Recommandation du 8 novembre 2024: ChF / Documents relatifs à la cave à vin du Conseil fédéralChamp d’application personnel (art. 2 al. 1 let. a LTrans) - Données personnelles (art. 9 al. 2 LTrans en lien avec l’art. 57s al. 4 LOGA) > Urteil des BVGer A-313/2025 (07.08.2025)

suit : A Considérants formels : Médiation et recommandation selon l’art. 14 LTrans

8. Le demandeur a déposé une demande d’accès au sens de l’art. 10 LTrans auprès de la ChF et a reçu une réponse négative. Etant partie à la procédure préliminaire de demande d’accès, il est légitimé à déposer une demande en médiation (art. 13 al. 1 let. a LTrans). Celle-ci a été remise selon la forme prescrite (forme écrite simple) et dans le délai légal (20 jours à compter de la réception de la prise de position de l’autorité) au Préposé (art. 13 al. 2 LTrans).

9. La procédure de médiation peut se dérouler par écrit ou par oral (en présence de tous les intéressés ou de certains d’entre eux), sous l’égide du Préposé. C’est à lui qu’il incombe de fixer les modalités. 1 Si la médiation n’aboutit pas ou si aucune solution consensuelle n’est envisageable, le Préposé est tenu par l’art. 14 LTrans de formuler une recommandation fondée sur son appréciation du cas d’espèce.

Message relatif à la loi fédérale sur la transparence dans l’administration (Loi sur la transparence, LTrans) du 12 février 2003, FF 2003 1807 (cité : FF 2003), FF 2003 1865.

B Considérants matériels

10. Selon l’art. 12 al. 1 de l’ordonnance sur le principe de la transparence dans l’administration (Ordonnance sur la transparence, OTrans, RS 152.31), le Préposé examine la licéité et l’adéquation de l’appréciation de la demande d’accès par l’autorité. Il peut ainsi vérifier dans le cadre de la procédure de médiation si la demande d’accès a été traitée conformément à la loi par l’autorité. 2

11. Le demandeur a déposé une demande d'accès auprès de la ChF conformément à l'art. 10 LTrans. Les documents identifiés par la ChF ont été établis en partie par elle-même (documents n. 1 et 2) et en partie par l’OFAG (documents n. 3 et 4). Suite à la réception de la demande d’accès, la ChF ne l’a pas transmise à l’OFAG (FF 2003 1861). Elle a traité la demande d'accès pour tous les documents concernés et a remis ces informations au Préposé au cours de la procédure de médiation (art. 12b al. 1 let. b OTrans). Afin de transmettre au Préposé tous les documents concernés, la ChF a demandé à l’OFAG de lui remettre le budget des années 2019 – 2023 (document n. 4). Elle s’est donc estimée compétente pour le traitement de tous les documents, y compris ceux établis par l’OFAG. L’OFAG, pour sa part, a livré les chiffres et répondu à des questions complémentaires, sans soulever la question de la compétence. Ainsi, le Préposé part du principe que la ChF est l’autorité compétente pouvant décider de l’accès pour l’ensemble des documents demandés (art. 11 al. 2 OTrans).

12. La loi sur la transparence vise à promouvoir la transparence quant à la mission, l’organisation et l’activité de l’administration. A cette fin, elle contribue à l’information du public en garantissant l’accès aux documents officiels (art. 1 LTrans). Ce droit d’accès général concrétise le but essentiel de la loi, qui est de renverser le principe du secret de l’activité de l’administration au profit de celui de la transparence quant à la mission, l’organisation et l’activité du secteur public. 3 Il s’agit en effet de susciter la confiance du citoyen en l’administration et en son fonctionnement, de renforcer le caractère démocratique des institutions publiques tout en améliorant le contrôle des autorités étatiques. 4 Ainsi, pour autant que la loi sur la transparence soit applicable à raison de la personne et de la matière (art. 2 et 3 LTrans) et qu’aucune disposition spéciale au sens de l’art. 4 LTrans n’existe, toute personne a le droit de consulter des documents officiels (art. 5 LTrans) et d’obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités (art. 6 al. 1 LTrans). 5 La loi sur la transparence fonde donc une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels. 6

13. Si l’autorité conteste l’applicabilité de la loi (art. 2 à 5 LTrans) ou décide de différer, limiter ou refuser l’accès à des documents officiels (art. 7 à 9 LTrans), elle doit alors démontrer que les conditions des articles précités sont réalisées dans le cas d’espèce. 7 A cet égard, ses explications doivent être convaincantes, à savoir être précises et claires, complètes et cohérentes. 8 En revanche, si l’autorité ne parvient pas à renverser la présomption du libre accès aux documents officiels, elle supporte les conséquences du défaut de preuve et l’accès doit en principe être accordé. 9

14. Le demandeur a requis l’accès à plusieurs documents concernant les vins proposés dans la cave du Conseil fédéral. La ChF lui a refusé l’accès car, de son point de vue, toutes les informations concernées relèvent de la sphère du Conseil fédéral, qui est exclu du champ d'application personnel de la loi sur la transparence (art. 2 al. 1 let. a LTrans a contrario). De l’avis de la ChF, cette argumentation s’applique aussi bien aux documents établis par la ChF qu’à ceux établis par l’OFAG. Il sied de relever qu’aucun de ces documents porte l’entête du Conseil fédéral.

GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader (Eds.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Berne 2008 (cité: Handkommentar zum BGÖ), no 8 ad art. 13. ATF 142 II 340, consid. 2.2 ; Arrêt du TAF A-6/2015 du 26 juillet 2017, consid. 4.1. ATF 136 II 399, consid. 2.1 ; Arrêt du TAF A-6/2015 du 26 juillet 2017, consid. 4.1. ATF 142 II 340, consid. 2.2 ; Arrêt du TAF A-6/2015 du 26 juillet 2017, consid. 4.1. Ibid. Arrêt du TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017, consid. 2.3 ; Arrêt du TAF A-6/2015 du 26 juillet 2017, consid. 4.1 ; Recommandation du PFPDT du 15 décembre 2017 : SFI/Echange de correspondances, ch. 21. Arrêt du TAF A-6/2015 du 26 juillet 2017, consid. 4.1. Arrêt du TAF A-6755/2016 du 23 octobre 2017, consid. 3.2 ; Arrêt du TAF A-4571/2015 du 10 août 2016, consid. 3.2.1.

15. Le champ d'application à raison de la personne est rempli s'il s'agit d'une unité de l'administration fédérale (art. 2 al. 1 let. a LTrans), d’organismes et de personnes de droit public ou privé n'appartenant pas à l'administration fédérale, dans la mesure où elles édictent des actes ou rendent en première instance des décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) (let. b), ou si les Services du Parlement sont concernés (let. c).

16. Aux termes de l’art. 1 de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA, RS 172.010), le Conseil fédéral est l’autorité directoriale et exécutive suprême de la Confédération. Il constitue dans son ensemble le gouvernement et prend ses décisions en tant qu’autorité collégiale (art. 12 LOGA). Ses décisions sont avant tout motivées par des raisons politiques. 10 Ses délibérations et la procédure de co-rapport ne sont pas publiques (art. 21 LOGA). Le Conseil fédéral dans son ensemble est certes à la tête de l'administration fédérale, mais uniquement en tant qu’autorité collégiale. Dans ce contexte, seulement, Il ne fait pas partie de l'administration fédérale et est exclu du champ d’application de à la loi sur la transparence (art. 2 al. 1 let. a LTrans a contrario) 11.

17. La ChF est une unité centrale de l’administration fédérale (art. 2 al. 1 LOGA). En même temps, elle peut agir en tant qu’état-major du Conseil fédéral (art. 30 al. 1 LOGA). Lorsqu'elle agit directement en cette fonction, ses actes sont couverts par l’exception au champ d’application raison de la personne de la LTrans, le Conseil fédéral n’étant pas soumis à cette loi. 12 En revanche, si elle agit en tant qu'unité administrative centrale et autonome, elle accomplit les tâches d'exécution qui lui ont été confiées par l'ordre juridique en tant qu'autorité, et elle est soumise à la loi sur la transparence. Les tâches de la ChF sont énumérées aux art. 30 à 34 LOGA et dans son ordonnance d'exécution. 13

18. Il faut en premier lieu déterminer si les documents n. 1 et 2 ont été établis par la ChF pour l’accomplissement de ses propres tâches ou bien en tant qu’état-major du collège des conseillers fédéraux. Si la loi sur la transparence s’applique, les dispositions d’exceptions (ch. 13) doivent être considérées.

19. Document n. 1 : courrier du 17 mai 2019 établi par le service “Personal und Ressourcen“ de la ChF et adressé à l’OFAG. Il s’agit d’une lettre de réponse s’exprimant sur les informations à documenter lors des commandes pour la cave. La ChF prend position sur l’application du Règlement sur les dépenses de l’OFPER et l’ordonnance sur le personnel de la Confédération. Il s’agit là d’un document de nature technique concernant les conditions d’applicabilité de dispositions juridiques. De l’avis du Préposé, il a été rédigé par la ChF dans le cadre de l’accomplissement de ses propres tâches et ne concerne pas l’activité du Conseil fédéral. Aussi, le fait que le document ait été établi par le service “Personal und Ressourcen“ indique que la ChF l'a élaboré dans le cadre de l’accomplissement de ses tâches en tant qu’unité administrative centrale. Le Préposé arrive à la conclusion que pour la présente lettre la ChF tombe dans le champ d’application de la loi sur la transparence et que le courrier est un document officiel au sens de l’art. 5 al. 1 LTrans. La ChF n’ayant pas soulevé, à titre subsidiaire, d’exceptions à la loi sur la transparence (art. 7 al. 1 et 8 LTrans) et le Préposé n’ayant pas non plus constaté d’exception évidente, il recommande d’accorder l’accès à ce document.

20. Document n. 2 : liste des vins (état au 7 décembre 2023), comprenant pour chaque vin, le nom, l’année de production, le producteur et le cépage. La ChF apparait dans l’entête du document et s’occupe de la mise à jour de la liste. Il s’agit donc d’un document de la ChF. Dès lors, il faut établir si la ChF gère cette liste en tant qu’état-major du Conseil fédéral ou bien en exécution de ses tâches d’unité de l’administration centrale. Faute d’argumentation suffisante et d’éléments concrets amenés par la ChF, le Préposé formule les observations suivantes :

ATF 133 II 209 consid. 3.1. FF 2003 1828 ; Office fédéral de la justice et Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, « Mise en œuvre du principe de transparence dans l'administration fédérale : questions fréquemment posées », ch. 2.2.2 (état le 5 juillet 2012); Thomas Sägesser, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, art. 2, n. 12. Recommandation du PFPDT du 27 juillet 2016: BK/Dokumente zur elektronischen Stimmabgabe, ch. 12. Ordonnance sur l’organisation du gouvernement et de l’administration, OLOGA ; RS 172.010.1.

• Les tâches de la ChF en tant qu’état-major du Conseil fédéral sont énumérées aux art. 32 LOGA et 1 de l’ordonnance sur l’organisation de la Chancellerie fédérale (Org ChF ; RS 172.210.10). La gestion de la cave n’en fait pas partie.

• La cave est un instrument à disposition du Conseil fédéral, des conseillers fédéraux et du chancelier de la Confédération afin de réaliser au mieux des réceptions ou des repas officiels. Cette activité est à distinguer de l’activité gouvernementale collégiale destinée à la prise de décisions concernant des affaires gouvernementales (ch. 16). 14

• La cave est aussi à disposition du chancelier de la Confédération (ch. 5), qui ne fait pas partie du Conseil fédéral. Tant qu’une bouteille reste dans la cave, il n’est pas donné de savoir par qui elle sera utilisée.

• Comme affirmé par l’OFAG (ch. 5), les dépenses annuelles pour l’achat du vin figurent dans son budget global. 15 L’achat du vin rentre donc dans les compétences de l’OFAG et non dans celles de la ChF. L’OFAG, pour sa part, est soumis à la surveillance financière du Contrôle fédéral des finances (art. 8 al. 1 let. a de la Loi sur le contrôle des finances ; LCF, RS 614.0). Les dépenses du Conseil fédéral ne sont, par contre, pas soumises à ce contrôle (art. 8 al. 1 let. a LCF a contrario).

• Faisant partie du budget de l’OFAG, les dépenses pour l’achat du vin sont soumises à la loi fédérale sur les marchés publics (art. 4 LMP ; RS 172.056.1). Le Conseil fédéral, en revanche, n’est pas soumis à cette loi (art. 4 LMP a contrario).

• L’aide-mémoire à l’intention des membres du Conseil fédéral et du chancelier de la Confédération 16 indique que “ [l]es caves du domaine du Lohn et de la maison de Watteville contiennent un assortiment de vins suisses et étrangers qui sont servis principalement lors des réceptions officielles, mais qui peuvent aussi l’être dans d’autres circonstances officielles.“ A ce propos, le document n. 3 contient des informations complémentaires relatives au droit et aux conditions d’utilisations de la cave qui ne peuvent pas être dévoilées dans cette recommandation, car elles font partie de l’objet de cette procédure (art. 13 OTrans). En cas de recours, elles seront à disposition des autorités.

• Enfin, au moins un producteur déclare dans son site web l’appartenance d’une étiquette de son vin à la cave du Conseil fédéral. 17 Certaines informations sont donc déjà connues. Compte tenu de ces observations et faute d’éléments d’évaluation complémentaires fournis par la ChF, le Préposé conclut que la ChF gère cette liste en exécution de ses tâches d’unité administrative centrale. De ce fait, elle tombe dans le champ d’application de la loi sur la transparence (art. 2 al. 1 let. a LTrans). Le Préposé arrive à la conclusion que pour la présente liste, la ChF tombe dans le champ d’application de la loi sur la transparence et que la liste est un document officiel au sens de l’art. 5 al. 1 LTrans. La ChF n’ayant pas soulevé, à titre subsidiaire, d’exceptions à la loi sur la transparence (art. 7 al. 1 et 8 LTrans) et le Préposé n’ayant pas non plus constaté d’exception évidente, il recommande d’accorder l’accès à ce document.

21. En deuxième lieu, il faut analyser les documents n. 3 et 4, qui ont été établis par l’OFAG. Dans sa prise de position, la ChF ne se penche pas sur la question de l’auteur des documents et par conséquent du champ d’application en raison de la personne (art. 2 LTrans). Elle estime que la question de l’origine des documents ne se pose pas, puisqu’ils concernent la sphère du Conseil fédéral (ch. 2 et 5). Le Préposé considère par contre qu’étant donné que les deux documents ont été établis par l’OFAG, qui est une autorité assujettie à la loi sur la transparence, le champ d’application en raison de la personne est bien donné, ce qui implique que la loi sur la transparence est applicable aux documents (art. 2 al. 1 LTrans). De l’avis du Préposé, les deux documents remplissent les conditions de document officiel prévues par l’art. 5 al. 1 LTrans.

22. Document n. 3 : “Mitteilung“ du 23 août 2019 de la direction de l’OFAG à l’attention des comités de direction de la ChF et de tous les départements. La ChF a refusé l’accès à ce document en affirmant que les informations contenues relèvent de la sphère du Conseil fédéral.

ATF 133 II 209 consid. 3.1. Budget 2025 avec PITF 2026–2028 – tome 2 Dep-7 FR.pdf, p. 54. Unser Bundesratswein – Wunderstaa.

Cette communication, titrée de “Bestellungen für den Bundesratskeller : Abläufe und Dokumentationspflicht“, contient différentes informations concernant : les personnes autorisées à utiliser les produits de la cave, la compétence pour le choix et l’achat du vin et des indications quant au budget (ch. 5). Elle contient également des instructions sur le déroulement des commandes de vin, sur l’obligation de documenter ainsi que des indications sur la surveillance du budget. Il s’agit d’un document de nature technique et organisationnelle destiné à assurer une pratique uniforme, pour la gestion de la cave et le contrôle des processus à l’intérieur des départements et de la ChF, ce que le titre de la communication indique aussi. De l’avis du Préposé, le contenu de ce document ne concerne en aucune façon des tâches de gouvernance du Conseil fédéral en tant qu’autorité collégiale. La ChF n’ayant pas soulevé, à titre subsidiaire, d’exceptions à la loi sur la transparence (art. 7 al. 1 et 8 LTrans) et le Préposé n’ayant pas non plus constaté d’exception évidente, il recommande d’accorder l’accès à ce document.

23. Document n. 4 : budget de la cave du Conseil fédéral pour les années 2019 – 2023. La ChF a refusé l’accès à ce document en affirmant que les informations contenues relèvent de la sphère du Conseil fédéral. Comme décrit au chiffre 20, il s’agit d’informations relatives à une tâche clairement attribuée à l’OFAG et pas d’une tâche de gouvernance du Conseil fédéral. La ChF n’ayant pas soulevé, à titre subsidiaire, d’exceptions à la loi sur la transparence (art. 7 al. 1 et 8 LTrans) et le Préposé n’ayant pas non plus constaté d’exception évidente, il recommande d’accorder l’accès à ce document.

24. Enfin, les documents contiennent également des données concernant des personnes morales et des données personnelles des employés de l’administration fédérale. Il reste à analyser l’accessibilité de ces données.

25. Le document n. 2 contient la liste des producteurs de vin, donc des données concernant des personnes morales. Comme le demandeur demande explicitement l'accès à ces informations, il n'est pas possible de les anonymiser au sens de l'art. 9 al. 1 LTrans. L’accès à ces données doit par conséquent être analysé en application de l’art. 9 al. 2 LTrans en lien avec l’art. 57s al. 4 LOGA qui implique une pesée des intérêts. Tout d’abord, il faut relever que les données concernées ne constituent pas des données sensibles au sens de l’art. 57r al. 2 LOGA. Ensuite, il convient de noter que, selon la jurisprudence, 18 le besoin de protection des données personnelles est naturellement moins important pour les personnes morales que pour les personnes physiques. Pour ce qui est de l’intérêt public à la transparence, il convient de relever que des questions entourant le contenu de la cave du Conseil fédéral reviennent régulièrement dans les médias. 19 En outre, les producteurs concernés retirent un avantage financier de la vente du vin. De plus, la ChF n'ayant pas amené de motivation dans ce sens, le Préposé ne voit pas non plus de quelle manière ces producteurs pourraient subir un dommage sérieux suite à la publication des informations demandées. Il semble donc que l'intérêt public soit prépondérant et que l'accès à ces données doive être accordé suite à une éventuelle consultation (voir ch. 26).

26. Afin d'être complet, le Préposé souhaite souligner que la jurisprudence 20 prévoit la possibilité de renoncer à la consultation si les conditions suivantes sont remplies: (1) une pesée des intérêts préliminaire suffisamment claire en faveur de la publication au point que l'on ne pourrait pas sérieusement s'attendre à la découverte d'intérêts privés ignorés susceptible de conduire à une conclusion différente et; (2) le caractère disproportionné de la mise en œuvre de la consultation en raison en particulier d'une charge de travail excessive.

27. Les documents n. 1, 2 et 3 contiennent des données personnelles au sens de l’art. 5 let. a de la loi fédérale sur la protection des données (LPD ; RS 235.1), plus précisément le nom, la fonction, le numéro de téléphone et l’adresse e-mail d’employés de l’administration fédérale. Selon l'art. 9 al. 1 LTrans, les documents officiels contenant des données personnelles doivent être si possible rendus anonymes avant qu'ils soient consultés. La protection prévue à l'art. 9 al. 1 LTrans ne vaut pas dans la même mesure pour les collaborateurs de l'administration publique.

TAF, arrêt A-7874/2015 du 15 juin 2016, consid. 9.6.2. etat : RomanDuVin.ch; Der «Bundesratskeller» (vinum.eu) ; Élection du Conseil fédéral: un super salaire et 16 privilèges (watson.ch) ; TF, arrêt 1C_50/2015 du 2.12.2015, consid. 6.2 et 6.3 ; ATF 142 II 340, consid. 4.4.6 s.

Si ces personnes ont agi dans l'accomplissement d'une tâche publique, elles ne peuvent se prévaloir de la protection de leur sphère privée de la même manière que des tiers privés. Selon le Tribunal fédéral, leurs données personnelles en lien avec l'exercice de leur fonction ne sont, en principe, pas anonymisées. 21 Les données personnelles des employés peuvent de ce fait être rendues accessibles, à moins que le demandeur n’y renonce expressément.

28. Pour résumer, de l’avis du Préposé, la loi sur la transparence s’applique à l’ensemble des documents concernés. Tous les documents remplissent les conditions de document officiel au sens de l’art. 5 al. 1 LTrans. Le Préposé n’ayant pas constaté la réalisation des conditions relatives aux exceptions des art. 7 al. 1 et 8 LTrans, il recommande l’accès aux quatre documents concernés, après une éventuelle consultation des producteurs de vin concernés. Si le demandeur y renonce, elle peut caviarder les noms des collaborateurs de l’administration fédérale.