Änderung des Berufsbildungsgesetzes (BBG): Stärkung der höheren Berufsbildung

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI

Änderung des Berufsbildungsgesetzes (BBG): Stärkung der höheren Berufsbildung; Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Bern, Januar 2015

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1 Ausgangslage

Seit Inkrafttreten des neuen Berufsbildungsgesetzes (BBG)1 im Jahr 2004 gehört die höhere Berufsbildung zum nicht-hochschulischen Tertiärbereich und umfasst die: – Eidgenössischen Berufsprüfungen (BP) – Eidgenössischen höheren Fachprüfungen (HFP) – Eidgenössisch anerkannten Bildungsgänge an höheren Fachschulen (HF) Mit der höheren Berufsbildung verfügt die Schweiz über ein einmaliges Instrument der beruflichen Weiterqualifizierung. Sie bietet Personen mit Berufsabschluss und Berufserfahrung die Möglichkeit ihre praktischen Fähigkeiten mit theoretischen Fachkenntnissen zu verbinden, um Führungs- und Fachverantwortung zu übernehmen. Im Unterschied zum Hochschulbereich setzt sie keine Maturität voraus, sondern einschlägige berufliche Qualifikationen und eine mehrjährige Praxiserfahrung. Besonders die eidgenössischen Berufsprüfungen mit Fachausweis und die eidgenössischen höheren Fachprüfungen mit Diplom stellen eine weitergehende Qualifizierungsmöglichkeit für Berufsleute dar, die ganz am Arbeitsmarkt orientiert ist und flexibel auf Änderungen der Arbeitswelt eingeht. Berufsprüfungen ermöglichen Berufsleuten eine erste fachliche Vertiefung und Spezialisierung nach der beruflichen Grundbildung oder einem anderen Abschluss der Sekundarstufe II in einem Beruf. Existiert in einem Berufsfeld sowohl eine Berufs- als auch eine höhere Fachprüfung ist der Fachausweis der Berufsprüfung in der Regel eine Zulassungsbedingung für die höhere Fachprüfung. Die höheren Fachprüfungen verfolgen zwei Ziele: Zum einen qualifizieren sie Berufsleute als Expertinnen und Experten in ihrem Berufsfeld und zum anderen bereiten sie die Absolvierenden auf das Leiten eines Unternehmens vor. Die Vorbereitung auf eidgenössische Prüfungen erfolgt grundsätzlich berufsbegleitend entweder autodidaktisch oder in einem nicht-reglementierten vorbereitenden Kurs. Eidgenössisch anerkannte Bildungsgänge an höheren Fachschulen vermitteln Absolvierenden der Sekundarstufe II Fach- und Führungskompetenzen in einem bestimmten Berufsfeld. Sie sind breiter und generalistischer ausgerichtet als die eidgenössischen Prüfungen und finden in einem schulischen Rahmen statt. Zudem ist die gesamte Ausbildungsdauer sowie das abschliessende Qualifikationsverfahren reglementiert. Die Bildungsgänge können entweder berufsbegleitend oder als Vollzeitstudium besucht werden.

Abbildung 1: Bildungssystem Schweiz2

Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Berufsbildung (BBG; SR 412.10) Eigene Darstellung SBFI.

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Zur Stärkung der höheren Berufsbildung hat der Bund 2013 ein Strategieprojekt lanciert, in welchem Lösungsansätze gemeinsam mit den Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt diskutiert und entwickelt werden. Das Projekt setzt sich aus den drei Teilprojekten Finanzierung, Positionierung und Grundlagen zusammen. Im Teilprojekt Positionierung wurden Massnahmen zu einer besseren nationalen und internationalen Positionierung der Abschlüsse der höheren Berufsbildung erarbeitet. Hierbei ist namentlich die vom Bundesrat per 1. Oktober 2014 in Kraft gesetzte Verordnung über den nationalen Qualifikationsrahmen für Abschlüsse der Berufsbildung zu erwähnen. Diese schafft die Grundlage für die Einstufung aller formalen Berufsbildungsabschlüsse in einen nationalen Qualifikationsrahmen für Abschlüsse der Berufsbildung (NQR Berufsbildung) sowie für die Erarbeitung von Zeugniserläuterungen und Diplomzusätzen. Damit wird die Transparenz, Verständlichkeit und Vergleichbarkeit von Schweizer Abschlüssen der beruflichen Grundbildung und der höheren Berufsbildung national und international verbessert. Im Teilprojekt Grundlagen sind Massnahmen vorgesehen, um das heute teilweise fehlende Steuerungswissen in der höheren Berufsbildung durch bessere statistische Grundlagen zu erweitern. In der vorliegenden Vernehmlassungsvorlage wird als Resultat des Teilprojekts Finanzierung eine neue Bundesfinanzierung zu Gunsten der Kandidierenden von eidgenössischen Prüfungen der höheren Berufsbildung unterbreitet.

1.1 Bedeutung der höheren Berufsbildung

In einer Zeit ständig wachsender Anforderungen ermöglicht die höhere Berufsbildung vertiefte und erweiterte Qualifikationen, ohne dass – wie international üblich – der Hochschulbereich belastet wird. Bund, Kantone und Organisationen der Arbeitswelt setzen sich gemeinsam für eine qualitativ hochstehende Berufsbildung ein. Der starke Einbezug der Organisationen der Arbeitswelt ist eine zentrale Voraussetzung für die Ausrichtung der Prüfungen und Bildungsangebote auf den Arbeitsmarkt. Die Anzahl an Angeboten der höheren Berufsbildung spiegelt die vielfältigen Bedürfnisse des Arbeitsmarktes an Spezialisierungen der Arbeitnehmenden wider. Zurzeit gibt es rund 240 Berufsprüfungen und 170 höhere Fachprüfungen. 3 Aktuell werden 50 neue eidgenössische Prüfungen ausgearbeitet. Die rund 450 Bildungsgänge an höheren Fachschulen sind auf 8 Bereiche mit 55 Fachrichtungen aufgeteilt, davon ist ungefähr die Hälfte bereits neurechtlich anerkannt oder befindet sich aktuell im Anerkennungsverfahren.4 Jährlich werden rund 17‘000 Abschlüsse von eidgenössischen Prüfungen und über 7‘500 eidgenössisch anerkannte Abschlüsse der höheren Fachschulen gezählt.5 Rund 15 Prozent der erwerbstätigen Personen in der Schweizer Wirtschaft haben einen Abschluss der höheren Berufsbildung (eidgenössische Berufs- und höhere Fachprüfungen, eidgenössisch anerkannte Bildungsgänge der höheren Fachschulen; siehe Abbildung 2). Sie sind sowohl in kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) als auch in Grossunternehmen beschäftigt und weisen eine hohe Erwerbsquote auf.

Vgl. Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation. Höhere Berufsbildung – Berufsverzeichnis. URL: http://www.sbfi.admin.ch/bvz/hbb/index.html?lang=de [Stand 30.09.2014]. Vgl. Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation. Übersicht Bildungsgänge HF nach Kantonen. URL: http://www.sbfi.admin.ch/berufsbildung/01472/01487/index.html?lang=de [Stand: 26.09.2014]. Vgl. Bundesamt für Statistik (2013). Tertiärstufe: Höhere Berufsbildung – Übersichtstabellen. URL: http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/15/05/key/blank/uebersicht.html [Stand: 26.09.2014]

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Abbildung 2: Anteil erwerbstätige Personen (25-64 Jahre) mit Tertiärabschluss im Jahr 2013

Total

Männer

Frauen

0% 10% 20% 30% 40% 50% Höhere Berufsbildung (HBB) HBB & HS Hochschulen (HS)

Mittel zur Bekämpfung des Fachkräftemangels Vor dem Hintergrund des Fachkräftemangels kommt den Absolvierenden der höheren Berufsbildung eine grosse Bedeutung zu. Der Bundesrat hat am 6. November 2013 ein entsprechendes Massnahmenpaket verabschiedet und dabei vier Handlungsfelder identifiziert, um dem Fachkräftemangel zu begegnen: – Höherqualifizierung entsprechend dem Bedarf der Arbeitswelt – Verbesserung der Vereinbarkeit von Beruf und Familie – Schaffung guter Bedingungen zur Erwerbstätigkeit für ältere Arbeitnehmende – Förderung von Innovationen zur Entschärfung der Fachkräfteknappheit aufgrund höherer Produktivität. Die Abschlüsse der höheren Berufsbildung sind aufgrund ihrer Arbeitsmarktorientierung und – steuerung direkt auf den Bedarf der Arbeitswelt ausgerichtet. Entsprechend sind Massnahmen zur Stärkung der höheren Berufsbildung Teil der sogenannten Bildungsmassnahmen, um dem Fachkräftemangel entgegenzuwirken.

Bildungsrendite Ein entscheidender Indikator für Kosten und Nutzen einer Ausbildung ist nicht die absolute Höhe des Einkommens, sondern die Bildungsrendite, d.h. das über die ganze Lebensspanne erzielte Einkommen im Verhältnis zu den Ausbildungskosten. Hier weist die höhere Berufsbildung Bestwerte auf (siehe Abbildung 3): Pro eingesetztes Bildungsjahr liegt ihre Rendite deutlich über jener für andere formale Bildungsabschlüsse in der Schweiz. Diese liegt bei rund 7 Prozent pro eingesetztes Bildungsjahr, für höhere Fachschulen hingegen resultieren pro Bildungsjahr Renditen von rund 10 Prozent und für Berufs- und höhere Fachprüfungen sogar Renditen von bis zu 16 Prozent.7

Vgl. Bundesamt für Statistik (2013). Schweizerische Arbeitskräfteerhebung (SAKE).URL: http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/infothek/erhebungen__quellen/blank/blank/enquete_suisse_sur/08 .html [Stand: 29.10.2014]. Vgl. SKBF (2014). Bildungsbericht Schweiz 2014, S. 260.

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Abbildung 3: Bildungsrenditen für die höhere Berufsbildung nach Kosten und Lohnszenarien für ein standardisiertes Bildungsjahr (2010)8 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Szenario 1 Szenario 2

Eidgenössische Prüfungen Höhere Fachschulen

Das Szenario 1 für höhere Fachschulen geht davon aus, dass ein Teilzeitstudium absolviert wird und nur 50% der Bildungskosten durch die Studierenden getragen werden; Szenario 2 nimmt ein Vollzeitstudium bei gleichzeitiger voller Kostenübernahme an. Bei den Prüfungen wird für das Szenario 1ein Beschäftigungsgrad von 80% bei Übernahme von 50% der Kosten angenommen, im Szenario 2 wird von einem Beschäftigungsgrad von 50% und Übernahme von 50% der Kosten ausgegangen.

1.2 Finanzierung der höheren Berufsbildung

Die höhere Berufsbildung wird von Bund, Kantonen und Privaten gemeinsam finanziert. Aktuell wird der Hauptanteil von der Wirtschaft und den Studierenden selber getragen.

Öffentliche Unterstützung - Bund, Kantone Die öffentliche Hand leistet in der höheren Berufsbildung und der berufsorientierten Weiterbildung einen finanziellen Beitrag von jährlich knapp 500 Millionen Franken. Kantone und Bund finanzieren die Angebote der Bildungsgänge an höheren Fachschulen. Im Jahr 2012 ergaben sich für diese Angebote Kosten in der Höhe von knapp 337 Millionen Franken. Die Finanzierung der vorbereitenden Kurse für die eidgenössischen Berufs- und höheren Fachprüfungen erfolgt nur teilweise durch Subventionierung der öffentlichen Hand. Ein substantieller Anteil der entstehenden Kosten wird durch private Mittel (Arbeitgeber, Studierende) getragen. Im Jahr 2012 trugen Bund und Kantone knapp 139 Millionen Franken für die berufsorientierte Weiterbildung und die Vorbereitung der Berufs- und höheren Fachprüfungen bei.9 Daneben leistete der Bund Beiträge in der Höhe von rund 17 Millionen Franken für die Durchführung der Berufs- und höheren Fachprüfungen sowie Beiträge in der Höhe von rund 1 Million Franken für die Entwicklung von diesen Prüfungen.10

Steuerabzüge und Stipendien Die individuellen Kosten für eine höhere Berufsbildung können in vielen Kantonen als Weiterbildungskosten bei der Einkommenssteuer abgezogen werden. Die Steuerpraxis ist in den einzelnen Kantonen jedoch sehr unterschiedlich. Das eidgenössische Parlament hat das Bundesgesetz über die steuerli- che Behandlung berufsorientierter Aus- und Weiterbildungskosten erlassen, welches vom Bundes- rat per 1. Januar 2016 in Kraft gesetzt wird: Die neuen Bestimmungen revidieren und vereinfachen das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG) und das Steuerharmonisierungsgesetz

Vgl. Cattaneo, M. A. (2011). New estimation of private returns to higher professional education and training. Empirical Research in Vocational Education and Training, (2), S. 71–84. Vgl. Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (2013). Vollkostenrechnung der kantonalen Berufsbildung 2012. Die Beiträge an die Durchführung von eidgenössischen Prüfungen wurden am 1. Januar 2013 (Revision des Artikels 65 der Berufsbildungsverordnung BBV) von 25% auf 60%, in Ausnahmefällen auf 80%, erhöht. Vgl. BBl 2013 7385. Beschluss vom 16. April 2014. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11)

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(StHG) . Die berufsorientierten Aus- und Weiterbildungskosten sollen nach dem Verfassungsgrundsatz der Besteuerung gemäss wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit behandelt werden, womit grundsätzlich beruflich veranlasste und vom Steuerpflichtigen getragene Aus- und Weiterbildungskosten abzugsfähig sind. Mit den revidierten Gesetzesbestimmungen wird ein allgemeiner Steuerabzug für grundsätzlich alle berufsorientierten Aus- und Weiterbildungskosten eingeführt. Als berufsorientiert gelten Kosten, die einer aktuellen oder zukünftigen beruflichen Tätigkeit dienen. Bei der direkten Bundessteuer können Kosten bis zu einem Gesamtbetrag von 12‘000 Franken abgezogen werden (Art. 33 Abs. 1 Bst. j DBG). Für die kantonalen Steuern überlässt das StHG die Festsetzung des maximal abzugsfähigen Betrags den Kantonen (Art. 9 Abs. 1 und 2 Bst. o StHG). Begründet wurden diese Entscheide damit, dass ein öffentliches Interesse an einem möglichst hohen Bildungsniveau bestehe. Für die höhere Berufsbildung können zudem Stipendien beantragt werden. Sie machen rund 7,7 Prozent des gesamten Stipendienumfanges aus. 15 Der Durchschnittswert eines Stipendiums ist praktisch identisch mit den Stipendien, die Studierenden an Fachhochschulen und Universitäten gewährt werden. Zwischen den Kantonen sind unterschiedliche Ansätze zur Prüfung der Anspruchsberechtigung und zur Höhe der geleisteten Beiträge vorhanden. Mit einer interkantonalen Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen (Stipendien-Konkordat) vom Juni 2009 werden erstmals umfassende Grundsätze und Mindeststandards zur Vergabe von Ausbildungsbeiträgen festgelegt. Insbesondere wird die höhere Berufsbildung mit den eidgenössischen Prüfungen und den Bildungsgängen der höheren Fachschulen explizit als beitragsberechtigtes Ausbildungsgefäss einbezogen.

Private Finanzierung - Wirtschaft Die höhere Berufsbildung weist gesamthaft gesehen ein stärkeres privates Engagement bei der Finanzierung auf als die übrige, hochschulbasierte tertiäre Ausbildung. Dies ist teilweise systemisch bedingt und eine der Ursachen des Erfolgs der Absolvierenden der höheren Berufsbildung im Arbeitsmarkt: Die unterschiedlich starke finanzielle Beteiligung der Arbeitgeberseite trägt dazu bei, dass der Zugang zur höheren Berufsbildung selektiv ist. Dies wiederum trägt dazu bei, dass die Renditen für die Absolvierenden überdurchschnittlich ausfallen. Das Engagement der Wirtschaft lohnt sich, profitieren doch die Unternehmen von gut ausgebildetem und spezifisch auf ihre Bedürfnisse geschultem Personal. Dies erklärt auch die hohe Zahlungsbereitschaft der Arbeitgeber. Das Engagement der Wirtschaft geht aber über die finanzielle Beteiligung hinaus: Der starke Einbezug der Organisationen der Arbeitswelt ist eine zentrale Voraussetzung für die Ausrichtung der Prüfungen und Bildungsangebote auf den Arbeitsmarkt. Ausgebildet wird, was auf dem Arbeitsmarkt nachgefragt wird. Durch diesen Einbezug der Organisationen der Arbeitswelt als Träger der eidgenössischen Prüfungen und der Rahmenlehrpläne16 der höheren Fachschulen ist sichergestellt, dass neue Qualifikationsanforderungen rasch umgesetzt werden.

Private Finanzierung – Studierende und Prüfungskandidierende Während über die privaten Beiträge von Studierenden an höheren Fachschulen keine genauen Zahlen existieren, hat eine Studie17 aus dem Jahr 2011 gezeigt, dass 65.7 Prozent der Kandidierenden von eidgenössischen Prüfungen ihre Ausbildung ganz oder teilweise anhand von privaten Beiträgen finanzieren. Nicht auf private Beiträge zurückgreifen muss etwa ein Drittel. Beiträge von ihrem Arbeitgeber in der Gestalt von vergüteten Abwesenheiten oder Übernahme der Kurs- und Prüfungskosten erhalten bei den Berufsprüfungen 56.7 Prozent der Kandidierenden. Bei den höheren Fachprüfungen ist dieser Anteil mit 66.5 Prozent etwas höher.

Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14) Vgl. Bundesamt für Statistik (2012). Kantonale Stipendien und Darlehen, S. 45. Bildungsgänge von höheren Fachschulen beruhen auf Rahmenlehrplänen, die in Zusammenarbeit mit den Organisationen der Arbeitswelt entwickelt werden. Aktuell gibt es 35 verschiedene Rahmenlehrpläne. Vgl. Econcept (2011). Befragung der Kandidatinnen und Kandidaten der eidgenössischen Prüfungen im Bereich der höheren Berufsbildung.

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1.3 Herausforderungen

Die heutige Regelung der höheren Berufsbildung beruht auf den Rahmenbedingungen der 1960er- und 1970er-Jahre. Sie wurde bei der Neuordnung der Berufsbildung nicht weiter thematisiert und – mit Ausnahme der Einstufung als Tertiärausbildung – 2004 unverändert in das neue Berufsbildungsgesetz übernommen. Inzwischen haben sich die Ansprüche an die Einordnung der Qualifikationen und der Angebote aus Gründen der Vergleichbarkeit innerhalb der Berufsbildung sowie im Vergleich zum gesamten Bildungssystem erhöht. Die strukturellen Veränderungen innerhalb der höheren Berufsbildung (Gründung der Fachhochschulen sowie die Integration der Bereiche Gesundheit, Soziales und Kunst 18), die Abgrenzung zu den Fachhochschulen und zur berufsorientierten Weiterbildung sowie die Internationalisierung machen eine klare Positionierung der höheren Berufsbildung unumgänglich.

Unterschiedliche finanzielle Belastungen für Absolvierende Neben den Fragen zur Positionierung werden vor allem die im Vergleich zum Hochschulbereich teilweise markant höheren Studien- bzw. Kursgebühren für die Absolvierenden der höheren Berufsbildung von den Akteuren der Berufsbildung und von politischer Seite19 als Ungleichbehandlung gegenüber dem akademischen Weg kritisiert. Der Weg bis zum erfolgreichen Abschluss verlangt von den Studierenden aufgrund der grossen zeitlichen und finanziellen Belastung hohe Motivation und regelmässige finanzielle Unterstützung aus dem privaten und beruflichen Umfeld. Die öffentliche Finanzierung der eidgenössischen Prüfungen und der vorbereitenden Kurse auf eidgenössische Prüfungen ist in den vergangenen Jahren zusehends in den Fokus der politischen und öffentlichen Aufmerksamkeit gerückt. Handlungsbedarf besteht vor allem im Vergleich zur Finanzierung des schulischen Systems auf der Tertiärstufe, dem Hochschulbereich und den höheren Fachschulen. Die öffentliche Hand engagiert sich zwar bei der Finanzierung der eidgenössischen Prüfungen, die Beteiligung der Kantone an den Bildungskosten hängt jedoch von tradierten Systemen ab und ist teilweise von Kanton zu Kanton unterschiedlich. Hinzu kommt, dass die Beteiligung der Arbeitgeber grösstenteils individuell, zwischen Arbeitnehmenden und Arbeitgeber, vereinbart wird. So existiert heute eine schwer überblickbare Finanzierungsvielfalt, die dazu führt, dass einzelne Studierende der höheren Berufsbildung die gesamten Ausbildungskosten persönlich finanzieren müssen, während andere Studierende ihre Ausbildung vom Staat20 und den Arbeitgebern21 (mit- )finanziert erhalten. Insgesamt beruhen die berufsbegleitend organisierten eidgenössischen Prüfungen und die damit einhergehenden vorbereitenden Kurse finanziell auf einer höheren Beteiligung der Wirtschaft und der Absolvierenden, als dies bei Ausbildungen (in der Regel in Vollzeit) im Hochschulbereich oder an höheren Fachschulen der Fall ist.

Eine vergleichbare Behandlung der verschiedenen Bildungsbereiche ist im Hinblick auf die Gleichwertigkeit der verschiedenen Ausbildungswege anzustreben. Ansonsten könnte dies unerwünschte Verzerrungen verursachen: Einerseits, indem Teilnehmende eher eine HF-Ausbildung wählen anstatt

Gründung der Fachhochschulen: Im Jahr 1996 ist das Fachhochschulgesetz in Kraft getreten. In der Folge wurden die höheren Technischen Lehranstalten (HTL), die höheren Wirtschafts- und Verwaltungsschulen (HWV) und die höheren Fachschulen für Gestaltung (HFG) in Fachhochschulen umgewandelt. Das Berufsbildungsgesetz integriert die bisher kantonal geregelten Bereiche Gesundheit, Soziales und Kunst (GSK) in die Berufsbildung inklusive der höheren Berufsbildung. Vgl. 13.3020 Motion Aebischer vom 5.3.2013. Bereits im Rahmen der parlamentarischen Debatte zur BFI- Botschaft 2013-2016 wurde ein stärkeres finanzielles Engagement des Bundes gefordert. Trotz grundsätzlicher Unterstützung der Berufsbildung scheiterten diese Anträge an den ungenügenden Grundlagen im Berufsbildungsgesetz. Vgl. Econcept (2011): Eine vergleichsweise geringe Bedeutung haben Beiträge der Branche und öffentliche Beiträge. Der Anteil an Kandidierenden, welcher auf entsprechende Beiträge zurückgreifen kann, liegt bei den Berufs- und höheren Fachprüfungen auf einem tiefen Niveau. Bezüglich der Beiträge der Branche ist der Anteil an Kandidierenden, welche entsprechende Unterstützung erhalten, bei den höheren Fachprüfungen leicht höher (Berufsprüfungen 3.8%; höhere Fachprüfungen 5.1%). Vgl. Econcept (2011): 65.7% der Kandidierenden von eidgenössischen Prüfungen finanzieren ihre Ausbildung ganz oder teilweise anhand von privaten Beiträgen. Nicht auf private Beiträge zurückgreifen muss etwa ein Drittel. Beiträge von ihrem Arbeitgeber in der Gestalt von vergüteten Abwesenheiten oder Übernahme der Kurs- und Prüfungskosten erhalten bei den Berufsprüfungen 56.7% der Kandidierenden. Bei den höheren Fachprüfungen ist dieser Anteil mit 66.5% etwas höher.

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eine eidgenössischen Prüfung und andererseits, weil Berufs- und Branchenverbände möglicherweise eine neue Ausbildung eher als HF-Bildungsgang denn als eidgenössische Prüfung konzipieren. Die Neugestaltung der Finanzierung von vorbereitenden Kursen auf eidgenössische Prüfungen hat zusätzliche Dringlichkeit erhalten, da für die Bildungsgänge an höheren Fachschulen auf kantonaler Ebene bereits eine neue Lösung zur einheitlichen Finanzierung gefunden wurde. Ab dem Studienjahr 2015/16 wird die Interkantonale Fachschulvereinbarung (FSV) von 1998 durch die Interkantonale Ver- einbarung über Beiträge an die Bildungsgänge der höheren Fachschulen (HFSV) abgelöst. Bei der FSV legt jeder Kanton einzeln fest, welche Bildungsangebote der höheren Berufsbildung auf seinem Hoheitsgebiet in die Vereinbarung aufgenommen werden und welche Bildungsangebote in anderen Kantonen er finanziell unterstützt. Dieses Finanzierungssystem führte zu einer Ungleichbehandlung der Studierenden von höheren Fachschulen sowie Teilnehmenden von vorbereitenden Kursen von eidgenössischen Prüfungen, die je nach Wohnsitzkanton und gewähltem Bildungsangebot mit unterschiedlichen Studien- bzw. Kursgebühren konfrontiert sind. Die neue Interkantonale Vereinbarung für die höheren Fachschulen (HFSV) wird diesem Problem entgegenwirken und die Freizügigkeit der Studierenden verbessern. Sie wird nach dem gleichen Prinzip wie die Finanzierungsvereinbarung für die universitären Hochschulen sowie für die Fachhochschulen funktionieren und das bisher geltende "À-la-carte-Prinzip" für die höheren Fachschulen aufheben. Für die Finanzierung der vorbereitenden Kurse gilt hingegen weiterhin die FSV. Um die Beteiligung der öffentlichen Hand auch im Bereich der vorbereitenden Kurse auf eidgenössische Prüfungen neu zu regeln und die Freizügigkeit zu verbessern, wird in den folgenden Kapiteln eine Lösung auf Bundesebene beantragt.

2 Eidgenössische Prüfungen

Die eidgenössischen Prüfungen stellen bildungssystematisch einen Sonderfall dar. Nicht der Weg zum Abschluss, d.h. die Ausbildung und ihre Inhalte sind definiert, sondern ausschliesslich die nachzuweisenden Berufsqualifikationen. „Prüfung“ ist also im wörtlichen Sinn zu verstehen: Eidgenössische Prüfungen testen und bestätigen Handlungskompetenzen in arbeitsnahen Situationen. Zulassungsbedingung zur Prüfung sind nicht curricular geregelte Kurse, sondern eine einschlägige berufliche Qualifikation auf Sekundarstufe II und mehrjährige Praxiserfahrung.

Qualifizierte Berufsleute für den Arbeitsmarkt Die konsequente Ausrichtung auf den Arbeitsmarkt und die rasche Aufnahme von neuen Erkenntnissen und Technologien in die Anforderungsprofile charakterisieren die Abschlüsse der höheren Berufsbildung. Für die Erarbeitung und die Definitionen der einzelnen Prüfungsordnungen sind Verbände und sonstige Trägerschaften der Arbeitswelt zuständig. Das SBFI genehmigt die Prüfungsordnungen. Mit der Genehmigung ist es der Trägerschaft der Prüfung erlaubt, eidgenössische Fachausweise bzw. Diplome zu verleihen. Innerhalb eines Fachgebiets unterscheidet sich die höhere Fachprüfung gegenüber der Berufsprüfung durch höhere Anforderungen. Die eidgenössischen Prüfungen sind insgesamt sehr dynamisch: Die institutionellen Rahmenbedingungen sind so gestaltet, dass eine Reaktion auf neue oder sich verändernde Bedürfnisse des Arbeitsmarktes innerhalb kurzer Zeit möglich ist, sei dies in Form von Anpassungen bestehender oder in Form neuer Angebote. 23 Von den über 400 bestehenden eidgenössischen Prüfungen sind ständig bis zu 100 Prüfungsordnungen in Revision oder in Erarbeitung. Die Ausgestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen ist beizubehalten.

Instrument der Personalentwicklung Für die Betriebe stellen insbesondere die eidgenössischen Prüfungen ein Instrument zur Personalentwicklung dar. Die Arbeitnehmenden arbeiten während der Vorbereitung auf die eidgenössische Prüfung weiterhin im Betrieb und wenden neu erworbenes Wissen und Fertigkeiten an. So werden die Kandidierenden auch häufig bei ihren Vorbereitungen auf die eidgenössischen Prüfungen von ihren Arbeitgebern unterstützt, sei dies in Form von Ausbildungsbeiträgen oder Lohnfortzahlungen während

Die HFSV ist am 1. Januar 2014 in Kraft getreten. Beispiele: Lichtplaner/ Lichtplanerin mit eidgenössischem Fachausweis als Reaktion auf die zu befürchtenden Engpässe in der Energieversorgung und das für Flora und Fauna bedrohliche Phänomen der Lichtverschmutzung. Medizinische/r Praxiskoordinatorin/Praxiskoordinator mit eidgenössischem Fachausweis als Reaktion auf neue Arten von Praxen (Gruppenpraxen).

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den ausbildungsbedingten Abwesenheiten. Im Gegenzug verpflichten sie sich, nach Abschluss der Prüfung eine bestimmte Dauer im Betrieb zu verbleiben.

2.1 Vorbereitende Kurse

Wie sich eine Kandidatin oder ein Kandidat auf eine eidgenössische Prüfung vorbereitet, ist grundsätzlich offen. Die Bezeichnung bringt es zum Ausdruck: Es zählen einzig die Prüfung und die dadurch festgestellten Kompetenzen. Ein Besuch vorbereitender Kurse ist keine Bedingung für die Zulassung zur Prüfung und diese Kurse sind nicht staatlich geregelt. Das heisst, sie unterstehen keiner staatlichen Aufsicht und die Konzeption der Kurse (Lehrplan, Inhalte, Dauer, Organisation etc.) liegt in der Verantwortung der Bildungsanbieter. Das Berufsbildungsgesetz erwähnt die vorbereitenden Kurse nur am Rande: „Die Kantone können vorbereitende Kurse anbieten“ (Art. 28 Abs. 4 BBG24). Unter den Begriff vorbereitendender Kurs fallen sämtliche Lehrveranstaltungen, die zur Vorbereitung zu einer eidgenössischen Prüfung dienen, seien dies einzelne aufbauende Module oder klassische Kurse zur Prüfungsvorbereitung. Die vorbereitenden Kurse werden von 80 bis 90 Prozent der Prüfungskandidierenden besucht. Die vorbereitenden Kurse für die höheren Fachprüfungen dauern mit durchschnittlich 3.4 Semestern etwas länger als diejenigen für die Berufsprüfungen mit 2.9 Semestern. Die Offenheit der vorbereitenden Kurse bringt zusätzlich Abgrenzungsprobleme zwischen Vorbereitung auf eine eidgenössische Prüfung und individuellen Weiterbildungen mit sich: Einzelne Kurse, die als Prüfungsvorbereitung dienen, werden vielfach auch als Weiterbildung in einem einzelnen Fach benutzt, ohne dass von den Teilnehmenden ein eidgenössischer Abschluss angestrebt wird.

Qualifikationsgesteuerte Zulassungsbedingungen Als Zulassungsbedingung zu den eidgenössischen Prüfungen wird in der Regel ein eidgenössisches Fähigkeitszeugnis (EFZ) oder eine gleichwertige Qualifikation sowie mehrjährige Berufserfahrung vorausgesetzt. Namentlich im Bereich der Dienstleistungen stehen die Prüfungen auch Hochschulabsolvierenden offen. Die Prüfungsordnungen definieren die jeweiligen Abschlüsse, die als Grundlage für die angestrebten Fachausweise oder Diplome in Frage kommen – unabhängig davon, auf welchem Bildungsweg sie erworben wurden. 27 Die verschiedenen Zulassungsvoraussetzungen zu den eidgenössischen Prüfungen sind ein Spiegelbild der Vielfalt der Bedürfnisse des Arbeitsmarktes und der Qualifizierungswege. Die Vielzahl der Möglichkeiten zeigt folgende Darstellung auf:

24 SR 412.10 Vgl. Econcept (2011). Befragung der Kandidatinnen und Kandidaten der eidgenössischen Prüfungen im Bereich der höheren Berufsbildung. Schlussbericht vom 10. November 2011, S. 39-42. Zum Beispiel für Buchhaltung. Zum Beispiel: Berufsprüfung Führungsfachmann bzw. Führungsfachfrau: Art. 8 Zulassung: a) Zur Abschlussprüfung wird zugelassen, wer im Besitze eines eidgenössischen Fähigkeitsausweises, eines Maturitätszeugnisses oder eines diesen Zeugnissen gleichwertigen Abschlusses ist und eine mindestens dreijährige Berufspraxis, davon mindestens ein Jahr als Leiter einer Gruppe/eines Teams nachweist.

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Abbildung 4: Unterschiedliche Bildungswege am Beispiel der höheren Fachprüfung HR-Leiter

Vielfältige Angebote und Anbieter Es besteht ein vielfältiges Angebot an vorbereitenden Kursen und eine grosse Anzahl verschiedenster Kursanbieter (kantonale Bildungsinstitutionen, Bildungszentren, Berufsverbände oder private Anbieter). Gemäss Erhebungen des SBFI29 existieren über 1‘000 Angebote. Sie verteilen sich auf 160 öffentlich-rechtliche und 340 private Anbieter, von denen 120 Anbieter Institutionen der Berufsverbände sind.30 Die Kurse fallen in Bezug auf Ausgestaltung und zeitlichen Umfang sehr unterschiedlich aus: Die Anbieter im gewerblichen Bereich sind in der Regel die entsprechenden Branchenverbände, deren Angebot stark strukturiert ist. Anders verhält es sich im kaufmännischen und im übrigen Dienstleistungsbereich. Hier gibt es eine Vielzahl von Anbietern und Angeboten, die den unterschiedlichen Bildungs- hintergründen der Teilnehmenden Rechnung tragen. Die grosse Auswahl an vorbereitenden Kursen und die Möglichkeit des direkten Zugangs zu den eidgenössischen Prüfungen auch ohne vorgegebene curriculare Vorbereitung hat ihren guten Grund: Sie erlauben den Kandidierenden eine optimale Anpassung ihrer individuellen Prüfungsvorbereitung an ihre Vorkenntnisse und an ihre aktuelle Arbeitssituation.

2.2 Aktuelle Finanzierung der eidgenössischen Prüfungen durch die

öffentliche Hand Bund beteiligt sich an den Kosten der Prüfungsdurchführung und deren Entwicklung Anfang 2013 erhöhte der Bund die Subventionen für die Durchführung von eidgenössischen Berufs- und höheren Fachprüfungen von 25 Prozent auf höchstens 60 Prozent und in Ausnahmefällen, bei besonders kostenintensiven Prüfungen, bis auf 80 Prozent des Aufwandes. Die Ziele der Erhöhung der Subventionen sind, das Bildungsgefäss der eidgenössischen Prüfungen zu stärken, die Qualität Vgl. Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (2011). Die höhere Berufsbildung 2011 – Fakten und Zahlen . URL: 6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDeYJ6fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A-- [Stand: 26.09.2014]. Bis 31.12.2012 Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT). Vgl. BBT (2008). Bericht der Arbeitsgruppe Masterplan zur interkantonalen Finanzierung der höheren Berufsbildung, S. 11. Vgl. BASS (2009, S. 8-12): Besonders breite Rekrutierungsfelder, sowohl branchenmässig als auch in Bezug auf Zulassungen vom beruflichen Fähigkeitszeugnis bis hin zum Universitätsabschluss, weisen zum Beispiel Verkaufs- oder Marketingleiterinnen und Marketingleiter auf.

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der Prüfungen zu fördern und die Kandidierenden durch tiefere Prüfungsgebühren finanziell zu entlasten. In der Folge stiegen die Bundesbeiträge an die Durchführung der eidgenössischen Prüfungen von jährlich rund zwei Millionen Franken auf rund 17 Millionen Franken im Jahr 2013. Weiter entrichtet der Bund Subventionen bei der Entwicklung und Revision von Prüfungen. Im Jahr 2013 betrugen die entsprechenden Subventionen über 1 Million Franken.

Kantone subventionieren vorbereitende Kurse – Bund indirekt beteiligt Die öffentliche Hand engagiert sich bei der Finanzierung der vorbereitenden Kurse auf eidgenössische Prüfungen. Die gesetzlichen Grundlagen enthalten jedoch seit jeher lediglich eine «Kann- Bestimmung». Das Berufsbildungsgesetz (BBG) hält fest, dass die Kantone selber vorbereitende Kurse anbieten können (Art. 28 BBG). Es beinhaltet aber keine Vorschrift, dass die Kantone vorbereitende Kurse finanzieren müssen und/oder in welchem Umfang eine Finanzierung zu erfolgen hat. Der Bund finanziert die vorbereitenden Kurse indirekt über die Pauschalbeiträge für die Berufsbildung an die Kantone. Auch die Subventionsbestimmungen der Vorgänger zum heutigen Berufsbildungsgesetz sahen in der Regel eine Bundesbeteiligung nur vor, wenn der Kanton etwas bezahlte.32 Im heutigen System mit den leistungsorientierten Pauschalen sind die Bundesbeiträge indes nicht mehr an bestimmte Angebote oder Investitionen gebunden, was den Kantonen einen selbst verantworteten Mitteleinsatz ermöglicht. Jeder Kanton definiert somit für sich, inwiefern er vorbereitende Kurse subventionieren will. Zwischen den Kantonen wurde 1998 zwecks Regelung des Lastenausgleichs für ausserkantonale Studierende die Interkantonale Fachschulvereinbarung (FSV) erlassen. Es ist Sache jedes einzelnen Kantons festzulegen, welche Bildungsangebote auf seinem Hoheitsgebiet in die Vereinbarung aufgenommen und welche Bildungsangebote in anderen Kantonen finanziell unterstützt werden. Die Ausgleichszahlungen funktionieren entsprechend gemäss dem sogenannten «À-la-carte-Prinzip»: Ein jährlich aufdatierter Anhang der FSV listet pro Kanton die unterstützten Bildungsgänge höherer Fachschulen auf und gibt die Zahlungsbereitschaft für die vorbereitende Kurse auf eidgenössische Prüfungen an. Die FSV wird per Schuljahr 2015/16 durch die Interkantonale Vereinbarung über Beiträge an die Bildungsgänge der höheren Fachschulen (HFSV) abgelöst (vgl. Kapitel 1.3). Diese bezieht sich, im Gegensatz zur FSV, ausschliesslich auf eidgenössisch anerkannte Bildungsgänge höherer Fachschulen. Für die Finanzierung der vorbereitenden Kurse gilt hingegen weiterhin die FSV, solange keine Lösung auf Bundesebene gefunden wurde.

Der öffentliche Beitrag an die vorbereitenden Kurse beläuft sich schätzungsweise auf rund 60 Millionen Franken pro Jahr. Er wird wie die Berufsbildungskosten insgesamt hauptsächlich durch die Kantone getragen, da der gesamte Bundesanteil gemäss Artikel 59 Absatz 2 BBG auf einen Richtsatz von einem Viertel der Gesamtkosten der öffentlichen Hand festgelegt ist. Die Zahl von 60 Millionen ist nicht erhärtet. Sie wurde in einer Pilotuntersuchung im Rahmen der jährlichen Kostenerhebungen berechnet. Die Schwierigkeit besteht darin, dass der entsprechende Kostenträger in traditioneller Manier vorbereitende Kurse und berufsorientierte Weiterbildung zusammenfasst und insgesamt rund 140 Millionen Franken pro Jahr beträgt. Das Abgrenzungsproblem begründet sich hauptsächlich darin, dass Berufsleute Kurse, die als Vorbereitung auf eine Prüfung dienen, für sich als einzelne Weiterbildung besuchen, ohne letztlich die Prüfung abzulegen. Das Eidgenössische Hochschulinstitut für Berufsbildung (EHB) hat die aktuelle Subventionspraxis der Kantone bei den vorbereitenden Kursen analysiert.33 Der durchschnittliche Anteil an öffentlichen Mitteln an den Kurskosten beträgt heute schätzungsweise 26 Prozent (entspricht der Differenz zwischen subventionierten und nicht-subventionierten Kursgebühren). Die folgende Abbildung zeigt, dass die konkret untersuchten Beispiele zwar unterschiedlich stark subventioniert, der Beitragssatz aber nie mehr als 45 Prozent beträgt.

Vgl. BBG alt (Bundesgesetz vom 19. April 1978 über die Berufsbildung), Art. 63 Abs. 3. Vgl. EHB (2014a). Subjektorientierte Finanzierung der Vorbereitungskurse in der höheren Berufsbildung. Eine ökonomische Analyse zu Ausgangslage, Marktstruktur und Auswirkungen, S. 29ff.

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Abbildung 5: Anteil kantonaler Beitrag an den totalen Kurskosten34

3 Beantragte Neuregelung

Im Februar 2013 hat das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI beauftragt, gemeinsam mit den Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt ein Massnahmenpaket zur Stärkung der höheren Berufsbildung auszuarbeiten. Darunter fällt als Teilprojekt des Strategieprojekts höhere Berufsbildung auch die Finanzierung. Wie ein Modell für die Finanzierung der vorbereitenden Kurse durch die öffentliche Hand aussehen könnte, ist Gegenstand bereits mehrjähriger Diskussionen unter Beteiligung des Bundes, der Kantone und der Spitzen der Verbundpartner, in denen nach Lösungen einer öffentliche Finanzierung im Bereich der höheren Berufsbildung und insbesondere der vorbereitende Kurse gesucht wurde. Diese Vorarbeiten bildeten den Ausgangspunkt für die Festlegung des neuen Finanzierungssystems.

Zielsetzungen Die Finanzierung der höheren Berufsbildung wird von privater und öffentlicher Seite getragen. Studierende und Arbeitgeber sind massgeblich beteiligt. Die öffentliche Hand engagiert sich sowohl bei der Finanzierung der eidgenössischen Prüfungen als auch in vermehrtem Masse bei der Finanzierung der höheren Fachschulen. Die berufsbegleitend organisierte Seite der höheren Berufsbildung, die eidgenössischen Prüfungen und die damit einhergehenden vorbereitenden Kurse, beruht finanziell zu grossen Teilen auf einer starken Beteiligung der Wirtschaft und der Absolvierenden. Dagegen ist das „schulische System“ auf der Tertiärstufe (Hochschulbereich und höhere Fachschulen) in grösserem Ausmass öffentlich finanziert. Auf Ebene der Absolvierenden äussert sich dies in einer höheren finanziellen Belastung.35 Ein neues Finanzierungssystem für die vorbereitenden Kurse auf eidgenössische Prüfungen soll hier korrigierend ansetzen. Ziel ist, dass die direkte finanzielle Belastung der Absolvierenden von eidgenössischen Prüfungen im Quervergleich mit den übrigen Abschlüssen der Tertiärstufe vergleichbar wird. Eine weitergehende staatliche Finanzierung der höheren Berufsbildung soll jedoch die für die Selektion und damit die Rentabilität wichtigen Arbeitgeberbeiträge nicht verdrängen. Es braucht ein abgestimmtes Nebeneinander von privaten Beiträgen, Arbeitgeberbeiträgen und öffentlichen Mitteln. Die Unterstützung seitens der Arbeitgeber ist zudem ein Element der Personalentwicklung und –politik. Das ausgeprägte Engagement der Wirtschaft in der höheren Berufsbildung gilt es auch bei einem

Abbildung aus: EHB (2014a). Subjektorientierte Finanzierung der Vorbereitungskurse in der höheren Berufsbildung. Eine ökonomische Analyse zu Ausgangslage, Marktstruktur und Auswirkungen, S. 30. Vgl. Econcept (2010): Gemäss der Befragung der Kandidierenden der eidgenössischen Prüfungen 2010 betragen die durchschnittlichen Gebühren für einen vorbereitenden Kurs bei den Berufsprüfungen etwa CHF 9’000. Bei den höheren Fachprüfungen liegen sie bei CHF 13’000. Für das Material kommen bei den Berufsprüfungen ca. CHF 1’000, bei den höheren Fachprüfungen CHF 1’700 hinzu.

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höheren finanziellen Engagement der öffentlichen Hand zu bewahren. Namentlich die starke Ausrichtung der Bildungsangebote an den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes wird allgemein als „unique selling proposition“ der höheren Berufsbildung betrachtet. Teilnehmerbefragungen haben ausserdem gezeigt, dass die Vereinbarkeit von Beruf, Ausbildung und Familie bei den Teilnehmenden von vorbereitenden Kursen eine Herausforderung ist. Ein Ausbau der öffentlichen Unterstützung könnte in der zeitlichen Ausgestaltung der Bildungsgänge flexiblere Angebote ermöglichen, was sowohl im Interesse der Teilnehmenden wie auch der Arbeitgeber liegt. Bei einem Ausbau der staatlichen (finanziellen) Unterstützung von Studierenden der höheren Berufsbildung ist zudem zu erwarten, dass die Nachfrage nach solchen Abschlüssen und Ausbildungen positiv beeinflusst wird. Vor dem Hintergrund der angespannten Fachkräftesituation könnte die höhere Berufsbildung einen positiven Beitrag leisten.

Prämissen der Erarbeitung – unkontrollierte Systemeingriffe vermeiden In den Berufsbildungskreisen herrscht Konsens darüber, dass das System der höheren Berufsbildung aufgrund seiner Offenheit und seines Arbeitsmarktbezugs gestärkt werden muss. Es steht ausser Frage, dass Absolvierende der beruflichen Bildung gegenüber Hochschulabgängerinnen und Hochschulabgängern nicht benachteiligt sein sollen. Der im Quervergleich unterschiedliche Grad der Unterstützung von Studierenden im tertiären Bildungsbereich durch die öffentliche Hand soll durch eine Erhöhung der öffentlichen Unterstützung zugunsten der vorbereitenden Kurse angeglichen werden. Dabei wurden in Gesprächen mit den Mitgliedern des Strategieprojekts sowie weiteren relevanten Akteuren Grundsätze festgelegt, welche bei einer Veränderung des Finanzierungsmodells berücksichtigt werden müssen. 37 — Festhalten an den bisherigen Organisationsprinzipien der höheren Berufsbildung: Die höhere Berufsbildung bildet zusammen mit den Fachhochschulen, den Pädagogischen Hochschulen, den Universitäten und den Eidgenössischen Technischen Hochschulen die Tertiärstufe des schweizerischen Bildungssystems. Die höhere Berufsbildung wird gemeinsam von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt getragen. An den bewährten Organisationsprinzipien der höheren Berufsbildung und den Verantwortungsbereichen der einzelnen Akteure im Zusammenhang mit den eidgenössischen Prüfungen soll im Prinzip festgehalten werden, auch wenn mit der Vorlage eine Verschiebung der Zuständigkeiten im Bereich der Berufs- und höheren Fachprüfungen von den Kantonen hin zum Bund vorgesehen ist. — Absichern der Parallelität von eidgenössischen Prüfungen und höheren Fachschulen: Die höhere Berufsbildung umfasst die eidgenössischen Prüfungen sowie die Bildungsgänge der höheren Fachschulen. Die Existenz dieser zwei unterschiedlichen Formen der höheren Berufsbildung wird auch bei einer Veränderung des Finanzierungsmodells der vorbereitenden Kurse gewährleistet bleiben. — Erhalt eines Systems, das sowohl «marktwirtschaftlichen» Prinzipien folgen soll und sich durch Arbeitsmarktnähe auszeichnet als auch öffentliche Anforderungen zu erfüllen hat: Die Organisationen der Arbeitswelt definieren die Ausbildungs- und Qualifikationsanforderungen, welche über die Prüfungsordnungen verankert werden. So wird dazu beigetragen, dass die höhere Berufsbildung auf die

Bedürfnisse des Arbeitsmarktes abgestimmt werden kann. Vorbereitende Kurse werden von privaten und öffentlichen Bildungsinstitutionen in einem wettbewerblichen System angeboten. Die Teilnahme an den Kursen ist für die Kandidierenden an Berufsprüfungen und höheren Fachprüfungen freiwillig. — Gewährleistung einer hohen Qualität des Angebots: Bund, Kantone und Organisationen der Arbeitswelt setzen sich gemeinsam für eine hohe Qualität des Angebots an vorbereitenden Kurse ein. — Beteiligung aller Akteure an der Finanzierung nach klaren Kriterien: Die Finanzierung der höheren Berufsbildung wird von privater (Arbeitgeber, Teilnehmende) und öffentlicher (Bund, Kantone) Seite getragen. Durch die gemeinsame Finanzierung durch die öffentliche Hand und Private wird ein ko-

Vgl. Econcept (2011). Befragung der Kandidatinnen und Kandidaten der eidgenössischen Prüfungen im Bereich der höheren Berufsbildung. Vgl. Econcept (2013). Finanzierung der Vorbereitungskurse in der höheren Berufsbildung: Auslegeordnung und Modellprüfung, S. 22f.

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stengünstiges und attraktives Angebot für die potentiellen Teilnehmenden generiert. Die Beteiligung aller Akteure an der Finanzierung hat nach klaren Kriterien zu erfolgen. — Verhältnismässigkeit hinsichtlich des Gesamtgefüges/-volumens der Finanzierung in der Berufsbildung: Anpassungen des Finanzierungssystems und die Erhöhung der öffentlichen Finanzierung für die vorbereitenden Kurse haben sich am Prinzip der Verhältnismässigkeit zu orientieren. Das neue Finanzierungsmodell für die vorbereitenden Kurse berücksichtigt das Gesamtgefüge des Finanzierungssystems im Bereich der Berufsbildung. Überlegungen betreffend Belastung der Studierenden im Vergleich zu anderen Tertiärausbildungen wurden bei der Entwicklung des neuen Finanzierungsmodells einbezogen. — Aufrechterhalten der regionalpolitischen Steuerungsfähigkeit der Kantone: Unabhängig davon, dass die öffentliche Finanzierung der vorbereitenden Kurse primär über den Bund erfolgt, ist eine darüber hinausgehende Finanzierung durch die Kantone möglich. Damit wird den Kantonen die Möglichkeit gegeben, bei der Unterstützung von Angeboten oder Teilnehmenden der vorbereitenden Kurse standortspezifische Überlegungen einzubeziehen.

Überlegungen zur Beitragsbemessung Eine im Vergleich zu heute weitergehende staatliche Finanzierung der höheren Berufsbildung darf die für die Selektion und damit die Rentabilität wichtigen Arbeitgeberbeiträge nicht verdrängen. Es braucht ein abgestimmtes Nebeneinander von Arbeitgeberbeiträgen, privaten Beiträgen und öffentlichen Mitteln. Die Unterstützung seitens der Arbeitgeber ist ein wichtiges Element der Personalentwicklung und -politik in den Unternehmen. Eine Verdrängung dieses für die Selektion wichtigen Engagements der Arbeitgeber durch die angestrebten höheren staatlichen Beiträge soll minimiert werden. Einerseits sollen deshalb die Beiträge der öffentlichen Hand an die Teilnehmenden eine kritische Höhe nicht überschreiten. Andererseits sollen die Auswirkungen der Systemumstellung auch durch ein Monitoring begleitet werden. Sollten sich hier unerwünschte Effekte zeigen, sind entsprechende Anpassungen in die Wege zu leiten. Teilnehmerbefragungen haben gezeigt, dass namentlich auch die Vereinbarkeit von Beruf, Ausbildung und Familie bei den Teilnehmenden von vorbereitenden Kursen eine Herausforderung ist. Ein Ausbau der öffentlichen Unterstützung könnte in der zeitlichen Ausgestaltung der Bildungsgänge flexiblere Angebote wie zum Beispiel Kurse am Nachmittag ermöglichen, was sowohl im Interesse der Teilnehmenden als auch der Arbeitgeber läge. Jede Veränderung in der heutigen Finanzierung muss zudem die Frage berücksichtigen, ob sie nicht die unbestrittenen Vorzüge der höheren Berufsbildung unterläuft und zu einer unerwünschten Regulierung führt. Es gilt, ständig die Gesamtheit der Tertiärstufe und insbesondere der höheren Berufsbildung im Auge zu behalten, zu der auch die Bildungsgänge der höheren Fachschulen gehören. Nur in der Gesamtsicht kann vermieden werden, dass Einzelmassnahmen unerwünschte Nebeneffekte und Verlagerungen auslösen. Es geht darum, die höhere Berufsbildung insgesamt zu stärken, die Pluralität der höheren Berufsbildung zu respektieren und die Nachfrageorientierung zu optimieren.

3.1 Neues Finanzierungssystem

Beim bisherigen Finanzierungssystem beteiligen sich die Kantone bei Bedarf (beispielsweise aufgrund eines regionalpolitischen Interesses) an den Kosten ausgewählter vorbereitender Kurse auf eidgenössische Prüfungen. Der Bund finanziert die vorbereitenden Kurse indirekt mit über die Pauschalbeiträge für die Berufsbildung an die Kantone (siehe Abbildung 6). Beim neuen durch die Verbundpartnerschaft erarbeiteten Finanzierungssystem werden die Teilnehmenden durch Zuschüsse des Bundes direkt entlastet. Dieses subjektorientierte Modell ermöglicht die obengenannten Ziele zu erreichen und erhöht die Attraktivität der Berufs- und höheren Fachprüfungen insgesamt. Die Kantone leisten grundsätzlich keine Beiträge an die vorbereitenden Kurse. Es steht ihnen jedoch frei auch weiterhin Angebote mitzufinanzieren, sofern dies nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung führt (Art. 11 BBG).

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Abbildung 6: Systemwechsel der Finanzierung der vorbereitenden Kurse (vK)38

Der Wahl des subjektorientierten Modells gingen umfangreiche Diskussionen voraus. Die Spanne möglicher subjekt- sowie angebotsorientierter Finanzierungsmodelle, welche für die zukünftige öffentliche Finanzierung der vorbereitenden Kursen in Frage kamen, war breit und umfasste diverse Untermodelle bzw. Modellvarianten. Im Verlauf der Arbeiten in der Verbundpartnerschaft wurden sechs unterschiedliche Finanzierungsmodelle vertieft diskutiert. Dabei waren die wichtigsten beiden Diskussionspunkte das Grundprinzip der Finanzierung, also Nachfrage- oder Angebotsorientierung sowie die Finanzflüsse der öffentlichen Hand, also direkte Finanzierung durch den Bund oder eine Finanzierung über die Kantone. Die vom Bundesrat vorgeschlagene Lösung eines subjektorientierten Subventionierungsmodells via Bund stellt den Konsens der Verbundpartnerschaft aus den umfangreichen Arbeiten im Rahmen des Strategieprojekts dar.

3.2 Vorteile der subjektorientierten Finanzierung

Die Wahl einer subjektorientierten Lösung bringt folgende Vorteile mit sich: — Beiträge kommen direkt allen Teilnehmenden zugute: Bei einem subjektorientierten Modell kommen die öffentlichen Mittel direkt bei den Kursteilnehmenden an. Im Gegensatz zum heutigen System, in welchem die Kursteilnehmenden – sofern sie einen Kurs bei einem öffentlich unterstützten Anbieter besuchen und dieser die Subventionen in Form von Preissenkungen weitergibt – indirekt profitieren, erhalten die Kursteilnehmenden einen unmittelbaren Zuschuss zu ihren Kurskosten. Die Unterstützung der Teilnehmenden ist damit nicht mehr abhängig von der Wahl des Kursangebots. — Freizügigkeit: Die Freizügigkeit der Kursteilnehmenden wird aufgrund der direkten Bundesbeiträge gefördert: Die Unterstützung von Teilnehmenden ist nicht mehr an die im entsprechenden Wohnsitzkanton geltende Regelungen gebunden. — Keine Reglementierung der vorbereitenden Kurse: Es gilt zu vermeiden, dass das heutige System durch eine neue Finanzierung der vorbereitenden Kurse seine Flexibilität und damit unmittelbare Arbeitsmarktnähe verliert. Das subjektorientierte Modell verlangt keine Reglementierung der vorbereitenden Kurse. So wird die grosse Stärke der Flexibilität bezüglich der Bedürfnisse der Arbeitswelt beibehalten. — Transparenz: Dadurch, dass die Subventionen direkt den Teilnehmenden ausbezahlt werden, steigt die Transparenz in Bezug auf die anfallenden Kosten (Kursgebühren) und die staatliche Unterstützung. Die Erhöhung der Transparenz soll einen positiven Beitrag zu einem effizienten und wettbewerbsorientierten Markt im Bereich der vorbereitenden Kurse leisten. — Verhältnismässiger administrativer Aufwand: Das neue Finanzierungsmodell ist so ausgestaltet, dass der administrative Aufwand in einem adäquaten Verhältnis zum Nutzen der administrativen Vor-

Eigene Darstellung SBFI.

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gaben gehalten werden kann. Zentral dabei ist eine schlanke Ausgestaltung der subjektorientierten Finanzierung.

3.3 Zuständigkeit des Bundes

Die subjektorientierte Subventionierung wird direkt durch den Bund vollzogen. Im Zuge der Diskussionen zur Wahl des Finanzierungsmodells haben sich die Vertreter der Verbundpartnerschaft einstimmig dafür ausgesprochen, dass die Umsetzung durch den Bund geschehen soll. Damit ist eine Verschiebung von Kompetenzen im Berufsbildungsbereich von den Kantonen hin zum Bund verbunden. Hier stand insbesondere der administrative Aufwand für alle Beteiligten im Vordergrund. Eine direkte subjektorientierte Finanzierung durch den Bund minimiert insgesamt den administrativen Aufwand im Vergleich zu anderen Modellen. Zudem wird sichergestellt, dass schweizweit eine einheitliche Form und Höhe der Subvention durchgesetzt werden kann und die Notwendigkeit eines interkantonalen Ausgleichs wegfällt. Eine schweizweit einheitliche Lösung sichert die Freizügigkeit, erhöht die Transparenz zu den Finanzflüssen und soll dadurch einen positiven Beitrag zu einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Bildungsanbietern leisten. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass dieser Systemwechsel eine schweizweit einheitliche Lösung verlangt. Diese ist via Bund durchsetzbar. Eine einheitliche Lösung in Bezug auf Beitragshöhe und Vollzugsmodalitäten, welche vom Bund festgesetzt, aber durch die Kantone zu vollziehen wäre, wurde seitens der Kantonsvertreter abgelehnt.

3.4 Ausgestaltung des Finanzierungsmodells

Das gemeinsam mit den Verbundpartnern erarbeitete subjektorientierte Finanzierungsmodell kennzeichnet sich durch folgende Eckwerte: – Entlastung der Teilnehmenden von vorbereitenden Kursen durch direkte vom Bund ausbezahlte Zuschüsse (subjektorientierte Finanzierung). – Die bisher geleisteten Kantonsbeiträge an die Anbieter der vorbereitenden Kurse fliessen neu in die direkten Beiträge an die Teilnehmenden ein. Die Kantone behalten sich vor, aus regionalpolitischen Gründen einzelne Angebote weiterhin zu unterstützen. – Die freie Auswahl der Kursangebote durch die Teilnehmenden wird gewährleistet. – Keine unerwünschten Regulierungen der Angebote. – Die staatlichen Zuschüsse bemessen sich anteilig an den Kursgebühren, wobei es einen Minimal- resp. einen Maximalbeitrag der anrechenbaren Kursgebühren gibt. – Die Beiträge werden nach Absolvierung des vorbereitenden Kurses und dem positiven Zulassungsentscheid der Prüfungskommission zur eidgenössischen Prüfung direkt an die Teilnehmenden ausbezahlt. – Für die Prüfung der Beitragsberechtigung und der Höhe der anrechenbaren Kosten steht ein Einbezug bundesexterner Stellen im Vordergrund, zum Beispiel der Prüfungsträgerschaften. Die neue subjektorientierte Finanzierung führt zu folgender konkreten Ausgestaltung bei der Umsetzung:

Zielgruppe, Beitragsvoraussetzungen und Zahlungszeitpunkt Unterstützt werden Teilnehmende von vorbereitenden Kursen für eidgenössische Berufs- und höhere Fachprüfungen, die im Anschluss eine solche Prüfung absolvieren. Für die Abgrenzung zur berufsorientierten Weiterbildung, welche teilweise ebenfalls in den vorbereitenden Kursen stattfindet, müssen folgende Beitragsvoraussetzungen erfüllt sein: – Nachweis der bezahlten Kursgebühren eines vorbereitenden Kurses, der auf der Meldeliste (vgl. Kapitel 3.5) geführt ist. – Positiver Zulassungsentscheid der Prüfungskommission zur eidgenössischen Prüfung. Sind die Beitragsvoraussetzungen erfüllt, können die Teilnehmenden eines vorbereitenden Kurses das Gesuch um Unterstützung einreichen. Der Zahlungszeitpunkt des Bundesbeitrags liegt

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somit in der Regel vor der Absolvierung der eidgenössischen Prüfung. Dies ermöglicht den Teilnehmenden, die Kursgebühren oder einen Teil davon zeitnah nach Absolvieren des vorbereitenden Kurses mit Unterstützung des erhaltenen Bundesbeitrags zu bezahlen. Wichtig ist für die Teilnehmenden, dass sie bereits bei der Anmeldung zum vorbereitenden Kurs wissen, wie hoch der Beitrag ausfallen wird. Dies gibt ihnen Planungssicherheit und ermöglicht bei Bedarf ang epasste individuelle Lösungen zur Begleichung der Kursgebühren. Es darf auch mit Anpassungen der Rechnungsstellung für die Kursgebühren von Seiten der Anbieter von vorbereitenden Kursen gerechnet werden. Diese können aufgrund der Rechtssicherheit der Bundesbeiträge für die Teilnehmenden ihres Kurses die Rechnungsstellung zu Gunsten der Teilnehmenden ausgestalten, um Liquiditätsengpässe der Teilnehmenden zu verhindern. Denkbar sind zum Beispiel individuelle Ansätze und Abmachungen zwischen Anbieter und Teilnehmenden bezüglich der Rechnungsstellung der Kursgebühren. Auch ein Entgegenkommen der Arbeit geber der Teilnehmenden ist gefordert, zum Beispiel anhand von Abmachungen zwischen Arbeitgebern bzw. Branchenverbänden und ihren Angestellten bzw. Mitgliedern (Vorfinanzierung).

Beitragsbemessung Verschiedene Varianten der Beitragsbemessung wurden vertieft geprüft. Beurteilt wurden die Varianten anhand der Zielsetzung, die direkten Kosten auf Ebene der Teilnehmenden denjenigen der Studierenden im Hochschulbereich anzunähern. Gleichzeitig sollen Fehlanreize für die Anbieter und Nachfrager minimiert und eine administrativ einfache Umsetzung der Beitragsbemessung sichergestellt werden. Geprüft wurde auch eine Pauschalierung der Beiträge gemäss Artikel 7 Buchstabe e Subventionsgesetz (SuG)39. Eine Pauschalierung der Beiträge, etwa nach Branchen, Beruf oder Abschlussart, wurde jedoch angesichts der heterogenen Kostenstrukturen verworfen. So gibt es für die gleiche Prüfung sehr unterschiedliche Angebote mit zum Beispiel unterschiedlichen Kursdauern und entsprechend unterschiedlichen Kursgebühren. Es ist deshalb kaum möglich, eine Pauschale festzulegen und gleichzeitig die aufgeführten Zielsetzungen (vergleichbare finanzielle Belastung der Studierenden auf der gesamten tertiären Bildungsstufe) zu erreichen. Zudem werden je nach Kriterium für die Abstufung möglicher Pauschalen unerwünschte Anreize gesetzt.40 Basierend auf diesen Überlegungen wird die Beitragsbemessung wie folgt umgesetzt: – Die Eigenleistung der Teilnehmenden von vorbereitenden Kursen soll vergleichbar sein mit den Gebühren der Studierenden an höheren Fachschulen und im Hochschulbereich (bis zu einem Bachelorabschluss). – Der Höchstsatz beträgt 50 Prozent der anrechenbaren Kursgebühren. Dies in Analogie zur interkantonalen Vereinbarung über die Mitfinanzierung der Bildungsgänge an höheren Fachschulen HFSV. Dieser Höchstsatz wird im Berufsbildungsgesetz festgehalten. Der effektiv angewendete Beitragssatz wird vom Bundesrat unter Berücksichtigung der verfü gbaren Kredite zu einem späteren Zeitpunkt zusammen mit der Ober- und Untergrenze der anrechenbaren Kursgebühren in der Berufsbildungsverordnung 41 (BBV) festgelegt.

Ober- und Untergrenze der anrechenbaren Kursgebühren Für die Berechnung der Bundessubvention werden maximal anrechenbare Kursgebühren festg elegt, die nach Berufsprüfungen und höhere Fachprüfungen differenziert werden. Es ist bekannt, dass die Gebühren der vorbereitenden Kurse für Berufsprüfungen und höhere Fachprüfungen unterschiedlich hoch sind. 42 Dabei liegen die Gebühren der vorbereitenden Kurse der höheren Fachprüfungen im Mittel über denjenigen der Berufsprüfungen. Die Differenzierung der anreche nbaren Kursgebühren trägt dazu bei, dass keine generelle Angleichung der Höhe der Gebühren für

Bundesgesetz vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (SuG; SR 616.1) Würde man beispielsweise die Lektionenzahl als Kriterium wählen, hätten die Bildungsanbieter einen Anreiz, die Lektionenzahl auszuweiten. Dasselbe gilt bei einer Abstufung nach Kursgebühren, die an den Grenzen der festgelegten Stufen zu Fehlanreizen (Erhöhung der Kursgebühren) führen würde. Verordnung vom 19. November 2003 über die Berufsbildung (BBV; SR 412.101) Bei den Berufsprüfungen betragen die durchschnittlichen Kursgebühren etwa CHF 9’000. Bei den höheren Fachprüfungen betrachten sie rund CHF 13'000. Vgl. Econcept (2011). Befragung der Kandidatinnen und Kandidaten der eidgenössischen Prüfungen im Bereich der höheren Berufsbildung.

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vorbereitende Kurse der Berufsprüfungen an diejenigen der höheren Fachprüfungen stattfindet. Die konkret zur Anwendung kommenden Ober- und Untergrenzen werden im Rahmen der Berufsbildungsverordnung festgelegt.

Monitoring Die Sichtung der Datenlage zur höheren Berufsbildung zeigt, dass eine F ülle von Informationen vorliegt, die über zahlreiche Datenquellen verstreut sind. Ihre Aussagekraft ist allerdings b eschränkt und zuverlässige Indikatoren zur Situation in der höheren Berufsbildung sind rar. 44 Der angestrebte Übergang zur subjektorientierten Finanzierung kommt einem grundlegenden Systemwechsel gleich, dessen Auswirkungen auf Ebene der verschiedenen Akteure wie die Bildungsnachfrager oder -anbieter sowie die Arbeitgeberseite teilweise unklar sind. Die Auswirkungen der Systemumstellung müssen deshalb mittels eines Monitorings gemessen werden. So we rden beispielsweise die Abstützung der Beitragsbemessung auf die Kursgebühren und die damit verbundenen möglichen Auswirkungen auf die Preissetzung der Bildungsanbieter beobachtet. Zudem wird zwecks Abgrenzung zur berufsorientierten Weiterbildung der Anteil der Teilnehme nden erfasst, welche zwar die Beitragsvoraussetzungen erfüllen und entsprechend Bundesbeiträge erhalten (vgl. oben), die Prüfung jedoch nicht absolvieren. Sollten unerwünschte Effekte eintreten, würden entsprechende Gegenmassnahmen eingeleitet werden.

3.5 Vollzug

In den Vollzug der subjektorientierten Finanzierung werden die Prüfungsträgerschaften mit einbezogen, indem sie mit der korrekten Abwicklung der Subventionsanträge der Teilnehmenden der vorbereitenden Kurse betraut werden. Sie verfügen in allen Berufen über detaillierte Kenntnisse der Prüfungen und deren dazugehörigen vorbereitenden Kurse. Mit dem Einbezug der Prüfungsträgerschaften knüpft man an das bestehende System an und stützt sich auf die bekannten und verankerten Akteure. Sie werden für diesen Aufwand im Rahmen der Subventionen nach Artikel 56 BBG i.V.m. Artikel 65 BBV für die Durchführung von eidgenössischen Berufs- und höheren Fachprüfungen im üblichen Rahmen von 60 Prozent und in Ausnahmefällen, bei besonders kostenintensiven Prüfungen, bis zu 80 Prozent des Aufwandes entschädigt. Die innerhalb der Trägerschaften zuständigen Prüfungssekretariate sind zur grossen Mehrheit professionell organisiert.45 Allfällige Nachteile einer Überforderung kleiner Prüfungsträger können abgemildert werden: So wäre es den Prüfungsträgerschaften freizustellen, grössere Prüfungsträger in verwandten Berufen mit der Abwicklung zu beauftragen. Der Bund (SBFI) wird die effektive Auszahlung der Subventionen an die Absolvierenden vornehmen und sich dabei auf die von den Prüfungsträgerschaften zu erhebenden Daten stützen. Dabei ist vorgesehen, dass das SBFI im Rahmen des Subventionscontrollings stichprobenweise Überprüfungen vornehmen wird.

Vgl. Econcept (2013). Finanzierung der Vorbereitungskurse in der höheren Berufsbildung: Auslegeordnung und Modellprüfung. Vgl. EHB (2014b). Monitoring eidgenössischer Berufsprüfungen, höherer Fachprüfungen und ihrer Vorbereitungskurse, S. 34. Vgl. Econcept (2011). Befragung der Kandidatinnen und Kandidaten der eidgenössischen Prüfungen im Bereich der höheren Berufsbildung, S. 10f.

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Abbildung 7: Schematische Darstellung des Vollzugs

1 /2 Prüfungsanmeldung und Subventionsantrag Für die Prüfungsanmeldung müssen folgende Unterlagen eingereicht werden 47: – Nachweise der geforderten Abschlüsse (berufliche Grundbildung) und der Berufserfahrung im entsprechenden Berufsfeld (Arbeitszeugnisse und berufliche Anforderungen) – Kopie der für die Zulassung geforderten Ausweise und Arbeitszeugnisse – Kopie eines amtlichen Ausweises – Weitere Nachweise betreffend ggf. geforderter Modulabschlüsse – Angabe der Versichertennummer (Versichertennummer AHVN13)

Folgende Unterlagen sind für den Subventionsantrag notwendig: – Personalien: Name, Vorname, Adresse und Versichertennummer (AHVN13) und Bankverbindung – Angabe des Bildungsanbieters (inkl. Kontaktdaten) des absolvierten vorbereitenden Kurses – Rechnung Kursgebühren (inkl. Quittung) – Zulassungsentscheid zur Prüfung – Ausgefülltes Formular zum Subventionsantrag mit Unterschrift

Vgl. B,S,S. (2014). Subjektfinanzierung der Vorbereitungskurse durch den Bund. Teilnehmermanagement. Basel: SBFI. Alle erforderlichen Unterlagen zur Prüfungsanmeldung sind der jeweiligen Prüfungsordnung zu entnehmen.

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3 Meldeliste

Im System der subjektorientierten Finanzierung wird der Information der Nachfragenden ein hoher Stellenwert eingeräumt. Einerseits haben die Teilnehmenden von vorbereitenden Kursen ein legitimes Interesse daran, bereits im Voraus zu wissen, ob sie für die Belegung eines bestimmten vorbereitenden Kurses einen Bundesbeitrag erhalten. Andererseits müssen sie auch in der Lage sein, das für sie beste Ausbildungsangebot auszuwählen. Um die Transparenz zu erhöhen und die Information an die Nachfragenden zu erleichtern, wird der Bund eine Liste einführen, in welche sich die Anbieter von vorbereitenden Kursen eintragen lassen können. Es soll sich dabei nicht um ein Bewilligungsverfahren handeln, sondern um ein reines Meldeverfahren. Die Mindestanforderungen für die Aufnahme eines vorbereitenden Kurses auf die Liste sind der Nachweis, dass der Anbieter in der Schweiz über eine Niederlassung verfügt und die Bestätigung der zuständigen Prüfungsträgerschaft, dass der zum Eintrag in die Liste gemeldete vorbereitende Kurs auf die in der Prüfungsordnung festgelegten Inhalte (Kompetenzen) ausgerichtet ist. Nicht erforderlich ist, dass ein vorbereitender Kurs den gesamten Stoff der nachfolgenden Prüfung abdeckt. Es soll möglich sein, Teilkurse bzw. Module zu absolvieren. Weitere minimale Kriterien für die Aufnahme auf die Liste sind noch zu prüfen. Die Liste wird vom SBFI zentral geführt und auf der Website aufgeschaltet. Da die Aufnahme eines vorbereitenden Kurses auf die Liste für den Anbieter von einer erheblichen wirtschaftlichen Bedeutung ist, muss für den Fall der Ablehnung der Aufnahme auf Verlangen eine anfechtbare Verfügung erlassen werden. Folgende Informationen werden auf der Meldeliste erfasst und periodisch (jährlich) überprüft und aktualisiert: – Name und Adresse des Kursanbieters (inkl. Kontaktdaten und Website) – Angabe, welche vorbereitenden Kurse (d.h. für welche Prüfung) angeboten werden

4 Meldung an das SBFI

Folgende Informationen übermittelt die Prüfungsträgerschaft dem SBFI: – Personalien der beitragsberechtigten Prüfungskandidierenden: Name, Vorname, Adresse, AHVN13 und Bankverbindung – Kursgebühren – Berechnete Subvention – Angabe des vorbereitenden Kurses (d.h. für welche Prüfung) – Angabe des Bildungsanbieters – Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs – Zeitpunkt des positiven Zulassungsentscheids – Allfällige Anmerkungen der Prüfungsträgerschaft

5 Auszahlung Beiträge an Teilnehmende

Die subjektorientierte Finanzierung sieht eine direkte Auszahlung der Subventionen an diejenigen Teilnehmenden von vorbereitenden Kursen vor, welche die Beitragsvoraussetzungen erfüllen. Sollten die Teilnehmenden ihre Ansprüche abtreten, so soll eine Auszahlung an Dritte ebenfalls möglich sein. Denkbar sind namentlich Abtretungen an Dritte, die zum Beispiel eine Vorfinanzierung geleistet haben (Arbeitgeber, Fonds) oder – bei Prüfungen mit einer geringen Anzahl an Absolvierenden und lediglich wenigen Bildungsanbietern – an Bildungsanbieter.

4 Erläuterungen der anzupassenden Bestimmungen

4.1 Vorbemerkung zur Vorlage sowie zum Inkrafttreten

Die Einführung eines neuen Finanzierungsmodells hat Auswirkungen auf Anbieterinstitutionen, Nachfragerinnen und Nachfrager von vorbereitenden Kursen, auf die kantonalen Haushalte sowie auf den Bundeshaushalt. Um diese Auswirkungen möglichst transparent darzustellen, werden im Folgenden der Anpassungsbedarf im Berufsbildungsgesetz (BBG) aufgezeigt sowie die sich aus den in Kapitel 3 be-

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schriebenen Eckwerten ergebenden Auswirkungen auf Ebene der Berufsbildungsverordnung (BBV) skizziert. Die definitive Anpassung der Berufsbildungsverordnung wird nach der Verabschiedung der Änderung des Berufsbildungsgesetzes durch das Parlament erfolgen. Die parlamentarischen Beratungen zur Änderung des Berufsbildungsgesetzes sollen im Rahmen der Beratungen zur BFI- Botschaft 2017-2020 stattfinden und voraussichtlich Ende 2016 abgeschlossen werden. Die Inkraftsetzung der Änderung des Berufsbildungsgesetzes ist, vorbehältlich der Ergreifung des Referendums oder allfälligen Verzögerungen beim Erlass der Ausführungsbestimmungen, per 1. Januar 2017 vorgesehen.

4.2 Anpassungsbedarf im Berufsbildungsgesetz

Allgemeines

Die Einführung von Beitragszahlungen an die Teilnehmenden von vorbereitenden Kursen für Berufsprüfungen und höhere Fachprüfungen erfordert Ergänzungen im 8. Kapitel des Berufsbildungsgesetzes (BBG) über die Beteiligung des Bundes an den Kosten der Berufsbildung; Berufsbildungsfonds.

Art. 52 Abs. 3 Bst. d (neu) Zunächst ist die Grundsatzbestimmung (Art. 52) zu ergänzen. Absatz 3, der die Verwendung des über die Pauschalbeiträge an die Kantone hinausgehenden Beitrags des Bundes an die Kosten der Berufsbildung regelt, ist um einen neuen Buchstaben d zu erweitern. In diesem neuen Buchstaben d werden die Beiträge an die Teilnehmenden von vorbereitenden Kursen für die eidgenössischen Berufsprüfungen und die eidgenössischen höheren Fachprüfungen verankert. Unter kompetenzrechtlichen Aspekten ist festzuhalten, dass die Kantone frei sind, an die Teilnehmenden von vorbereitenden Kursen zusätzliche Beiträge auszurichten. Eine solche zusätzliche Subventionierung gerät mit Artikel 11 BBG nicht in Konflikt, wonach gegenüber privaten Anbietern auf dem Bildungsmarkt durch staatliche Massnahmen keine ungerechtfertigten Wettbewerbsverzerrungen entstehen dürfen. Da Empfänger der Bundesleistungen nicht die Anbieter, sondern die Nachfrager sind, entstehen keine Wettbewerbsverzerrungen. Den Kantonen ist es auch nicht verwehrt, weiterhin Objektbeiträge an Anbieter von vorbereitenden Kursen zu leisten. Die Subjekthilfe gemäss Artikel 56a BBG (neu) schliesst dies nicht aus. Die Kantone sind angesichts von Artikel 11 BBG jedoch gehalten, auf grösstmögliche Wettbewerbsneutralität der Objekthilfe zu achten.

Unverändert bleibt Artikel 28 Absatz 4 BBG, wonach die Kantone selber vorbereitende Kurse anbieten können. Der Wechsel zur Subjekthilfe verändert an der Kompetenzlage mit Bezug auf das Angebot vorbereitender Kurse nichts.

Art. 56a (neu) In Artikel 56a wird der Grundsatz der subjektorientierten Unterstützung verankert. Danach kann der Bund an Absolventinnen und Absolventen von vorbereitenden Kursen für die eidgenössischen Berufsprüfungen und eidgenössischen höheren Fachprüfungen Beiträge leisten. In Absatz 2 verankert diese Bestimmung den Höchstsatz der anrechenbaren Kursgebühren. Weiter wird in Absatz 3 di e Delegation an den Bundesrat betreffend Festlegung der Voraussetzung zur Beitragsberechtigung, des effektiv anzuwendenden Beitragssatzes, der zwischen 0 und 50 Prozent liegen kann sowie zusätzlich eine Ober- und Untergrenze der anrechenbaren Kursgebühren verankert. Bei der Festlegung des effektiv anzuwendenden Beitragssatzes orientiert sich der Bundesrat namentlich an der Entwicklung der Arbeitgeberbeteiligung sowie der Entwicklung der Gebühren für die vorbereitenden Kurse. Das SBFI führt nach Absatz 4 zum Zweck der Kontrolle der Beitragszahlungen und der Erstellung und Auswertung von Statistiken ein Informationssystem. Gemäss Absatz 5 werden im Informationssystem Daten zur Identifikation der Empfängerinnen und Empfänger der Beiträge nach Absatz 1, zur Identifikation der Absolventinnen und Absolventen von eidgenössischen Berufsprüfungen und

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eidgenössischen höheren Fachprüfungen nach Artikel 28, die Versichertennummer gemäss Artikel 50c des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung48 der Personen nach Absatz 5 Buchstabe a und b, Angaben über den empfangenen Beitrag nach Absatz 1, Angaben über die absolvierten vorbereitenden Kurse und Angaben über die absolvierten eidgenössischen Berufsprüfungen und eidgenössischen höheren Fachprüfungen bearbeitet. Das SBFI stützt die systematische Verwendung der Versichertennummer gemäss Artikel 50c AHVG (AHVN13) auf Artikel 50e AHVG, der besagt, dass die systematische Verwendung der Versichertennummer in weiteren Bereichen verwendet werden kann, wenn ein Bundesgesetz dies vorsieht, der Verwendungszweck und die Nutzungsberechtigten bestimmt sind. Laut Artikel 134ter Absatz 1 AHVV49 ist die systematische Verwendung der AHVN13 durch Organisationen, die nicht der Institution AHV angehören, der Zentralen Ausgleichsstelle (ZAS) zu melden. Die ZAS veröffentlicht gemäss Artikel 134ter Abs. 3 AHVV ein Verzeichnis der Organisationen, die sich bei ihr als systematische Benutzer der AHVN13 gemeldet haben. Das SBFI ist in diesem Verzeichnis der systematischen Benutzer der AHVN13 gemeldet. Gemäss Absatz 6 legt der Bundesrat für das Informationssystem insbesondere den Datenkatalog, die Aufbewahrung, die Löschung sowie die Archivierung der Daten fest.

Art. 59 Abs. 1 Bst. a und b sowie Abs. 2 Eine weitere Ergänzung des Berufsbildungsgesetzes ist im Hinblick auf die Finanzierung erforderlich. Die Beiträge an die vorbereitenden Kurse sind jährlich ins Budget einzustellen. Sie sind daher in den Zahlungsrahmen von Artikel 59 Absatz 1 Buchstabe a einzuschliessen. Bei dieser Gelegenheit sind die Beiträge an die Durchführung eidgenössischer Berufsprüfungen und eidgenössischer höherer Fachprüfungen sowie an Bildungsgänge höherer Fachschulen nach Artikel 56 vom Verpflichtungskredit in den Zahlungsrahmen zu überführen, weil es sich dabei um jährlich ins Budget aufzunehmende Beiträge handelt.

Durch die Einführung eines Höchstsatzes in Absatz 2 kann einerseits auf die Erfordernisse der Finanzpolitik gemäss Artikel 7 Buchstabe h SuG 50, der die Einführung von Höchstsätzen oder Kreditvorbehalten vorsieht, eingegangen werden. Andererseits wird eine auf die effektiven Bedürfnisse abgestimmte Planung möglich. Die Einführung eines Höchstsatzes bei den Projektbeiträgen erlaubt dem Bund eine auf die tatsächlichen Bedürfnisse abgestimmte Finanzplanung, da die vorgesehenen Mittel für Projekte seit der Inkraftsetzung des Berufsbildungsgesetzes nie ausgeschöpft werden konnten.

Inkrafttreten Die Inkraftsetzung der Änderung des Berufsbildungsgesetzes ist, vorbehältlich der Ergreifung des Referendums oder allfälligen Verzögerungen beim Erlass der Ausführungsbestimmungen, per 1. Januar 2017 vorgesehen.

4.3 Anpassungsbedarf in der Berufsbildungsverordnung

Die geplanten Neuerungen im Berufsbildungsgesetz sind in der Berufsbildungsverordnung zu konkretisieren. Im 3. Abschnitt des 8. Kapitels der BBV betreffend der übrigen Bundesbeiträge ist ein neuer Artikel aufzunehmen, der den (effektiv anzuwendenden) Beitragssatz, die Ober- und Untergrenze, die Definition der anrechenbaren Kosten sowie gewisse Voraussetzungen für die Beitragsgewährung festlegt. Für die Beiträge an Teilnehmende von vorbereitenden Kursen wird der Bundesrat den effektiv angewendeten Beitragssatz in der Berufsbildungsverordnung festlegen. Er berücksichtigt dabei die Entwicklung der Arbeitgeberbeteiligung sowie die Entwicklung der Gebühren für die vorbereitenden Kurse. Falls der gesetzliche Rahmen mit einem Höchstsatz von 50 Prozent der anrechenbaren Kursgebühren voll ausgeschöpft werden soll, beträgt der Beitragssatz ebenfalls 50 Prozent. Gleich- 48 SR 831.10 Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV: SR 831.101) 50 SR 616.1

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zeitig sollen die gesetzlich vorgesehenen anrechenbaren Kursgebühren definiert und eine Ober- und Untergrenze festgelegt werden. Würde der Bundesrat im Rahmen der Berufsbildungsverordnung für Berufsprüfungen und höhere Fachprüfungen 90 Prozent der im Markt bekannten Kursgebühren abdecken (d.h., 90 Prozent der Kursgebühren liegen unter den Maximalwerten), so beliefen sich die entsprechenden Obergrenzen für vorbereitende Kurse auf Berufsprüfungen auf 17‘000 Franken, für vorbereitende Kurse auf höhere Fachprüfungen auf 23‘000 Franken. In der Berufsbildungsverordnung wird ebenfalls eine Untergrenze festgelegt werden. Dabei stehen vor allem verfahrensökonomische Überlegungen im Vordergrund. Es muss festgehalten werden, dass die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller eine Bestätigung vorzulegen hat, wonach sie oder er die vorbereitenden Kurse absolviert hat und zur Prüfung zugelassen ist. Im Interesse der Transparenz für die Gesuchstellenden soll vom SBFI eine Liste der vorbereitenden Kurse geführt werden, für die der Bund Beiträge gewährt. Die Anbieter von vorbereitenden Kursen können ihre Kurse zur Aufnahme in diese Liste anmelden. Eine Qualitätskontrolle der Kurse ist nicht vorgesehen. Die Anbieter von vorbereitenden Kursen haben einen Rechtsanspruch auf die Aufnahme in die Liste. Wird die Aufnahme abgelehnt, so kann der Anbieter eine anfechtbare Verfügung verlangen und dagegen beim SBFI Verwaltungsbeschwerde führen (Art. 61 Abs. 1 Bst. b BBG). Der Verzicht auf eine Qualitätskontrolle der vorbereitenden Kurse bedeutet nicht, dass überhaupt keine Voraussetzungen für die Aufnahme in die Liste bestehen sollen. Zum Schutz der Kursbesucherinnen und Kursbesucher ist zu verlangen, dass der Anbieter in der Schweiz über eine Niederlassung verfügt und dass der vorbereitende Kurs einen fachlichen Zusammenhang mit der Prüfung aufweist, auf die er vorbereiten soll. Mit der administrativen Abwicklung werden die Trägerschaften der eidgenössischen Prüfungen beauftragt. Die Subjekthilfe ist konzeptionell neu und weist einen gewissen experimentellen Charakter auf. Sie soll daher vier Jahre nach Inkrafttreten der Regelung auf ihre Wirksamkeit hin überprüft werden. Dabei soll insbesondere auch überprüft werden, ob das mit der vorliegenden Konzeption verbundene Vertrauen in die Anbieter und Nachfragenden von vorbereitenden Kursen gerechtfertigt ist. Sollte

sich zum Beispiel zeigen, dass eine nicht tragbare Anfälligkeit für Missbräuche besteht, so wären zusätzliche Voraussetzungen für die Gewährung der Bundesbeiträge zu erwägen. Ein Missbrauch wäre zum Beispiel gegeben, wenn sich zeigen sollte, dass in nennenswerter Weise Prüfungsanmeldungen vorgenommen und bestätigt, die Prüfungen aber dann nicht angetreten werden. Unter diesen Umständen würden Weiterbildungsbemühungen subventioniert, die nicht in der Zielrichtung der vorliegenden Regelung liegen.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf die Akteure der höheren Berufsbildung

Im Bereich der Finanzierung von vorbereitenden Kursen auf eidgenössische Prüfungen wird ein Systemwechsel vollzogen: Erstens wird von der heute mehrheitlich objektorientierten Finanzierung durch die Kantone zu einer subjektorientierten Finanzierung durch den Bund übergegangen. Zweitens werden die Beiträge der öffentlichen Hand erhöht. Um die Auswirkungen der Neuregelungen auf die betroffenen Akteure und die Wirtschaft abzuschätzen, wurde eine Regulierungsfolgeabschätzung (RFA) durchgeführt. 51 Dabei wird eine sogenannte Standardvariante der subjektorientierten Finanzierung (= Stand der aktuellen Planung: Auszahlung nach Prüfungszulassung, Rückerstattung von 50 Prozent der Kosten mit Maximalgrenze, keine kantonale Angebotsfinanzierung) mit der heutigen Situation verglichen. Die Synthese der Auswirkungen ist nachfolgend dargestellt. Positive Wirkungen sind blau, negative rot markiert.

Vgl. B,S,S. (2014). Subjektfinanzierung der Vorbereitungskurse durch den Bund. Regulierungsfolgeabschätzung. (Die Analyse basiert auf der Methodik der Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) des Staatsekretariats für Wirtschaft SECO).

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Tabelle 1: Synthese der Auswirkungen einer subjektorientierten Finanzierung der vorbereitenden Kurse52

Auswirkungen Änderung 1: Subjektorientierte Finan- Änderung 2: Erhöhung der Beiträge zierung durch den Bund Nutzen: Hauptwirkung Wahlfreiheit und Freizügigkeit der Teil- Finanzielle Entlastung der Teilnehmennehmenden den

Gleichbehandlung der Bildungsanbieter Gleichbehandlung mit anderen Bildungsbereichen

Stärkung der höheren Berufsbildung

Kosten: Umsetzungs- Administrative Entlastung für die öffentliaufwand che Hand und die Bildungsanbieter

Weitere Wirkungen auf Vorfinanzierung durch die Teilnehmen- Teilweise Veränderung von Arbeitgedie betroffenen Akteure den berunterstützung

Weitere Wirkungen auf Aufhebung einer bestehenden Wettbe- (Leichte) Zunahme der Bildungsbeteilidie Gesamtwirtschaft werbsverzerrung, Zunahme des Wettbe- gung. Verschiebung zwischen den Bilwerbs dungsbereichen (Aufhebung einer bestehenden Verzerrung)

(leichte) Senkung der Bildungsrendite Ggf. Schlechterstellung der berufsorientierten Weiterbildung

Prüfungskandidierende: Erhöhung und Harmonisierung der Unterstützung, Sicherstellung der Freizügigkeit Mit dem Wechsel des Finanzierungsträgers von den Kantonen auf den Bund resultiert eine Harmonisierung der öffentlichen Unterstützung für die Teilnehmenden. In der Folge profitieren alle Teilnehmenden von derselben Subventionierung. Dies ist aktuell nicht der Fall. Denn nicht alle Kantone subventionieren in gleicher Weise. So variieren die pro-Kopf-Ausgaben für die Vorbereitung auf eidgenössische Prüfungen und die berufsorientierte Weiterbildung je nach Kanton zwischen 3 und 40 Franken (Zahlen aus dem Jahr 2012). 53 Besonders deutlich wird dies, wenn Angebote verglichen werden, die in einigen Kantonen über die Interkantonale Fachschulvereinbarung (FSV) subventio- niert werden und in anderen nicht. Eine Analyse des EHB zu 25 Berufsprüfungen resp. 85 Angeboten zeigt: Kursteilnehmende ohne FSV-Beiträge müssen im Durchschnitt für dasselbe Angebot rund 3‘600 Franken mehr bezahlen als Kursteilnehmende mit FSV-Beiträgen. Dies entspricht einer Preisdifferenz von rund einem Viertel. Die Freizügigkeit zwischen den Kantonen betrifft dabei nicht eine kleine Minderheit, sondern ist von hoher Bedeutung: So besuchen etwa 62 Prozent der Absolvierenden einer höheren Fachprüfung und 41 Prozent der Absolvierenden einer Berufsprüfung – trotz aktuell eingeschränkter Freizügigkeit – einen vorbereitenden Kurs ausserhalb ihres Kantons. 55 Auch innerhalb der Kantone stellt die neue Unterstützung die Wahlfreiheit der Teilnehmenden sicher. Rund 40 Prozent der Bildungsanbieter werden im heutigen System nicht subventioniert. Die bereits heute unterstützten Anbieter werden zudem teilweise nach unterschiedlichen Ansätzen unterstützt. 56 Neu werden – wenn eine darüber hinausgehende Kantonsfinanzierung ausbleibt – alle Bildungsanbie-

ebd. Datenquelle: SBFI (2013) und Daten des BFS zu den Bevölkerungszahlen nach Kantonen (Mittelwert 2012). Es ist dabei keine Differenzierung zwischen Vorbereitung auf die eidgenössischen Prüfungen und berufsorientierter Weiterbildung möglich. Vgl. EHB (2014a). Subjektorientierte Finanzierung der Vorbereitungskurse in der höheren Berufsbildung. Eine ökonomische Analyse zu Ausgangslage, Marktstruktur und Auswirkungen. Vgl. Econcept (2011). Befragung der Kandidatinnen und Kandidaten der eidgenössischen Prüfungen im Bereich der höheren Berufsbildung. Vgl. EHB (2014a). Subjektorientierte Finanzierung der Vorbereitungskurse in der höheren Berufsbildung. Eine ökonomische Analyse zu Ausgangslage, Marktstruktur und Auswirkungen.

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ter indirekte Subventionen über die Teilnehmenden erhalten, die unterschiedlichen Subventionshöhen angeglichen und damit mögliche Wettbewerbsverzerrungen vermieden. Unabhängig vom Wechsel des Finanzierungsträgers ist geplant, gesamthaft mehr Beiträge durch die öffentliche Hand an die Kandidierenden von eidgenössischen Prüfungen auszurichten. Da die Kursgebühren unterschiedlich hoch sind, ist der absolute Beitrag für jeden Teilnehmenden indiv iduell. Nimmt man die durchschnittlichen Gebühren für vorbereitende Kurse für Berufs- und höhere Fachprüfungen als Grundlage, dürften die Teilnehmenden bei Anwendung des Höchstsatzes durchschnittlich mit rund 6‘000 bis 8‘000 Franken vom Bund unterstützt werden. Da dadurch mit einer Reduktion der individuellen Kurskosten zu rechnen ist, wird sich die Anzahl der Kursteilnehmenden tendenziell erhöhen. Die finanzielle Belastung der Prüfungskandidierenden sinkt somit im Durchschnitt und soll dadurch mit der gesamten tertiären Stufe vergleichbarer werden. Keine Verbesserung wird bei Teilnehmenden erreicht, die bereits heute vollständig (zum Beispiel über den Arbeitgeber) unterstützt werden oder im aktuellen kantonalen System in höher subventionierten Angeboten vorbereitende Kurse besuchen. Die neue Bundesunterstützung knüpft aufgrund der notwendigen Abgrenzung zur berufsorientierten Weiterbildung an die Prüfungsanmeldung und einer bestätigten –zulassung an. Die vorher stattfindenden vorbereitenden Kurse sind daher durch die Teilnehmenden teilweise oder vollständig vorzufinanzieren. In der Pflicht sind auch die Anbieter von vorbereitenden Kursen und die Arbeitgeber. Diese können beispielsweise mit individuellen Abmachungen zur Rechnungsstellung oder mit einer Vorfinanzierung der Kursgebühren dazu beitragen, finanzielle Engpässe bei den Teilnehmenden zu verhindern. Durch die Ausgestaltung der Bundesunterstützung, welche zeitnah an die Absolvierung des vorbereitenden Kurses geknüpft ist und Planungssicherheit vermittelt, sollten unerwünschte Effekte vermieden werden. Mögliche Effekte werden im Rahmen des Monitorings über den Systemwechsel erfasst.

Bildungsanbieter: indirekte Unterstützung via Teilnehmende Mit der geplanten Neuregelung werden alle Anbieter – unabhängig von ihrer Trägerschaft und ihrem Standort – gleich behandelt; sie erhalten lediglich indirekte Subventionen über die Teilnehmenden. Dadurch werden bisher nicht subventionierte Bildungsanbieter den subventionierten Bildungsanbietern gleich gestellt. Bisher nicht subventionierte Bildungsanbieter erfahren somit einen Nutzen durch die Neuregelung. Bei bisher subventionierten Angeboten hängt der Nutzen von der Höhe ihrer bi sherigen Unterstützung und vom Verhalten des Kantons (allfällige Zusatzfinanzierung) ab. 57 Fällt die Kantonsfinanzierung und damit die entsprechende Abrechnung für einen bisher subventionierten Anbieter weg, wird er administrativ entlastet. Auf der anderen Seite hat der Anbieter mit Blick auf die freie Wahl der Nachfrager eine geringere Planungssicherheit. Mit der subjektorientierten Finanzierung werden die Nachfrager insgesamt gestärkt und der Qualitäts- und Preiswettbewerb auf Seiten der Anbieter intensiviert. Bei kleinen Angeboten, die durch eine subjektorientierte Finanzierung unter Umständen in finanzielle Bedrängnis kommen könnten, liegt es in der Verantwortung der jeweiligen Branchen zu beurteilen und zu entscheiden, welche Angebote geschützt werden sollen. Über den Berufsbildungsfonds oder andere Mittel können die Branchen Angebote unterstützen. Diese finanzielle Beteiligung an den vorbereitenden Kursen hat den Vorteil, dass die Branchen mehr Einfluss auf die Qualität und Ausgestaltung der Angebote haben. So können beispielsweise die Bildungsinhalte noch stärker auf die Anforderungen der Prüfungsordnungen und damit auf die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes ausgerichtet werden. Sollte eine kleine Branche nicht über die notwendigen finanziellen Mittel verfügen, können die Kantone, welche die Bedürfnissen der verschiedenen Wirtschaftsregionen näher kennen als der Bund, weiterhin eingreifen. Für Angebote, die heute stark von den Kantonen subventioniert werden, hat der jeweilige Kanton den Bedarf für deren Existenz erkannt. Diese kantonale Finanzierung müsste nicht alleine aus den kantonseigenen Mitteln erfolgen: Auch wenn der Bund zukünftig die Finanzierung der

vorbereitenden Kurse voraussichtlich direkt übernimmt, erhalten die Kantone weiter die Pauschalbeiträge des Bundes, die gemäss Artikel 53 Absatz 2 Buchstabe a BBG unter anderem für die Finanzie-

Vgl. B,S,S. (2014). Subjektfinanzierung der Vorbereitungskurse durch den Bund. Regulierungsfolgeabschätzung. (Die Analyse basiert auf der Methodik der Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) des Staatsekretariats für Wirtschaft SECO).

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rung der vorbereitenden Kurse von eidgenössischen Prüfungen ausbezahlt werden. Der Bund beteiligt sich also auch zukünftig im Rahmen der Richtgrösse zur Bundesbeteiligung an den Gesamtkosten der öffentlichen Hand für die Berufsbildung von einem Viertel58 via Pauschalbeiträgen an den kantonalen Kosten für die vorbereitenden Kurse.

Arbeitgeber Eines der herausragenden Merkmale der höheren Berufsbildung ist, dass sich die Betriebe bisher in bedeutendem Umfang an den Kosten der Ausbildung beteiligt haben. Durch die Erhöhung der Beiträge der öffentlichen Hand besteht das Risiko, dass die Arbeitgeber ihre Beiträge an die Teilnehmenden der vorbereitenden Kurse reduzieren werden. Arbeitgeber, welche die gesamten Kosten tragen, werden ihre Beiträge vermutlich um den entsprechenden (Bundes-)Beitrag reduzieren. Inwiefern die Arbeitgeber diesen Effekt „kompensieren“ und zum Beispiel mehr Teilnehmende unterstützen oder mehr vergütete Abwesenheit vereinbaren, ist aus heutiger Sicht nicht abschätzbar.

Tabelle 2: Auswirkungen auf die Arbeitgeberunterstützung59 Fall Auswirkung Quantifizierung

Vollständige Finanzierung Anteilsmässige Verdrängung der finanziellen Ar- BP: 26% der Kandidierender Kurskosten durch den beitgeberleistungen wahrscheinlich den Arbeitgeber Möglicherweise (teilweise) Substitution durch ande- HFP: 29% der Kandidiere Leistungen renden

Teilweise Finanzierung Teilweise Verdrängung der finanziellen Arbeitgeber- BP: 12% der Kandidierender Kurskosten durch den leistungen wahrscheinlich den Arbeitgeber Möglicherweise (teilweise) Substitution durch ande- HFP: 16% der Kandidiere Leistungen renden

Keine Finanzierung der Keine Verdrängung Keine Unterstützung durch Kurskosten durch den Arbeitgeber (weder Kursko- Arbeitgeber sten noch anderes): BP: 43%, HFP: 34% Andere Unterstützung durch Arbeitgeber (z.B. vergütete Abwesenheiten): BP: 19%, HFP: 21%

Es ist geplant, dass die Auswirkungen der Systemumstellung anhand eines Monitorings gemessen werden. Veränderungen auf Ebene der Teilnehmenden, Anbieter und Arbeitgeber werden somit beobachtet und korrigierende Massnahmen auch zu einem späteren Zeitpunkt möglich (siehe Ausführungen zum Monitoring in Kapitel 3.4).

5.2 Auswirkungen auf Bildungsbeteiligung, Wettbewerb und Kursgebühren

Bildungsbeteiligung und Wettbewerb Die Mehrheit der Teilnehmenden von vorbereitenden Kursen wird durch die Umstellung profitieren, d.h. ihre finanzielle Belastung wird sinken. Gemäss ökonomischer Theorie wird dies die Nachfrage erhöhen – die Bildungsbeteiligung nimmt zu (insbesondere bei bislang nicht unterstützten Teilnehmenden). Eine Quantifizierung vorzunehmen ist allerdings schwierig.60 Auf Seiten der Bildungsanbieter ist insgesamt von steigendem Wettbewerb durch den Systemwechsel auszugehen. Denn mit der subjektorientierten Finanzierung weisen die aktuell von den Kantonen subventionierten Anbieter keine – aus ordnungspolitischer Sicht nicht gerechtfertigten – Vorteile mehr auf.

Vgl. Art. 53 Abs. 2 BBG. Vgl. B,S,S. (2014). Subjektfinanzierung der Vorbereitungskurse durch den Bund. Regulierungsfolgeabschätzung. (Die Analyse basiert auf der Methodik der Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) des Staatsekretariats für Wirtschaft SECO). Vgl. EHB (2014a). Subjektorientierte Finanzierung der Vorbereitungskurse in der höheren Berufsbildung. Eine ökonomische Analyse zu Ausgangslage, Marktstruktur und Auswirkungen.

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Eine bestehende Wettbewerbsverzerrung wird mit der Neuregelung somit aufgehoben. Zudem fördert nicht nur die Gleichstellung der bislang nicht subventionierten Bildungsanbieter den Wettbewerb, auch die Wahlfreiheit der Kursteilnehmenden über alle Kantone hinweg trägt dazu bei. Insgesamt lässt sich folgendes Fazit ziehen: Eine bestehende Wettbewerbsverzerrung wird durch die Neuregelung abgeschafft. Die Mehrheit der Prüfungskandidierenden wird vom verstärkten Wettbewerb profitieren, der gemäss ökonomischer Theorie zu einer Reduktion der Preise und/oder zu einer Erhöhung der Qualität führt. Bezüglich Qualität ist zudem vorteilhaft, dass sich die die Subventionierung nicht nach der Anzahl der Lektionen richtet. Dies ermöglicht den Bildungsanbietern einen höheren Spielraum und in der Folge mehr Innovationsmöglichkeiten zum Beispiel bezüglich Lernmethoden.

Kursgebühren Die objektorientierte Finanzierung wird durch eine subjektorientierte Finanzierung ersetzt. In der Standardvariante erfolgt die Auszahlung ex-post (teilweise Rückerstattung der Kursbeiträge). In der Folge werden die Kurspreise der bislang unterstützten Angebote (vor der Rückerstattung) steigen. Die finanzielle Belastung der Teilnehmenden sinkt hingegen bei den meisten Angeboten. Begründung: Das SBFI rechnet mit Beiträgen von insgesamt 120-160 Millionen Franken pro Jahr (heutige Kantonsfinanzierung von rund 60 Millionen ergänzt mit den Zusatzaufwendungen für die maximale Beitragshöhe von 60-100 Millionen Franken), welche an die vorbereitenden Kurse ausgerichtet werden. Die geplante Neuregelung übersteigt somit die aktuelle Subventionspraxis substanziell.61 Der Wegfall der angebotsorientierten kantonalen Subventionen durch die direkte Teilnehmerfinanzierung hat einen direkten Effekt auf die Preissetzung der Anbieter:

Tabelle 3: Preise vorbereitende Kurse, direkter Effekt62

Fall Kursgebühren Finanzielle Belastung Quantifizierung

Bislang subventionierte Je nach Marktsituation: Insgesamt: Entlastung Ca. 60% der Bildungsan- Bildungsanbieter Erhöhung Mehrbelastung bei klei- bieter (= ca. 300 Bilnen, bislang stark subven- dungsanbieter) und 72% tionierten Angeboten der Teilnehmenden

Bislang nicht subventio- Keine Veränderung Entlastung Ca. 40% der Bildungsannierte Bildungsanbieter bieter (= ca. 200 Bildungsanbieter) und 28% der Teilnehmenden

Unabhängig vom Effekt der wegfallenden Kantonsfinanzierung könnten die Kurspreise mit Blick auf die (erwartete) zunehmende Nachfrage steigen. Demgegenüber ist von einem verstärkten (Preis-) Wettbewerb auszugehen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Kursteilnehmenden trotz der Beiträge mindestens 50 Prozent der Kurspreise bezahlen. Eine starke Preiserhöhung hätte somit voraussichtlich Effekte auf die Anzahl an Teilnehmenden. Jegliche Kursgebühren, welche die in der Berufsbildungsverordnung definierte Obergrenze der anrechenbaren Kosten übersteigen, müssen vom Teilnehmenden bzw. vom Arbeitgeber vollständig finanziert werden. Der negative Effekt auf die Teilnehmerzahlen würde über dieser Grenze daher nochmals deutlich ausgeprägter. Zudem steigt mit der subjektorientierten Bundesunterstützung die Transparenz und damit die Vergleichbarkeit der Kurspreise im Markt. Sollte sich zeigen, dass die durchschnittlichen Kurspreise substanziell ansteigen, kann dies korrigiert werden – einerseits über den subventionierten Anteil und andererseits über die Maximalgrenzen der anrechenbaren Kurspreise. Beides kann bei Bedarf gesenkt werden, was dem Bund eine Steuerung erlaubt.63

Vgl. B,S,S. (2014). Subjektfinanzierung der Vorbereitungskurse durch den Bund. Regulierungsfolgeabschätzung. (Die Analyse basiert auf der Methodik der Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) des Staatsekretariats für Wirtschaft SECO). ebd. ebd.

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5.3 Finanzielle Auswirkungen

Auswirkungen auf die administrativen Kosten der Beteiligten Unter Einbezug aller Ebenen (Bund, Kantone, Prüfungsträgerschaften, Bildungsanbieter, Teilnehmende) führt die schlanke Ausgestaltung des Finanzierungsmodells insgesamt zu einer administrativen Entlastung gegenüber dem heutigen Finanzierungssystem.

• Eine bei 6 Kantonen durchgeführte entsprechende Befragung geht aufgrund des Systemwechsels von einer Entlastung von rund 1.6 Millionen Franken aus.

• Auf der Ebene der Bildungsanbieter fallen die heutigen Abstimmungen mit den Standortkantonen betreffend finanzieller Unterstützung weg. Insgesamt wird von einer Entlastung von rund 2 Millionen Franken ausgegangen.

• Auf Ebene der Teilnehmenden gibt es – in Bezug auf die administrative Belastung – keine wesentlichen Änderungen bzw. der Aufwand für die Beitragsgesuche wird durch den Nutzen bei weitem aufgewogen.

• Die Prüfungsträgerschaften werden durch ihren Einbezug in den Vollzug (Prüfung der Beitragsgesuche und Weiterleitung der subventionsrelevanten Informationen an das SBFI) eine administrative Mehrbelastung erfahren. Hierfür werden sie vom Bund im Rahmen der bestehenden Beiträge für die Durchführung der Prüfungen mit dem üblichen Satz von 60 Prozent (in Ausnahmefällen 80 Prozent) entschädigt. Auf Ebene des Bundes führt die Systemumstellung jedoch zu administrativen und personellen Mehrbelastungen. Mit der Übernahme des Vollzugs der subjektorientierten Finanzierung durch den Bund entsteht sowohl ein Initialaufwand vor der Systemumstellung (2016) als auch ein dauerhafter Mehraufwand für den Vollzug. Bezüglich dem vor der Systemumstellung anfallenden Initialaufwand sind namentlich im Bereich der notwendigen Vorbereitungen im Informatikbereich (Meldeliste, Subventionsdatenbank, Kreditorenworkflow) Mehraufwendungen zu erwarten. Diese werden im Rahmen der im Finanzplan eingestellten Mittel aufgefangen. Ab 2017 wird durch den Vollzug (Prüfung und Auszahlung der Beiträge) ein dauerhafter personeller Mehraufwand anfallen. Hierbei wird ein Mehrbedarf an Stellen im mittleren einstelligen Bereich erwartet. Für eine genaue Abschätzung des Mehraufwands sind die Ergebnisse der Vernehmlassung und die Vollzugsbestimmungen massgebend.

Bund und Kantone Die Gesamtkosten der öffentlichen Hand für die Berufsbildung beliefen sich im Jahr 2012 auf rund 3.6 Milliarden Franken. Dabei beteiligt sich der Bund im Rahmen der im Berufsbildungsgesetz festgelegten Richtgrösse64 mit einem Viertel an den Gesamtkosten. Mit dem vorgeschlagenen Finanzierungmodell übernimmt der Bund im Bereich der höheren Berufsbildung eine neue Zuständigkeit im Vollzug. Neben administrativen und personellen Mehraufwendungen bedingt diese neue Aufgabe auch die Schaffung einer Rechtsgrundlage für einen entsprechenden Kreditbeschluss. Tabelle 4 liefert einen Überblick über die heutige Kreditstruktur des Bundes und zeigt die Anpassungen aufgrund der neuen Zuständigkeit. Für die Subventionierung der vorbereitenden Kurse will der Bund in der Berufsbildungsfinanzierung seine Flexibilität erhöhen. Gleichzeitig mit dem neuen Kredit für die höhere Berufsbildung sollen deshalb die Beiträge nach Artikel 54 und Artikel 55 BBG, welche heute gemäss Artikel 59 Absatz 2 auf zehn Prozent des Bundesbeitrags für die Berufsbildung fixiert sind, an den effektiv vorherrschenden Bedarf angepasst werden. Ein Teil der dadurch frei werdenden Mittel kann für die Finanzierung der vorbereitenden Kurse eingesetzt werden. Die Einführung eines Höchstsatzes bei den Projektbeiträgen erlaubt dem Bund eine auf die tatsächlichen Bedürfnisse abgestimmte Finanzplanung. Die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen nämlich, dass die zur Verfügung stehenden Mittel den Bedarf der Verbundpartner bei weitem übersteigen.

Art. 59 Abs. 2 Berufsbildungsgesetz (SR 412.10)

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Tabelle 4: bisherige versus neue Kreditstruktur des Bundes (Art. 59 BBG)65

Bisheriges Finanzierungsinstrument BFI Neues Finanzierungsinstrument BFI

– Zahlungsrahmen Pauschale (Art. 53) – Zahlungsrahmen – Verpflichtungskredit - Pauschale (Art. 53),

• Projekte und Leistungen im öffentlichen - Durchführung der eidg. Prüfungen und HF Interesse (Art. 54 und 55) (Art. 56)

• Durchführung von eidg. Prüfungen und - Vorbereitende Kurse (Art. 56a) HF (Art. 56) – Verpflichtungskredit Projekte und Leistungen im – Zahlungsrahmen EHB öffentlichen Interesse (Art. 54 und 55) – Zahlungsrahmen EHB

Auswirkungen auf die Kredite der Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation (BFI-Botschaft) Die heutige Kantonsfinanzierung zugunsten der vorbereitenden Kurse ist grösstenteils angebotsorientiert ausgestaltet, d.h. die Mittel fliessen direkt zu den Bildungsanbietern. Mit dem Wechsel zur Bundesfinanzierung knüpft die Auszahlung der Subvention an die Prüfungsanmeldung, erfolgt also im Normalfall am Ende des vorbereitenden Kurses. Da der Grossteil der vorbereitenden Kurse rund 3 Semester dauert, fällt der Mittelbedarf im ersten Jahr der Systemumstellung geringer aus und steigt ab dem zweiten Jahr an. Die künftige Bundesunterstützung bemisst sich an den Gebühren für die vorbereitenden Kurse. Mit der Annahme, dass der vorgeschlagene gesetzliche Höchstsatz von 50 Prozent zur Anwendung kommt, ergibt sich folgende Schätzung für den Mittelbedarf in der Periode 2017-202066:

Beträge in Mio. CHF 2016 2017 2018 2019**** 2020**** kantonale Finanzierung* 60 ca. 20 Ca. 10** Ca. 10** Ca. 10** Direkte Bundesfinanzierung 0 ca. 30 80-100*** 110- 150 110- 150

* Die kantonalen Beiträge fliessen weiterhin in die Berechnung der Richtgrösse des Bundesanteils ein ** Die Kantone können weiterhin aus regionalpolitischen Gründen Angebote unterstützen *** Annahme: Mehrbedarf im zweiten Jahr nach der Systemumstellung **** Die mit der erhöhten Bundesunterstützung erwartete Erhöhung der Anzahl der Teilnehmenden ist schwer abschätzbar und hier nicht mitberücksichtigt.

Mit dem Systemwechsel erfolgt eine Erhöhung der Beiträge. Die bisher durch die Kantone aufgewendeten Mittel werden neu subjektorientiert durch den Bund ausbezahlt und aufgestockt. Die Zusatzaufwendungen beziffern sich auf rund 60-100 Millionen pro Jahr und sind aufgrund der gesetzlich festgelegten Beteiligung des Bundes an den öffentlichen Berufsbildungskosten gemeinsam von Bund und Kantonen zu tragen. Diese Lastenverteilung soll auch mit dem neuen Finanzierungsmodell nicht verändert werden. Dabei ist es jedoch seitens Bund möglich, die Richtgrösse während der Beitragsperiode 2017-2020 zu überschreiten, um zum Beispiel ungewollte Auswirkungen auf die berufliche Grundbildung zu vermeiden. Die entsprechenden Kreditanträge werden den eidgenössischen Räten im Rahmen der BFI-Botschaft 2017-2020 vorgelegt.

Vgl. B,S,S. (2014). Subjektfinanzierung der Vorbereitungskurse durch den Bund. Regulierungsfolgeabschätzung. (Die Analyse basiert auf der Methodik der Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) des Staatsekretariats für Wirtschaft SECO). Die Spannweite der Berechnungen zur Gesamtsumme aller Gebühren im Jahr 2011 für vorbereitende Kurse inkl. heutiger kantonaler Finanzierung beläuft sich auf 240 bis 300 Millionen Franken.

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5.4 Auswirkungen auf die Kantone

Bisher war die Unterstützung der vorbereitenden Kurse Sache der Kantone. Jeder Kanton definiert für sich, inwiefern er Angebote für vorbereitende Kurse subventionieren möchte. Mit der neuen Regelung wird die Subventionierung der vorbereitenden Kurse auf eidgenössische Prüfungen hauptsächlich Aufgabe des Bundes. Die Kantone behalten sich vor, aus regionalpolitischen Gründen einzelne Angebote weiterhin zu unterstützen und werden vom Bund für diese Aufwendungen wie bisher im Rahmen der Richtgrösse der Bundesbeteiligung unterstützt. Die berufsorientierte Weiterbildung, welche teilweise ebenfalls im Rahmen der vorbereitenden Kurse stattfindet, ist durch die Anknüpfung an die eidgenössischen Prüfungen von der vorliegenden Umstellung nicht betroffen und liegt weiterhin in kantonaler Zuständigkeit. Die finanziellen Auswirkungen auf die Kantone wurden im vorherigen Kapitel (5.3) beschrieben.

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6 Gesetzesentwurf

Bundesgesetz über die Berufsbildung (Berufsbildungsgesetz, BBG) (Stärkung der höheren Berufsbildung) Änderung vom Die Bundesversammlung der schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom [Datum] 67, beschliesst:

I Das Berufsbildungsgesetz vom 13. Dezember 2002 68 wird wie folgt geändert:

Art. 52 Abs. 3 Bst. d Den Rest seines Beitrags leistet der Bund an: d. Absolventinnen und Absolventen von Kursen die auf eidgenössische Berufsprüfungen oder eidgenössische höhere Fachprüfungen vorbereiten (Art. 56a).

Art. 56a Beiträge an Absolventinnen und Absolventen von vorbereitenden Kursen Der Bund kann an Absolventinnen und Absolventen von Kursen, die auf eidgenössische Berufsprüfungen oder eidgenössische höhere Fachprüfungen (Art. 28) vorbereiten, Beiträge leisten. Die Beiträge decken höchstens 50 Prozent der anrechenbaren Kursgebühren. Der Bundesrat legt die Voraussetzungen für die Beitragsberechtigung, den Beitragssatz sowie die anrechenbaren Kursgebühren fest. Das SBFI führt zum Zweck der Kontrolle der Beitragszahlungen und der Erstellung und Auswertung von Statistiken ein Informationssystem. Das SBFI bearbeitet im Informationssystem folgende Daten: a. Angaben zur Identifikation von Empfängerinnen und Empfängern der Beiträge nach Artikel 56a Absatz 1; b. Angaben zur Identifikation von Absolventinnen und Absolventen von eidgenössischen Berufsprüfungen und eidgenössischen höheren Fachprüfungen nach Artikel 28; c. Versichertennummer gemäss Artikel 50c des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 69 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung der Personen nach Buchstabe a. und b.; d. Angaben über den empfangenen Beitrag gemäss Artikel 56a Absatz 1; e. Angaben über die absolvierten vorbereitenden Kurse; f. Angaben über die absolvierten eidgenössischen Berufsprüfungen oder eidgenössischen höheren Fachprüfungen. Der Bundesrat legt für das Informationssystem insbesondere den Datenkatalog, die Aufbewahrung, die Löschung sowie die Archivierung der Daten fest.

67 BBl 68 SR 412.10 69 SR 831.10

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Art. 59 Finanzierung und Bundesanteil Die Bundesversammlung bewilligt jeweils mit einfachem Bundesbeschluss für eine mehrjährige Beitragsperiode: a. den Zahlungsrahmen für: 1. die Pauschalbeiträge an die Kantone nach Artikel 53, 2. die Beiträge nach Artikel 56 an die Durchführung eidgenössischer Berufsprüfungen und eidgenössischer höherer Fachprüfungen sowie an Bildungsgänge höherer Fachschulen, 3. die Beiträge nach Artikel 56a an Absolventinnen und Absolventen von vorbereitenden Kursen; b. den Verpflichtungskredit für die Beiträge nach Artikel 54 an Projekte sowie für die Beiträge nach Artikel 55 an besondere Leistungen im öffentlichen Interesse. Als Richtgrösse für die Kostenbeteiligung des Bundes gilt ein Viertel der Aufwendungen der öffentlichen Hand für die Berufsbildung nach diesem Gesetz. Davon entrichtet der Bund höchstens 10 Prozent als Beitrag nach den Artikeln 54 und 55 an Projekte und Leistungen.

II

Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum. Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

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7 Literaturverzeichnis

B,S,S. (2014). Subjektfinanzierung der Vorbereitungskurse durch den Bund. Regulierungfolgeabschätzung. Basel: SBFI. BASS - Büro für Arbeits-und Sozialpolitische Studien. (2009). Finanzflüsse in der höheren Berufsbildung - Eine Analyse aus Sicht der Studierenden. Bern: BBT. Bundesamt für Berufsbildung und Technologie. (2008). Bericht der Arbeitsgruppe Masterplan zur interkantonalen Finanzierung der höheren Berufsbildung. Bern: BBT. Bundesamt für Statistik. (2012). Kantonale Stipendien und Darlehen. Neuenburg: BfS. Abgerufen am 26.09.2014 von www.bfs.admin.ch: Econcept. (2011). Befragung der Kandidatinnen und Kandidaten der eidgenössischen Prüfungen im Bereich der höheren Berufsbildung. Bern: BBT. Econcept. (2013). Finanzierung der Vorbereitungskurse in der höheren Berufsbildung. Bern: SBFI. Eidgenössisches Hochschulinstitut für Berufsbildung (EHB). (2014a). Subjektorientierte Finanzierung der Vorbereitungskurse in der höheren Berufsbildung. Eine ökonomische Analyse zu Ausgangslage, Marktstruktur und Auswirkungen. Bern: SBFI. Eidgenössisches Hochschulinstitut für Berufsbildung (EHB). (2014b). Monitoring eidgenössischer Berufsprüfungen, höherer Fachprüfungen und ihrer Vorbereitungskurse. Bern: SBFI. PriceWaterhouseCoopers. (2009). Analyse der Finanzflüsse in der höheren Berufsbildung. Bern: BBT. Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation. (2013). Vollkostenrechnung der kantonalen Berufsbildung 2012. Bern: SBFI. Wolter, S., & Weber, B. (2005). Bildungsrendite – ein zentraler ökonomischer Indikator des Bildungswesens. Die Volkswirtschaft (10), S. 44-47.

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