Klare Trennung von Regulierung, Ausführung und Kontrolle

Wortlaut

Der Bundesrat wird aufgefordert zu prüfen, mit welchen Regeln eine klare Trennung von Regulierung, Ausführung und Kontrolle gewährleistet werden kann. Er soll sich dabei an den Prinzipien und Überlegungen orientieren, welche die OECD im Rahmen ihrer Arbeiten zu "state owned enterprises" anwendet. Er soll auch darlegen, ob und wie die Kantone solche Grundsätze anwenden.

Zu prüfen ist insbesondere:

1. ob ein Verbot für die Einsitznahme von Personen mit exekutiven oder legislativen Aufgaben in Leitungsorganen von Unternehmen mit relevanter Beteiligung der entsprechenden staatlichen Ebene (inklusive eines "cooling off") die Unabhängigkeit und Kontrolle im Sinne einer guten Governance verbessern könnte;

2. ob ein Verbot einer massgeblichen Beteiligung durch eine Staatseinheit an einem Unternehmen, wenn die relevanten Rahmenbedingungen durch diese gleiche Staatseinheit bestimmt werden, Interessenkonflikte vermeiden könnte.

Begründung

Wenn der Staat in einem Bereich gleichzeitig Eigentümer eines Betriebes ist, die Leitungsorgane bestimmt und die Überwachung vornimmt, sind Interessenkonflikte vorprogrammiert. Der Bundesrat hat deshalb in seinem Corporate-Governance-Bericht 2006 dargelegt, dass eine Entflechtung vorzunehmen sei. Er hat auch festgehalten, dass bei Konflikten zwischen Bundesinteressen und Gesellschaftsinteressen entsandte Vertreter in den Entscheidungsorganen den Gesellschaftsinteressen den Vorrang vor denjenigen des Bundes einzuräumen haben. Dieser Maxime kann mit einer Entflechtung besser entsprochen werden. Dies praktiziert der Bund beispielsweise auch so bei Unternehmen wie der Swisscom oder der Ruag. Analoges muss auch auf kantonaler oder Gemeindestufe gelten. Gegenbeispiele sind die Einsitznahme von Regierungsvertretern in Betrieben wie dem Flughafen Zürich oder bei kantonalen Spitälern.

Im Interesse der Vermeidung von Interessenkonflikten wäre auch zu prüfen, ob die Bundesbeteiligung an der Swisscom auf die Kantone übertragen werden sollte, nachdem der Bund die relevanten Rahmenbedingungen setzt, oder ob Spitäler durch Gemeinden (oder Gemeindeverbände) betrieben werden sollten, um einen Interessenkonflikt etwa bei der Aufstellung von Spitallisten oder der Überwachung durch die kantonalen Gesundheitsdirektionen zu vermeiden.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.

Stellungnahme des Bundesrates

Eine wichtige Aufgabe jeder guten Corporate Governance (CG) ist es, potenzielle Interessenkonflikte zu erkennen und zu klären. Der Bundesrat hat diesen Aspekt im Rahmen seiner Corporate-Governance-Berichte 2006 und 2009 systematisch evaluiert und Regeln zur Vermeidung von Interessenkonflikten aufgestellt. Eine wichtige Referenz waren dabei die OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises (OECD-Leitsätze). Wichtige Regeln in der CG des Bundes sind beispielsweise:

a. die Weisungsunabhängigkeit der Marktregulatoren: Einheiten mit Aufgaben in der Marktaufsicht und -regulierung sind als öffentlich-rechtliche Anstalten (Finma, Revisionsaufsichtsbehörde (RAB), Swissmedic, Ensi) oder als Behördenkommissionen (Weko, Postcom, Comcom) verfasst; sie handeln gestützt auf den Aufgaben- und den Organisationserlass und sind fachlich unabhängig vom Bundesrat (CG-Bericht 2006, Ziff. 3.3.3, 5.2 und 6.1; OECD-Leitsatz III A.);

b. die Einrichtung von Eignerstellen in der Bundesverwaltung, welche die eignerpolitischen Geschäfte zuhanden des Bundesrates koordinieren und dazu von konfliktträchtigen Funktionen - z. B. die Leistungsbestellung bei bundesnahen Betrieben - organisatorisch getrennt sind (CG-Bericht 2006, Ziff. 6.1 und 6.3; OECD-Leitsatz II D.);

c. der grundsätzliche Verzicht auf die Entsendung einer Bundesvertretung in die obersten Führungsorgane bundesnaher Betriebe. Ausnahmen sind denkbar, falls die Bundesinteressen sich ohne Vertretung nicht ausreichend wahrnehmen lassen oder das Anforderungsprofil des Verwaltungs- bzw. Institutsrates eine Vertretung nahelegt. Die Ausnahmen erfolgen restriktiv bei triftigen Gründen (comply or explain) und entsprechen den OECD-Leitsätzen (CG-Bericht 2006, Ziff. 4.2.3; CG-Zusatzbericht 2009, Ziff. 3; CG-Leitsätze 6 und 9; OECD-Leitsätze VII C./D./E.).

Zu den besonderen Prüfanliegen des Postulates ist Folgendes festzuhalten:

1. Der Bundesrat vertritt - in Übereinstimmung mit CG-Fachleuten und den OECD-Leitsätzen - die Auffassung, dass sich ein Mandat im obersten Führungsorgan einer staatlich kontrollierten Einheit mit der gleichzeitigen Ausübung eines Exekutiv- oder Legislativamtes schlecht verträgt, da dauerhafte Interessenkonflikte zu gewärtigen wären. Auf Bundesebene ist eine solche Ämterkumulation explizit untersagt (Art. 14 ParlG und Art. 60 RVOG). Hinzu kommt, dass Mitglieder des obersten Führungsorgans aufgrund ihrer fachlichen und persönlichen Qualifikationen nominiert werden sollen (CG-Leitsatz 5; OECD-Leitsatz VII C.).

2. Interessenkonflikte liessen sich mit einem Verbot staatlicher Unternehmensbeteiligungen zwar vermeiden; aus Sicht des Bundesrates wäre eine solche Massnahme aber unverhältnismässig. Da eine unternehmerische Tätigkeit des Staates neben weiteren Bedingungen ein öffentliches Interesse - im Regelfall die Gewährleistung der Grundversorgung - voraussetzt (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung), würde ein Verbot mit dem öffentlichen Grundversorgungsinteresse in Konflikt geraten. Dieses wiegt aus Sicht des Bundesrates schwerer als Interessenkonflikte, die sich gemäss CG-Berichten des Bundesrates und OECD-Leitsätzen sowie aufgrund der praktischen Erfahrungen im In- und Ausland mit einfacheren Mitteln lösen lassen. Letzteres spricht auch gegen die Idee, die Bundesbeteiligung an der Swisscom auf die Kantone zu übertragen. Zudem fragt sich, ob erstens die Kantone über die nötige Finanz- und Risikokapazität verfügen und wie sie zweitens die Steuerung und Kontrolle des Konzerns angesichts der stark fragmentierten Eigentümerstruktur wirksam wahrnehmen könnten.

Aufgrund der Bestimmungen zur kantonalen Autonomie (Art. 3 und 47 der Bundesverfassung) sind allein die Kantone zuständig für die CG ihrer Beteiligungen. Der Bundesrat ist weder berechtigt, dazu Vorgaben zu erlassen, noch verfügt er über die erforderlichen Informationen zur Praxis der einzelnen Kantone.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.