Empfehlung vom 26. März 2010: VBS / Auskünfte betreffend Funktion und Einteilung von ArmeeangehörigenPersonendaten (Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 DSG)

A. Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ

1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stellungnahme abgibt.

Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen Schlichtungsantrags tätig 4 . Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.

2. Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim VBS eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.

3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten 5 .

Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

B. Sachlicher Geltungsbereich

1. Der Antragsteller beantragte beim Beauftragten, das VBS solle ihm die gewünschten Auskünfte vollumfänglich erteilen. Es ist zu prüfen, ob und in welchem Umfang dem VBS eine Pflicht zur Auskunftserteilung zukommt.

Staatliche Organe trifft nur dann eine Pflicht zur Information 6 , wenn der Gesetzgeber dies ausdrücklich in einem Erlass so vorgesehen und die Modalitäten der Informationstätigkeit normiert hat. Fehlen entsprechende spezialgesetzliche Vorschriften, so ist eine Behörde nicht zur aktiven Information verpflichtet.

Art. 147 MG und Art. 24 VmK ermächtigten (Kann-Bestimmungen) die zuständige Stelle im VBS zur Datenbekanntgabe an Dritte im Einzelfall. Keine der beiden Normen hält indes eine

BBl 2003 2023 BBl 2003 2024 s. dazu auch: Empfehlung vom 3. April 2009: ESTV / Cockpits und Amtsreportings, insb. Ziffern II B.1.– 5.l

Pflicht zur Auskunftserteilung über den Grad von Armeeangehörigen fest. Dem VBS steht es allerdings frei, unter Berücksichtung der Datenschutzvorgaben aktiv von sich aus über die Einteilung bestimmter Angehöriger zu informieren.

2. Es ist zu prüfen, ob die vom Antragsteller verlangte Auskunft als Zugangsgesuch nach Öffentlichkeitsgesetz zu qualifizieren ist.

Zugangsgesuche sind alle Anfragen, die sich auf ein bzw. mehrere amtliche Dokumente im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes beziehen. Die vom Antragsteller verlangten Informationen sind im Personalinformationssystem (PISA) der Armee (Art. 14 Abs. 1 Bst. b MIG, sowie Verordnung über die militärischen Informationssysteme MIV, Anhang 1, Ziffer 34 ff.) eingetragen. Durch einen einfachen elektronischen Vorgang (s. Art. 5 Abs. 2 BGÖ) kann für jeden Armeeangehörigen ein Auszug aus PISA erstellt werden. Solche Auszüge sind amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ.

Die Anfrage des Antragstellers ist ein Zugangsgesuch im Sinne von Art. 10 BGÖ.

3. Vorliegend will der Antragsteller explizit eine Offenlegung der PISA-Auszüge mit den Angaben über Grad oder Offiziersfunktion der von ihm bezeichneten Personen. Gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ wird ein derartiges Zugangsgesuch (keine Anonymisierung möglich) nach Art. 19 DSG des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) beurteilt. Bundesorgane dürfen Personendaten nur bekannt geben, wenn eine Rechtsgrundlage sie dazu ermächtigt (Art. 19 Abs. 1 DSG).

Zur Zeit der Beurteilung des Zugangsgesuchs durch das VBS fand sich eine solche Rechtsgrundlage in Art. 147 MG, der in Grundzügen die Bekanntgabe von Daten der Armeeangehörigen regelte. Er listete explizit die Datenempfänger auf und sah vor, dass Personendaten nur soweit bekannt gegeben werden konnten, als dies in einem Gesetz vorgesehen war oder der betroffene Armeeangehörige im Einzelfall eingewilligt hatte. Detailliert und abschliessend regelte Art. 24 VmK ausdrücklich, dass Daten nur an militärische Vereinigungen, Schiessvereine und Medien bekannt gegeben werden konnten. Eine Bekanntgabe an Medien konnte einzig bei Beförderungen von Armeeangehörigen erfolgen (Art. 24 Abs. 3 VmK). Darüber hinaus bestand keine weitere Rechtsgrundlage für die Bekanntgabe der Daten an andere Empfänger (z.B. an Privatpersonen). Es liegt auch keiner der Anwendungsfälle von Art. 19 Abs. 1 Bst. a – d DSG vor.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass weder Art. 24 VmK noch eine andere Rechtsgrundlage das VBS zur Bekanntgabe der vom Antragsteller gewünschten Angaben betreffend Grad oder Offiziersfunktion ermächtigte.

4. Weiter ist zu klären, ob eine Bekanntgabe von Personendaten allenfalls noch gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG möglich ist. Diese Bestimmung sieht vor, dass eine Behörde gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben darf, wenn die Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Art. 19 Abs. 1bis DSG stellt eine Koordinationsnorm zu Art. 7 Abs. 2 BGÖ dar. Dieser bestimmt, dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten beschränkt wird, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden könnte. Ausnahmsweise muss deren Privatsphäre einem überwiegenden Interesse der Öffentlichkeit am Zugang zu den Dokumenten weichen.

Die Bekanntgabe nach Art. 19 Abs. 1bis DSG ist an zwei Voraussetzungen geknüpft, die kumulativ erfüllt sein müssen. Erstens muss die Bekanntgabe im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben erfolgen. Der Antragsteller vertritt die Ansicht, dass Personen, die eine Funktion als Offizier oder Unteroffizier in der Armee ausüben, eine öffentliche Ausgabe erfüllen. Nach Ansicht des Beauftragten ist die blosse Tatsache, dass ein Angehöriger eine bestimmte Funktion (unabhängig der Grades) innerhalb der Armee bekleidet, nicht mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gleichzusetzen. Entscheidend ist vielmehr, dass er nur in Ausübung seiner Dienstpflicht eine öffentliche Aufgabe erfüllen kann. Ausserhalb der Dienstpflicht, d.h. im Zivilleben, erfüllt er als Armeeangehöriger daher keine öffentliche Aufgabe. Vorliegend bezieht sich die Anfrage auf einen Sachverhalt, in der mehrere mutmassliche Armeeangehörige nicht in Ausübung ihrer Dienstpflicht gehandelt haben. Folglich fehlt es bereits an der ersten Voraussetzung von Art. 19 Abs. 1bis DSG. Deshalb erübrigt sich die Prüfung der zweiten Voraussetzung, nämlich der Frage, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der Personendaten vorliegt.

Die Bekanntgabe der gewünschten Personendaten (Angaben betreffend Grad oder Offiziersfunktion) ist gestützt auf Art. 19 Abs. 1bis DSG nicht zulässig. Demzufolge ist es nicht möglich, den Zugang zu den PISA-Auszügen der vom Antragsteller bezeichneten Personen gestützt auf Art. 7 Abs. 2 BGÖ zu gewähren.

5. Abschliessend gilt zu klären, ob der Zugang zu den PISA-Auszügen aufgrund des heute geltenden Art. 16 MIG (Titel: Datenbekanntgabe) gewährt werden muss.

Diese Norm bezeichnet abschliessend Empfangsberechtigte, Personendaten aus PISA, die bekannt gegeben werden dürfen, sowie Bekanntgabe- respektive Bearbeitungszweck. Gemäss Art. 16 Abs. 3 MIG erhalten Medien Name, Grad und Einteilung von Armeeangehörigen anlässlich von Beförderungen und Ernennungen.

Art. 16 MIG stellt damit ein Anwendungsfall von Art. 4 Bst. b BGÖ dar, der einen Vorbehalt für derartige Spezialbestimmungen anderer Bundesgesetze normiert, die im Vergleich zum Öffentlichkeitsgesetz abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen. Das Öffentlichkeitsgesetz gelangt daher nicht zur Anwendung.