Legislaturplanungsbericht

Ausgangslage

Übersicht aus dem Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 12.08.2014

Das Parlament hat bisher dreimal über die Legislaturplanung in der Form eines einfachen Bundesbeschlusses beraten und beschlossen. Es konnte dabei Änderungen am Entwurf des Bundesrates vornehmen. Während der Beratungen der Eidg.Räte über den "Bundesbeschluss über die Legislaturplanung 2011-2015" sind im Mai 2012 im Nationalrat zwei parlamentarische Initiativen eingereicht worden, welche verlangen, das das Parlament die Legislaturplanung des Bundesrates nurnoch debattieren und zur Kenntnis nehmen, aber keine Änderungen mehr beschliessen kann. Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates hat den beiden Initiativen Folge gegeben und mit Zustimmung ihrer ständerätlichenSchwesterkommission eine Änderung des Verfahrens der Legislaturplanungausgearbeitet. Die SPK sieht allerdings den gesetzgeberischen Handlungsbedarf anders als die Initiativen nicht bei der Form der Beschlussfassung des Parlamentes. Die SPK geht aber mit den Initiativen einig, dass der grosse Aufwand für die Beratung der Legislaturplanung vermindert werden soll.Dabei will die SPK an derBeschlussfassung über die Legislaturplanung in Form eines einfachen Bundesbeschlusses fest halten.

Die Bundesverfassung verlangt die Mitwirkung des Parlamentes an den wichtigen Planungen, weil bei diesen Planungen wichtige, präjudizierende Vorentscheide für die Gesetzgebung - klassische Aufgabe des Parlamentes - gefällt werden. Eine Parlamentsmehrheit muss solche Vorentscheide, die zwar nicht rechtlich verbindlich sind, aber erhebliche Folgen haben, wirkungsvoll beeinflussen können. Das Verfahren der Beratung eines Erlassentwurfs erlaubt einen geordneteren und transparenteren Entscheidungsprozess als das frühere unbefriedigendeVerfahren der Behandlung von zahlreichen "Richtlinienmotionen".

Durch verschiedene effizienzsteigernde Massnahmen, die im Jahre 2007 beschlossen worden sind, konnte die Beratungszeit im Plenum des Nationalrates bei der Behandlung der Legislaturplanungen in den Jahren 2008 und 2012 gegenüber 2004 bereits fast um die Hälfte reduziert worden. Unverändert geblieben ist aber der Aufwand für die Vorberatung in der Legislaturplanungskommission. Auf die Einsetzung dieser Spezialkommission soll künftig verzichtet und die Vorberatung der Legislaturplanung den bestehenden ständigen Kommissionen übertragen werden. Die SPK erwartet, dass diese ständigen Kommissionen eher weniger, dafür konkretere und gezieltere Anträge stellen werden als die Spezialkommission, welche die Legislaturplanung jeweils von A-Z beraten hat und dabei die Tendenz gezeigt hat, sich am häufig sehr allgemein und vage gehaltenen Text des Bundesrates zu orientieren.

Indem die übliche Kommissionsberichterstattung im Rat dahinfällt, kann erwartet werden, dass auch die Beratungszeit des Rates weiter verkürzt werden kann.

Zum Bericht

Stellungnahme des Bundesrates vom 27.08.2014

(...)

Grundsätzlich begrüsst der Bundesrat Bestrebungen, welche die Optimierung der Behandlung von Parlamentsgeschäften zum Ziel haben. Aus der Sicht des Bundes- rates ist es in erster Linie Sache des Parlaments, wie es die Behandlung der Legislaturplanung im Parlament regeln will, da das Parlament die Aufgabe und die Befugnis hat, bei wichtigen Planungen der Staatstätigkeit mitzuwirken (Art. 173 Abs. 1 Bst. g BV).

Der Bundesrat möchte allerdings zu bedenken geben, dass die zwei parlamentari schen Initiativen 12.427 (Fraktion V) und 12.432 (Fraktion CE) zurückkehren woll ten zur blossen Kenntnisnahme der Legislaturplanung durch das Parlament. In der parlamentarischen Initiative 12.427 wird begründet, dass das Parlament für die Behandlung und Anpassung der Legislaturplanung derzeit viel Zeit benötige; dabei könne es mit anderen parlamentarischen Mitteln bestimmen, welche legislativen Vorgaben vorangetrieben respektive nicht vorangetrieben werden sollen. Die parla- mentarische Initiative 12.432 betont ihrerseits, dass dem Grundsatz der Gewalten- trennung nachgelebt werden solle. Deshalb solle die Legislaturplanung, ähnlich wie in den Kantonen, allein zur Kenntnis genommen werden. Unmut über das Verfahren und den daraus resultierenden Aufwand wurde ebenfalls in den Ratsdebatten über die Legislaturplanung ausgedrückt. So wurde kritisiert, dass es falsch sei, wenn das Parlament zu einem Programm, welches von der Regierung stammt, Beschlüsse fasst, die dann doch keinen bindenden Charakter hätten, zumal die in der Legislaturplanung aufgeführten Geschäfte in der Regel in Form einer Botschaft und eines Gesetzesentwurfs dem Parlament unterbreitet werden. Es sei auch falsch, das Regierungsprogramm in ein Parlamentsprogramm zu verwandeln. Die Gewaltenteilung sei zu respektieren. Die Beratungen seien aufwendig. Zukünftig sei eine effizientere Legislaturplanung nötig.

Das neue Verfahren wird jedoch voraussichtlich zu einer Mehrbelastung der Bundesverwaltung führen. Die bisherige Beratung durch eine Spezialkommission ermöglichte eine zweckmässige Koordination der Vertretung von Bundesrat und Bundesverwaltung durch die Bundeskanzlei. Eine Koordination dieser Vertretung in elf Kommissionen, die in kurzen Abständen und teilweise sogar gleichzeitig tagen, wird eine grosse Herausforderung darstellen. Zudem wird aus der Sicht des Bundesrates die Sicherstellung der Kohärenz des Regierungsprogramms eher erschwert.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass das vorgeschlagene neue Vorgehen mit der Vorberatung durch die bestehenden ständigen Kommissionen im Widerspruch steht zu anderen Forderungen des Parlaments an den Bundesrat, die Legislaturplanung stärker als bisher als departementsübergreifende Gesamtplanung auszugestalten und von der sektoriellen Herangehensweise wegzukommen (vgl. z. B. Mo. 12.3185 Interdepartementale Herangehensweise für die nächste Legislaturplanung). Aus diesem Grund ist der Bundesrat der Auffassung, dass die bisherige Beratung durch eine Spezialkommission beibehalten werden soll.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt aus den erwähnten Gründen, auf die vorliegende Vorlage nicht einzutreten, und unterstützt somit den Antrag der Kommissionsminderheit.

Wortlaut

Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 107 des Parlamentsgesetzes reichen wir folgende parlamentarische Initiative ein:

Artikel 146 ParlG soll so angepasst werden, dass der Legislaturplanungsbericht künftig ein Bericht des Bundesrates zu seinen Legislaturzielen ist und vom Parlament nur noch zur Kenntnis genommen wird. Zudem sollte der Aufbau so angepasst werden, dass Prioritäten und Schwerpunkte klar ersichtlich sind.

Begründung

Das Mittel der Botschaft über die Legislaturplanung gemäss Artikel 146 ParlG, so wie es heute gehandhabt wird, ist sowohl für die Verwaltung als auch für die Legislative unbefriedigend. Für die Verwaltung ist Artikel 146 unbefriedigend, da das fein austarierte Gefüge der geplanten legislativen Tätigkeiten durch Änderungen durch die Bundesversammlung aus dem Gleichgewicht geraten kann. Für die Legislative ist diese Bestimmung unbefriedigend, da die erwähnten Ziele äusserst unscharf gehalten sind und eine Priorisierung und Schwerpunktsetzung fehlt. Das Parlament benötigt für die Behandlung und Anpassung der Legislaturplanung derzeit viel Zeit, dabei kann es mit anderen parlamentarischen Mitteln bestimmen, welche legislativen Vorhaben vorangetrieben respektive nicht vorangetrieben werden sollen.

Die Problematik des Stellenwerts der Legislaturplanung kommt im Übrigen auch in der Botschaft des Bundesrates vom 25. Januar 2012 zum Ausdruck. Zwar erwähnt der Bundesrat unter Punkt 1.1 die Mitwirkung der Bundesversammlung bei der Planung der Staatstätigkeit. Gleichzeitig hält er explizit fest, dass Legislaturplanung und Jahresziele das Parlament über die politische Agenda der Regierung informieren. Dies unterstreicht, dass heute der Stellenwert des Instruments Legislaturplanung nicht klar ist und eine entsprechende Klärung angezeigt wäre.

Verhandlungen

Debatte im Nationalrat, 10.12.2014

Nationalrat will weiter Einfluss auf die Legislaturplanung nehmen

(sda) Die Beratung der Legislaturplanung im Parlament soll etwas vereinfacht werden. Das Parlament soll jedoch die Möglichkeit behalten, auf das Legislaturprogramm Einfluss zu nehmen. Das hat der Nationalrat am Mittwoch beschlossen.

Den Anstoss für neue Regeln gaben die SVP und die CVP/EVP mit parlamentarischen Initiativen. Heute ist das Prozedere aufwändig. Die Debatten dauern oft lange, ohne einen grossen Nutzen zu bringen.

Im Nationalrat herrschte Einigkeit, dass neue Regeln sinnvoll wären. Wie weit diese gehen sollten, war aber umstritten. Durchgesetzt hat sich am Ende der Vorschlag der Staatspolitischen Kommission (SPK), welche die Einflussmöglichkeiten des Parlaments nicht beschneiden möchte.

Änderungsaufträge möglich

Künftig soll der Bundesrat dem Parlament die Legislaturplanung in der Form eines einfachen Bundesbeschlusses zur Kenntisnahme vorlegen. Das Parlament soll den Bundesbeschluss aber mit Aufträgen für Änderungen ergänzen können.

Diese Aufträge hätten dieselbe Wirkung wie Motionen. In der Verfassung stehe, dass die Bundesversammlung bei den wichtigen Planungen der Staatstätigkeit mitwirke, gaben die Kommissionssprecher zu bedenken.

Beratung ohne Kompetenzen sinnlos

FDP und SVP plädierten vergeblich dafür, die Einflussmöglichkeiten des Parlaments zu streichen. Sie wollten, dass der Bundesrat dem Parlament lediglich einen Bericht zur Legislaturplanung vorlegt. Das Parlament habe genügend andere Möglichkeiten, seine Anliegen einzubringen, argumentierten die Befürworter dieser Version. Der Rat lehnte den Vorschlag aber mit 98 zu 83 Stimmen ab.

Ohne Möglichkeit zur Einflussnahme sei die Beratung des Legislaturprogramms sinnlos, befand die Mehrheit. Die Vorlage geht nun an den Ständerat. Früher hatten National- und Ständerat den Legislaturplan lediglich zur Kenntnis genommen. Erst seit dem Plan für 2004-2007 kann das Parlament Änderungen vornehmen.

Debatte im Ständerat, 09.03.2015

Ständerat will weniger Kompetenzen bei Legislaturplanung

(sda) Heute kann das Parlament die Planung des Bundesrats für die jeweils vierjährige Legislaturperiode beeinflussen. In Zukunft soll es die Ziele der Regierung nur noch abnicken können. Dies fordert der Ständerat - entgegen dem Willen des Nationalrats.

Mit der Legislaturplanung informiert der Bundesrat das Parlament darüber, wie seine Agenda in den kommenden vier Jahren aussieht. Mit einer Änderung des Parlamentsgesetzes im Jahr 2002 erhielt das Parlament die Möglichkeit, die von der Regierung vorgeschlagenen Ziele abzuändern und zu ergänzen.

Die Fraktionen von CVP und SVP forderten im Jahr 2012 mit parlamentarischen Initiativen die Rückkehr zum alten System: Das Parlament soll die Legislaturplanung des Bundesrates nur noch debattieren und zur Kenntnis nehmen, nicht aber Änderungen daran vornehmen können.

Das Parlament habe die Kompetenz zu bestimmen, welche Vorhaben vorangetrieben werden und welche nicht, hiess es zur Begründung. Deshalb sei die zeitaufwändige Beratung der Legislaturplanung überflüssig.

Nur noch zur Kenntnisnahme

Der Nationalrat sprach sich in der Wintersession dann aber dagegen aus, die Einflussmöglichkeiten des Parlaments bei der Legislaturplanung allzu stark zu beschneiden. Die Beratung soll zwar etwas vereinfacht werden, National- und Ständerat sollen aber dennoch Aufträge für eine Änderung einreichen können. Bei der Planung würden wichtige Vorentscheide für die Gesetzgebung gefällt und das sei eine "klassische Aufgabe des Parlaments".

Davon will der Ständerat seinerseits nichts wissen. Er sprach sich am Montag für eine Änderung des Parlamentsgesetzes aus, wie sie die bürgerlichen Parteien ursprünglich gefordert hatten. Die Legislaturplanung soll dem Parlament nicht mehr in Form eines Bundesbeschlusses, sondern nur noch als Bericht zur Kenntnisnahme vorgelegt werden.

Diesem Vorschlag der vorberatenden Kommission folgte die kleine Kammer mit 31 zu 6 Stimmen. Eine Minderheit sprach sich für die Lösung des Nationalrats aus. Nur so könne das Parlament seinem verfassungsmässigen Auftrag nachkommen und bei der Planung der Staatstätigkeit mitwirken, sagte Hans Stöckli (SP/BE).

Debatte im Nationalrat, 04.06.2015

Nationalrat will bei Legislaturplanung mehr mitreden als Ständerat

(sda) Der Nationalrat will bei der Legislaturplanung mehr mitreden als der Ständerat. Er beharrte am Donnerstag darauf, dass die Landesregierung zu Beginn der Amtsperiode ihre Ziele den Räten in einer Botschaft vorlegt und die Räte Änderungen beantragen können.

Mit der Legislaturplanung informiert der Bundesrat das Parlament jeweils über seine Agenda in den kommenden vier Jahren. Mit einer Änderung des Parlamentsgesetzes 2002 erhielt das Parlament die Möglichkeit, die von der Regierung vorgeschlagenen Ziele abzuändern und zu ergänzen.

Die Fraktionen von CVP und SVP forderten 2012 mit parlamentarischen Initiativen die Rückkehr zum alten System: Das Parlament soll die Legislaturplanung des Bundesrates nur noch debattieren und zur Kenntnis nehmen, nicht aber Änderungen daran vornehmen können.

Ganz so stark beschneiden wollte der Nationalrat seine Kompetenzen bei der Legislaturplanung dann doch nicht: Im Gegensatz zum Ständerat, der einen Bericht zu den Legislaturzielen zum Absegnen wünscht, will der Nationalrat weiterhin Änderungen beantragen können. Der Nationalrat folgte mit 87 zu 69 Stimmen der Mehrheit der Staatspolitischen Kommission (SPK).

"Nicht einfach abnicken"

Eine Minderheit von SVP und FDP hätte sich dem Ständerat anschliessen wollen. Daniela Schneeberger (FDP/BL) begründete die Position mit dem Grundsatz der Gewaltentrennung und den Kompetenzen des Bundesrates für die Legislaturplanung. Das Parlament habe genügend Mittel, um seine Anliegen einzubringen.

Es gehe darum, sich mit der Planung auseinanderzusetzen, hielt Bea Heim (SP/SO) dagegen. "Die Verfassung verlangt von uns, dass wir nicht einfach abnicken, was die Regierung uns vorlegt, sondern wir sind gehalten, mitzubestimmen."

Kommissionssprecher Rudolf Joder (SVP/BE) kritisierte den Ständerat: "Er will uns praktisch per Gesetz verbieten, Einfluss zu nehmen." Begonnen habe die Diskussion wegen der langen, ineffizienten Debatte am Anfang der Legislatur. Aber wenn wie von der Minderheit beantragt nur diskutiert und nichts entschieden werde, sei das nicht effizient.

Debatte im Nationalrat, 11.06.2015

Legislaturplanung - Frage der Mitsprache bei Legislaturplanung bleibt umstritten

(sda) In der Frage, wie viel Mitsprache das Parlament bei der Legislaturplanung haben soll, sind sich die Räte weiterhin nicht einig. Der Ständerat will einen Bericht zu den Zielen der Regierung zur Kenntnis nehmen, der Nationalrat dagegen möchte mehr mitreden.

Die kleine Kammer folgte am Donnerstag mit 32 zu 7 Stimmen der Mehrheit der Staatspolitischen Kommission (SPK). Die Variante des Nationalrates entspreche nicht den parlamentarischen Initiativen, sagte Mehrheitssprecher Raphaël Comte (FDP/NE). Die SPK-Mehrheit sei je länger je mehr überzeugt, dass ihr Vorschlag der richtige sei.

Eine Minderheit hätte die Differenz zum Nationalrat ausräumen wollen. Sprecher Hans Stöckli (SP/BE) sagte, dass im Zug der Debatte immer mehr Stimmen an der Version des Nationalrates festhalten wollten.

Der Nationalrat will die Kompetenzen des Parlaments weniger stark beschneiden. Bei der Legislaturplanung will er auch Anträge einbringen und über die politischen Ziele beschliessen können. Er ist nun ein drittes Mal am Zug.

Debatte im Nationalrat, 15.06.2015

Nationalrat gegen Mitsprache bei der Legislaturplanung

(sda) Das Parlament greift nicht mehr in die Legislaturplanung ein. Bei der dritten Beratung übereine Änderung des Parlamentsgesetzes hat der Nationalrat dem Ständerat in dieser Frage nachgegeben. Der Beschluss fiel mit nur einer Stimme Unterschied.

Zunächst hatte der Nationalrat darauf beharrt, dass die Landesregierung zu Beginn der Amtsperiode ihre Ziele den Räten in einer Botschaft vorlegt und das Parlament Änderungen beantragen kann. Mit der Legislaturplanung informiert der Bundesrat das Parlament jeweils über seine Agenda in den kommenden vier Jahren.

Durch eine Änderung des Parlamentsgesetzes 2002 erhielt das Parlament die Möglichkeit, die von der Regierung vorgeschlagenen Ziele abzuändern und zu ergänzen. Die Fraktionen von CVP und SVP forderten 2012 mit parlamentarischen Initiativen die Rückkehr zum alten System: Das Parlament soll die Legislaturplanung des Bundesrates nur noch debattieren und zur Kenntnis nehmen, nicht aber Änderungen daran vornehmen können.

Der Nationalrat wollte aber weiterhin Änderungen beantragen können. Er versprach sich davon mehr Effizienz. Ansonsten werde eine lange Debatte geführt, aber nichts entschieden, sagte Kommissionssprecher Rudolf Joder (SVP/BE). "Wir sollten als gesetzgebende Behörde bei der Planung der Gesetzgebung mitreden können."

Für Daniela Schneeberger (FDP/BL) führt dies lediglich zu mehr Aufwand für Verwaltung und Parlament. Das Parlament habe ausreichende Möglichkeiten, seine Anliegen einzubringen.

Anders als die vorberatende Kommission beantragte Schneeberger, dem Ständerat zu folgen. Dieser wünscht sich lediglich einen Bericht zur Legislaturplanung, den das Parlament absegnen kann. Mit 88 zu 89 Stimmen wurde Schneebergers Antrag angenommen.

Schlussabstimmungen 19.06.2015

Parlament behält Mitspracherecht bei Legislaturplanung

(sda) Bei der Legislaturplanung bleibt alles beim Alten. Der Nationalrat wollte zunächst mehr Mitspracherechte des Parlaments durchsetzen, scheiterte damit aber am Ständerat. Nun hat er die Vorlage in der Schlussabstimmung ganz versenkt.

Der Nationalrat wollte aber weiterhin Änderungen beantragen können. Er verlangte, dass der Bundesrat zu Beginn der Amtsperiode seine Ziele den Räten in einer Botschaft vorlegt und das Parlament Änderungen beantragen kann. Der Ständerat hingegen wollte - ganz im Sinne der parlamentarischen Initiativen - nur einen Bericht zur Legislaturplanung, den das Parlament absegnen kann.

Damit setzte er sich in den Beratungen durch: Der Nationalrat lenkte am letzten Montag ein, mit Stichentscheid des Präsidenten. Nun hat er die Gesetzesänderung aber doch noch versenkt: Nach dem Nein in der Schlussabstimmung vom Freitag ist die Vorlage vom Tisch. Der Entscheid fiel mit 96 zu 92 Stimmen bei 2 Enthaltungen. Es bleibt damit beim alten System, das zu langen Diskussionen über die Legislaturplanung führt.