Doppelter Pukelsheim bei Nationalratswahlen

Wortlaut

Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament einen Entwurf zu einer Gesetzes- und Verfassungsänderung zu unterbreiten, welcher die doppeltproportionale Divisormethode mit Standardrundung ("Doppelter Pukelsheim", "Neues Zürcher Zuteilungsverfahren") für die Nationalratswahlen einführt.

Begründung

Die Wahlkreise der nationalen Proporzwahl sind hinsichtlich der zu vergebenden Mandate sehr unterschiedlich gross: Sie reichen von kleinen Einer- (AI, AR, GL, NW, OW und UR) und Zweierwahlkreisen (JU und SH) bis hin zu den bevölkerungsreichsten Kantonen Waadt, Bern und Zürich mit deren 18, 26 bzw. 34 Mandaten. Das angewandte Sitzzuteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff jedoch führt zu nicht optimalen, das heisst nicht immer repräsentativen und teilweise verfälschten, da verzerrten Ergebnissen. Es sei daher durch die doppeltproportionale Divisormethode mit Standardrundung, besser bekannt als "doppelter Pukelsheim", zu ersetzen. Dabei werden die Sitze in einem ersten Schritt auf die Parteilisten gemäss nationalem Wähleranteil verteilt. Erst in einer zweiten Runde wird die Zuteilung auf die einzelnen Kantone getätigt. Dadurch werden insbesondere Reststimmen, die gerade in kleineren Kantonen und bei kleineren Parteien heute wertlos verfallen, immerhin der entsprechenden Partei andernorts gutgeschrieben. So würde es fortan durchaus sinnvoll, auch in Kantonen mit bloss einem einzigen Nationalratsmandat eine Liste einer kleineren Partei einzulegen. Zwar wird dadurch kaum dem Kandidaten im eigenen Kanton zum Sieg verholfen, jedoch zählt die Stimme für die Partei auf nationaler Ebene. Dadurch werden Kandidaten jener Partei in anderen Kantonen indirekt unterstützt.In den heute vorherrschenden kleineren und mittelgrossen Wahlkreisen findet keine unverfälschte Stimmabgabe statt, da effektiv nur Listen von grösseren Parteien reelle Aussichten auf einen Wahlerfolg zukommen. Man spricht von einem sogenannten (zu hohen) natürlichen Quorum. Im Kanton Schaffhausen mit seinen zwei Nationalratssitzen beispielsweise beträgt dieses Mindestquorum faktisch 33,3 Prozent. Nur jene Listen, welche auf wenigstens diesen Wähleranteil gelangen, erhalten ein Mandat auf sicher. Bei den letzten Wahlen 2011 erreichten dies die zwei Parteien SVP und SP. Die über 5000 Wählerinnen und Wähler der drittstärksten Partei FDP (sowie der damit verbundenen Listen von CVP und JF) indessen konnten zwar von ihrer Präferenz Gebrauch machen, doch mit der gleichzeitigen Gewissheit, dass ihr Urnengang höchstwahrscheinlich keinen Niederschlag im eidgenössischen Parlament finden wird. Je nach Kanton existieren also - nicht prozedural gewollt, aber mathematisch bedingt - Sperrquoten von 11,1 (TI) über 16,7 (BS, GR und NE) bis hin zu 50 Prozent (obenerwähnte Einerwahlkreise). Das heutige System benachteiligt tendenziell die kleineren Parteien, wobei je nach Konstellation auch beispielsweise die FDP Profiteurin eines Systemwechsels wäre (bei den Wahlen 2007 hätte sie mit "Pukelsheim" zwei Sitze mehr erhalten, bei den Wahlen 2011 einen zusätzlichen Sitz).Diese Problematik existiert - zum Teil mehr, zum Teil weniger akzentuiert - auch auf Stufe der Kantone, bei den (Proporz-)Wahlen für die kantonalen Legislativen. Das Bundesgericht schritt daher in den letzten Jahren schon in etlichen Kantonen und Gemeinden ein, da es das angewandte Wahlverfahren als bundesverfassungswidrig taxiert. Insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot sowie die Garantie der politischen Rechte (Art. 8 und Art. 34 der Bundesverfassung) werden verletzt. Auf den direkten oder indirekten Druck hin stellten so die Kantone Zürich, Aargau und Schaffhausen ihr Wahlsystem auf den "doppelten Pukelsheim" um. 2010 rügte das Bundesgericht die Kantone Zug und Nidwalden: Zug wird sein Wahlsystem bis 2014 umstellen; der Nidwaldner Landrat hat angedeutet, ebenfalls den "Pukelsheim" einzuführen. In diesem Jahr befasste sich das Bundesgericht zudem mit dem Kanton Schwyz, welcher sehr kleine Wahlkreise kennt. Der Bundesrat will daher Schwyz die Gewährleistung zum Wahlsystem in der neuen Kantonsverfassung (§ 48 Abs. 3) versagen (BBl 2012 7913).Die vorliegende naheliegende Idee, "Pukelsheim" auch für die nationalen Proporzwahlen zu verwenden, wurde bereits vor ein paar Jahren vorgeschlagen (Vorstösse 03.3377, 07.3884 und 09.410), jedoch nicht weiter verfolgt. Verständlich, konnten doch erst bei den kommunalen Wahlen des Zürcher Gemeinderates (2006 und 2010) sowie bei den kantonalen Wahlen in Zürich (2007 und 2011), Schaffhausen (2008 und 2012) und Aargau (2009) Erfahrungen mit dem neuen Berechnungssystem gemacht werden. Die Akzeptanz sowohl im Elektorat wie auch bei den Parteien und ihren Kandidaten erscheint sehr hoch; Rufe zurück zu "Hagenbach-Bischoff" waren nirgends zu vernehmen. Der Bundesrat attestierte so 2008 bei der Beantwortung eines analogen Postulates (07.3884) immerhin: "Wenn sich das System allenthalben bewährt, kann eine Einführung auf Bundesebene geprüft werden."Die genannten Nachteile und Verzerrungen lassen sich teilweise mit Listenverbindungen auffangen. Nur führen diese wiederum zu neuen Verzerrungen, welche ihrerseits den Wählerwillen inadäquat abbilden können und vereinzelt für Unverständnis sorgen. So seien an dieser Stelle die parlamentarischen Vorstösse 12.3050 (Motion Frehner, "Verbot von Listenverbindungen bei den nationalen Parlamentswahlen") und 12.3374 (Motion der FDP-Liberalen Fraktion, "Wählerwillen ernst nehmen. Überparteiliche Listenverbindungen abschaffen") erwähnt, welche die Möglichkeit der Listenverbindung abschaffen wollen. Die darin genannten Widersprüche sind ernst zu nehmen, sie können das Vertrauen in das Wahlverfahren und somit in die Demokratie durchaus untergraben.Jene Vorstösse würden jedoch nicht befriedigen, da sie lediglich die Symptome des heutigen Systems verlagern würden. Denn das Aufsplitten in die einzelnen Parteilisten würde die dargelegten Unzulänglichkeiten des Systems Hagenbach-Bischoff wiederum akzentuieren. So lautet denn auch die Stellungnahme des Bundesrates zu den beiden Motionen: Die Listenverbindungen "sind eine verbreitete Folgeerscheinung des geltenden Mandatszuteilungsverfahrens Hagenbach-Bischoff ... Die von den Motionären vorgeschlagene Massnahme bekämpft einzig ein Symptom, nicht aber die Verzerrungen, die aus der höchst unterschiedlichen Grösse der Kantone als Wahlkreise resultieren. Änderungen am Wahlsystem müssten denn auch darauf abzielen, diese Verzerrungen zu eliminieren."Die Verzerrungen seien daher an der Wurzel anzupacken, da mit dem System "Pukelsheim" Listenverbindungen sowieso obsolet würden.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Der Bundesrat ist sich der Vorteile des doppeltproportionalen Sitzverteilungsverfahrens bewusst (vgl. Botschaft des Bundesrates zur Gewährleistung der Verfassung des Kantons Schwyz, BBl 2012 7913) und verfolgt die Entwicklungen sehr aufmerksam.Die Frage der Legitimation der Wahlverfahren war auch Gegenstand der Jahrestagung 2012 der Gesellschaft für Parlamentsfragen.Der Bundesrat stellt fest, dass Wissenschaft und Praxis das Verfahren des "doppelten Pukelsheim" teilweise ganz unterschiedlich beurteilen. Er hat deshalb die Bundeskanzlei mit der Erstellung einer Übersicht und Evaluation der in der Schweiz angewandten Wahlrechtssysteme beauftragt.Die Kantone ZH, AG und SH haben den "doppelten Pukelsheim" bereits eingeführt und soweit ersichtlich gute Erfahrungen mit dem neuen System gemacht.Freilich gibt es aber auch Kantone, in denen der "doppelte Pukelsheim" abgelehnt wurde, sei es vom Parlament (BE, LU, SZ, ZG, SO, BS, SG) oder gar vom Volk (TG). Auch im Nationalrat wurden entsprechende Vorstösse bisher abgelehnt (Postulate Genner 03.3377, AB 2004 N 1420-1422, und Waber 07.3884, AB 2008 N 470, parlamentarische Initiative Zisyadis 09.410, "Nationalratswahlen und Proporzwahlsystem", AB 2009 N 2159-2161). Noch lässt sich nicht schlüssig bestimmen, ob sich die Mehrheit der Kantone mittel- bis langfristig für einen Verbleib beim heute überwiegend praktizierten System Hagenbach-Bischoff entscheidet oder einen Wechsel hin zur Einführung des "doppelten Pukelsheim" anstreben wird. Im Kanton Aargau wurde das System des doppeltproportionalen Sitzzuteilungsverfahrens verhältnismässig kurze Zeit nach der Einführung modifiziert und mit einer Sperrklausel versehen (§ 13 des Grossratswahlgesetzes: Die Listengruppe einer Partei nimmt an der Sitzverteilung nur teil, wenn ihre Listen wenigstens in einem Bezirk mindestens 5 Prozent aller Parteistimmen des betreffenden Bezirks erhalten oder wenn sie im ganzen Kanton einen Wähleranteil von mindestens 3 Prozent erreicht). In Uri, Nidwalden und Freiburg stehen Entscheide über das Wahlsystem in den kommenden zwei Jahren an. Auch in Graubünden und Neuenburg sind Wahlrechtsrevisionen in Diskussion. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 129 I 185, 131 I 74 und 85, 136 I 352, 364 und 376 sowie 1C_407/2011) beschleunigt zudem manchenorts Entscheide. Die Entwicklung ist aber noch keineswegs abgeschlossen.Angesichts dieser Ausgangslage erachtet es der Bundesrat als sinnvoll, die weitere Entwicklung in den Kantonen während der laufenden Legislatur aufmerksam zu beobachten und die Frage vertieft zu prüfen. Der Bundesrat hält es für verfrüht, über einen Systemwechsel zu entscheiden.