Zürcher "City-Card". Schaffung von Parallelrecht zum Schutz von illegal Anwesenden

Wortlaut

Artikel 121 Absatz 1 BV legt fest, dass "die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl" in der Zuständigkeit des Bundes liegt. Während der Bund die einheitliche Anwendung des Bundesrechts zu gewährleisten hat, sind die Kantone für den Vollzug dieser Bestimmungen zuständig. In Artikel 41 AIG wiederum ist festgelegt, unter welchen Voraussetzungen Ausländer einen Ausweis erhalten. In Artikel 1 Absatz 3 AwG bzw. Artikel 1 VAwG ist geregelt, wer für die Regelung der Ausweisarten für Schweizer zuständig ist bzw. dass Pass und Identitätskarte als Ausweisarten anerkannt sind.

Trotz dieser klaren bundesrechtlichen Vorgaben, die Kantonen und Gemeinden keinen Spielraum lassen, hält der Zürcher Stadtrat am Projekt einer "City-Card" fest. So soll offensichtlich eine Art Parallelrecht geschaffen und das Unrechtsbewusstsein gegenüber ausländerrechtlichen Delikten geschwächt werden.

Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat um Beantwortung folgender Fragen:

1. Ist es richtig, dass Gemeinden oder Kantone keine Kompetenz haben, den Aufenthalt von Sans-Papiers nach eigenen Bestimmungen mit einem Ausweis oder einer Karte verbindlich zu regeln?

2. Wie beurteilt der Bundesrat die Tatsache, dass mit der "City-Card" der Aufenthalt für Sans-Papiers erleichtert und der Anschein einer rechtskonformen Situation bezüglich der Regelung ihres Aufenthalts erweckt werden soll?

3. Sind die Polizeibehörden auch bei Vorlage einer sog. "City-Card" trotzdem verpflichtet, Anhaltspunkten für die Begehung ausländerrechtlicher Straftaten - z.B. rechtswidriger Aufenthalt in der Schweiz - nachzugehen?

4. Artikel 116 AIG qualifiziert die Erleichterung eines rechtswidrigen Aufenthalts in der Schweiz als strafbare Handlung. Würde ein Polizist, der einen solchen Ausweis akzeptiert, folglich gegen die Strafbestimmungen des AIG verstossen?

5. Wie weit gehen die Anzeigepflichten der Polizei oder auch anderer Behörden in Bezug auf ausländerrechtliche Delikte bzw. die Feststellung oder Vermutung rechtswidrigen Aufenthalts? Sind andere Behörden, z.B. Gesundheits- oder Sozialämter, auch zur Meldung verpflichtet?

6. Ist der Bundesrat bzw. die zuständigen Behörden gewillt, in dieser Sache beim Zürcher Stadtrat vorstellig zu werden, um Klarheit zu schaffen und zu verhindern, dass sich hier Parallelrecht etabliert?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Gemäss Bundesverfassung (BV; SR 101) ist der Bund für die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie die Gewährung von Asyl zuständig (Art. 121 Abs. 1 BV). Der Vollzug des Ausländerrechts erfolgt durch die Kantone. Ausländerinnen und Ausländer erhalten in der Regel einen Ausweis, wenn die gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind (Art. 41 Ausländer- und Integrationsgesetz; AIG; SR 142.20). Die Gemeinden oder die Kantone haben keine Kompetenz, den Aufenthalt von Sans-Papiers nach eigenen Bestimmungen mit einem Ausweis verbindlich zu regeln.

2. Der Bundesrat hat in seinem Bericht vom 21. Dezember 2020 in Erfüllung des Postulats der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates "Gesamthafte Prüfung der Problematik der Sans-Papiers" (18.3381) festgehalten, dass mit dem Konzept der "City Card" der Anschein einer rechtskonformen Situation bezüglich der Regelung des Aufenthalts erweckt werden soll. Damit könnten die bundesrechtlichen Bestimmungen über die Zulassung und den Aufenthalt wesentlich leichter umgangen werden. Solche Ausweise sind keine Lösung für die Aufenthaltsregelung von Personen, die sich rechtswidrig in der Schweiz aufhalten. 3. Nach Artikel 115 AIG in Verbindung mit Artikel 10 Absatz 3 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (StGB; SR 311.0) ist der rechtswidrige Aufenthalt ein strafbares Vergehen. Als Strafbehörde ist die Polizei zur Verfolgung und Anzeige von Straftaten verpflichtet (Art. 7 Abs. 1 und 302 Abs. 1 Strafprozessordnung, StPO; SR 312.0). Grundsätzlich muss die Polizei den Aufenthaltsstatus feststellen, wenn ein hinreichender Verdacht auf Verletzung des Ausländergesetzes besteht oder wenn die Kontrolle des Aufenthaltsstatus aus anderen Gründen für die Erfüllung der polizeilichen Aufgaben erforderlich ist. In einem solchen Fall lässt sich anhand der "City Card" weder die Identität noch die Rechtmässigkeit des Aufenthalts einer Person feststellen. 4. Polizistinnen und Polizisten können wegen Begünstigung (Art. 305 StGB) und Förderung des rechtswidrigen Aufenthalts (Art. 116 AIG) strafrechtlich verfolgt werden, wenn sie sich bei einem hinreichenden Verdacht für eine Verletzung des Ausländergesetzes lediglich auf die "City Card" abstützen, ohne zu prüfen, ob die betreffende Person eine Aufenthaltsbewilligung besitzt. Entsprechende Anweisungen von vorgesetzten Stellen an Polizeibeamte werden ebenfalls strafrechtlich verfolgt. 5. Die Strafbehörden sind verpflichtet, alle Straftaten, die sie bei ihrer amtlichen Tätigkeit festgestellt haben oder die ihnen gemeldet worden sind, der zuständigen Behörde anzuzeigen, soweit sie für die Verfolgung nicht selber zuständig sind. Der Umfang der Anzeigepflicht der anderen Behörden ist im Bundesrecht und im kantonalen Recht geregelt (Art. 302 StPO). Die Angestellten des Bundes sind verpflichtet, alle von Amtes wegen zu verfolgenden Verbrechen oder Vergehen, die sie bei ihrer amtlichen Tätigkeit festgestellt haben oder die ihnen gemeldet worden sind, den Strafverfolgungsbehörden, ihren Vorgesetzten oder der Eidgenössischen Finanzkontrolle anzuzeigen (Art. 22a Bundespersonalgesetz; SR 172.220.1). Auf kantonaler Ebene bestehen unterschiedliche Regelungen bezüglich der behördlichen Anzeigepflicht von Straftaten. 6. Im Bericht zum Postulat 18.3381 lehnt der Bundesrat die "City Card" als mögliche Lösung für die Aufenthaltsregelung von rechtswidrig in der Schweiz anwesenden Personen ab. In diesem Sinn hat auch der Zürcher Regierungsrat eine Interpellation des Kantonsrats beantwortet (KR-Nr. 440/2020). Der Zürcher Stadtrat hat davon Kenntnis nehmen können.

Antwort des Bundesrates.