Bundeshaushalt. Kostenwahrheit bei Investitionen

Wortlaut

Investitionen und Investitionsbeiträge ziehen in der Regel Betriebs- und Unterhaltskosten sowie weitere Transfers nach sich, welche den Bundeshaushalt zusätzlich belasten. Es ist deshalb aus Gründen der Kostentransparenz und der finanziellen Tragbarkeit von Investitionsentscheidungen zu begrüssen, wenn der mit Investitionen verbundene zukünftige Betriebs-, Unterhalts- und Transferaufwand transparent ausgewiesen und bei der Genehmigung von Investitionsausgaben durch das Parlament in angemessener Weise berücksichtigt wird. Es stellen sich in diesem Zusammenhang folgende Fragen:

1. Welche Massnahmen hat der Bundesrat bisher getroffen, um die Transparenz bei den Folgekosten von Investitionsvorhaben zu erhöhen?

2. Wie beurteilt er die Einführung einer neuen gesetzlichen Grundlage, nach welcher im Verpflichtungskredit gleichzeitig mit den Investitionsausgaben auch der zukünftige zusätzliche Betriebs-, Unterhalts- und Transferaufwand zu beantragen und genehmigen wäre?

3. Welche Methoden wären aus der Sicht des Bundesrates geeignet, im Rahmen eines solchen Verpflichtungskredits die mit einzubeziehenden zukünftigen Kosten zu berechnen?

4. Welche weiteren Möglichkeiten gibt es aus seiner Sicht, um die Folgekosten von Investitionsausgaben bei der Kreditsprechung in angemessener Weise zu berücksichtigen?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Die Betriebs- und Folgekosten sind für die Beurteilung von grösseren Investitionen und Investitionsbeiträgen von grosser Bedeutung. Deshalb werden sie namentlich bei den zivilen und militärischen Bauten (gemäss Art. 28 Abs. 4 Vilb), bei Investitionen in die Schieneninfrastruktur (gemäss Art. 48c Abs. 3 E-EBG Fabi) und im Bereich der Nationalstrassen in den entsprechenden Botschaften an die Bundesversammlung geschätzt und ausgewiesen. Bei Infrastrukturvorhaben fliessen diese Berechnungen im Rahmen der betriebswirtschaftlichen Bewertung auch in die ökologische und gesellschaftliche Effekte umfassenden Kosten-Nutzen-Abklärungen (Niba/Nistra; Niba: Nachhaltigkeitsindikatoren für Bahninfrastrukturprojekte; Nistra: Nachhaltigkeitsindikatoren für Strasseninfrastrukturprojekte) ein. Damit kann sich das Parlament ein Bild über die Finanzierbarkeit der Folgekosten machen.

2.-4. Aus Sicht des Bundesrates sprechen aber finanzpolitische und verwaltungsökonomische Gründe dagegen, die Folgekosten auch in den Verpflichtungskredit aufzunehmen. Zunächst würde die Bemessung der Verpflichtungskredite besonders bei langlebigen Infrastrukturprojekten stark erschwert. Es wären sehr viele Annahmen nötig (Lebensdauer, technischer Fortschritt, künftige Baunormen, Inflation), und es ergäben sich erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten (z. B. Anrechenbarkeit von Ersatzinvestitionen, Opportunitätskosten), sodass solche Verpflichtungskredite nur eine beschränkte Aussagekraft hätten. Die daraus resultierende wesentlich höhere Zahl von gleichzeitig laufenden Verpflichtungskrediten, die sich unter Umständen überschneiden könnten (z. B. bei einer nachträglich gebauten Autobahnüberdachung), würde die Steuerung der finanziellen Verpflichtungen tendenziell erschweren. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der Verpflichtungskredit die Verwaltung ermächtigt, gegenüber Dritten über das Voranschlagsjahr hinaus wirkende finanzielle Verpflichtungen einzugehen. Solche Verpflichtungen werden jedoch im Betriebs- und Unterhaltsbereich nur in seltenen Fällen eingegangen (z. B. bei Outsourcing- oder gegebenenfalls bei PPP-Projekten). Insofern erweist sich der Verpflichtungskredit wegen seiner besonderen Zielsetzung (Schutz vor Überverpflichtung) und Wirkungsweise für die Folgekosten als ungeeignetes Steuerungsinstrument.

Aus Sicht des Bundesrates ist somit nicht der Einschluss der Folgekosten in den Verpflichtungskredit von Bedeutung, sondern vielmehr eine möglichst transparente Einschätzung der Folgekosten und ihrer Finanzierbarkeit. Weiter muss nach Möglichkeit sichergestellt werden, dass Investitions- und Betriebsausgaben aus demselben nichtverschuldungsfähigen Gefäss finanziert werden, womit eine Mittelkonkurrenz entsteht. Auf Ebene des Gesamthaushalts wird diese durch die Schuldenbremse umgesetzt. Im Verkehrsbereich, der rund 80 Prozent der relevanten Investitionen und Beiträge ausmacht, sind die Weichen ebenfalls in diese Richtung gestellt. Im Bereich der Schieneninfrastruktur sollen die Investitionsausgaben und die Folgekosten ab 2016 mit der Einführung des Bahninfrastrukturfonds aus demselben Gefäss finanziert werden. Mittelkonkurrenz besteht bereits heute auch im Strassenbereich mit der Spezialfinanzierung Strassenverkehr, aus welcher sowohl die Investitionen als auch die Betriebskosten der Nationalstrassen finanziert werden. Allerdings werden heute der Betrieb, der Unterhalt und der Ausbau der Nationalstrassen über die ordentliche Bundesrechnung finanziert, die Fertigstellung und die Engpassbeseitigung hingegen über den Infrastrukturfonds (Sonderrechnung). Um künftig wieder alle Nationalstrassenaufgaben über ein Gefäss zu finanzieren, soll ein Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds geschaffen werden. Dies ist aus Sicht des Bundesrates ein probates Mittel, um ein Gleichgewicht zwischen Investitions- und Folgeausgaben zu erzwingen; in der Mittelfristplanung der entsprechenden Finanzierungsgefässe wird rasch erkennbar, wenn zu hohe Investitionen mit nichtfinanzierbaren Folgekosten getätigt werden.

Der Bundesrat lehnt zwar die Aufnahme der Folgekosten in die Verpflichtungskredite ab. Er ist aber bereit, die finanziellen Auswirkungen (Folge- und Gesamtkosten) von bedeutenden Investitionen in den jeweiligen Botschaften vermehrt in den Kontext des Gesamthaushalts und der entsprechenden Finanzierungsgefässe zu stellen, um dem Parlament eine bessere Grundlage für die Beurteilung der Investitionsvorhaben zu geben.

Antwort des Bundesrates.