98.076
Bundespersonalgesetz
Zusammenfassung
Botschaft vom 14. Dezember 1998 betreffend das Bundespersonalgesetz (BPG)
Ausgangslage
Angelpunkt der personalpolitischen Reform bildet die Modernisierung des Personalrechts, wie sie einige Schweizer Kantone und Gemeinden bereits an die Hand genommen haben. Eine grössere Flexibilität der Anstellungsverhältnisse soll die Verwaltung und die Unternehmungen fähig halten, auf Entwicklungen im Umfeld sowie auf organisations- und personenspezifische Gegebenheiten zu reagieren. Das Beamtengesetz von 1927 behindert trotz zahlreicher Teilrevisionen die notwendige Dynamisierung sowie die gewünschte Durchlässigkeit von öffentlichem Dienst und Privatwirtschaft. Grundsätzliche Revisionsanliegen mussten auf die Totalrevision des Beamtengesetzes, d.h. auf die Erarbeitung des neuen Bundespersonalgesetzes (BPG), verschoben werden.
Ziel der Totalrevision ist ein schlanker Erlass, der für alle Arbeitgeber des Bundes (allg. Bundesverwaltung, Gerichte, Post, SBB usw.) den erforderlichen Handlungsspielraum schafft. Das BPG will ein gemeinsames gesetzliches Dach für das gesamte Bundespersonal bieten und somit einer Aufsplitterung im Arbeitsrecht des Bundes vorbeugen. Mit einer Annäherung an das schweizerische Obligationenrecht ist eine teilweise Flexibilisierung der Anstellungsverhältnisse verbunden, wobei der Status des Bundespersonals nach wie vor öffentlich-rechtlich bleiben soll. Die Wahl auf Amtsdauer (Beamtenstatus) wird abgelöst durch eine kündbare öffentlich-rechtliche Anstellung mit ausgebautem Kündigungsschutz auf der Grundlage eines individuellen Vertrags. An die Stelle der bisherigen vierjährigen Arbeitsplatzgarantie tritt eine weitgehende Beschäftigungssicherheit bei beruflicher Mobilität der Mitarbeitenden. Neu besteht die Möglichkeit, Gesamtarbeitsverträge abzuschliessen. Das Entlöhnungssystem erhält einen stärkeren Leistungs- und Marktbezug. Die Beschwerdeverfahren werden vereinfacht.
Das BPG bestimmt, welche Ziele die für die Personalpolitik verantwortlichen Bundesstellen verfolgen müssen. Alle Personalmassnahmen - sowohl die Recht setzenden Akte (Ausführungsbestimmungen, Gesamtarbeitsverträge) wie auch die Anwendungsakte (Einzelarbeitsverträge, personalpolitische Massnahmen, individuelle Entscheide usw.) - müssen sich diesen Zielen unterordnen. Obwohl das BPG für die Ausführungsbestimmungen bedeutenden Freiraum offen hält, bindet es das Handeln der Personalverantwortlichen über die gemeinsame Zielnorm ein. Das BPG konkretisiert diese Zielnorm, indem es die gesetzliche Grundlage für das personalpolitische Instrumentarium schafft. Es trägt damit dem Legalitätsprinzip Rechnung.
Das BPG darf sich als moderner und zukunftsorientierter Erlass präsentieren.
Es leistet mit der Aufnahme kontraktueller Elemente und der Einführung des Gesamtarbeitsvertrages ins öffentliche Arbeitsrecht eine Annäherung an die obligationenrechtlichen Normen der Privatwirtschaft.
Es überträgt die für ein modernes Personalmanagement notwendigen Kompetenzen vom Parlament an die Exekutive und fördert mit einem ausgebauten Reporting das Vertrauen zwischen beiden Instanzen.
Es ermöglicht eine weiter gehende Delegation nicht zuletzt an die Unternehmungen, die sich im Zeichen der Liberalisierung künftig stärker am Markt behaupten müssen.
Es hält einen weiten Rahmen für personalpolitische Massnahmen - Personalgewinnung und Personalförderung, Personalpflege, Sozialmassnahmen usw. - offen, der auch unter veränderten arbeitsmarktlichen und wirtschaftlichen Bedingungen angemessene Massnahmen erlaubt.
Es ist personalfreundlich und sozial, schützt vor Willkür und fördert eine Vertrauenskultur zwischen den Arbeitgebern des Bundes und ihren Sozialpartnern.
Es ist mit dem EU-Recht kompatibel.
Das BPG soll das Beamtengesetz auf das Ende der laufenden Amtsdauer 1997-2000 ablösen und auf den 1. Januar 2001 in Kraft treten.
Verhandlungen
In der Eintretensdebatte im Nationalrat begrüssten verschiedene Sprecher die mit der Modernisierung des Personalrechts anvisierte Flexibilisierung. Die stärkere Durchlässigkeit zwischen Privatwirtschaft und öffentlichem Dienst sei im Interesse aller Beteiligten eine absolute Notwendigkeit. Wie private Arbeitnehmer müsse auch der Bund auf dem Arbeitsmarkt wettbewerbsfähig sein. Die Linke machte zum Teil starke Vorbehalte gegen die Leistungs- und Marktorientierung des neuen Gesetzes. Der Liberalisierungsschub gehe zu weit und stelle letztlich die Qualität des öffentlichen Dienstes in Frage, weshalb auf die Vorlage gar nicht einzutreten sei. Für die SVP-Fraktion ging die Liberalisierung umgekehrt zu wenig weit. Der ganze Vertragsrahmen profitiere nach wie vor von einem grosszügigen beamtenrechtlichen Schutzraum. Die Post- und SBB-Angestellten seien vom neuen Erlass auszunehmen. Die Vorlage sei deshalb nochmals an die Kommission zurückzuweisen. Bundesrat Villiger entgegnete, dass die neu geschaffenen Freiräume genügten, um Post und Bahn nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen führen zu können. In der Folge wurde der Nichteintretensantrag Borel/Spielmann mit 119 zu 18 und der Rückweisungsantrag Bortoluzzi mit 111 zu 24 Stimmen verworfen.
In der Detailberatung folgte der Rat weitestgehend den Anträgen seiner Kommission. Eine Überraschung war die knappe Annahme eines Antrages Fulvio Pelli (R, TI), der auch die von Post und SBB kontrollierten Betriebe dem Bundespersonalgesetz unterstellen wollte. Mit 93 zu 63 Stimmen verwarf die Ratsmehrheit sodann einen Antrag Peter Vollmer (S, BE), die Flexibilisierung der Anstellungsverhältnisse in Angleichung an das OR zu verhindern. Soweit das Gesetz nichts anderes vorsieht, soll somit das OR gelten. Dass der Bund nach Abschaffung des Beamtenstatus eine erhöhte Beschäftigungssicherheit zu bieten hat, blieb unbestritten. Die Kündigungsfristen sind deshalb länger als im OR. Linke Anträge für weitere Kündigungseinschränkungen lehnte der Rat ebenso ab wie bürgerliche Vorschläge für vermehrte Flexibilität. Der Grundsatz, die Löhne nach Funktion, Erfahrung und Leistung zu bemessen, wurde klar gutgeheissen. Richtig fand es der Rat, dass der Bundesrat auch Mindestlöhne festschreibt. Hingegen setzte sich beim Teuerungsausgleich knapp mit 70 zu 68 Stimmen eine bürgerliche Kommissionsminderheit durch, wonach der Teuerungsausgleich nur ausgerichtet werden soll, wenn es die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse gestatten. Gegen den Willen einer SVP-Minderheit anerkannte die Ratsmehrheit im Einklang mit der Bundesverfassung das Streikrecht (95 zu 39 Stimmen). Der Bundesrat soll jedoch das Streikrecht für bestimmte Kategorien von Angestellten beschränken oder aufheben können. In der Gesamtabstimmung wurde das Gesetz mit 58 zu 21 Stimmen (bei 40 Enthaltungen) gutgeheissen.
Nachdem das Eintreten nicht bestritten worden war, folgte der Ständerat in einer langen Debatte fast durchwegs den Anträgen seiner Kommission und der Fassung des Erstrates. Die vom Nationalrat eingefügte Bestimmung, wonach das Gesetz auch für das Personal der von der Post und den SBB kontrollierten Betriebe gelten soll, wurde wieder gestrichen. Gegenüber dem Nationalrat öffnete der Ständerat in Artikel 6 das sogenannte "OR-Fenster" noch weiter. Die Anwendung des Obligationenrechtes soll nicht nur in "begründeten Einzelfällen" erfolgen, sondern zusätzlich auf bestimmte Personalkategorien wie namentlich Aushilfspersonal, Praktikanten sowie im Ausland rekrutieres und angestellte Personal ausgedehnt werden (30 zu 9 Stimmen). Gemäss dem Beschluss bei Artikel 9 soll das Arbeitsverhältnis ohne Kündigung bei Erreichen der Altersgrenze nach AHV-Gesetz enden (29 zu 7 Stimmen). Ernst Leuenberger (S, SO) wollte wie der Nationalrat den Bundesrat ermächtigen, die Altersgrenze festzulegen. Auch weitere Versuche der Linken, die Vorlage aus ihrer Sicht akzeptabler zu gestalten, scheiterten. Anträge zum Kündigungsschutz, zur Lohntransparenz, zur Verankerung eines Höchstlohnes oder zu den Bestimmungen beim Teuerungsausgleich wurden abgelehnt. Mit Artikel 18a nahm der Rat neu Bestimmungen über die Wahrung der Interessen der Arbeitgeber auf. In der Gesamtabstimmung stimmte der Rat der Vorlage mit 27 zu 4 Stimmen bei einigen Enthaltungen zu.
Der Nationalrat folgte in mehreren Fällen den Beschlüssen des Ständerates. So stimmte er mit 95 zu 40 Stimmen der Streichung der von ihm zuvor eingefügten Bestimmung zu, wonach das Gesetz auch für das Personal der von der Post und der SBB kontrollierten Betriebe gelten soll. Auch bei Artikel 9 stimmte er der Lösung des Ständerates zu, wonach die Altersgrenze nach Artikel 21 AHVG bestimmt wird. Bei der Festsetzung der Mindestlöhne wurde die bei der ersten Beratung eingefügte Bestimmung, wonach die Mindestlöhne einen Lebensunterhalt zu angemessenen Bedingungen ermöglichen sollen, wieder fallen gelassen. Auch bei den Streitigkeiten über leistungsabhängige Lohnanteile fügte er sich dem Entscheid des Ständerates; Beschwerden an die eidgenössische Personalrekurskommission sind demnach nicht möglich. Der Rat stimmte auch der Möglichkeit zu, bestimmte Personalkategorien dem OR zu unterstellen, er präzisierte aber, dass dies nur "in begründeten Fällen" möglich sein soll. Nach drei Eventualabstimmungen stimmt der Rat dieser umstrittenen Formulierung mit 110 zu 54 Stimmen zu.
Festhalten beschloss der Rat in Artikel 5 Absätze 1 und 2: Der Bundesrat wird zu einer Berichterstattung an die eidgenössischen Räte verpflichtet. Eine weitere Differenz blieb bei Artikel 7 aufrecht; der Rat beschloss die Streichung einer vom Zweitrat eingefügten Bestimmung, wonach für die Ausübung hoheitlicher Funktionen in der Regel das Schweizer Bürgerrecht erforderlich sein soll. Er hielt an der bundesrätlichen Fassung fest, nach welcher der Bundesrat diese Frage durch Verordnung regeln kann.
Der Nationalrat stimmte auch zwei neu zur Beratung gebrachten Anträgen zu. In Artikel 19 Absatz 4 beschloss er, dem Personal die Ausübung einer amtlichen Funktion für einen ausländischen Staat und die Annahme von Titeln und Orden ausländischer Staaten zu verbieten. Ferner beschloss er angesichts der sich abzeichnenden Verzögerung der Inkraftsetzung des neuen Gesetzes, im bestehenden Beamtengesetz eine Änderung. Der Bundesrat wird ermächtigt, die Amtsdauer der Beamtinnen und Beamten auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer neuen gesetzlichen Regelung zu beenden und die Überführung des Bundespersonals in das neue Arbeitsverhältnis zu regeln.
Der Ständerat stimmte nur noch bei Artikel 7 nicht der grossen Kammer zu. Nachdem diese jedoch in einer weiteren Beratung Festhalten beschlossen hatte, fügte er sich diesem Entscheid.