Änderung der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE): Digitalisierung des Meldewesens in der Beherbergung

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD Staatssekretariat für Migration SEM

Bern, 26. August 2026

Änderung der Verordnung über die Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit Digitalisierung des Meldewesens in der Beherbergung

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

BK-D-BF8A3401/507

Übersicht Der Bundesrat will durch die Umsetzung der Motion Gmür-Schönenberger «Schluss mit dem Meldeschein-Chaos in der Beherbergung» das Meldewesen in der Beherbergung digitalisieren. Durch eine Änderung der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE) soll die digitale Erfassung und Übermittlung von Daten der beherbergten Gäste ermöglicht und das Meldeverfahren erleichtert werden.

Ausgangslage

Die Motion Gmür-Schönenberger 21.4426 «Schluss mit dem Meldeschein-Chaos in der Beherbergung» beauftragt den Bundesrat, die Meldepflicht bei gewerbsmässiger Beherbergung von Gästen über eine nationale digitale Lösung umzusetzen. Dabei sollen die Vollzugshoheit und föderalen Kompetenzen gewahrt bleiben.

Die Grundlage für die Meldepflicht bei gewerbsmässiger Beherbergung bildet das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ). Das SDÜ ist ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen einzelnen Schengen-Staaten. Es regelt die Aufhebung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen, die Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden und gilt für Personen, die sich im Schengen-Raum bewegen. Die besondere Meldepflicht bei gewerbsmässiger Beherbergung ist eine Kompensationsmassnahme in Folge der wegfallenden Binnengrenzkontrollen.

1 Amtsblatt der EU Nr. L 239 vom 22/09/2000 S. 0019 - 0062

2 SR 0.362.31 3 SR 142.20 4 SR 142.201 Abrufbar unter www.news.admin.ch > Mitteilungen > Medienmitteilung vom 17. Januar 2025 oder https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/91459.pdf.

auch was die technische Ausgestaltung anbelangt. Eine zukünftige digitale Lösung muss genügend Flexibilität bieten, um diese unterschiedlichen kantonalen Anforderungen angemessen zu berücksichtigen. Ein weiteres zentrales Ergebnis betrifft den Wunsch nach Automatisierung. Sowohl die Kantone als auch die Anbieter streben eine möglichst nahtlose und automatisierte Übermittlung der Meldedaten an. Schliesslich unterstreicht die Studie die Bedeutung des Datenschutzes und der föderalen Zuständigkeiten: Der Bund darf keine Datenhaltung übernehmen, und die Meldedaten sollen ausschliesslich zwischen den Betrieben und den Kantonen fliessen. Diese Rahmenbedingungen bilden die Grundlage für die weitere Ausgestaltung des digitalen Behördengangs.

1.1.3 Technische Abwicklung

Für die Übermittlung der Meldedaten von den Beherbergungsbetrieben an die Kantone soll auf der Plattform EasyGov ein Behördengang «Meldewesen für die Beherbergung» entwickelt werden. Dieser soll den Beherbergungsanbietern in Kantonen ohne digitales Meldesystem die digitale Meldung der Gästedaten ermöglichen. In Kantonen mit bereits etablierten und gut funktionierenden digitalen Meldesystemen wie beispielsweise Basel-Stadt, Freiburg oder Tessin kann die Meldung der Gästedaten weiterhin mit den bestehenden Systemen erfolgen. Dies ist insbesondere auch daher angezeigt, da diese Kantone ihr Meldesystem mit weiteren Anwendungsfällen und Zwecken verbunden haben (Gästekarten, Kurtaxen, Logiernachtstatistiken). Die Implementierung des Behördengangs «Meldewesen für die Beherbergung» auf EasyGov soll im Jahr 2028 erfolgen. EasyGov wird ausschliesslich als Portal fungieren, das den digitalen Behördengang ermöglicht. Die Daten der Gäste fliessen ausschliesslich zwischen den Beherbergungsanbietern und den zuständigen kantonalen Stellen. Diese strikte Trennung ist nicht nur politisch gewollt, sondern auch datenschutzrechtlich zwingend.

1.2 Geprüfte Varianten und gewählte Lösung

Das SDÜ gilt in 29 Staaten, darunter alle EU-Länder (ausser Irland und teilweise Zypern) sowie assoziierte EFTA-Staaten (Schweiz, Norwegen, Island, Liechtenstein), die das SDÜ als assoziierte Schengen-Staaten anwenden. Aus diesem Grund wurde untersucht, ob in einem der Staaten bereits eine praktikable Möglichkeit zur Vereinfachung und Digitalisierung des Meldeverfahrens besteht. Das SEM hat bei mehreren Schengen-Staaten eine Umfrage zur Umsetzung von Artikel 45 SDÜ durchgeführt. Die Ergebnisse der Umfrage liefern in Bezug auf die Digitalisierung des Meldewesens in den Schengen-Staaten kein klares Ergebnis. Es gibt Länder, in denen die Digitalisierung des Meldewesens teilweise umgesetzt wird, so z.B. Portugal (die Daten werden digital an die Behörden übermittelt, der Gast muss vor Ort aber trotzdem einen Meldeschein unterschreiben) und Österreich und Luxemburg (digitale Unterschriften sind zulässig). Dann gibt es Länder, in denen die Digitalisierung des Meldewesens ein Ziel ist (z.B. Frankreich). Der aktuelle Umsetzungsstand ist jedoch nicht bekannt. In Deutschland werden als Alternative zur handschriftlichen Unterschrift weitere Identitätsfeststellungen anerkannt, so z.B. die Bestätigung der Meldedaten durch einen kartengebundenen Zahlungsvorgang mit einer starken Kundenauthentifizierung (Kreditkartenzahlung) vor Ort. Abklärungen des SECO mit Deutschland haben ergeben, dass sich der Ersatz der Unterschrift durch eine Kreditkartenzahlung als wenig praxis-tauglich erwiesen hat und kaum genutzt wird. Weitere Möglichkeiten wie ein elektronischer Identitätsnachweis oder die Erprobung innovativer elektronischer Verfahren führten in Deutschland nicht zum Ziel, das Meldeverfahren für den Gast und den Beherbergungsbetrieb einfacher zu gestalten.

Da durch die Umfrage und Analyse der Praxis anderer Schengen-Staaten somit kein Modell gefunden wurde, das in der Schweiz übernommen werden könnte, um den Auftrag der Motion zu erfüllen, wurde Artikel 45 SDÜ in einem weiteren Schritt genau analysiert, um dadurch einen Weg für die administrative Entlastung zu finden. Die in Artikel 45 Absatz 1 Buchstabe a SDÜ geforderte handschriftliche Unterschrift ist im Lichte der technischen Möglichkeiten zum Zeitpunkt der Rechtsetzung zu beurteilen. Als das SDÜ 1985 in Kraft trat, gab es noch keine digitalen Alternativen zur handschriftlichen Unterschrift. Aus diesem Grund ist es legitim, Artikel 45 Absatz 1 Buchstabe a SDÜ im Lichte der aktuellen Situation, Technik und des aktuellen Wissensstands neu auszulegen. Es wurde vertieft geprüft, innerhalb welcher Grenzen und unter welchen Bedingungen alternative Identifizierungsmöglichkeiten den Anforderungen und Zielen von Artikel 45 SDÜ entsprechen. Sinn und Zweck der Bestimmung ist die Überprüfung der Identität des Gastes und die Übermittlung dieser Daten mittels Meldescheines an die Polizei (siehe Ziff. 1.1.1). Damit dienen die Daten des Meldescheins der Gefahrenabwehr, der Strafverfolgung oder der Aufklärung des Schicksals von Vermissten oder Unfallopfern (Art. 45 Abs. 1 Bst. b SDÜ). Damit die Polizei diesen Aufgaben nachgehen kann, benötigt sie somit die Personalien, die auf dem Meldeschein erfasst werden, und eine Bestätigung, dass diese Angaben korrekt sind. Eine (eigenhändige) Unterschrift des Gastes stellt die Bestätigung seiner Angaben dar und lässt sich auch mittels Unterschrift auf dem Ausweisdokument abgleichen. Damit ist der Zweck der Unterschrift, die auf dem Meldeschein gemachten Angaben zu bestätigen. Diese Angaben können heute sowohl vor Ort (durch eigenhändiges Ausfüllen oder durch Vorlegen des bereits vom Beherbergungsanbieter ausgefüllten Meldescheins) als auch vorab zum Zeitpunkt der (Online-)Buchung erfolgen. Weitere Angaben werden von vielen Beherbergungsanbietern vor der Ankunft mittels online check-in verlangt. Teilweise wird auch bereits eine online-Unterschrift verlangt. Bei der Ankunft im Beherbergungsbetrieb ist die Vorlage eines gültigen Identitätsdokuments vor dem Beherbergenden durch den Gast erforderlich (gemäss Art. 45 Abs. 1 Bst. a SDÜ). Die meisten Daten, die mit dem Meldeschein an die Polizei gemeldet

werden, lassen sich durch das Ausweisdokument bestätigen: der vollständige Name, das Geschlecht, das Geburtsdatum und der Geburtsort sowie die Staatsangehörigkeit. Zudem können die Daten zum Aussehen des Gastes (Foto, Grösse) mittels Augenscheins durch den Beherbergenden überprüft werden. Die Überprüfung der Daten des Gastes bei der Ankunft mittels Abgleichs mit dem Ausweispapier sowie die Verifizierung dessen Identität mittels Augenscheins durch den Beherbergenden kann somit das eigenhändige Ausfüllen und das Unterschreiben des Meldescheins ersetzen, ohne Sinn und Zweck der Meldepflicht aus Artikel 45 Absatz 1 Buchstabe a SDÜ einzuschränken. Mit dieser zeitgemässen Auslegung bleibt der Sinn und Zweck dieser Bestimmung erhalten.

1.2.1 Verworfene Varianten

Für die technische Umsetzung der Meldung wurden bereits in der Grundlagenstudie Eraneos6 verschiedene Varianten geprüft und verworfen (vgl. Grundlagenstudie Eraneos, Ziffer 7.2).

So wurde die Entwicklung des Meldewesens auf einer bestehenden Plattform geprüft (Variante 2 in der Grundlagenstudie). Verworfen wurde dies, weil bestehende Plattformen keine unabhängigen Meldesysteme sind, eine kantonsübergreifende Zusammenarbeit nötig wäre und der Anschluss von Hotel Management Systemen schwierig ist, da keine Standards vorhanden sind.

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Die Entwicklung eines neuen Meldescheinsystems nur mit den nötigsten Kernfunktionen (Variante 3) wurde ebenfalls verworfen, weil neben diversen Hürden bei der Realisierung fraglich blieb, ob die Kantone ein System mit einem begrenzten Funktionsumfang überhaupt einführen wollen würden. Auch waren neben einer problematischen Konkurrenzierung privater Anbieter die Risiken, die Kosten und die Realisierungsdauer hoch.

Schliesslich wurde auch die Entwicklung eines funktionsreichen, erweiterbaren Systems durch den Bund (Variante 4) verworfen, da diese Variante mit dem Motionsauftrag nicht vereinbar ist und dieselben Nachteile aufweist wie Variante 3.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Die beantragte Neuregelung

Durch die vorgeschlagene Änderung wird die Grundlage geschaffen für die digitale Erfassung und Übermittlung der Meldedaten aus der Beherbergungswirtschaft. Der Beherbergende überprüft diese Angaben anhand des vorgewiesenen Ausweisdokuments. Eine Unterschrift ist nicht erforderlich.

Die Pflicht des Beherbergenden nach Artikel 45 Absatz 1 Buchstabe a SDÜ besteht einerseits darin, darauf hinzuwirken, dass erstens die Meldescheine erfasst sowie zweitens sich die beherbergten ausländische Personen durch Vorlage eines gültigen Identitätsdokuments ausweisen. Andererseits ist der Beherbergende verpflichtet, diese Daten für die zuständigen Behörden bereitzuhalten oder diesen zu übermitteln (Art. 45 Abs. 1 Bst. b SDÜ).

Neu werden in Absatz 2 die beiden Möglichkeiten der Erstellung des Meldescheins aufgeführt. So kann dieser in Papierform mit Unterschrift oder elektronisch ohne Unterschrift der zuständigen kantonalen Behörde übermittelt werden.

Schliesslich wird in Absatz 3 neu auch für Gruppen eine elektronische Meldung ohne Unterschrift ermöglicht.

3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Änderung der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE)

Die bestehende Verordnungsbestimmung wird totalrevidiert (Art. 18 E-VZAE).

Begriff der «beherbergenden Person»7: Die «beherbergende Person» bezeichnet nach geltendem und neu geplantem Recht natürliche oder juristische Personen, die ausländische Staatsangehörige beherbergen und damit einen finanziellen Ertrag erzielen. Es wird nicht unterschieden zwischen professionellen Beherbergern (Hotels, Einrichtungen der Parahotellerie) und (natürlichen) Personen, die gelegentlich Gäste beherbergen; das einzige bestimmende Kriterium ist das «Entgelt», das der Beherberger für die Beherbung erhält, und nicht die Regelmässigkeit dieser Tätigkeit. Somit sind Privatpersonen, die eine Online-Plattform für die Vermietung und Reservierung von Privatwohnungen (z. B. Airbnb, Wimdu, FeWo) nutzen, um ihre Wohnung gegen Entgelt zu vermieten, ebenfalls als «beherbergende Personen» zu betrachten und meldepflichtig nach Artikel 16 AIG und Artikel 18 VZAE.

Siehe dazu die Weisungen SEM I. Ausländerbereich, Ziffer 3.1.3.1; abrufbar unter www.sem.admin.ch> Publikationen & Service > Weisungen und Kreisschreiben > I. Ausländerbereich

Art. 18 Abs. 1 In Absatz 1 werden die Grundsätze geregelt, nämlich die Pflicht der beherbergenden Person zur Erstellung und Übermittlung des Meldescheins sowie die Pflicht der beherbergten Person, sich auszuweisen. Zudem muss die beherbergende Person überprüfen, ob die Daten dem vorgelegten Ausweispapier entsprechen. Bei den zuständigen kantonalen Behörden handelt es sich um die Sicherheitsbehörden.

Gemäss den bundesrechtlichen Vorgaben8, müssen zwingend folgende Informationen erhoben und gemeldet werden: Name, Vorname, Geburtsdatum, Geburtsort, Staatsangehörigkeit, Angaben zur Begleitung durch Ehegatten und minderjährige Kinder, Ankunft und Abreisedatum sowie Art des Ausweispapieres und Ausweisnummer und Name des Beherbergungsbetriebs. Zwingend ist zudem die Überprüfung dieser Daten durch den Beherbergenden. Der Gast muss dazu bei der Ankunft ein gültiges Ausweisdokument vorweisen. Art. 18 Abs. 2 Hier werden die bestehende Papierform des Meldescheins sowie die neue Möglichkeit der elektronischen Erstellung und Übermittlung festgehalten. Wie die Erfassung der Meldung konkret technisch ausgestaltet wird, ist der beherbergenden Person überlassen und richtet sich gegebenenfalls nach kantonalem Recht. Die Erfassung der Daten kann durch den Gast oder die beherbergende Person erfolgen. Die elektronische Übermittlung an die zuständigen kantonalen Behörden kann mittels EasyGov erfolgen (siehe Ziff. 1.1.3). Die Verwendung von Easy- Gov ist jedoch freiwillig. Art. 18 Abs. 3 Neben der heute in Absatz 2 geregelten Meldung von Gruppen mittels einer Liste, die unverändert beibehalten wird, soll die Meldung neu auch elektronisch und ohne Unterschrift möglich sein. Gruppenreisen unterscheiden sich gegenüber Einzelreisen darin, dass die verantwortliche Reiseleiterin oder der verantwortliche Reiseleiter über die Daten der ausländischen Gäste verfügt. Da es für die zuständige kantonale Behörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben wichtig ist, dass sie die Reiseleitung kontaktieren können, soll die Meldung die Kontaktdaten der verantwortlichen Reiseleiterin oder des verantwortlichen Reiseleiters enthalten. Damit besteht die Möglichkeit, im Bedarfsfall schnell über die Reiseleitung auf die aktuellsten Daten der ausländischen Gäste zugreifen zu können.

4 Finanzielle und personelle Auswirkungen

4.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen auf den Bund

Da der Vollzug der Meldepflicht in den Kantonen liegt, hat diese Änderung keine finanziellen und personellen Auswirkungen auf den Bund.

Die Schaffung eines «Behördengangs Meldewesen» ist nicht Teil der vorliegenden Verordnungsänderung, gehört aber zur Umsetzung der Motion Gmür-Schönenberger 21.4426 (siehe Ziff. 1.1.1). Dieser Behördengang auf der Plattform EasyGov wird mehrere Hunderttausend Franken kosten. Eine Kostenschätzung erfolgt bis im Herbst 2026 im Rahmen einer Detailanalyse.

Siehe Anhang zu Ziffer 3.1.3.2 «Hotelmeldeschein»; abrufbar unter www.sem.admin.ch > Publikationen & Service > Weisungen und Kreisschreiben I. > Ausländerbereich > 3 Aufenthaltsregelung > Anhänge.

4.2 Finanzielle und personelle Auswirkungen auf die Kantone

Die Möglichkeit zur digitalen Abwicklung des Meldeverfahrens stellt für die kantonalen Behörden eine Vereinfachung dar und hat daher positive finanzielle und personelle Auswirkungen. Zu den Auswirkungen werden in den soeben erwähnten und bis Herbst 2026 durchgeführten Detailanalysen Schätzungen vorgenommen.

4.3 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Für die Beherbergenden ist davon auszugehen, dass die Digitalisierung des Meldewesens zu einer Reduktion des administrativen Aufwands führen wird. So dürfte sich insbesondere der Check-in-Prozess vereinfachen und die Archivierung der papierbasierten Meldescheine wegfallen.

4.4 Auswirkungen auf die Digitalisierung

Die Digitalisierung des Meldewesens in der Beherbergung ist der Kern der Motion Gmür-Schönenberger 21.4426. Mit der Umsetzung der Motion wird die Digitalisierung in der Beherbergung gestärkt.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 121 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV)9, der dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl gibt.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Aufgrund der zeitgemässen Auslegung der Meldepflicht gemäss Artikel 45 Absatz 1 Buchstabe a SDÜ bleibt der Sinn und Zweck dieser Bestimmung erhalten (siehe Ziff. 1.2) und entspricht damit den massgeblichen internationalen Verpflichtungen der Schweiz.

9 SR 101 9/9