Thorens Goumaz (G, VD) und stimmte der Fassung des Bundesrates zu. Die Kommissionsmehrheit hatte beantragt, dem Ständerat zu folgen und die Finanzhilfe zu plafonieren. Die Minderheit Peter Spuhler (V, TG) wiederum hatte beantragt, den Artikel zu streichen, da die Ausbildung von Spezialisten keine staatliche Aufgabe sei und nicht in ein Konjunkturprogramm hineingehöre. Adèle Thorens Goumaz (G, VD) war der Ansicht, dass die Festlegung eines Höchstbetrags die Wirksamkeit der Massnahme verringere. Der von ihr eingereichte Minderheitsantrag setzte sich erst mit 109 zu 76 Stimmen gegen den Antrag der Kommissionsmehrheit und dann knapp mit 93 zu 92 Stimmen gegen den Minderheitsantrag Spuhler durch. Des Weiteren stimmte der Nationalrat den vom Bundesrat vorgeschlagenen Massnahmen im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien (Art. 7 und 8) diskussionslos zu. Der Ständerat hatte diese gestrichen. Bei den Massnahmen im Bereich der Arbeitslosenversicherung und der Kaufkraft folgte der Nationalrat den Beschlüssen des Ständerates. Er lehnte insbesondere mehrere Minderheitsanträge ab, welche die Leistungen der Arbeitslosenversicherung punktuell ausweiten oder eine ausserordentliche Anpassung der AHV-Renten an den Mischindex vornehmen wollten. Ebenfalls abgelehnt wurden Massnahmen im Industriebereich zur Förderung der Uhrenindustrie durch Einkaufsgutscheine und Finanzhilfen im Energie- und Umweltbereich für innovative Schweizer Unternehmen (in Form von Öko-Darlehen) bzw. für ökologische Stromerzeugungsprojekte. Der Rat folgte der Mehrheit seiner Kommission, die der Ansicht war, diese Anträge sprengten den Rahmen eines befristeten Konjunkturprogramms.

Der Ständerat hielt an der Mehrzahl seiner Beschlüsse fest. Bei den Finanzhilfen im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien (Art. 7 und 8) stimmte er jedoch knapp mit 17 zu 16 Stimmen dem Beschluss des Nationalrates zu und sprach sich somit gegen den Antrag Felix Gutzwiller (RL, ZH) aus, am Beschluss, diese Artikel zu streichen, festzuhalten.

Im Nationalrat scheiterten die arbeitsmarktlichen Massnahmen erneut an der Ausgabenbremse. Zwar war der Rat zunächst den Anträgen seiner Kommissionsmehrheit gefolgt, bei den Artikeln 1 (90 zu 82 Stimmen bei 3 Enthaltungen), 3 (93 zu 91 Stimmen) und 4 (97 zu 85 Stimmen bei 3 Enthaltungen) den Beschlüssen des Ständerates zu folgen, in der Abstimmung über die Ausgabenbremse verfehlten diese Artikel jedoch das qualifizierte Mehr. Bei den Finanzhilfen für Aus- und Weiterbildungen und Umschulungen im Gebäude- und Energiebereich (Art. 6) schloss sich die grosse Kammer mit 96 zu 79 Stimmen bei 2 Enthaltungen den Beschlüssen der kleinen Kammer an.

Dasselbe Szenario wiederholte sich in der dritten Beratungsrunde hinsichtlich der verbliebenen Differenzen. Der Ständerat hielt an seinen Beschlüssen fest und im Nationalrat fehlte es erneut am qualifizierten Mehr, um die Hürde der Ausgabenbremse zu nehmen. Aus diesem Grund musste eine Einigungskonferenz einberufen werden. Diese beantragte, in allen Punkten dem Ständerat zu folgen, mit Ausnahme von Artikel 3 über die Finanzhilfen für befristete Anstellungen in nicht profitorientierten Organisationen. Hier wurden die Voraussetzungen für die Hilfe präzisiert - eine nationale Arbeitslosenquote von mindestens 5 Prozent - und der Adressatenkreis auf Kantone, Gemeinden oder Organisationen, die mehrheitlich im Besitz der öffentlichen Hand sind oder mit denen eine Leistungsvereinbarung besteht, begrenzt. Obwohl er in beiden Räten umstritten war, wurde der Antrag der Einigungskonferenz letztlich mit 32 zu 4 Stimmen bzw. 103 zu 87 Stimmen bei 1 Enthaltung angenommen, wodurch in der grossen Kammer auch das notwendige qualifizierte Mehr erreicht wurde.

Die Dringlichkeitsklausel wurde vom Ständerat mit 29 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung und vom Nationalrat mit 112 zu 64 Stimmen bei 1 Enthaltung angenommen.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Ständerat mit 31 zu 5 und im Nationalrat mit 101 zu 93 Stimmen angenommen.