Genehmigung eines Protokolls zur Änderung des Zinsbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und der EU

Der Bundesrat

27. Mai 2015

Erläuternder Bericht zu einem Protokoll zur Änderung des Zinsbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und der EU

1 Änderung der Gegebenheiten

Dieser Absatz enthält den Abschnitt III, Randziffer 17 des Kommentars zum gemeinsamen Meldestandard, ergänzt durch einen Teil des Abschnitts III, Randziffer 13 des Kommentars zum gemeinsamen Meldestandard. Er umfasst eine Umschreibung, was als „Änderung der Gegebenheiten“ gilt, sowie der vorzunehmenden Massnahmen, wenn sich ein meldendes Finanzinstitut auf die im gemeinsamen Meldestandard beschriebene Überprüfung der Hausanschrift verlassen hat und eine Änderung der Gegebenheiten betreffend die ursprünglichen Belege eintritt.

2 Selbstauskunft bei Neukonten von Rechtsträgern

Dieser Absatz enthält den Abschnitt VI, Randziffer 20 des Kommentars zum gemeinsamen Meldestandard. Er stellt klar, dass eine Selbstauskunft im Rahmen der Feststellung der beherrschenden

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Personen im Zusammenhang mit einem Neukonto eines passiven NFE nur von dem Kontoinhaber oder der Kontoinhaberin oder von der beherrschenden Person abgegeben werden kann.

3 Ansässigkeit eines Finanzinstituts

Dieser Absatz enthält den Abschnitt VIII, Randziffer 4 des Kommentars zum gemeinsamen Meldestandard, kombiniert mit dem Abschnitt VIII, Randziffer 5 des Kommentars zum gemeinsamen Meldestandard. Diese Randziffern enthalten Ausführungen zur Ansässigkeit eines Finanzinstituts. Der Kommentar unterscheidet zwischen drei Fällen: 1. Das Finanzinstitut ist in einem Staat oder Hoheitsgebiet steuerlich ansässig. Es gilt für die Zwecke des gemeinsamen Meldestandards als in diesem Staat ansässig. 2. Das Finanzinstitut, das kein Trust ist, ist in keinem Staat oder Hoheitsgebiet steuerlich ansässig. Ein solches Finanzinstitut gilt für die Zwecke des gemeinsamen Meldestandards als ansässig in dem Staat oder Hoheitsgebiet, (i) nach dessen Recht es eingetragen ist, (ii) in dem sich der Ort seiner Geschäftsleitung (einschliesslich seiner tatsächlichen Verwaltung) befindet oder (iii) in dem es der Finanzmarktausicht untersteht. 3. Das Finanzinstitut ist ein Trust. Zusätzlich zu einer allfälligen Ansässigkeit nach Ziffer 1,23 gilt es für die Zwecke des gemeinsamen Meldestandards als ansässig in dem Staat oder Hoheitsgebiet, in dem sein Treuhänder (Trustee) ansässig ist. Hat es mehrere Treuhänder (Trustee) und sind diese in verschiedenen Staaten und Hoheitsgebieten ansässig, so ist auch der Trust in mehreren Staaten ansässig.

Führen die Ziffern 1 und 2 dazu, dass ein Finanzinstitut in mehreren Staaten oder Hoheitsgebieten ansässig ist, so gilt es als in dem Staat oder Hoheitsgebiet ansässig, in dem es Konten führt. Führt hingegen Ziffer 3 zu einer Mehrfachansässigkeit, sind Mehrfachmeldungen die Folge. Jeder Treuhänder (Trustee) hat die Überprüfung, Identifikation und Meldung nach dem Recht seines Ansässigkeitsstaates vorzunehmen. Der Vorentwurf des AIA-Gesetzes enthält in Artikel 4 dieselbe Regelung.

4 Geführte Konten

Dieser Absatz enthält den Abschnitt VIII, Randziffer 62 des Kommentars zum gemeinsamen Meldestandard. Er führt aus, nach welchen Regeln bestimmt wird, wo die Konten von Finanzinstituten geführt werden.

5 Trusts, die passive NFEs sind

Dieser Absatz enthält den Abschnitt VIII, Randziffer 108 des Kommentars zum gemeinsamen Meldestandard. Er führt aus, wo Rechtsträger wie Personengesellschaften oder ähnliche Rechtsgebilde, die keine steuerliche Ansässigkeit haben, als ansässig gelten. Weiter führt er aus, dass Trusts, die passive NFEs sind, nicht als ähnliche Rechtsgebilde gelten. Ohne diese Regelung würde es zu Doppelmeldungen kommen.

6 Anschrift des Hauptsitzes eines Rechtsträgers

Dieser Absatz enthält den Abschnitt VIII, Randziffer 153 des Kommentars zum gemeinsamen Meldestandard. Er enthält Ausführungen zur Anschrift des Hauptsitzes eines Rechtsträgers.

5.6 Erläuterungen zum Änderungsprotokoll

Das Änderungsprotokoll besteht aus vier Artikeln.

Art. 1 Im Rahmen des Artikels 1 des Änderungsprotokolls wird das bestehende Zinsbesteuerungsabkommen durch ein neues AIA-Abkommen mit der EU ersetzt. Der Titel des Zinsbesteuerungsabkommens wird geändert und lautet neu „Abkommen zwischen der Europäischen Union und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten zur Förderung

23 Da das Schweizer Steuerrecht Trusts als transparent behandelt, kann kein Trust für die Zwecke des gemeinsamen Meldestandards nach Ziffer 1 als in der Schweiz ansässig gelten.

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der Steuerehrlichkeit bei internationalen Sachverhalten“, kurz AIA-Abkommen mit der EU. Zum Inhalt des AIA-Abkommens mit der EU wird auf die Ausführungen in den Kapiteln 5.3 - 5.5 verwiesen.

Art. 2 Inkrafttreten und Anwendung Abs. 1 Absatz 1 hält fest, dass das Änderungsprotokoll von jeder Vertragspartei nach ihren Verfahren genehmigt oder ratifiziert werden muss. Nach Abschluss dieser Verfahren ist die andere Vertragspartei hierüber zu notifizieren. Das Änderungsprotokoll tritt am ersten Januar nach der letzten Notifikation in Kraft.

Abs. 2 Absatz 2 bezieht sich auf den Informationsaustausch auf Ersuchen nach Artikel 5 des AIA- Abkommens mit der EU. Dieser ist anwendbar auf Ersuchen, die am Tag des Inkrafttretens oder später gestellt werden und sich auf Steuerjahre beziehen, die am Tag des Inkrafttretens oder später beginnen. Artikel 5 des AIA-Abkommens mit der EU sieht demnach keine Rückwirkung vor. Allfällige am Tag des Inkrafttretens des Änderungsprotokolls hängige Gesuche sind nach Artikel 10 des Zinsbesteuerungsabkommens zu behandeln, der ebenfalls den Informationsaustausch auf Ersuchen regelt, allerdings mit engeren Voraussetzungen. Dieser gilt zudem weiterhin, sofern nicht Artikel 5 des AIA- Abkommens mit der EU anwendbar ist, d.h. auch nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls, für Amtshilfeersuchen, welche sich auf Steuerjahre vor dem Inkrafttreten des Änderungsprotokolls beziehen. Mit dieser Bestimmung ist in Bezug auf den Informationsaustausch auf Ersuchen der Übergang vom Zinsbesteuerungsabkommen zum AIA-Abkommen mit der EU sichergestellt.

Abs. 3 Absatz 3 hält fest, dass Ansprüche nach Artikel 9 des Zinsbesteuerungsabkommens vom Inkrafttreten des Änderungsprotokolls unberührt bleiben. Das betrifft Ansprüche auf Steuergutschrift oder Rückerstattung des Steuerrückbehalts zwecks Vermeidung der Doppelbesteuerung.

Abs. 4 Nach Absatz 4 wird die Schweiz per Ende der Anwendbarkeit des Zinsbesteuerungsabkommens eine Schlussabrechnung erstellen, eine abschliessende Zahlung an die EU-Mitgliedstaaten leisten und die Informationen weiterleiten, die sie unter Artikel 2 des Zinsbesteuerungsabkommens mit Bezug auf das letzte Jahr, in dem es anwendbar ist, erhalten hat. Damit sind auch in Bezug auf die Zahlungen und Meldungen unter dem Zinsbesteuerungsabkommen ein geordneter Abschluss und ein lückenloser Übergang zum AIA sichergestellt.

Art. 3 Die Bestimmungen von Artikel 5 des AIA-Abkommens mit der EU werden in einem Protokoll konkretisiert, analog dem Vorgehen bei den DBA. Spezifiziert werden unter anderem die Voraussetzungen, die ein Auskunftsersuchen erfüllen muss (Abs. 2). Notwendig sind insbesondere die Identifikation der betroffenen steuerpflichtigen Person sowie, soweit bekannt, Name und Adresse der Person (z.B. eine Bank), in deren Besitz der ersuchende Staat die gewünschten Informationen vermutet. Ebenso hält das Protokoll zum Abkommen fest, dass diese Voraussetzungen nicht formalistisch ausgelegt werden dürfen (Abs. 3).

Absatz 3 hält zudem fest, dass das Erfordernis der „voraussichtlichen Erheblichkeit“ für ein Informationsersuchen sowohl im Fall einer einzelnen steuerpflichtigen Person als auch im Fall mehrerer Steuerpflichtiger erfüllt sein kann. Damit wird die Zulässigkeit von Gruppenersuchen gemäss OECD- Standard explizit bestätigt. Dieser sieht seit 2012 auch konkrete Ersuchen vor, die auf eine definierte Gruppe von Steuerpflichtigen abzielen, bei denen davon ausgegangen werden muss, dass sie ihren Steuerpflichten im ersuchenden Staat nicht nachgekommen sind. Das Verfahren zur Beantwortung von Gruppenersuchen richtet sich nach dem StAhiG.

In Absatz 4 wird zudem explizit ausgeführt, dass das AIA-Abkommen mit der EU keine Grundlage für den spontanen Informationsaustausch bildet.

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Art. 4 Sprachen Das Änderungsprotokoll wird in allen Sprachen der EU-Mitgliedstaaten, darunter auch den drei Amtssprachen des Bundes, erstellt, wobei jeder Wortlaut gleichermassen verbindlich ist.

Erklärungen zum Abkommen Das Änderungsprotokoll wird durch vier gemeinsame Erklärungen und eine Erklärung der Schweiz ergänzt.

Die erste gemeinsame Erklärung der Vertragsparteien hält fest, dass ein Inkrafttreten des Änderungsprotokolls am 1. Januar 2017 angestrebt wird. Dies entspricht der Erklärung des Bundesrates im Herbst 2014 an den Präsidenten des Global Forum, wonach der Bundesrat beabsichtigt, den AIA 2017 mit einem ersten Datenaustausch im Jahr 2018 einzuführen. Das Inkrafttreten des Abkommens steht unter dem Vorbehalt, dass die Genehmigungsprozesse in der Schweiz und in der EU bis dahin abgeschlossen sind.

Die zweite gemeinsame Erklärung hält fest, dass die Kommentare zur Mustervereinbarung und zum gemeinsamen Meldestandard zur Erläuterung und Auslegung des AIA-Abkommens mit der EU herangezogen werden sollen, um eine einheitliche Anwendung sicherzustellen. Der explizite Verweis auf die Kommentare entspricht auch dem im MCAA verfolgten Ansatz. Die Kommentare zur Mustervereinbarung und zum gemeinsamen Meldestandard sind Teil der im MCAA enthaltenen Definition des gemeinsamen Meldestandards und haben somit Geltung für die Vertragsparteien des MCAA.

Die dritte gemeinsame Erklärung hält analog zur zweiten Erklärung fest, dass der Kommentar zu Artikel 26 des OECD-Musterabkommens zur Auslegung von Artikel 5 des AIA-Abkommens mit der EU, das den Informationsaustausch auf Ersuchen regelt, herangezogen werden soll. Auch hier wird damit eine einheitliche und standardkonforme Umsetzung bezweckt.

Die vierte gemeinsame Erklärung bezieht sich auf Abschnitt III Unterabschnitt A des Anhangs I, wonach bestehende rückkaufsfähige Versicherungs- oder Rentenversicherungsverträge nicht überprüft, identifiziert und gemeldet werden müssen, vorausgesetzt, die Gesetze des einen oder des anderen Staates verhindern tatsächlich den Verkauf solcher Verträge durch das meldende Finanzinstitut an im meldepflichtigen Staat ansässige Personen. In der Erklärung halten die Vertragsparteien fest, dass sie beabsichtigen, die praktische Relevanz dieser Bestimmung im Verhältnis zwischen der Schweiz und den einzelnen EU-Mitgliedstaaten zu prüfen. Weiter halten sie ihr gemeinsames Verständnis fest, wonach ein meldendes Finanzinstitut am Verkauf dann tatsächlich verhindert ist, wenn die Gesetze kumulativ den Verkauf solcher Verträge an im meldepflichtigen Staat ansässige Personen sowohl im meldepflichtigen Staat als auch unter anderen Umständen verhindern. Damit ist insbesondere gemeint, dass der Verkauf an im meldepflichtigen Staat ansässige Personen auch ausgeschlossen ist, wenn dieser im Staat erfolgt, in dem das Finanzinstitut seine Tätigkeit ausübt. Das erste Element (Verkauf im meldepflichtigen Staat) ist aufgrund der beiderseits bestehenden Lizenzerfordernisse zwischen der EU und der Schweiz erfüllt, wenn ein Finanzinstitut über keine solche Lizenz verfügt. Das zweite Element (Verkauf unter anderen Umständen, insbesondere im Staat der Tätigkeitsausübung des Finanzinstituts) bedarf einer vertieften Überprüfung, unter anderem, weil laufende Rechtsetzungsprojekte innerhalb der EU (insb. Solvency II) sich auf diese Frage auswirken könnten. Ausschlaggebend ist die Rechtslage beim Inkrafttreten des Änderungsprotokolls. Die Schweiz und die EU- Mitgliedstaaten werden sich gegenseitig allfällige nach ihrem Recht beim Inkrafttreten des Änderungsprotokolls bestehende Verhinderungen des Verkaufs solcher Verträge notifizieren.

Die fünfte Erklärung ist eine einseitige Erklärung der Schweiz und bezieht sich auf den Informationsaustausch auf Ersuchen nach Artikel 5 des AIA-Abkommens mit der EU. Wie jeweils auch im Rahmen der DBA erklärt die Schweiz, dass sie keine Informationen austauschen wird bei Ersuchen, die auf rechtswidrig erlangten Daten beruhen (vgl. auch die Ausführungen zu Art. 5 des AIA-Abkommens mit der EU in Kapitel 5.3).

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6 Umsetzungsrecht und Änderung bisherigen Rechts

6.1 Umsetzungsrecht für das AIA-Abkommen mit der EU

Das AIA-Abkommen mit der EU enthält im Verhältnis zwischen der Schweiz und den EU- Mitgliedstaaten die materiell-rechtlichen Grundlagen für den AIA, den Informationsaustausch auf Ersuchen und die Quellensteuerbefreiung von Zins-, Dividenden- sowie Lizenzgebührenzahlungen zwischen verbundenen Unternehmen.

Das AIA-Abkommen mit der EU sieht in Artikel 2 einen automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten vor. Es gilt somit als anderes internationales Abkommen nach Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b des Vorentwurfs des AIA-Gesetzes. Dementsprechend wird bei der Umsetzung des AIA mit der EU das AIA-Gesetz zur Anwendung kommen, soweit dessen Bestimmungen sich nicht auf die Umsetzung des AIA gestützt auf das MCAA beschränken. Es besteht die Erwartung, dass jeder Staat, der den AIA-Standard der OECD umsetzt, eine für alle Partnerstaaten vereinheitlichte Liste von nicht meldenden Finanzinstituten und ausgenommenen Konten erstellt und diese öffentlich zugänglich macht. Der Vorentwurf des AIA-Gesetzes konkretisiert in Artikel 3 die nicht meldenden schweizerischen Finanzinstitute und die ausgenommenen Konten. Diese Konkretisierung wird sowohl für das MCAA als auch für das AIA-Abkommen mit der EU gelten. Neben konkretisierenden Ausführungsbestimmungen enthält das AIA-Gesetz Bestimmungen über die Organisation, das Verfahren (z.B. die Pflicht der meldenden Finanzinstitute die meldepflichtigen Personen zu informieren, vgl. Art. 12 des Vorentwurfs des AIA-Gesetzes), die Rechtswege und die anwendbaren Strafbestimmungen.

Das AIA-Abkommen mit der EU sieht in Artikel 5 einen auf Steuersachen bezogenen Informationsaustausch auf Ersuchen vor. Es gilt somit als anderes internationales Abkommen nach Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b des StAhiG. Im Rahmen der Vorlage zum Amtshilfeübereinkommen wird eine Anpassung von Artikel 1 StAhiG vorgeschlagen, um klar festzulegen, dass das StAhiG den Vollzug der Amtshilfe beim Informationsaustausch auf Ersuchen sowie beim spontanen Informationsaustausch regelt.

6.2 Aufhebung zweier Bundesgesetze

Zinsbesteuerungsgesetz (ZBstG) Die Umsetzung des Zinsbesteuerungsabkommens wird durch das Bundesgesetz vom 17. Dezember 200424 zum Zinsbesteuerungsabkommen mit der Europäischen Gemeinschaft (Zinsbesteuerungsgesetz, ZBstG) geregelt. Das ZBstG konkretisiert insbesondere die Pflichten der Zahlstellen und enthält Verfahrens- und Strafbestimmungen.

Mit dem Übergang vom Zinsbesteuerungssystem zum AIA wird das ZBstG grundsätzlich hinfällig. Jedoch werden auch nach dem Inkrafttreten des Änderungsprotokolls während einer gewissen Zeit bestimmte Abwicklungs- und Kontrollhandlungen im Zusammenhang mit dem Zinsbesteuerungsabkommen ausgeführt werden müssen. So sieht das Zinsbesteuerungsabkommen vor, dass die in einem Kalenderjahr erhobenen Steuerrückbehaltsbeträge und erfolgten freiwilligen Offenlegungen jeweils bis zu einem bestimmten Zeitpunkt im darauffolgenden Kalenderjahr von der ESTV an die jeweiligen EU- Mitgliedstaaten zu übermitteln sind (vgl. Art. 2 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 2 des Zinsbesteuerungsabkommens). Dies soll auch mit Bezug auf das letzte Jahr der Anwendbarkeit des Zinsbesteuerungsabkommens so gehandhabt werden (Art. 2 Abs. 4 des Änderungsprotokolls sieht eine entsprechende Schlussabrechnung vor), und die entsprechenden Bestimmungen des ZBstG, zum Beispiel zur Übermittlung der Steuerrückbehaltsbeträge und zu freiwilligen Offenlegungen von den Zahlstellen an die ESTV (Art. 5 und 6 ZBstG), sollen anwendbar bleiben. Zudem ist in Artikel 4 Absatz 2 ZBstG vorgesehen, dass ein zu Unrecht erhobener Steuerrückbehalt innerhalb von fünf Jahren berichtigt werden kann. Vor diesem Hintergrund soll dem Bundesrat im Bundesgesetz gemäss Anhang zum Bundesbeschluss die Kompetenz erteilt werden, das ZBstG aufzuheben, sobald die damit zusammenhängen-

24 SR 641.91

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den Rechtsmittelverfahren abgeschlossen sind, frühestens aber sechs Jahre nachdem das Zinsbesteuerungsabkommen ausser Kraft bzw. das Änderungsprotokoll in Kraft getreten ist. Die Anwendbarkeit des ZBstG während sechs Jahren ermöglicht es der ESTV, bei den Zahlstellen Kontrollen zur korrekten Umsetzung des Zinsbesteuerungsabkommens auch mit Bezug auf die letzten Jahre dessen Anwendbarkeit durchzuführen. Dazu bedarf es weiterhin der entsprechenden Verfahrensvorschriften und Strafbestimmungen.

Artikel 16 ZBstG legt fest, dass die Amtshilfe nach dem Zinsbesteuerungsabkommen sich nach dem StAhiG richtet. Diese Bestimmung hat rein deklaratorische Wirkung, da die Anwendbarkeit des StAhiG aus seinem Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b abgeleitet werden kann (vgl. die Ausführungen dazu in Kapitel 6.1).

Schliesslich wird im Bundesgesetz gemäss Anhang zum Bundesbeschluss festgehalten, dass die Schweigepflicht, die in Artikel 10 ZBstG geregelt ist, auch nach Aufhebung des ZBstG bestehen bleibt. Konkret bedeutet dies, dass Personen, die mit dem Vollzug des Zinsbesteuerungsabkommens und des ZBstG betraut waren, auch nach deren Aufhebung verpflichtet sind, gegenüber andern Amtsstellen und Privaten über die in Ausübung dieser Tätigkeit gemachten Wahrnehmungen Stillschweigen zu bewahren und den Einblick in amtliche Akten zu verweigern. Ebenso sollen Feststellungen über Dritte, die anlässlich einer Prüfung nach Artikel 8 Absatz 4 ZBstG bei einer Zahlstelle gemacht wurden, auch nach Aufhebung des ZBstG nicht für andere Zwecke als für die Durchführung des Steuerrückbehalts und der freiwilligen Offenlegung verwendet werden dürfen.

Bundesgesetz über die internationale Quellenbesteuerung (IQG) Die Umsetzung der Quellensteuerabkommen mit dem Vereinigten Königreich und mit Österreich wird durch das IQG25 geregelt. Darin werden die sich aus den Quellensteuerabkommen ergebenden Rechte und Pflichten der Zahlstellen und der betroffenen Personen konkretisiert. Weiter enthält das Gesetz Verfahrens- und Strafbestimmungen. Wie in Kapitel 3 ausgeführt, sollen die beiden Quellensteuerabkommen auf die Einführung des AIA mit der EU hin aufgehoben werden. Dazu soll mit dem Vereinigten Königreich und mit Österreich je eine entsprechende Aufhebungsvereinbarung getroffen werden, in der ein reibungsloser Übergang zum AIA geregelt wird. In Artikel 1 Absatz 2 des vorgeschlagenen Bundesbeschlusses wird der Bundesrat zum Abschluss dieser Aufhebungsvereinbarungen ermächtigt.

Werden die beiden Abkommen, deren Umsetzung das IQG regelt, aufgehoben, so wird das IQG grundsätzlich hinfällig. Jedoch werden auch nach dem Übergang zum AIA mit der EU während einer gewissen Zeit noch bestimmte Abwicklungs- und Kontrollhandlungen im Zusammenhang mit den Quellensteuerabkommen ausgeführt werden müssen, wofür die entsprechenden Bestimmungen im IQG weiterhin zur Anwendung kommen sollen. Dies gilt beispielsweise für die Abwicklung bezüglich der im letzten Jahr der Anwendbarkeit der Quellensteuerabkommen erhobenen Steuerbeträge und erfolgten freiwilligen Meldungen, bei der die entsprechenden IQG-Bestimmungen, gegebenenfalls in Verbindung mit Bestimmungen der Aufhebungsvereinbarungen, anwendbar bleiben sollen.

Der genaue Inhalt der Aufhebungsvereinbarungen mit dem Vereinigten Königreich und Österreich ist noch nicht bekannt. Dennoch soll dem Bundesrat im Bundesgesetz gemäss Anhang zum Bundesbeschluss die Kompetenz erteilt werden, das IQG aufzuheben, sobald die damit zusammenhängenden Rechtsmittelverfahren abgeschlossen sind, frühestens aber sechs Jahre nachdem die Quellensteuerabkommen mit dem Vereinigten Königreich und Österreich ausser Kraft sind. Einerseits besteht ein thematischer Bezug, da die Einführung des AIA die Aufhebung der Quellensteuerabkommen mit dem Vereinigten Königreich und Österreich nach sich zieht, andererseits wird mit der Verbindung zu dieser Vorlage ein separater Gesetzgebungsprozess allein zur Aufhebung des IQG vermieden.

Auch in diesem Zusammenhang soll klargestellt werden, dass die Geheimhaltungspflicht, die in Artikel 39 IQG geregelt ist, auch nach Aufhebung des IQG bestehen bleibt. Es kann auf die Ausführungen zum Zinsbesteuerungsgesetz verwiesen werden.

25 SR 672.4

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7 Auswirkungen der Vorlage

7.1 Sach- und Personalausgaben

Die Implementierung des AIA-Standards der OECD wird bei der ESTV zu einem erhöhten finanziellen Aufwand führen. Die ESTV wird zur eigentlichen Drehscheibe für den Datenaustausch mit den Partnerstaaten wie auch mit den kantonalen Steuerverwaltungen (und allenfalls weiteren Behörden, vgl. die Ausführungen zu Art. 18 Abs. 1 des Vorentwurfs des AIA-Gesetzes) in Bezug auf vom Ausland eingehende Informationen. Die nachfolgenden Ausführungen basieren weitgehend auf denjenigen, die bereits im Erläuterungsbericht zum MCAA enthalten sind 26. Für die Umsetzung des Projekts AIA gegenüber der EU wie auch ausgewählten anderen Staaten gestützt auf das MCAA benötigt die ESTV in den Jahren 2015-2017 fünf Vollzeitstellen. Für die Entwicklung eines EDV-Systems fallen bis zur Inbetriebnahme Anfang 2018 Sachmittel von rund 7,5 Millionen Franken an. Ab 2018 werden für den laufenden Betrieb jährlich schätzungsweise 3 Millionen Franken benötigt. Die konkret benötigten Ressourcen ab dem Jahr 2016 werden im Rahmen der Gesamtbeurteilungen Ressourcen im Personal- beziehungsweise Informatikbereich 2015 beantragt. Für die Finanzierung der zusätzlich benötigten Mittel im Jahr 2015 ist ein Nachtragsbegehren nicht auszuschliessen. Die für den laufenden Betrieb ab 2018 benötigten Personal- und Sachausgaben werden mit dem Inkraftsetzungsbeschluss zum AIA Gesetz im Laufe des Jahres 2016 anbegehrt werden, da der konkrete Bedarf für den Betrieb des AIA zu diesem Zeitpunkt gezielter abgeschätzt werden kann.

Die für das Zinsbesteuerungsabkommen mit der EU sowie für die beiden Quellensteuerabkommen mit dem Vereinigten Königreich und mit Österreich eingesetzten personellen Ressourcen werden im Lauf der nächsten Jahre grundsätzlich freigesetzt. Die Umsetzung des AIA-Standards führt auch bei den kantonalen Steuerverwaltungen zu personellen und informatikbezogenen Mehrkosten von schätzungsweise mehreren Millionen Franken. Die Informatiksysteme müssen angepasst werden, um die neu erhaltenen Daten zu integrieren, und Letztere müssen ausgewertet werden. Dies kann auch zu Mehraufwendungen infolge von Nachbesteuerungsverfahren führen.

7.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Der Übergang zum AIA ist einer der Faktoren – zusammen mit der Umsetzung der von den G-20- Staaten angestossenen globalen Regulierungsagenda, vermehrten Schwierigkeiten beim Marktzutritt für Schweizer Anbieter im Ausland sowie sinkenden Erträgen im Tiefzinsumfeld –, die eine grundlegende Überprüfung der Geschäftsmodelle der Schweizer Finanzdienstleister in Gang gebracht haben. Von der Einführung des AIA sind diejenigen Finanzinstitute direkt betroffen, die Kundenvermögen aus der EU in der Schweiz verwalten und deshalb die für die Umsetzung des AIA nötigen Prozesse einführen müssen. Auch ist ein Einfluss auf die Höhe der in der Schweiz verwalteten Vermögen möglich, wenn Kundinnen und Kunden aus der EU ihre Vermögenswerte ins Ausland verschieben oder diese zur Steuerbegleichung verwenden.

Der Prozess der Transition hat in der Schweiz vor einiger Zeit begonnen, und es ist anzunehmen, dass die entsprechenden Erwartungen bereits gebildet sind: Mit der im Dezember 2009 verabschiedeten und im Februar 2012 konkretisierten Weissgeldstrategie hatte der Bundesrat den Prozess zur Steuertransparenz eingeleitet. Die Schweiz hat in diesem Rahmen am 1. Januar 2013 je ein Quellensteuerabkommen mit Österreich und dem Vereinigten Königreich in Kraft gesetzt. Bereits seit 2005 ist zudem das Zinsbesteuerungsabkommen mit der EU in Kraft, das freiwillige Meldungen erlaubt. Das Änderungsprotokoll, das Gegenstand dieser Vorlage ist, sieht einen Systemwechsel zum AIA vor. Insofern dürfte der Effekt des AIA auf die Finanzbranche und auch auf die Volkswirtschaft zwar spürbar

26 Erläuternder Bericht zur multilateralen Vereinbarung der zuständigen Behörden über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten und zu einem Bundesgesetz über den internationalen automatischen Informationsaustausch in Steuersachen, S. 51-54.

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sein, aber nicht abrupt ausfallen. Die ökonomischen Auswirkungen des AIA sind zudem im Kontext der weiteren regulatorischen und wirtschaftlichen Herausforderungen an die Finanzbranche zu sehen.

Der hauptsächliche Nutzen für die Schweiz bei der Einführung des AIA-Standards mit der EU dürfte die Verbesserung der Reputation ihres Finanzplatzes sein. Der einheitliche globale AIA-Standard gegenüber der EU stärkt zudem die Rechtssicherheit für die im internationalen Geschäft tätigen Finanzinstitute und ermöglicht die Umsetzung einheitlicher Anforderungen gegenüber den verschiedenen Staaten. Demgegenüber entstehen während der Einführungsphase bei den betroffenen Finanzinstituten Zusatzkosten. Umsetzungskosten ergeben sich primär aus den juristischen und technischen Vorbereitungsarbeiten (z.B. Due Diligence, Personalschulungen, Informationsarbeiten), im Infrastrukturbereich (vor allem Informatiksysteme), im Zusammenhang mit der Gewinnung, der Aufbereitung, dem Austausch und der Qualitätssicherung der Daten sowie den hierfür nötigen Personalkosten. Die Branche schätzt, dass die Einführung des AIA auf globaler Ebene den Bankensektor insgesamt zwischen 300 und 600 Millionen Franken kosten könnte, respektive zwischen 3 und 15 Millionen Franken pro Institut. Es ist jedoch davon auszugehen, dass auf die von den Finanzinstituten für die Quellensteuerabkommen mit Österreich und dem Vereinigten Königreich sowie die für das Zinsbesteuerungsabkommen eingeführten Prozesse und das damit verbundene Knowhow abgestellt werden kann, was die zu erwartenden Kosten der Umsetzung etwas mindert. Die Banken gehen dennoch davon aus, dass die Mehrkosten wesentlich sein werden, da die Synergien mit bestehenden Systemen eher theoretischer Natur seien. Allgemein gilt es zu berücksichtigen, dass die mit der Einführung des AIA verbundenen Kosten auch bei Finanzinstituten in den EU-Staaten anfallen werden oder bereits angefallen sind. Langfristig sind sowohl die Fixkosten als auch die laufenden Kosten für Schweizer Finanzinstitute begrenzt, wenn es gelingt, auf einen einheitlichen globalen Standard abzustellen.

Insgesamt haben sich 93 Staaten (darunter wichtige konkurrierende Finanzplätze der Schweiz wie Luxemburg und Singapur) zum Austausch von Informationen nach dem AIA-Standard verpflichtet (58 Länder ab 2017, 35 Länder – darunter auch die Schweiz – ab 2018). Damit sind zwischen diesen Staaten keine massiven Vermögensverlagerungen zu erwarten. Die Gewährleistung eines Level Playing Field, d.h. gleicher Voraussetzungen für alle Partnerstaaten, und die zeitlich abgestimmte Einführung des AIA-Standards sind zentrale Voraussetzungen, um sicherzustellen, dass es kurz- bis mittelfristig nicht zu Vermögensverschiebungen in Staaten ohne AIA kommen wird. Insofern als die wichtigsten konkurrierenden Finanzplätze den AIA-Standard gegenüber der EU gleichzeitig wie die Schweiz übernehmen, können relative Wettbewerbsnachteile für Schweizer Anbieter von Finanzdienstleistungen vermieden werden. Damit gewinnen zugleich wichtige positive Wettbewerbsfaktoren der Schweiz, wie z.B. die politische Stabilität, das Humankapital und die Infrastruktur, in Zukunft an Bedeutung. Kurzfristig kann die Umsetzung des AIA in der Schweiz relativ hohe Umsetzungskosten für die betroffenen Finanzinstitute mit sich bringen. Diese Entwicklungen sowie auch der verschärfte Wettbewerb unter den Banken dürften die Überprüfung der Geschäftsmodelle im Vermögensverwaltungsgeschäft beschleunigen und könnten Strukturanpassungen nach sich ziehen. Die anfallenden Kosten des AIA sind letztlich abzuwägen gegen eine dauerhaft zu erwartende Stärkung der Standortfaktoren (u.a. Reputation, Rechtssicherheit).

7.3 Steuerliche Auswirkungen

Bei den steuerlichen Auswirkungen ist zu unterscheiden zwischen den Effekten der Meldungen der Schweiz zugunsten der ausländischen Steuerbehörden und den Meldungen, die der schweizerische Fiskus basierend auf der reziproken Wirkung von den EU-Mitgliedstaaten erhalten wird. Aufgrund der Meldungen der Schweiz ins Ausland sind aus den folgenden Gründen Mindereinnahmen bei Bund und Kantonen möglich: - Die Finanzinstitute können die mit der Umsetzung des AIA verbundenen Kosten als Aufwand von der Bemessungsgrundlage der Gewinnsteuer abziehen. Auch tiefere Margen und ein allfälliger Rückgang der verwalteten Kundenvermögen als Folge des AIA reduzieren die Gewinne des Finanzsektors, was direkt die Gewinnsteuererträge und indirekt, über eine allfällige Abnahme der Beschäftigung und tendenziell tiefere Saläre, auch die Erträge der Einkommenssteuer vermindert.

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• Mindereinnahmen können auch bei der Verrechnungssteuer auf Anlageportfolios ausländischer Kundinnen und Kunden entstehen. Diese dürften jedoch kaum ins Gewicht fallen, da namentlich steuerunehrliche Kundinnen und Kunden einen hohen Anreiz haben, verrechnungssteuerbelastete Anlagen zu vermeiden.

• Durch die Ablösung des Zinsbesteuerungsabkommens mit der EU sowie der Quellensteuerabkommen mit dem Vereinigten Königreich und mit Österreich fallen die Entgelte bzw. Bezugsprovisionen aus diesen Abkommen weg. Es handelt sich um rund 125 Millionen Franken (2014) aus dem Zinsbesteuerungsabkommen und um rund 750 000 Franken (2013) aus den Quellensteuerabkommen. Umgekehrt beinhaltet das reziproke Element des AIA ein Potenzial für Mehreinnahmen für Bund und Kantone aus bisher unversteuerten Vermögen von in der Schweiz steuerpflichtigen Personen bei Zahlstellen in EU-Mitgliedstaaten. Konkret kann sich das Mehreinnahmenpotenzial wie folgt realisieren:

• Unversteuerte Vermögenswerte können unter Umständen aufgrund der ausländischen Meldungen aufgedeckt werden. Im Nachsteuerverfahren resultieren dann einmalige Mehreinnahmen (ordentliche Nachsteuer, Verzugszins und Busse). Das regularisierte Vermögen generiert danach in den Folgejahren permanente Mehreinnahmen bei der Einkommens- und der Vermögenssteuer.

• Die drohende Meldung aus dem Ausland kann eine steuerunehrliche Person zu einer (straflosen) Selbstanzeige motivieren. Es resultieren dann einmalige Mehreinnahmen (ordentliche Nachsteuer und Verzugszins; im Wiederholungsfall zusätzlich reduzierte Busse) sowie permanente Mehreinnahmen aus dem regularisierten Vermögen bei der Einkommens- und der Vermögenssteuer.

• Die drohende Meldung aus dem Ausland kann eine steuerunehrliche Person zu einer Repatriierung der Vermögenswerte in die Schweiz bewegen. Dies erhöht die Wertschöpfung in der inländischen Vermögensverwaltung, was auf indirektem Weg zusätzliche Gewinn- und Einkommenssteuern generiert. Eine Schätzung der steuerlichen Minder- und Mehreinnahmen in Folge der Einführung des AIA kann nicht vorgenommen werden. Es fehlen Angaben zu verschiedenen Parametern, welche die Höhe dieser Minder- und Mehreinahmen beeinflussen, insbesondere zur Anzahl Partnerstaaten, mit denen der AIA aktiviert wird, zum Zeitpunkt der Aktivierung, zur Anzahl betroffener Kundinnen und Kunden und

deren Verhalten im Vorfeld zur Einführung des AIA, sowie zur Höhe der bisher unversteuerten Vermögen von in der Schweiz steuerpflichtigen Personen bei ausländischen Zahlstellen.

8 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage wird in der Legislaturplanung 2011–2015 nicht erwähnt. Das AIA-Abkommen mit der EU entspricht jedoch dem Ziel 3 der Legislaturplanung: „Stabilität und Standortattraktivität des Finanzplatzes sind gewährleistet“. Gemäss diesem Ziel sind Massnahmen zu treffen, die das Vertrauen in den Schweizer Finanzplatz wiederherstellen, diesen in Einklang mit den Regeln der Steuerkonformität bringen und seine Wettbewerbsfähigkeit gewährleisten. Das vorliegende AIA-Abkommen mit der EU steht auch mit dem Ziel 9 in Einklang („Das Verhältnis der Schweiz zur EU ist gestärkt“). Die Schweiz und die EU verstärken ihre Zusammenarbeit im Steuerbereich und leisten dadurch einen wichtigen Beitrag zur Verhinderung von Steuerhinterziehung.

9 Rechtliche Aspekte

9.1 Verfassungsmässigkeit

Der Entwurf des Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Änderungsprotokolls basiert auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV)27, der dem Bund die allgemeine Kompetenz im Bereich

27 SR 101

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der auswärtigen Angelegenheiten verleiht. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat zur Unterzeichnung und Ratifizierung völkerrechtlicher Verträge. Nach Artikel 166 Absatz 2 BV obliegt die Genehmigung der völkerrechtlichen Verträge der Bundesversammlung, es sei denn, der Bundesrat ist durch ein Bundesgesetz oder einen von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrag dazu ermächtigt, völkerrechtliche Verträge selbstständig abzuschliessen (Art. 7a, Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199728). Beim Änderungsprotokoll handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag, wobei für dessen Genehmigung keine Zuständigkeit des Bundesrats besteht. Für die Genehmigung ist somit die Bundesversammlung zuständig. Dasselbe gilt für die Ermächtigung zum Abschluss der Vereinbarungen über die Aufhebung der bestehenden Quellensteuerabkommen.

Das Bundesgesetz gemäss Anhang zum Bundesbeschluss stützt sich auf Artikel 173 Abs. 2 BV.

9.2 Referendum

Dem fakultativen Staatsvertragsreferendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterstehen die Staatsverträge, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. In Anlehnung an Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200229 gilt eine Bestimmung eines Staatsvertrages dann als rechtsetzend, wenn sie in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegt, Rechte verleiht oder Zuständigkeiten festlegt. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssen. Das Änderungsprotokoll mit der EU enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen, und seine Umsetzung erfordert den Erlass eines Bundesgesetzes. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Änderungsprotokolls ist deshalb dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

9.3 Erlassform

Untersteht der Genehmigungsbeschluss eines völkerrechtlichen Vertrages dem fakultativen Referendum, so kann die Bundesversammlung die Gesetzesänderungen, die der Umsetzung des Vertrages dienen, in den Genehmigungsbeschluss aufnehmen (Art. 141a Abs. 2 BV). Der Bundesrat beantragt daher, das Bundesgesetz über die Aufhebung des Zinsbesteuerungsgesetzes vom 17. Dezember 2004 und des Bundesgesetzes vom 15. Juni 2012 über die internationale Quellenbesteuerung in den Beschluss zur Genehmigung des Abkommens zu integrieren.

28 SR 172.010 29 SR 171.10

242 \ COO.2255.101.2.276930 33/33