Europarat. Ratifizierung des ersten Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten

Wortlaut

Die Schweiz beansprucht für sich eine hohe Qualität in der Achtung von demokratischen Grundrechten, insbesondere die Respektierung der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Trotzdem ist die Schweiz neben Monaco die einzige Nation, die das erste Zusatzprotokoll zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (1952; SEV 009) nicht ratifiziert hat. Das erste Zusatzprotokoll garantiert gewisse Grundrechte, die nicht in die Konvention aufgenommen wurden: den Schutz des Eigentums (Art. 1), das Recht auf Bildung (Art. 2) und das Recht auf freie und geheime Wahlen (Art. 3). Der Bundesrat erachtet die Ratifizierung nicht als prioritäres Anliegen, insbesondere unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte. Der Bundesrat geht davon aus, dass er nur mit einer ganzen Reihe von Vorbehalten nationalen Rechts ratifizieren könnte und eine Ratifizierung mit juristischen, praktischen und politischen Problemen verbunden wäre.

Ich bitte dazu den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Welche Vorbehalte nationalen Rechts müssten angebracht werden, damit das Zusatzprotokoll ratifiziert werden könnte, und welche Artikel des Zusatzprotokolles würden diese Vorbehalte betreffen?

2. Ist er bereit, zur genauen Erfassung dieser Vorbehalte die Kantone zu konsultieren?

3. Erachtet es der Bundesrat als möglich, einzelne Artikel dieses Zusatzprotokolles zu ratifizieren, und wenn nein, warum nicht?

4. Mit welchen juristischen, praktischen und politischen Problemen rechnet der Bundesrat konkret? Und welche Artikel des Zusatzprotokolles betreffen sie?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Die Frage der Ratifikation des ersten Zusatzprotokolls zur EMRK (nachfolgend "das erste Protokoll") wurde sorgfältig geprüft. Der Bundesrat erwägt im Moment angesichts der rechtlichen Probleme keine Ratifikation.

Bei einer Ratifikation des ersten Protokolls gäbe es vor allem Probleme bei der Vereinbarkeit von Artikel 1 (Schutz des Eigentums) mit dem Landesrecht. In der Schweiz ist das Eigentum in Artikel 26 der Bundesverfassung garantiert. Damit erfüllt die Schweizer Rechtsordnung an sich die allgemeinen Anforderungen von Artikel 1. Die Schwierigkeit könnte aber im Geltungsbereich von Artikel 1 liegen, der vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (nachfolgend "der Gerichtshof") auf Sozialleistungen ausgedehnt worden ist. Gemäss dieser Auslegung untersagt Artikel 1 zusammen mit Artikel 14 EMRK (Diskriminierungsverbot) jede ungerechtfertigte Ungleichbehandlung bei den Sozialleistungen. Verschiedene Bestimmungen des Schweizer Sozialversicherungsrechts, bei denen nach Geschlecht oder Staatsangehörigkeit unterschieden wird, könnten aber mit dieser Rechtsprechung nicht vereinbar sein. Bei der Annahme von Artikel 1 des ersten Protokolls müssten wegen dieser Bestimmungen Vorbehalte angebracht werden. Hier sei z. B. Artikel 21 Absatz 1 AHVG erwähnt, der je nach Geschlecht für den Rentenanspruch eine andere Altersgrenze ansetzt, oder Artikel 24 Absatz 1 AHVG, der bei der Gewährung von Witwenrenten an Frauen eine günstigere Regelung vorsieht. Als Beispiel für Unterscheidungen mit Bezug auf die Nationalität sei Artikel 9 Absatz 3 IVG erwähnt, der vorsieht, dass ausländische Staatsangehörige unter 20 Jahren, die Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen erheben, besondere Bedingungen erfüllen müssen, oder Artikel 5 ELG, der für Ausländerinnen und Ausländer zusätzliche Bedingungen für die Gewährung von Ergänzungsleistungen aufstellt. Gemäss der unter Ziffer 2 erwähnten Analyse müssten für etwa zehn Bestimmungen des Sozialversicherungsrechts Vorbehalte angebracht werden.

Diese Analyse weist auch auf eine juristische Schwierigkeit hin, die sich bei der Anwendung von Artikel 3 stellen könnte. In diesem Artikel wird das Recht auf freie und geheime Wahlen garantiert. Wegen der kantonalen Wahlsysteme, bei denen an öffentlichen Versammlungen durch Handerheben abgestimmt wird, könnte hier ebenfalls ein Vorbehalt erforderlich sein.

2. Im Jahr 2002 wurden die Kantone über einen Zwischenbericht zur Vereinbarkeit unserer Rechtsordnung mit den Anforderungen der Artikel 2 (Recht auf Bildung) und 3 (Recht auf freie Wahlen) des ersten Protokolls, die kantonale Kompetenzen betreffen, konsultiert. Der darauf ausgearbeitete Bericht enthielt einerseits die Ergebnisse der Konsultation der Kantone zu den Artikeln 2 und 3, andererseits eine vertiefte Analyse der Frage der Vereinbarkeit des Schweizer Rechts mit Artikel 1, unter Berücksichtigung der wesentlichen Entwicklungen der europäischen Rechtsprechung sowie des Schweizer Rechts. Der Bericht kam zum Schluss, dass die Schweiz das erste Zusatzprotokoll nur mit einer ganzen Reihe von Vorbehalten nationalen Rechts ratifizieren könnte. Um genau festzulegen, welche Vorbehalte zu Artikel 1 aufgrund des kantonalen Rechts zusätzlich angebracht werden müssten, müsste vorgängig eine technische Konsultation der Kantone durchgeführt werden. Der Bundesrat ist aber der Auffassung, dass eine solche Konsultation nicht opportun ist, weil eine Ratifikation die Schweiz sehr wahrscheinlich vor juristische, praktische und politische Probleme stellen würde.

3. Das erste Protokoll kann nur als Ganzes ratifiziert werden. Im Unterschied beispielsweise zur Sozialcharta können nicht nur einzelne Artikel ratifiziert werden, welche mit dem Landesrecht vereinbar scheinen.

4. Am heikelsten wäre aus rechtlicher Sicht, wie unter Ziffer 1 eingehend erörtert, die Anwendung von Artikel 1 des ersten Protokolls. Zudem würde die Ratifikation des ersten Protokolls die Schweiz wegen der unüblich hohen Zahl von Vorbehalten vor politische und praktische Probleme stellen.

Antwort des Bundesrates.