Verhinderung einer Diskriminierung von Swissness-Lebensmitteln im Export und einer Angebotsreduktion im Inland

Wortlaut

Restriktive Vorgaben und Rechtsunsicherheit im Schweizer Verordnungsrecht erschweren die freiwillige Anwendung von in der EU seit dem 1. April 2020 zwingenden Angaben zur Herkunft von primären Zutaten für Lebensmittel in der Schweiz. Das kann zur Diskriminierung von Swissness-Produkten im EU-Markt und zu einer Reduktion des Angebots im Schweizer Markt führen.

Die Problematik lässt sich an folgendem Beispiel illustrieren: Bei einem mit einer Schweizer Herkunftsbezeichnung versehenem Gebäck mit Haselnusscrème muss in der EU die Herkunft der Zutat Haselnuss oder Haselnusscrème als sog. primäre Zutat angegeben werden. Alternativ kann angegeben werden, dass die Zutat woanders herkommt als das Lebensmittel. Dazu reicht eine Angabe wie z.B. "Herkunft Haselnüsse: EU" oder "Haselnusscrème nicht aus der Schweiz".

Wird das gleiche Produkt in der Schweiz verkauft, muss die Herkunft der Primärzutat nicht zwingend angegeben werden, sofern ihr Anteil am Produkt kleiner als 50 Prozent ist. Wird die Angabe freiwillig gemacht, müssen aber die gleichen Anforderungen eingehalten werden wie für die obligatorischen Angaben. Diese sind im Schweizer Recht deutlich restriktiver als im EU-Recht: So muss immer ein bestimmtes Herkunftsland des Ausgangsprodukts (hier: der Haselnüsse) der Zutat angegeben werden. Angaben wie "Herkunft Haselnüsse: EU" oder "Haselnusscrème nicht aus der Schweiz" sind nicht vorgesehen.

Vertreibt ein Schweizer Lebensmittelhersteller ein entsprechendes Produkt im Inland und in der EU, steht er somit vor der Wahl, entweder

a. für beide Märkte die gleiche Verpackung zu verwenden und die strengeren Anforderungen des Schweizer Rechts auch im EU-Markt einzuhalten oder

b. separate Verpackungen für den Schweizer Markt und für den EU-Markt zu verwenden.

Vor diesem Hintergrund ersuche ich den Bundesrat, folgende Fragen zu beantworten:

1. Teilt er die Auffassung, dass verhindert werden sollte, dass eine unnötig restriktive Auslegung von Artikel 39 Absatz 2 LIV zu Nachteilen für Exporteure von Swissness-Produkten und zur Gefahr einer Angebotsverkleinerung im Inlandmarkt führt?

2. Teilt er die Auffassung, dass ausserhalb des Anwendungsbereichs obligatorischer Angaben gemäss Artikel 16 Absatz 1 und 3 LIV freiwillige Angaben zur Herkunft von primären Zutaten, welche von den Anforderungen an obligatorische Angaben gemäss LIV abweichen, aber den europäischen Vorgaben entsprechen und nicht täuschend sind, möglich sein sollen, beispielsweise indem ein Negativhinweis (Haselnüsse stammen nicht aus der Schweiz), ein Hinweis auf die Herkunftsregion der primären Zutat (Haselnüsse aus der EU) oder auf das Ursprungsland einer zusammengesetzten Zutat (Haselnusscrème aus Italien) angebracht wird?

3. Teilt er die Auffassung, dass ausserhalb des Anwendungsbereichs obligatorischer Angaben gemäss Artikel 16 Absatz 1 und 3 LIV eine allfällige Gefahr der Täuschung schweizerischer Konsumentinnen und Konsumenten durch das Anbringen einer freiwilligen Angabe zur Herkunft von primären Zutaten, die nicht den Anforderungen an obligatorische Angaben gemäss LIV entspricht, mittels ausdrücklicher Ansprache von Konsumentinnen und Konsumenten in der EU (z.B. "Für den Vertrieb in der EU: Haselnüsse stammen nicht aus der Schweiz" o.ä.) beseitigt oder reduziert werden kann?

4. Welche Möglichkeiten sieht der Bundesrat, um die negativen Auswirkungen des Auseinanderklaffens des einschlägigen Rechts der EU und der Schweiz auf Hersteller von Lebensmitteln mit der Herkunftsbezeichnung Schweiz sowie auf das Produkteangebot in der Schweiz zu verhindern? Wie gedenkt er, diese Möglichkeiten zu nutzen oder zu unterstützen?

Begründung

Die Erläuterungen zur LIV relativieren den Wortlaut von Artikel 39 Absatz 2 LIV mit der Ergänzung, dass bei freiwilligen Angaben die Anforderungen an zwingende Angaben "grundsätzlich" eingehalten werden müssen. Dabei wird auf die Täuschungsgefahr verwiesen. Was das bedeutet, bleibt aber offen. Rückmeldungen kantonaler Labore an Unternehmen haben gezeigt, dass es beispielsweise für Lösungsansätze mit sich ausschliesslich an Konsumentinnen und Konsumenten in der EU richtenden Angaben wie zum Beispiel "Für die EU: Haselnüsse stammen nicht aus der Schweiz" auf in der Schweiz in Verkehr gebrachten Verpackungen unter den Vollzugsorganen offenbar unterschiedliche Meinungen gibt.

Die Zulassung freiwilliger Angaben ausserhalb des Anwendungsbereichs zwingender Angaben ändert nichts daran, dass das Schweizer Recht im Anwendungsfall von Artikel 16 Absatz 1-3 LIV deutlich restriktivere Vorgaben an die Angabe der Herkunft der Zutaten macht als das europäische Recht im Anwendungsfall von Artikel 26 Absatz 3 LMIV und der entsprechenden Durchführungsverordnung. Damit wird nur ermöglicht, dass dieselbe Verpackungsdeklaration gleichzeitig für die Schweiz und die EU möglich bleibt.

Wählt man die Option, für beide Märkte die gleiche Verpackung zu verwenden, entfallen vorerst zwar Mehrkosten für unterschiedliche Verpackungen. Müssen die Haselnüsse wegen Missernten, Lieferunterbrüchen, etc. aber in einem anderen Land beschafft werden, muss der Schweizer Hersteller die Angabe auf der Verpackung ändern, während z.B. ein Hersteller eines Produkts mit einer belgischen Herkunftsbezeichnung die Angabe "Haselnüsse nicht aus Belgien" unverändert stehen lassen kann. Diese Problematik akzentuiert sich, wenn ein oder mehrere Ausgangsprodukte einer Zutat aus verschiedenen Herkunftsländern stammen, die nicht chargengenau rückverfolgbar sind und die je nach Verfügbarkeiten auch ändern können (z.B. Honig und Mandeln aus verschiedenen Ländern für ein Nougat als primäre Zutat für ein Lebensmittel).

Wenn für den Schweizer Markt und den EU Markt separate Verpackungen verwendet werden, verursacht das allein schon Mehrkosten. Es stellen sich auch praktische Probleme, wenn im Zeitpunkt der Herstellung noch nicht feststeht, ob das betreffende Produkt im Inland- oder EU-Markt an den Endkonsumenten verkauft wird. Beide Optionen haben somit Nachteile. Dies kann zu einer Senkung der Attraktivität der Verwendung der Herkunftsbezeichnung Schweiz im Ausland führen. Ein Wegfall dieses Verkaufsarguments schwächt die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Hersteller im Export. Für sehr stark exportorientierte Unternehmen steigt zudem der Anreiz zum Verzicht auf die Belieferung des relativ kleinen Schweizer Markts, womit die Gefahr einer Angebotsreduktion verbunden ist.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Bei der Herkunftsdeklaration von Lebensmitteln sind sowohl das Bedürfnis der Konsumentinnen und Konsumenten nach einer transparenten, nicht täuschenden Information als auch das Interesse der Wirtschaft an der Vermeidung von Handelserschwernissen mit der EU zu berücksichtigen. Nach Auffassung des Bundesrates bestehen im Rahmen des geltenden Rechts mehrere praxistaugliche Möglichkeiten, um diesen berechtigten Interessen gebührend Rechnung zu tragen (siehe dazu die Antwort auf Frage 4). Die Anwendung des Schweizer Rechts bewirkt somit weder Exportnachteile für Schweizer Produzenten noch ist eine Angebotsverkleinerung im Inland zu erwarten.

2. Herkunftsangaben für primäre Zutaten sind sowohl in der Schweiz als auch in der EU nur unter bestimmten (nicht identischen) Voraussetzungen zwingend. Darüber hinaus sind nach beiden Rechtsordnungen freiwillige Herkunftsangaben zulässig, wenn sie die Anforderungen an die obligatorischen Herkunftsangaben erfüllen. In der Schweiz ist als Herkunftsangabe grundsätzlich nur die Angabe des Herkunftslandes zulässig. In der EU sind darüber hinaus auch die Negativdeklarationen "nicht EU" oder "nicht [Produktionsland]" möglich.

Artikel 39 Absatz 2 der Verordnung des EDI betreffend die Information über Lebensmittel (LIV, SR 817.022.16), wonach freiwillige (Herkunfts-)Angaben den obligatorischen (Herkunfts-)Angaben entsprechen müssen, dient dem Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten vor Täuschung. Negativinformationen (z.B. "Haselnuss-crème nicht aus der Schweiz") erfüllen deren berechtigte Erwartungen nach einer transparenten Information nicht, weil damit unbeantwortet bleibt, woher eine Zutat stammt. Konsumentinnen und Konsumenten können sich getäuscht fühlen. Die Schweizer Regelung, welche nur präzise Herkunftsangaben zulässt, entspricht zudem einem mit der Lebensmittelindustrie, dem Handel, den Konsumentenorganisationen und dem Vollzug ausgehandelten Kompromiss. Vor diesem Hintergrund lehnt der Bundesrat die Einführung negativer Herkunftsangaben ab.

3. "Doppeldeklarationen", die nach In- und Auslandvertrieb unterscheiden, wie sie der Interpellant vorschlägt, haben ein beträchtliches Täuschungspotenzial. Die Meinungsbildung zu dieser Thematik ist aber weder in der Schweiz noch in der EU abgeschlossen. Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen wird im Rahmen seiner Möglichkeiten einerseits mit der EU-Kommission klären, ob die vorgeschlagene Angabe in der EU überhaupt rechtmässig ist. Anderseits wird es mit den kantonalen Vollzugsorganen, den Konsumentenschutzorganisationen und der Branche besprechen, ob eine "Doppeldeklaration" in der Schweiz auch akzeptiert würde.

4. Die in Antwort 1 angesprochenen Möglichkeiten zur Herkunftsdeklaration nach Schweizer Recht sind:

a. Angabe des Produktionslandes und präzise Angabe der Herkunft der primären Zutat. Dies entspricht auch dem EU-Recht.

b. Angabe des Produktionslandes mit einer Adresse (Art. 15 Abs. 6 LIV). Diese Angabe wird in der EU nicht als Herkunftsangabe betrachtet und löst deshalb keine Pflicht zur Angabe der Herkunft der primären Zutat aus.

c. Aufdruck der wechselnden Herkunft der primären Zutat mittels Tintenstrahldrucker oder anderer Technik, zusammen mit dem (ohnehin stets ändernden) Warenlos.

d. Aufdruck des Produktionslandes des Lebensmittels für den Schweizer Markt mittels Tintenstrahldrucker; Weglassen des Aufdrucks für den Export. Auch so kann national und im Export dieselbe Packung verwendet werden.

Antwort des Bundesrates.