Bewährte Finma-Amtshilfe auf Fiskalfragen ausweiten

Wortlaut

Laut Jahresbericht der Finma gingen im Jahr 2012 bei der Finma 378 Amtshilfegesuche von 71 ausländischen Aufsichtsbehörden ein, die 278 Institute betrafen. Bei 185 dieser Gesuche ging es um mögliche Marktmissbräuche. Gesuche im Bereich der Börsen- und Marktaufsicht wurden auf der Grundlage von Artikel 38 BEHG behandelt, die übrigen - meist im Bereich der Banken- und Versicherungsaufsicht - bezogen sich auf Artikel 42 Finmag.

1. Wie beurteilt der Bundesrat die internationale Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden im Bereich der Amtshilfe? Ist die Grundlage - blosse Memoranda of Understanding (MoU) - ausreichend?

2. Wie oft stösst die Finma bei der Bearbeitung von Amtshilfegesuchen gemäss Artikel 38 BEHG und Artikel 42 auf Hinweise auf unversteuerte Vermögenswerte, die auf Konten von Schweizer Finanzinstituten liegen oder von diesen in anderer Form verwaltet werden?

3. Was unternimmt die Finma, wenn sie bei der Bearbeitung von Amtshilfegesuchen auf solche Hinweise auf unversteuerte Vermögenswerte stösst?

4. Wie beurteilt die Finma den Zusammenhang zwischen Finanzmarktaufsicht und Steuerthematik a) im Rahmen der Risikoabschätzung und b) bei der Abschätzung des Reputationsrisikos?

5. Kann der Bundesrat gestützt auf die Erfahrungen mit dem Steuerkonflikt mit den USA bestätigen, dass die Annahme unversteuerter Gelder durch Schweizer Finanzinstitute auch aufsichtsrechtliche Fragen berührt? Worin besteht der Zusammenhang zwischen Fiskalfragen und der Durchsetzung der Finanzmarktgesetze? Wann ist ein Steuerdelikt auch als Finanzdelikt zu betrachten?

6. Wird die Finma-Amtshilfe künftig Fiskaldelikte einschliessen, die als Vortat zu Geldwäscherei qualifiziert werden?

7. Welche gesetzlichen Grundlagen wären anzupassen, um die eingespielte und bewährte internationale Amtshilfe-Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden auf Fiskalfragen auszudehnen?

8. Gibt es ausländische Aufsichtsbehörden, die im Rahmen ihrer internationalen Amtshilfe-Zusammenarbeit Fiskalfragen bearbeiten?

9. Auf Druck der OECD ist der Bundesrat im Begriff, die international unübliche und zunehmend in Kritik geratene Voraborientierung der betroffenen Person (sogenanntes Kundenverfahren) bei der Amtshilfe in Steuersachen abzuschaffen. Wird er das Kundenverfahren auch bei Amtshilfegesuchen von ausländischen Aufsichtsbehörden aufheben? Welche gesetzlichen Grundlagen müssten angepasst werden?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Die Kooperation zwischen den Aufsichtsbehörden basiert letztlich nicht auf den Memoranda of Understanding (MoU) zwischen den Aufsichtsbehörden, sondern auf Artikel 42 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes (Finmag) und Artikel 38 des Börsengesetzes (BEHG). Danach darf die Finma ausländische Finanzmarktaufsichtsbehörden um Auskünfte und Unterlagen ersuchen und nicht öffentlich zugängliche Informationen übermitteln. Die Informationsübermittlung ist jedoch nur zulässig, sofern die ersuchenden Behörden an ein Amts- oder Berufsgeheimnis gebunden sind und sie die Informationen zweckgebunden verwenden (sog. Vertraulichkeits- und Spezialitätsprinzip).

Der Abschluss von MoU ist somit keine notwendige Bedingung für die Aufsichtszusammenarbeit, sondern vielmehr ein bewährtes Mittel zur Konkretisierung der Voraussetzungen für die Informationsübermittlung und zur Abstimmung der Behörden in Aufsichtsfragen bei grenzüberschreitenden Sachverhalten (z. B. Aufsicht über international organisierte Finanzkonzerne, Abwicklung von systemrelevanten Banken). Die MoU wahren dabei das nationale Recht ausdrücklich. Ob und wie Amtshilfe geleistet wird, entscheidet sich sodann im konkreten Einzelfall.

2. Ob Gelder auf Konten, die Gegenstand eines Amtshilfeverfahrens der Finma bilden, versteuert oder unversteuert sind, ist für die Finma in der Regel nicht auf den ersten Blick ersichtlich und auch nicht Gegenstand der Abklärungen im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Amtshilfe.

3./4. Die Finma ist für die Steueramtshilfe nicht zuständig, weshalb unversteuerte Vermögenswerte auch nicht Gegenstand der Amtshilfegesuche an die Finma sind. Erhält die Finma Kenntnis von Risiken, die sich aus dem grenzüberschreitenden Geschäft der Beaufsichtigten ergeben, werden diese im Rahmen der laufenden Aufsicht berücksichtigt. Wie im Positionspapier der Finma zu den Rechts- und Reputationsrisiken im grenzüberschreitenden Finanzdienstleistungsgeschäft vom 22. Oktober 2010 zum Ausdruck gebracht wird, prüft die Finma im Rahmen der laufenden Aufsicht, ob die Beaufsichtigten die ihrem grenzüberschreitenden Geschäft inhärenten Risiken kennen und diesen mit geeigneten Massnahmen begegnen.

5. Im Kontext unversteuerter Gelder besteht für eine Bank das Risiko, dass sie oder ihre Angestellten nach ausländischem Steuer- oder Strafrecht als Teilnehmer (Gehilfen oder Anstifter) an strafbaren Handlungen ausländischer Kunden qualifiziert werden. Das Schweizer Recht statuiert zwar keine Pflicht der Beaufsichtigten zur Einhaltung ausländischen Rechts. Dennoch können bei Verstössen gegen ausländische Vorschriften regelmässig bestimmte schweizerische Aufsichtsnormen beeinträchtigt werden, insbesondere das Erfordernis der Gewähr für einwandfreie Geschäftstätigkeit. Vor allem aber verlangen die aufsichtsrechtlichen Organisationsvorschriften von den Banken, dass alle Risiken angemessen erfasst, begrenzt und überwacht werden müssen und ein wirksames internes Kontrollsystem errichtet wird. Darunter fallen auch Rechts- und Reputationsrisiken, die sich aus dem grenzüberschreitenden Geschäft eines Beaufsichtigten und aus Verstössen gegen ausländisches Recht ergeben können.

6./7. Die Aufgabe der Finma besteht in der Ausübung der Aufsicht nach dem Finmag und den übrigen Finanzmarktgesetzen wie namentlich Banken-, Börsen- oder Kollektivanlagengesetz (vgl. Art. 1 Finmag). Sie leistet internationale Amtshilfe, soweit eine ausländische Finanzmarktaufsichtsbehörde Sachverhalte untersucht, die in ihrem Zuständigkeitsbereich liegen. Dabei handelt es sich in der Regel um Fragen, welche die prudenzielle Aufsicht, die Verletzung von Bewilligungspflichten oder - im Fall von Wertpapieraufsichtsbehörden - Börsendelikte und Marktmissbrauch betreffen. Weder die internationale Steueramtshilfe, für welche die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) zuständig ist, noch die internationale Rechtshilfe fallen in den Aufgabenbereich der Finma. Aus Sicht des Bundesrates besteht kein Grund, die bewährte Kompetenzordnung im Rahmen der internationalen Amts- und Rechtshilfe zu ändern.

8. Die Amtshilfe zu Fiskalfragen entspricht nicht der internationalen Praxis zwischen Finanzmarktaufsichtsbehörden. Der Finma sind keine Finanzmarktaufsichtsbehörden bekannt, welche Fiskalfragen bearbeiten. Die Multilateral Memoranda of Understanding (MMoU) der International Organisation of Securities Commissions (Iosco) und der International Association of Insurance Supervisors (IAIS) schreiben das Spezialitätsprinzip, wonach übermittelte Informationen nur zu Zwecken der Finanzmarktaufsicht verwendet werden dürfen, auf internationaler Ebene ausdrücklich vor.

9. Das Kundenverfahren im Rahmen der Amtshilfe ist ein internationaler Sonderfall, der das Funktionieren der Marktaufsicht ausländischer Wertpapieraufsichtsbehörden behindern kann (Offenlegung des Anfangsverdachts in einem frühen Untersuchungsstadium). Analog zur Amtshilfe in Steuersachen prüft der Bundesrat auch Anpassungen der gesetzlichen Grundlagen im aufsichtsrechtlichen Amtshilfeverfahren.

Antwort des Bundesrates.