Freihandelsabkommen mit der Zollunion Russland-Weissrussland-Kasachstan

Wortlaut

Dem Vernehmen nach sind die Verhandlungen zu einem Freihandelsabkommen (FHA) mit Russland nicht sistiert, sondern angesichts der Situation in der Ukraine lediglich verzögert. Das FHA mit Russland umfasst auch die Staaten Weissrussland und Kasachstan, die mit Russland eine Zollunion bilden. Zur schwierigen Menschenrechtssituation in Russland und zur völkerrechtswidrigen Situation auf der Krim kommt also hinzu, dass Weissrussland als letzte Diktatur Europas gilt. Die Lage der Menschenrechte in Weissrussland wird denn auch immer wieder von Menschenrechtsorganisationen scharf kritisiert. In diesem Zusammenhang stelle ich dem Bundesrat folgende Fragen:

1. Wie garantiert er, dass in den Verhandlungen über das FHA mit der Zollunion menschenrechtliche Aspekte konsequent angegangen und berücksichtigt werden?

2. Der Bundesrat hat früher im Zusammenhang mit FHA betont, dass so ein positiv wirkender Menschenrechtsdialog etabliert wird. Gibt es hierfür Belege? Führt er beispielsweise ein Monitoring zur verbessernden Wirkung dieser Menschenrechtsdialoge, oder ist er bereit, Entsprechendes im Rahmen von FHA einzuführen?

3. Wie rechtfertigt der Bundesrat die Strategie, Weissrussland seit 2006 mit wirtschaftlichen Sanktionen zu belangen, das Land aber gleichzeitig als Partner für das FHA anzuerkennen?

4. Das von der Schweiz mit der Efta ausgearbeitete Modellkapitel zu Nachhaltigkeit setzt die Grundsätze der Demokratie, des Rechtsstaates, der Menschenrechte und der Grundfreiheiten in FHA voraus. Wie will er die Einhaltung dieser Grundsätze im vorliegenden Fall sicherstellen?

5. Wie gross schätzt er die Chance ein, dass sich Weissrussland in den nächsten Jahren demokratisieren wird, damit die in Frage 4 beschriebenen Kriterien angewendet werden können?

6. Der Uno-Sonderbeauftragte John Ruggie hat eine Strategie entwickelt, um den Schutz der Menschenrechte im Zusammenhang mit Wirtschaftsaktivitäten zu erhöhen. Wie wird der Bundesrat die Ruggie-Strategie "Protect, Respect, Remedy" in dieses FHA einbauen und konkret umsetzen?

7. Aus schweizerischer und aus völkerrechtlicher Sicht ist die Krim nach wie vor Teil des ukrainischen Staatsgebietes. Wird er darauf beharren, dass diese territoriale Tatsache im Text des FHA festgehalten wird? Würde alles andere nicht ein fatales aussenpolitisches Signal aussenden?

Stellungnahme des Bundesrates

1./2./4. Der Bundesrat hat in verschiedenen Stellungnahmen seine Position dargestellt, dass Freihandelsabkommen (FHA) wie die übrigen Instrumente der Aussenwirtschaftspolitik in erster Linie auf wirtschaftlichen Kriterien beruhen, wobei aber auch auf die Einhaltung der Sozial-, der Umwelt- und generell der Menschenrechtsnormen geachtet wird. So sorgt der Bundesrat für eine kohärente Umsetzung der Wirtschafts-, Sozial-, Umwelt- und Menschenrechtspolitik auf den verschiedenen Handlungsebenen.

Im Rahmen der Freihandelsverhandlungen mit Russland, Weissrussland und Kasachstan setzt sich die Schweiz für die Aufnahme spezifischer Bestimmungen betreffend Arbeitsstandards und Umweltschutz ein (insbesondere die effektive Umsetzung und Einhaltung der von den Parteien ratifizierten IAO-Konventionen und multilateralen Umweltübereinkommen). Weiter plädiert die Schweiz für die Aufnahme von Referenzen zu den relevanten Menschenrechtsinstrumenten sowie von Verweisen auf die Prinzipien der Unternehmensverantwortung (Corporate Social Responsibility). Zudem sieht eine Klausel der Schweizer FHA explizit vor, dass FHA bestehende völkerrechtliche und damit auch menschenrechtliche Verpflichtungen nicht beeinträchtigen oder infrage stellen.

Die Überwachung der Freihandelsabkommen geschieht über Konsultationsmechanismen, insbesondere in den gemischten Ausschüssen. Diese treffen sich regelmässig, d. h. mindestens alle zwei Jahre, oder nach Bedarf, um alle Fragen der Umsetzung eines Abkommens zu diskutieren, inklusive was die nachhaltige Entwicklung und Menschenrechtsaspekte anbelangt. Zusammen mit den anderen Bundesstellen bezieht das Seco die interessierten Kreise der Wirtschaft und Zivilgesellschaft mit ein. Die interessierten Kreise können sich insbesondere in der Kommission für Wirtschaftspolitik sowie im offenen Forum der Begleitgruppe WTO/Freihandelsabkommen einbringen. Weiter wird die tripartite IAO-Kommission regelmässig einbezogen.

Das Verhandeln von Freihandelsabkommen stellt nur einen Aspekt der Beziehungen der Schweiz mit diesen Staaten dar. Parallel zu den Anstrengungen in den Freihandelsverhandlungen werden Menschenrechtsfragen auch in anderen bilateralen Gremien aufgebracht, so z. B. innerhalb der politischen Konsultationen, die sich auch den Menschenrechten widmen, oder in den Menschenrechtsdialogen, die mit einzelnen Ländern unterhalten werden, so z. B. mit Russland, und in welchen auch das Thema "Wirtschaft und Menschenrechte" aufgegriffen wird.

So setzt die Schweiz innerhalb ihrer bilateralen Beziehungen auf eine Kombination von Instrumenten, damit international anerkannte Standards umgesetzt werden. Die Schweiz führt mit und in Staaten, die gegenüber einem Menschenrechtsdialog eine konstruktive Grundhaltung darlegen, Dialogrunden und konkrete Menschenrechtsprojekte durch. Das Ziel dieses Vorgehens ist es, die Gesprächspartner zu überzeugen und dadurch die Umsetzung von international gültigem Recht zu fördern.

Die Anstrengungen der Schweiz im Menschenrechtsbereich zielen auf eine langfristige Verbesserung der sozialen Bedingungen ab: Verantwortungsvolle Handelsbeziehungen können sich positiv auf die Menschenrechtssituation auswirken. Freihandelsabkommen stärken die Beziehungen zwischen den verschiedenen Akteuren und begünstigen den Meinungsaustausch, was auch zur Förderung der Demokratie und der Achtung der Menschenrechte beitragen kann.

3. Die Absicht der Efta-Staaten bestand ursprünglich darin, mit Russland ein Freihandelsabkommen abzuschliessen. Russland, Weissrussland und Kasachstan beschlossen jedoch 2009 die schrittweise Schaffung einer Zollunion ab dem 1. Januar 2010.

Der Abschluss eines Freihandelsabkommens nur mit Russland erwies sich daher als undurchführbar. Wegen des Wegfalls der Zollkontrollen an den Binnengrenzen innerhalb der Zollunion wäre die Überprüfung der Ursprungsregeln eines Freihandelsabkommens nicht sicherzustellen. Auch der einheitliche Aussenzolltarif der Zollunion stünde einem solchen Vorhaben entgegen.

Angesichts der Wichtigkeit Russlands als Wirtschaftspartner für die Efta-Staaten und um ein mögliches Freihandelsabkommen mit diesem Staat nicht zu gefährden, wurde das Verhandlungsmandat auf alle Mitglieder der Zollunion ausgedehnt. Die Aussenpolitischen Kommissionen beider Räte wurden zum Verhandlungsmandat konsultiert und haben zugestimmt.

Da in Weissrussland rechtsstaatliche und demokratische Prinzipien bei den Präsidentschaftswahlen 2006 verletzt worden waren, verfügte der Bundesrat 2006 auf der Grundlage des Embargogesetzes Zwangsmassnahmen gegenüber dem Präsidenten und ihm nahestehenden Personen und Firmen aus Weissrussland. Die damals erlassene und an die Sanktionen der EU gegenüber Weissrussland angelehnte Verordnung sieht Finanzsperren und Reisesanktionen vor und ist seither mehrfach an die von der EU verhängten Sanktionen angepasst worden.

Grundsätzlich vertritt der Bundesrat die Auffassung, dass der Wirtschaftsverkehr mit Firmen oder Personen, die nicht auf der Sanktionsliste figurieren, weiterhin aufrechterhalten werden kann. Sanktionsmassnahmen und Freihandelsabkommen müssen sich nicht zwingend ausschliessen.

5. Die Schweiz setzt sich in ihren Kontakten mit Weissrussland für die Verbesserung der Menschenrechte, der Demokratie und des Rechtsstaates ein. Sie arbeitet dazu mit verschiedenen Organisationen der weissrussischen Zivilgesellschaft zusammen. Anlässlich der regelmässigen politischen Konsultationen mit Weissrussland werden Themen wie die Abschaffung der Todesstrafe, die Freilassung politischer Gefangener und Meinungsäusserungsfreiheit stets thematisiert. Darüber hinaus setzt sich die Schweiz im multilateralen Rahmen (Uno, OSZE) aktiv dafür ein, dass Weissrussland konstruktiv mit den relevanten internationalen Menschenrechtsinstrumenten kooperiert. Dies gilt insbesondere für die Zusammenarbeit mit dem Uno-Sonderbeauftragten für Weissrussland, dessen Einsetzung sowie die Verlängerung und operative Umsetzung seines Mandates die Schweiz aktiv unterstützt hatte.

6. Die 2011 vom Uno-Menschenrechtsrat verabschiedeten Uno-Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte begründen zwar keine neuen völkerrechtlichen Verpflichtungen, aber sie führen aus, wie der Staat existierende menschenrechtliche Schutzverpflichtungen in Bezug auf private Akteure umsetzen kann und wie Unternehmen ihre Verantwortung, die Menschenrechte zu respektieren, wahrnehmen können. Im Zusammenhang mit Wirtschaftsabkommen halten die Uno-Leitlinien fest, dass sich Staaten, wenn sie solche Abkommen (z. B. Freihandelsabkommen) mit anderen Staaten oder mit Unternehmen abschliessen, ausreichenden innerstaatlichen Politikspielraum zur Erfüllung ihrer menschenrechtlichen Verpflichtungen erhalten müssen (Leitlinie 9). Wie allen ihren Verhandlungspartnern hat die Schweiz bzw. die Efta auch Russland, Weissrussland und Kasachstan verschiedene Bestimmungen vorgeschlagen, die mit dieser Forderung übereinstimmen (siehe Antworten 1, 2 und 4).

Zurzeit erarbeitet der Bundesrat in Erfüllung des Postulates 12.3503 eine Strategie zur Umsetzung der Uno-Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte in der Schweiz. Er wird in diesem Rahmen auch auf die Berücksichtigung der Uno-Leitlinien in Wirtschaftsabkommen eingehen.

7. Die Schweiz hat am 26. März 2014 die Annexion der Krim durch Russland als völkerrechtswidrig verurteilt. Am 1. April 2014 hat die Generalversammlung der Vereinten Nationen mit der Resolution A/RES/68/262 alle Staaten aufgefordert, keine Änderung des Status der Autonomen Republik Krim und der Stadt Sewastopol anzuerkennen und alle Handlungen oder Geschäfte zu unterlassen, die als Anerkennung eines solchen geänderten Status ausgelegt werden könnten. Die Krim gehört - aus Schweizer wie auch aus völkerrechtlicher Sicht - folglich immer noch zur Ukraine. Die Bestimmungen zum territorialen Anwendungsbereich von Freihandelsabkommen verweisen auf das völkerrechtlich anerkannte Territorium der Parteien.

Antwort des Bundesrates.