Gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung und Bekanntgabe von Personendaten durch die Flughafenhalter

Wortlaut

Der Bundesrat wird beauftragt, einen Entwurf zur Änderung des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (LFG) zu unterbreiten, mit dem die gesetzlichen Grundlagen für die Bearbeitung und Bekanntgabe von Personendaten einschliesslich besonders schützenswerter Personendaten und Persönlichkeitsprofilen durch Flughafenhalter und gegebenenfalls deren Auftragsbearbeiter geschaffen werden.

Der Bundesrat koordiniert seine Arbeiten gegebenenfalls mit den Arbeiten im Zusammenhang mit seiner 2015 verabschiedeten nationalen Strategie zur Terrorismusbekämpfung. Zudem wird der Bundesrat für den Fall, dass die Revision des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG) verabschiedet wird, einen Entwurf unterbreiten, der die Flughafenhalter zum Profiling im Sinne des künftigen DSG und zur Bekanntgabe bestimmter Daten aus einer derartigen Bearbeitung an besondere Dritte ermächtigt.

Begründung

Die Flughafenhalter gelten im Rahmen ihrer Betriebskonzession als Bundesorgane. Sie dürfen Personendaten folglich nur mit gesetzlicher Grundlage bearbeiten und bekannt geben. Die Bearbeitung von besonders schützenswerten Daten oder von Persönlichkeitsprofilen bedarf einer Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn (Art. 17 und 19 DSG).

Die Flughäfen müssen verschiedene Daten bearbeiten, um die Sicherheit der Passagiere, des Luftfahrtpersonals, des Betriebs und der Infrastruktur zu gewährleisten und den Zutritt zum sicherheitskontrollierten Bereich zu überwachen, Vorfälle und Unfälle zu untersuchen und Verstösse des Flugpersonals gegen das Betriebsreglement zu erfassen oder Passagierprozesse wie Check-in, Übertritt in den luftseitigen Bereich und Boarding abzuwickeln. Diese Datenbearbeitungen stützen sich u. a. auf Artikel 107a LFG, Artikel 122a ff. der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt (LFV), Artikel 4 der Verordnung des UVEK vom 20. Juli 2009 über Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr (VSL) sowie verbindliche Normen oder Empfehlungen der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (Icao) oder des EU-Rechts. Gestützt auf die VSL hat das Bundesamt für Zivilluftfahrt das Nationale Sicherheitsprogramm Luftfahrt (NASP) erlassen, das ein umfassendes Konzept von Sicherheitsmassnahmen enthält, u. a. die Möglichkeit zur Videoüberwachung, beispielsweise aber auch die Bearbeitung von biometrischen Daten. Weder die VSL noch das NASP bildet jedoch eine hinreichende gesetzliche Grundlage.

Sodann mangelt es im Bereich der Bekanntgabe von Personendaten an die Sicherheitsorgane des Bundes und der Kantone, an Luftverkehrsunternehmen und an Unternehmen, die Abfertigungsaufgaben oder Passagierbetreuungsaufgaben erbringen, heute an entsprechenden gesetzlichen Grundlagen. Diese Datenbekanntgaben sind jedoch für die reibungslose Abwicklung von Flughafenprozessen notwendig. Die neuen gesetzlichen Grundlagen bleiben umfangmässig stets beschränkt auf die Angaben, die die Datenempfänger zur Erfüllung ihrer Aufgaben zwingend benötigen.

Die Bestimmungen sollten auch die Bearbeitung und Bekanntgabe von besonders schützenswerten Daten und Persönlichkeitsprofilen ermöglichen. Die Flughafenhalter sowie deren Auftragsbearbeiter müssen diese besonderen Datenkategorien zur Erfüllung ihrer Aufgaben bearbeiten können.

Mit dem Entwurf zur Revision des DSG wird der Begriff des Persönlichkeitsprofils aufgehoben und der Begriff des Profilings eingeführt. Im Falle der Verabschiedung des Revisionsentwurfs muss die gesetzliche Grundlage im LFG angepasst und "Persönlichkeitsprofil" durch "Profiling" ersetzt werden. Dieses Instrument ist für die Steuerung der Passagierflüsse erheblich und bietet den Flughäfen die Möglichkeit, ihren Gästen eine hochwertige Dienstleistung zu erbringen.

Schliesslich koordiniert der Bundesrat seine Arbeiten insbesondere in Bezug auf die polizeilichen Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung mit den Arbeiten im Zusammenhang mit seiner nationalen Strategie zur Terrorismusbekämpfung.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Viele luftsicherheitsrelevante Aufgaben liegen in der Verantwortung der Flughafenhalter. Insbesondere haben diese die Sicherheit des Betriebs, der Infrastruktur sowie des Flughafenpersonals und der Passagiere sicherzustellen. Besonders schützenswerte Daten von Personen und Unternehmen, die Tätigkeiten im Rahmen der Zivilluftfahrt wahrnehmen, darf der Flughafenhalter gemäss Artikel 107a Absätze 2, 3 und 5 des Luftfahrtgesetzes (LFG; SR 748.0) bereits heute bearbeiten und bekannt geben. Auch die Bearbeitung von Persönlichkeitsprofilen ist in diesem gesetzlichen Rahmen heute gewährleistet.

Eine Erweiterung der Datenbearbeitungskompetenz für die Flughafenhalter erachtet der Bundesrat nicht als notwendig. Die Gewährleistung der Luftsicherheit erfolgt durch die Umsetzung vielschichtiger Massnahmen und verlangt reibungsloses, planmässiges Handeln verschiedener Stellen. Im Rahmen ihrer Zuständigkeiten haben daher nicht nur die Flughafenhalter Gewähr für den Schutz vor unrechtmässigen Eingriffen zu bieten, sondern auch die Behörden, die Luftverkehrsunternehmen oder die Erbringer von Flugsicherungs- und Bodenabfertigungsdiensten. Diese Vorschriften entsprechen den Normen und Empfehlungen der internationalen Zivilluftfahrtbehörde Icao sowie der EU und sind im Luftfahrtgesetz, in der Luftfahrtverordnung (LFV; SR 748.01) sowie in der Verordnung über Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr (VSL; SR 748.122) verankert. Sie werden im Nationalen Sicherheitsprogramm Luftfahrt (NASP) weiter konkretisiert.

Die heutige Aufgabenzuweisung hat sich bewährt. Der Bundesrat erachtet es nicht als zielführend, diese Zuweisungen im Sinne der Motion zu ändern. Sicherheitsrelevante Themen im Hinblick auf Passagierprozesse, wie etwa Check-in und Boarding, sind Sache der Luftfahrtunternehmen. Die Untersuchung von Unfällen und Verstössen des Flugpersonals gegen das Betriebsreglement liegt in der Verantwortung der mit der Flugsicherheit betrauten Aufsichts- und Sicherheitsbehörden. Solche Prozesse sind nicht Aufgabe des Flughafenhalters. Aus diesem Grund benötigt er keine Kompetenz, entsprechende Daten zu bearbeiten.

Hingegen ist der Flughafenhalter für die Zugangskontrollen in den luftseitigen Bereich des Flughafens zuständig. Bereits heute werden Personen, die im geschützten Bereich des Flughafens tätig sind, einer Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen. Mit der Einführung des Bundesgesetzes über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT) werden durch eine Ergänzung des LFG die Flughafenhalter berechtigt, die hierfür relevanten Informationen bei den Polizeibehörden einzuholen. Das Gesetz wird voraussichtlich 2021 in Kraft treten. Damit wird die Rechtsgrundlage zur Erhebung, Bekanntgabe und Analyse der Daten durch die Flughafenhalter, Luftverkehrsunternehmen und Polizeibehörden für die Zuverlässigkeitsüberprüfung erweitert. Aus diesen Gründen erachtet der Bundesrat eine diesbezügliche Gesetzesanpassung nicht als notwendig.

Für den Fall, dass der Entwurf zur Revision des Datenschutzgesetzes (E-DSG) verabschiedet wird, fordert die Motion ausserdem die Schaffung einer Rechtsgrundlage für das sogenannte Profiling. Bei der Erarbeitung des E-DSG hatte der Bundesrat geprüft, eine solche Rechtsgrundlage in Artikel 107a LFG einzubringen. Er war jedoch der Ansicht, dass eine solche Datenverarbeitung für die betroffenen Bundesbehörden zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben nicht erforderlich ist. Die Erlaubnis zum Profiling würde gegen die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und der Zweckbindung verstossen (siehe Text von Art. 107a LFG: BBl 2017 7265). Der Nationalrat bestätigte diese Einschätzung, Artikel 107a LFG wurde ohne Änderungen angenommen. Der Bundesrat sieht daher keinen Anlass, den Inhalt des zukünftigen Artikels 107a LFG entsprechend anzupassen.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.