Empfehlung vom 29. Oktober 2013: Bundesamt für Migration BFM / Asylunterkunft JaunpassAmtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ); Bewirtschaftung amtlicher Dokumente (Art. 17 VBGÖ)

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ

11. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stellungnahme abgibt.

12. Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen Schlichtungsantrags tätig. Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.

13. Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim Bundesamt für Migration BFM eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.

14. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten.

15. Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

B. Materielle Erwägungen

16. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in

BBl 2003 2023. BBl 2003 2024.

amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder gegebenenfalls eine Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).

17. Art. 5 Abs. 1 BGÖ hält fest, dass ein amtliches Dokument jede Information ist, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. a) und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c). Ausserdem gelten gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ als amtliche Dokumente auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ erfüllen. Das Öffentlichkeitsgesetz ermöglicht daher einzig den Zugang zu existierenden amtlichen Dokumenten.

18. Der Antragsteller hat in seinem Zugangsgesuch vom 20. Januar 2012 den Zugang zu drei Dokumenten, die er als „Richtlinien für die Akkreditierung Dritter (insbesondere Journalisten) zur Asylunterkunft Jaunpass“, „Weisungen zur Informations- und Kommunikationspolitik betreffend Asylunterkunft Jaunpass“ sowie „Notrechtsbestimmungen zur Nutzung der ehemaligen Truppenunterkunft auf den Jaunpass“ bezeichnet. In seinem Schlichtungsantrag vom 20. März 2012 hielt er an seinem Begehren in gleichem Umfang fest. Daher ist im vorliegenden Schlichtungsverfahren einzig der Zugang zu diesen drei Dokumenten strittig.

19. Nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ hat der Beauftragte im Rahmen des Schlichtungsverfahrens abzuklären, ob die Behörde das Zugangsgesuch rechtmässig und angemessen bearbeitet hat. Ohne Kenntnis der betroffenen amtlichen Dokumente und der detailliert begründeten Stellungnahme zum Zugangsgesuch kann der Beauftragte dieser Verpflichtung nicht nachkommen. E gilt jedoch zu beachten, dass schliesslich die Behörde die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten trägt.

20. Das Öffentlichkeitsgesetz sieht lediglich Auskunfts- und Einsichtsrechte des Beauftragten nach Art. 20 BGÖ vor. Daher ist letztlich der Beauftragte auf die Angaben der Behörde angewiesen. In diesem Zusammenhang ist zudem zu bemerken, dass der Beauftragte betreffend die rechtskonforme Führung von Akten in der Bundesverwaltung keine Aufsichtsfunktion hat. Zwar besteht in Art. 17 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) eine Norm betreffend die Bewirtschaftung der Dokumente. Demnach muss jede Behörde die Vorgaben für die Bewirtschaftung und namentlich die Registrierung amtlicher Dokumente nach Art. 22 der Regierungs- und Verwaltungsverordnung (RVOV; SR 1172.010.1) sowie den vom zuständigen Departement in Ausführung der Archivgesetzgebung erlassenen Bestimmungen einhalten. Diese Norm stellt jedoch einzig klar, dass aufgrund des Öffentlichkeitsgesetzes in Bezug auf die ordnungsmässe Aktenführung keine neuen Bestimmungen erforderlich werden. Anzumerken ist immerhin, dass die ordnungsgemässe Dokumentenführung und das Öffentlichkeitsgesetz dieselben Ziele, nämlich das nachvollziehbare und transparente Verwaltungshandeln, bezwecken.

CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8. KURT NUSPLIGER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 5, RZ 9; BBl 2003 1992. Empfehlung des EDÖB vom 28. Januar 2013: armasuisse / Dokumente im Zusammenhang mit einem geplanten Grundstücksverkauf, Ziff. 16. Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013, E. 6.2 m.w.H. SIMONE FÜZESSÉRY MINELLI, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 21, RZ 8. Vgl. Art. 2 der Weisungen über die Aktenführung in der Bundesverwaltung

21. Das BFM hat dem Beauftragten am 28. März 2012 Dokumente eingereicht, die nicht jenen entsprechen, die der Antragsteller verlangt. Auf das Begehren des EDÖB, die verlangten drei Dokumente nachzureichen (Ziffer 8) antwortete das BFM in seiner E-Mail vom 03. Oktober 2013, es habe alle damals beteiligten Personen, die noch heute beim BFM tätig seien befragt und auch sein internes Ordnungssystem durchforstet. Abgesehen von einer E-Mail (siehe Dokument: „Dokumente Schlichtung _ X“) die auf die Beschreibung „Notrechtsbestimmung zur Nutzung der ehemaligen Truppenunterkunft auf dem Jaunpass“ zutreffe, verfüge das BFM über keine weiteren Dokumente. Aufgrund der Rückmeldung des BFM und der damit eingereichten Unterlagen ergibt sich Folgendes: − „Notrechtbestimmung zur Nutzung der ehemaligen Truppenunterkunft auf dem Jaunpass“: Das BFM verfügt nicht über das verlangte Dokument. − „Weisungen zur Informations- und Kommunikationspolitik“: Das BFM verfügt über keine solchen Weisungen. − „Richtlinien zur Akkreditierung Dritter zur Asylunterkunft Jaunpass“: Es bestehen keine Richtlinien, was das BFM dem Antragsteller mit E-Mail vom 11. Januar 2012 („AW: Besuch Bundeszentrum für Asylsuchende Jaunpass“) bestätigt hat. Aus diesem Dokument ergibt sich, dass ihm das BFM zur Frage, weshalb Journalisten keine Zutritt zur Asylunterkunft erhalten, geantwortet hat: „Speziell ist, dass es sich bei der Asylunterkunft um eine militärische Unterkunft handelt. Deshalb wurde den Medien nur bei der Eröffnung Kontakt vor der Unterkunft gewährt.“

22. Aufgrund der Angaben des BFM verfügt es nicht über die drei strittigen Dokumente. Aufgrund dieser Sachlage und der vorliegenden Akten muss der Beauftragte davon ausgehen, dass die Begründungen für die Zugangsverweigerung, welche das BFM ihm am 28. März 2012 (Ziffer 7) sowie früher dem Antragsteller am 02. März 2012 (Ziffer 4) mitgeteilt hat, zwar in Relation stehen mit den am 28. März 2012 vom BFM eingereichten Unterlagen, nicht aber die drei Dokumente betreffen, in die der Antragsteller Einsicht (Ziffer 1) verlangt hat. Die dem Beauftragten im Zusammenhang mit dem vorliegenden Schlichtungsantrag eingereichten Dokumente sind nicht Gegenstand des Zugangsgesuches vom 20. Januar 2012 und somit auch nicht des vorliegenden Schlichtungsverfahrens.

23. Der Beauftragte muss darauf vertrauen können, dass die Mitteilung des BFM, wonach die drei verlangten Dokumente nicht existieren, den Tatsachen entspricht. Aufgrund der zwischen dem Antragsteller und dem BFM vor der Einreichung des Zugangsgesuches erfolgten Korrespondenz, der vom BFM eingereichten Unterlagen (Ziffer 1) sowie seiner Stellungnahmen hat der Beauftragte keinen Grund an der Glaubwürdigkeit des BFM zu zweifeln, wonach dieses nicht über die drei verlangten Dokumente verfügt.

24. Zusammengefasst gelangt somit der Beauftragte zu folgendem Ergebnis: Es liegen keine amtlichen Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ vor, weshalb kein Anspruch auf Zugang zu den drei vom Antragsteller verlangten Dokumenten nach Öffentlichkeitsgesetz bestehen kann.