Weite, wenn nicht gar exzessive Auslegung von Artikel 30 Absatz 1bis RPV durch das Bundesamt für Raumentwicklung

Wortlaut

Der Bundesrat wird aufgefordert, die Gründe darzulegen, die für die Verschärfung des Schutzes von Fruchtfolgeflächen (FFF) in der Raumplanungsverordnung (RPV) sprachen, und zu der Auslegung von Artikel 30 Absatz 1bis RPV durch das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) Stellung zu nehmen, um schnell eine Lösung zu erzielen, die im Einklang steht mit den Grundsätzen des neuen Raumplanungsgesetzes (RPG), die von den eidgenössischen Räten festgesetzt und an der Abstimmung vom 3. März 2013 vom Volk bestätigt wurden.

Begründung

Drei kantonale Entscheide, die Einzonung von Bauland in zwei Gemeinden in der Agglomeration Delsberg zu genehmigen, wurden vor Kurzem vom ARE gerichtlich angefochten. Die Beschwerden stützen sich im Wesentlichen auf die Nichteinhaltung von Artikel 30 Absatz 1bis RPV, wo die Zuweisung von Fruchtfolgeflächen zu Bauzonen geregelt ist. Gemäss dieser Bestimmung dürfen Fruchtfolgeflächen nur eingezont werden, wenn:

a. ein auch aus der Sicht des Kantons wichtiges Ziel ohne die Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen nicht sinnvoll erreicht werden kann; und

b. sichergestellt wird, dass die beanspruchten Flächen nach dem Stand der Erkenntnisse optimal genutzt werden.

Es stellt sich jedoch die Frage nach der Vereinbarkeit dieser Bestimmung mit dem RPG. Diese Bestimmung beschränkt nämlich die Zuweisung von als FFF betrachtetem Boden zu Bauzonen drastisch, während das RPG den Schutz der FFF nur als eines von verschiedenen Interessen nennt, die bei der Interessenabwägung bei der Genehmigung eines Nutzungsplans berücksichtigt werden müssen. Ausserdem hat diese Bestimmung zur Folge, dass die FFF und die anderen Böden unterschiedlich behandelt werden; wenn FFF für den Bau bestimmt sind, ist es Vorschrift, dass sie stark verdichtet werden, auch wenn dies im Hinblick auf die anderen Ziele und Grundsätze der Raumplanung nicht sinnvoll ist (z. B. die Verdichtung der Siedlungsfläche in der Nähe von öffentlichen Verkehrsmitteln). Nun aber geht diese Pflicht, die eingezonten FFF so dicht wie möglich zu bebauen, nicht aus dem RPG hervor, ganz im Gegenteil.

Wenn die RPV schon das überschreitet, was das RPG erlaubt, scheint die Auslegung des ARE in seinem erläuternden Bericht vom Mai 2014 eindeutig contra legem zu sein. So entspricht es für das ARE nach dem jetzigen Kenntnisstand nicht einer optimalen Nutzung, wenn FFF für den Bau von Einfamilienhäusern bestimmt werden. Dies bedeutet, dass der Bau von neuen Einfamilienhäusern verboten ist in Gemeinden, die von FFF umgeben sind (im Flachland oft der Fall), von dem Moment an, an dem sie keine freien Baugrundstücke mehr haben, und dass der Bau von Einfamilienhäusern in Gemeinden begünstigt wird, die nicht von FFF betroffen sind (hauptsächlich Gemeinden in den höher gelegenen Gebieten), was selbstverständlich vom Standpunkt der Siedlungsentwicklung aus gesehen nicht sinnvoll ist.

Der Bundesgesetzgeber wollte aber nie so weit gehen beim Schutz der FFF. Übrigens wurde dieser Aspekt aus den laufenden Arbeiten an der zweiten Etappe der Revision des RPG (RPG2) herausgenommen. Dennoch entsprechen die Bestimmungen der RPV über den Schutz der FFF dem Geist des ersten, aufgegebenen Entwurfes zum RPG2. Es scheint also, dass bei der Aufnahme von Artikel 30 Absatz 1bis RPV bereits einer eventuellen Gesetzesrevision vorgegriffen wurde. Dies umso mehr, als das ARE sich für eine sehr strikte Auslegung dieser Bestimmung entschieden hat und sie häufig anwendet, um Planungsprojekte zu blockieren, die von grosser Bedeutung sind für die räumliche Entwicklung gewisser Gemeinden. Das stört unsere Vorstellung von der Normenhierarchie.

Der Bundesrat wird deshalb aufgefordert, uns die Gründe darzulegen, die für die Verschärfung des Schutzes von FFF in der RPV sprachen, und uns seine Haltung zu der Auslegung des ARE von Artikel 30 Absatz 1bis RPV mitzuteilen. Ziel ist, schnell eine Lösung zu finden, die im Einklang steht mit den Grundsätzen des neuen RPG, die von den eidgenössischen Räten festgesetzt und an der Abstimmung vom 3. März 2013 vom Volk bestätigt wurden.

Stellungnahme des Bundesrates

Im Rahmen der Teilrevision vom 15. Juni 2012 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) hat der Gesetzgeber den Schutz der Fruchtfolgeflächen deutlich verstärkt. Zum einen hat er den Planungsgrundsatz, wonach der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes erhalten bleiben sollen, ausdrücklich mit dem Hinweis ergänzt, dass dies insbesondere auch für die Fruchtfolgeflächen gelte (vgl. Art. 3 Abs. 2 Bst. a RPG). Sodann hat er dem Aspekt des Erhalts der Fruchtfolgeflächen dadurch ein höheres Gewicht als bisher beigemessen, dass er diesen im Zusammenhang mit den materiellen Kriterien, denen neue Bauzonen genügen müssen, ausdrücklich genannt hat (Art. 15 Abs. 3 RPG). Diese Stärkung des Schutzes der Fruchtfolgeflächen bedeutet nicht, dass diese in keinem Fall mehr für Einzonungen beansprucht werden dürfen. Verlangt wird nun aber, dass solche Einzonungen einem genügend gewichtigen Interesse dienen müssen und dass dabei die jeweilige Beanspruchung der Fruchtfolgeflächen möglichst minimiert wird.

Indem der Bundesrat in der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) materielle Kriterien festgelegt hat, denen Einzonungen genügen müssen, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen (Art. 30 Abs. 1bis RPV), hat er sich somit nicht über die Vorgaben des RPG hinweggesetzt, sondern diese vielmehr angemessen umgesetzt. Mit Artikel 30 Absatz 1bis Buchstabe a RPV, wonach das Ziel solcher Einzonungen auch aus Sicht des Kantons wichtig sein muss, wird sichergestellt, dass sie einem genügend gewichtigen Interesse dienen. Mit Buchstabe b, der verlangt, dass die beanspruchten Flächen nach dem Stand der Erkenntnisse optimal genutzt werden, wird eine Minimierung der betreffenden Flächenbeanspruchung bezweckt: Wenn Fruchtfolgeflächen schon für einen landwirtschaftsfremden Zweck umgenutzt werden, dann soll diese Nutzung jedenfalls möglichst dicht sein, damit das Ausmass der Flächenbeanspruchung so gering wie möglich ausfällt. Einfamilienhauszonen entsprechen in diesem Sinne nicht einer optimalen Nutzung nach dem Stand der Erkenntnisse. Sie werden daher in Zukunft in der Regel auf Fruchtfolgeflächen ausgeschlossen sein. Allerdings können sie auch auf den weiteren Kulturlandflächen nicht ohne Weiteres zugelassen werden, zumal die Sicherung des für die Landwirtschaft erforderlichen Kulturlandes ein Kernanliegen des RPG darstellt.

Angesichts des anhaltenden Verlusts an Kulturland generell und der Fruchtfolgeflächen im Besonderen erachtet der Bundesrat eine Stärkung des Schutzes dieser Ressourcen weiterhin als nötig. Bei den Fruchtfolgeflächen wird zudem die Reserve über dem gemäss Sachplan einzuhaltenden Mindestumfang immer kleiner, und einzelne Kantone halten den ihnen zugeteilten Mindestumfang bereits nicht mehr ein. In Absprache mit den Kantonen hat das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation daher eine Arbeitsgruppe eingesetzt zur Überarbeitung des Sachplans Fruchtfolgeflächen von 1992. Das Thema Schutz der Fruchtfolgeflächen wurde daher aus der Vorlage zur zweiten Etappe der Teilrevision des RPG herausgelöst.

Antwort des Bundesrates.