Verwaltungsbehörden 27.03.2008 150000182

1. Staatliche Finanzierung von Weiterbildung.......................................................................... 15

2. Besteuerung von Weiterbildungsaktivitäten ........................................................................ 17

2.1 Abzugsfähigkeit und die Effizienz des Steuersystems ............................................................. 17

2.2 Abzugsfähigkeit und die Verteilungswirkung des Steuersystems ............................................ 18

2.3 Abzugsfähigkeit und die Anreizwirkung auf Weiterbildungsaktivitäten ..................................... 19

3. Vergleich mit anderen Finanzierungsinstrumenten ............................................................ 21

4. Schlussfolgerungen ................................................................................................................ 22

1. Staatliche Finanzierung von Weiterbildung

Ökonomisch betrachtet (siehe dazu ausführlich: Wolter 2001) ist eine staatliche Finanzierung von Bildung einerseits dann gerechtfertigt, wenn Bildung positive Externalitäten verursacht, die dazu füh- ren, dass bei einer rein privaten Finanzierung Bildung nur suboptimal nachgefragt würde. Andererseits können auch Verteilungsüberlegungen eine staatliche Finanzierung begründen, dann nämlich, wenn sich nicht alle Bürger/innen Bildung leisten können und es keinen funktionierenden Kreditmarkt gibt, welcher für diese Bedürfnisse beansprucht werden kann. Das Fehlen eines funktionierenden Kredit- marktes gerade in der Finanzierung der Weiterbildung ist häufig zu beobachten, weil Weiterbildungs- investitionen mit hohen Ausfall- und Ertragsrisiken verbunden sind, was ein Entstehen eines funktio- nierenden privaten Kreditmarktes erschwert. Dabei ist zu beachten, dass falls Bildung rein private Erträge generiert, die Verteilungsgerechtigkeit dadurch erreicht werden kann, dass der Staat mit Dar- lehen den fehlenden Kreditmarkt ersetzt, d.h. die Bildungsausgaben lediglich vorfinanziert und nicht subventioniert. Mit anderen Worten dürften in diesem Fall die Darlehen auch nicht zinsfrei an die Wei- terbildungsteilnehmer/innen abgegeben werden. Eine staatliche Finanzierung der Bildung ist demnach erst dann gerechtfertigt, wenn das Marktergebnis zu einer suboptimalen Nachfrage nach Bildung füh- ren würde. Positive Externalitäten oder auch soziale Erträge von Bildung begründen vor allem die staatliche Fi- nanzierung der obligatorischen Schule. Weit umstrittener ist die Finanzierung aller nachfolgenden Ausbildungen, da davon ausgegangen wird, dass mit jeder höheren Bildungsstufe vor allem die priva- ten und weniger die sozialen Erträge von Bildung gesteigert werden. Dies trifft in den Augen vieler Ökonomen/innen auf die Weiterbildung in besonderem Masse zu (siehe dazu Wolter 2001 & 2005). Empirisch kann weder das eine noch das andere belegt werden, da soziale Erträge schwer ausbil- dungsspezifisch berechnet werden können.

Ein indirekter Hinweis darauf, dass ein Marktversagen vorliegt, wäre die Beobachtung, dass die Wei- terbildungsbeteiligung generell oder bei gewissen Gruppen von Personen zu tief ist. Eine solche, zu tiefe Weiterbildungsbeteiligung ist jedoch schwierig nachzuweisen, da man kein Mass für die richtige Höhe der Weiterbildungsbeteiligung kennt. Auch internationale Vergleiche der Weiterbildungsbeteili- gungsquoten nützen hierzu wenig (siehe SKBF 2006), da man auch davon ausgehen kann, dass es ineffizient hohe Quoten an Weiterbildung gibt. Ein durchgängiges Muster der Weiterbildungsbeteili- gung kann jedoch in allen Ländern unabhängig von der gesamten Höhe der Weiterbildungsbeteiligung beobachtet werden. Die Weiterbildungsbeteiligung hängt positiv vom höchsten formalen Ausbildungs- abschluss ab und nimmt i.d.R. ab einer Alterspanne zwischen 40 und 50 stetig ab (siehe bspw. Bas- sanini et al. 2005). Diese unterschiedlichen Beteiligungsquoten sagen aber noch nichts darüber aus, ob sich nun formal weniger gut Gebildete oder ältere Personen deshalb weniger an Weiterbildung beteiligen, weil sie a) Kreditrestriktionen unterliegen, b) zu kleine private Erträge erwarten1 oder c) nicht-monetäre Faktoren sie von Weiterbildung abhalten.

Hierzu sei noch erwähnt, dass bei den niedrigen, erwarteten privaten Erträgen zwischen tatsächlich niedrigen Erträgen und fälschlicherweise zu niedrig eingeschätzten niedrigen Erträgen unterschieden werden muss. Erwar- tungsfehler bezüglich der Rentabilität von Bildung sind zwar gerade bei formal schlechter ausgebildeten Perso- nen plausibel, begründen aber ebenso wenig einen staatlichen Eingriff, wie tatsächlich tiefe Erträge, wenn es neben den privaten Erträgen keine sozialen Erträge gäbe.

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Gutachten Stefan C. Wolter

Dass schlechter ausgebildete Personen mit dementsprechend tieferem Erwerbseinkommen eher Kre- ditrestriktionen unterliegen, ist zwar plausibel, wird aber in der Literatur als Grund für eine zu tiefe Weiterbildungsbeteiligung von namhaften Wissenschaftler/innen auch angezweifelt (siehe Brunello & De Paola 2004). Wichtig ist hierbei jedoch die Feststellung, dass sich bei Personen mit tiefen Ein- kommen während der Weiterbildung weniger die direkten Kosten der Bildung als die entgangenen Erwerbseinkommen negativ auswirken (siehe bspw. Wolter & Weber 1999 oder OECD 2004a), d.h. sie können es sich nicht leisten, zeitlich beanspruchende Weiterbildungen zu besuchen und dabei auf Einkommen verzichten zu müssen.

Sind die Erträge aus Weiterbildung für gewisse Gruppen von Personen tatsächlich sehr tief, dann könnten unterschiedliche Weiterbildungsquoten durchaus ökonomisch effizient sein.2 Eine grosse Bildungsinvestition rechnet sich i.d.R. nur dann, wenn damit ein dauerhaft höherer Einkommensstrom generiert werden kann. Wenn nun Personen ab einem gewissen Alter diese Investition nicht mehr zu tätigen bereit sind, weil die bis zur Rente verbleibende Amortisierungszeit zu kurz ist, so kann ein sol- ches Verhalten sowohl rational wie ökonomisch sinnvoll sein.3

Nicht-monetäre Kosten der Bildung sind ebenso plausibel. Es ist nahe liegend, dass diese Kosten bei weniger gebildeten Personen höher ausfallen als bei gut ausgebildeten Personen und die Weiterbil- dungsbeteiligung deshalb so unterschiedlich ausfällt.4 In diesem Fall könnte eine gleichmässigere Weiterbildungsquote zwar über stärkere finanzielle Anreize angestrebt werden, es fragt sich aber, ob nicht andere Massnahmen hierfür effektiver und effizienter wären.

Was auch immer die Gründe dafür sind, dass sich gewisse Personengruppen weniger häufig an Wei- terbildung beteiligen als andere, ein staatlicher Eingriff rechtfertigt sich immer erst, wenn Massnahmen zur Anhebung der Weiterbildungsquote auch soziale Erträge generieren. Diese sozialen Erträge kön- nen, wie erwähnt, empirisch schlecht belegt werden, hingegen fällt es leichter, soziale Kosten zu be- legen, die dann anfallen, wenn sich gewisse Personen (zu) wenig bilden. Während allein der Um- stand, dass Personen mit einem tieferen Bildungsstand über Sozialtransfers die Öffentlichkeit mehr Geld kosten, und somit negative Externalitäten verursachen, noch kein Beweis für die kausale Ver- antwortung des Bildungsstandes für diese Korrelation ist, mehrt sich doch die Evidenz, dass Weiter- bildung einen Teil dieser Kosten reduzieren könnte, was sich exemplarisch am Fall der Arbeitslosig- keit zeigen lässt. Im Fall von Arbeitslosigkeit kommen gerade Personen mit schlechter Ausbildung häufig in den Genuss von Bildungsmassnahmen (siehe dazu ausführlicher Kap. 6 in Wolter et al. 2003), d.h. die Arbeitslosenversicherung sorgt nun für die Weiterbildung oder Umschulung, welche die Betroffenen selbst in der Vergangenheit nicht gemacht hatten. Evaluationen der arbeitsmarktlichen Massnahmen zeigen, dass die kurzfristigen Wirkungen dieser Massnahmen teilweise bescheiden ausfallen. Es gibt jedoch auch Evidenz dafür, dass die längerfristigen Wirkungen positiv ausfallen können (siehe bspw. Lechner et al. 2004).5 Der Umstand also, dass Weiterbildung gerade bei schlecht qualifizierten Personen durchaus dazu dienen kann, soziale Kosten zu vermeiden, spricht dafür, dass es zumindest für diese Kategorie von Personen Gründe für die Öffentlichkeit gäbe, private Weiterbil- dungsanstrengungen staatlich finanziell zu unterstützen (siehe auch OECD 2004a). Ähnliche Überle- gungen lassen sich bspw. auch für Personen anstellen, die temporär aus dem Arbeitsmarkt ausge- stiegen sind (bspw. wegen einer Familienpause) und deren Wiedereinstieg durch Bildungs- massnahmen ge- und befördert werden kann. Damit lassen sich auf der einen Seite Sozialtransfers vermeiden und auf der anderen Seite Steuererträge vergrössern (siehe nächsten Abschnitt).

Zusammenfassend muss trotz der dünnen empirischen Datenlage festgehalten werden, dass es we- nig Argumente gibt, die für eine flächendeckende staatliche Förderung von Weiterbildungsanstren- gungen spricht, weil sich einerseits die positiven Externalitäten bei Weiterbildung in Grenzen halten In diesem Zusammenhang ist auf jene Literatur zu verweisen, die nahe legt, dass die Erträge aus Weiterbildung durchaus erst dann gross sind, wenn ein gewisses Mass an formaler Grundbildung schon vorhanden ist (siehe Brunello 2001), was bedeutet, dass eine starke Weiterbildungsbeteiligung am besten durch eine gute formale Grundbildung gefördert würde, d.h. Investitionen des Staates in frühe Bildung wären unter allen Aspekten be- trachtet effektiver und effizienter (siehe bspw. Cunha et al. 2005). Dies wäre nur dann ökonomisch nicht sinnvoll, wenn (siehe weiter unten) dieses Verhalten soziale Kosten gene- rieren würde. Damit gemeint sind vor allem kognitive Kosten, welche Bildung für gewisse Personen aufwändiger machen als für andere und diese damit von Weiterbildung abhalten (siehe bspw. Heckman et al. 2005). Dabei ist aus staatlicher Sicht ein „trade-off“ bei Weiterbildungsmassnahmen bei Arbeitslosigkeit zu berücksich- tigen. Auf der einen Seite sind diese Programme relativ effizient, weil sie zielgerichtet sind und nur jenen Perso- nen zugute kommen, deren Integration in den Arbeitsmarkt gefährdet ist. Auf der anderen Seite kommen die Massnahmen aber i.d.R. zu spät und wären unter diesem Gesichtspunkt effizienter gewesen, wenn sie früher durchgeführt worden wären. Wären sie aber früher durchgeführt worden, dann hätten sie bei mehr Leuten durch- geführt werden müssen, weil ja ex ante nicht klar ist, wer in der Folge mangelnder Weiterbildung einmal der Öf- fentlichkeit tatsächlich Kosten verursachen wird.

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und andererseits dort, wo private Erträge durch Weiterbildung generiert werden, von einer genügend hohen privaten Zahlungsbereitschaft ausgegangen werden kann (sei es durch das Individuum oder den Arbeitgeber). Sollten die privaten Erträge zu klein sein, um eine private Finanzierung der Weiter- bildung zu rechtfertigen, stellt sich eher die Frage, ob in diesem Fall nicht auch die staatliche Finanzie- rung eine Fehlinvestition darstellen würde. Daneben wird es aber Gruppen von Personen geben, bei denen eine staatliche Ko-finanzierung von Weiterbildung durchaus helfen würde, spätere soziale Kos- ten zu vermeiden. Auch wenn die neueste Forschung in die Richtung deutet, dass in diesen Fällen eine frühe Investition in die Bildung noch effizienter sein dürfte als eine Weiterbildung im Erwachse- nenalter, würde eine solche Politik erst die Probleme der künftigen Generationen lösen und den heute auf dem Arbeitsmarkt tätigen Personen wenig nützen. Aus ökonomischer Sicht ist demnach eine staatliche Ko-finanzierung der Weiterbildung nur dann gerechtfertigt, wenn diese einerseits nur eine ganz bestimmte Zielgruppe umfasst und andererseits auf Weiterbildungsmassnahmen beschränkt ist, deren Ziel und Wirkung ganz klar in einer besseren und nachhaltigen Integration in den Arbeitsmarkt liegt.

Entsprechend diesen Überlegungen stellen sich für den Staat bezüglich der Effektivität und Effizienz von Weiterbildungsfinanzierungsinstrumenten folgende drei Fragen:

a) Wie gut können die Finanzierungsinstrumente zielgruppen- und kursspezifisch eingesetzt werden?

b) Vermögen die Finanzierungsinstrumente die Weiterbildungsneigung tatsächlich positiv zu beein- flussen?

c) Weisen die Finanzierungsinstrumente eine hohe Kosteneffizienz auf, d.h. bei welchen Instrumenten ist der durch die Massnahme zusätzlich geschaffene fiskalische und soziale Nutzen pro ausgegebe- nen Steuerfranken am höchsten?

2. Besteuerung von Weiterbildungsaktivitäten

2.1. Abzugsfähigkeit und die Effizienz des Steuersystems

Wie private Weiterbildungsausgaben steuerlich zu behandeln sind, wird primär nicht unter den oben ausgeführten Überlegungen betrachtet, da es nicht darum geht, wie eine öffentliche Ausgabe zu recht- fertigen ist, sondern darum, welches Steuersystem effizient ist. Ein Steuersystem ist dann effizient, wenn es das ökonomische Verhalten in Bezug auf Investitionen nicht verzerrt (siehe bspw. OECD 2004b). Nun werden Erträge auf Investitionen unter sonst gleichen Bedingungen gleich besteuert, d.h. die durch Weiterbildung verursachten Erträge (höherer Lohn) fallen unter die Besteuerung, die Kosten der Investitionen werden aber je nach Investitionsart unterschiedlich berücksichtigt. Können bspw. Weiterbildungsausgaben vom steuerbaren Einkommen nicht in Abzug gebracht werden, während der Ertrag voll besteuert wird, dann wird bei dieser Investition der Bruttoertrag besteuert, während bei anderen Investitionen, bei denen die Kosten in Abzug gebracht werden können, nur der Nettoertrag besteuert wird. Da also bei gewissen Investitionen das Nettoprinzip der Besteuerung verletzt wird, wird dadurch auch das Gebot der Neutralität des Steuersystems verletzt und es entstehen Verzerrun- gen in Richtung bestimmter Investitionen zulasten anderer Investitionen. Somit würde für das Steuer- system gelten, dass, unter der Voraussetzung, dass die Weiterbildungstätigkeit als Investition be- zeichnet werden kann6, auch die Kosten der Weiterbildung bei den Steuern in Abzug gebracht werden müssten.

Nun stellt sich aber die Frage, ob Weiterbildung tatsächlich (immer) eine Investition darstellt. Auf eine Investition könnte man dann schliessen, wenn im Durchschnitt durch die Investition Erträge generiert werden, d.h. die Weiterbildung sich in höheren Löhnen niederschlägt. Empirische Untersuchungen für die Schweiz zeigen, dass Personen, die sich häufig an Weiterbildung beteiligen, zwar mehr verdienen, dass dieser Mehrverdienst aber nicht unbedingt auf die Weiterbildung zurückgeführt werden kann. Im Gegenteil, Personen mit einem höheren Lohn beteiligen sich häufiger an Weiterbildung und nicht um- gekehrt. Versuche, den kausal durch die Weiterbildung verursachten Lohnzuwachs zu berechnen, zeigen für die Schweiz relativ bescheidene Lohnwirkungen (siehe Gerfin 2004b). Dies bedeutet nun nicht, dass die Weiterbildung wirkungslos ist, d.h. keine Wirkung auf die Produktivität der sich bilden- den Person hätte, sondern, dass sich diese Produktivitätssteigerung aufgrund von arbeitsmarktlichen Friktionen nicht voll auf den Lohn niederschlägt (siehe Gerfin 2004a oder Conti 2005).7 Ein grosser

Eine Investition im strengen Sinn ist Weiterbildung nur dann, wenn damit das steuerbare Einkommen gesteigert wird (siehe bspw. Richter 2006a). Friktionen auf den Arbeitsmärkten können dazu führen, dass sogenannte komprimierte Lohnstrukturen entste- hen. Diese zeichnen sich dadurch aus, dass die bezahlten Löhne unterhalb der Grenzproduktivität der Angestell-

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Teil des Gewinns bei Weiterbildung bleibt demnach beim Arbeitgeber, was wiederum die Erklärung dafür ist, weshalb sich Arbeitgeber in so grossem Umfang an den Kosten der Weiterbildung beteiligen (empirisch überprüft durch Bassanini & Brunello 2008).8 Dies kann bei einer Abzugsfähigkeit der Wei- terbildungskosten insofern ein Problem darstellen, dass es Fälle geben kann, bei denen der Staat praktisch keinen Mehrertrag in Form von Steuern auf der privaten Weiterbildungsinvestition erzielt (weil der Lohn nicht ansteigt), aber trotzdem alle Kosten in Abzug gebracht werden können.9

Es stellt sich eher die Frage, weshalb Private überhaupt bereit sind, in ihre Weiterbildung zu investie- ren, wenn sie sich daraus keinen Ertrag versprechen können. Eine mögliche Antwort wäre, dass ein Teil des Ertrags von Weiterbildung konsumptiver Natur ist. Wenn aber Weiterbildung ganz oder teil- weise Konsum darstellt, würde die Abzugsfähigkeit der Weiterbildungskosten wiederum das Effizienz- gebot des Steuersystems verletzen, weil durch die steuerliche Bevorzugung dieses Konsums eine Verzerrung zugunsten des Konsums von Weiterbildung zustande käme (siehe Alstadsaeter 2003). Eine Unterteilung von Weiterbildung in eher beruflich orientierte oder eher freizeitorientierte Weiterbil- dung, um damit die Frage nach Investition oder Konsum klären zu können, ist aus verschiedensten Gründen schwer praktikabel, weil die gleiche Weiterbildung in einem Fall Konsum und im anderen Fall eine Investition darstellen kann, und diese Beurteilung zudem noch zeitabhängig ist. Selbst wenn man mit viel administrativem Aufwand eine solche Unterteilung vornehmen würde, wäre da noch das Prob- lem, dass selbst eine beruflich orientierte Weiterbildungsinvestition immer einen konsumptiven Teil aufweist, so dass es Ökonomen/innen gibt, die deswegen eine Abzugsfähigkeit der Ausbildungskos- ten für generell das grössere Übel halten (siehe bspw. Baldry 1998), während andere dem widerspre- chen (bspw. Richter 2006a). Weiter muss man bedenken, dass man theoretisch der Gleichbehand- lung von Investitionen auch damit näher kommen könnte, wenn man die Wirkung der Progression auf den Erträgen brechen würde (siehe Richter 2006b), was aber vor dem Gesichtspunkt der Umvertei- lungsaufgabe des Steuersystems umstritten ist (siehe Bovenberg & Jacobs 2005).10 Während also aufgrund des schwer auseinander zu haltenden Doppelcharakters von Weiterbildung (Investition und Konsum) die Abzugsfähigkeit der Kosten der Weiterbildung bezogen auf die Effizienz des Steuersys- tems umstritten ist,11 ist die Verteilungswirkung einer Abzugsfähigkeit ziemlich klar.

2.2. Abzugsfähigkeit und die Verteilungswirkung des Steuersystems

ten liegen aber gleichzeitig auch, dass diese Differenz mit steigender Ausbildung zunimmt (siehe Acemoglu & Pischke 1998, 1999a & 1999b). Dies führt dazu, dass es für Arbeitgeber lohnend wird, in das Humankapital ihrer Mitarbeitenden zu investieren, weil sie mit der steigenden Bildung der Mitarbeitenden auch einen grösseren Ge- winn erzielen können (Differenz zwischen Produktivität und zu bezahlenden Lohn steigt ebenfalls an). Auf das Gebot der Neutralität wird hier nicht weiter spezifisch eingegangen. Es ist aber so, dass die Nichtab- zugsfähigkeit von Weiterbildungskosten die Neutralität des Steuersystemes durchaus verletzen dürfte, weil bspw. Weiterbildungsausgaben, die durch Unternehmen getätigt werden abzugsfähig sind und jene, die durch Privat- personen bezahlt werden, nicht oder nur teilweise. Theoretisch müssten zwar die Gewinnsteuern auf Unternehmensgewinnen steigen, wenn die Weiterbildung zu Produktivitätssteigerungen geführt hat, die dem Arbeitnehmer nicht über den Lohn vergütet werden, aber diese Gewinnsteuern werden im Vergleich zu Einkommensteuern relativ klein ausfallen. Grundsätzlich sind die Überlegungen, welche die Besteuerung der Erträge zum Gegenstand haben, nicht un- begründet. Während die Abzugsfähigkeit der Kosten vor allem einen Anreiz gibt, kostenintensive Weiterbildungen zu betreiben, ist ein Brechen der Progression auf den Erträgen ein Anreiz für Weiterbildungen mit einem hohen Ertragspotential. Da hohe Ausbildungskosten nicht automatisch hohe Erträge garantieren, sind die beiden Strate- gien in ihrer Anreizwirkung am Schluss auch nicht äquivalent. Dennoch ist die Forderung nach einem Brechen der Progression deshalb nicht unbedingt zielführend, weil a) wie erwähnt die Verteilungswirkung der Steuern beeinträchtigt wird, was politisch umstritten wäre, b) nicht nur Erträge aus Weiterbildung davon profitieren wür- den. Allerdings vertreten gerade Keuschnigg & Oberlin (2007) aus wachstums- und beschäftigungspolitischer Perspektive die Meinung, dass eine solche Verschlechterung der Verteilungsgerechtigkeit durchaus akzeptiert werden sollte. Sie plädieren für ein Modell bei dem bei der Einkommensteuer weniger Abzüge zugelassen wer- den und dafür die Steuersätze gesenkt würden. Auch nicht weiter eingegangen wird an dieser Stelle auf die allgemeine Problematik von Ausnahmeregelungen,

die das Steuersystem generell komplexer und somit weniger effizient machen und zusätzlich immer das Problem des „moral hazard“ und des „rent seeking“ in sich tragen. Moral hazard deshalb, weil der teilweise Wegfall des Kostenrisikos dem Konsum von Weiterbildung Vorschub leisten kann, bei der der Ertrag einem grösseren Risiko unterliegt. Solches Verhalten mag bspw. bei der Studienfachwahl noch gesellschaftlich erwünscht sein, weil sonst niemand mehr Fächer studieren würde, deren Erträge sehr unsicher sind, bei der Weiterbildung stellt sich die Frage aber wohl doch etwas anders. Ein klassisches rent seeking Problem bei der Abzugsfähigkeit von Weiterbil- dungskosten hätten wir dann, wenn hier bspw. von Vertreter/innen der Weiterbildungsbranche zu Unrecht ver- sucht würde, den Staat dazu zu bringen, in die marktvermittelte Ressourcenallokation einzugreifen. Dies ist nicht ganz auszuschliessen, da schwer nachgewiesen werden kann, dass es ohne eine breite Abzugsfähigkeit heute ein generelles Marktversagen im Weiterbildungsmarkt gibt. Gleichzeitig ist unklar ob die Abzugsfähigkeit tat- sächlich zu mehr produktiven Tätigkeiten führt, d.h. zu mehr Weiterbildung, die die Arbeits-produktivität steigert, oder ob nicht umgekehrt der Konsum unproduktiver Tätigkeiten gefördert wird, d.h. Weiterbildung, die lediglich einen privaten Konsumnutzen aufweist.

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Zwei Aspekte des Steuersystems führen quasi zwingend dazu, dass die Abzugsfähigkeit von Weiter- bildungsausgaben sich ganz unterschiedlich auf die Steuerzahlenden verteilt. Erstens führen Grenz- beträge, unterhalb derer gar keine Steuern bezahlt werden müssen, dazu, dass gewisse Teile der steuerpflichtigen Bevölkerung keine Abzüge geltend machen könnten.12 Zweitens führt die Progressi- on dazu, dass der Grenzsteuersatz und somit die tatsächliche Abzugswirkung für höhere Einkommen viel höher ausfällt.13 Natürlich hängt die Verteilungswirkung zum einen Teil von der Ausgestaltung des Steuersystems und zu einem anderen Teil von der Ausgestaltung der Abzugsfähigkeit ab. Systeme mit tiefer Progression und geringen Freibeträgen entfalten eine geringe Verteilungswirkung et vice versa. Bei der Abzugsfähigkeit kommt es darauf an, ob die Weiterbildungskosten unbegrenzt, be- grenzt in der absoluten Höhe oder begrenzt als Prozentsatz des steuerbaren Einkommens abzugsfä- hig gemacht werden können. In der Realität ändern aber die meisten Systemunterschiede trotzdem nichts daran, dass die Abzugsfähigkeit der Kosten der Ausbildung jenen Steuerzahlenden die grösste Kostenreduktion ermöglichen, die sich heute schon am ehesten an Weiterbildung beteiligen (siehe bspw. OECD 2004b, S. 15), während die bildungsfernen Schichten davon wenig profitieren dürften.14

2.3. Abzugsfähigkeit und die Anreizwirkung auf Weiterbildungsaktivitäten

Wenn die steuerliche Abzugsfähigkeit der Weiterbildungskosten die Kosten der Weiterbildung insge- samt senkt, da nur noch die Nettoerträge und nicht mehr der Bruttoertrag besteuert wird, wäre grund- sätzlich zu erwarten, dass die Nachfrage nach Weiterbildung durch das Senken der Kosten steigt. Hierzu sind jedoch sechs Bemerkungen zu machen:

a) Die Preissensitivität der Nachfrage nach Weiterbildung ist empirisch schlecht untersucht. So- mit ist theoretisch schwer vorhersehbar, welche Mengenreaktion auf eine solche Kosten- minderung eintreten würde. Dem Autor der Expertise ist keine wissenschaftliche Studie be- kannt, welche die Anreizwirkung von Steuerabzugsmöglichkeiten auf die Weiterbildungsbetei- ligung untersucht hätte.15 Aufgrund der Tatsache, dass die Kostenentlastung retrospektiv er- folgt, d.h. i.d.R. ein bis zwei Jahre nachdem die Kosten wirklich angefallen sind, wird auf der Basis theoretischer Überlegungen keine grosse zusätzliche Beteiligung erwartet.16 Die steuer- Dieser Punkt ist in Zusammenhang mit Weiterbildung nicht zu vernachlässigen. So gibt es beispielsweise gute Gründe, Weiterbildungsleistungen von Personen zu fördern, die derzeit nicht im Erwerbsleben stehen, die man aber durch die Weiterbildung wieder in den Arbeitsmarkt integrieren möchte (bspw. Wiedereinsteigerinnen). Wenn diese Personen aber zurzeit nicht erwerbstätig sind, dann würde ihnen eine Steuerabzugsfähigkeit nichts nützen. Ähnlich ist es mit Personen, die sich in einer Weiterbildung befinden, welche sehr zeitintensiv ist und die deshalb ihre Erwerbstätigkeit einschränkt. Da sie dadurch ein kleineres Einkommen erzielen, ist auch der schliesslich von den Steuern abgezogene Teil der Weiterbildungskosten netto tiefer als bei Personen, die bspw. die Weiterbildung in der Arbeitszeit machen können. Die steuerliche Abzugsfähigkeit würde demnach Personen in unterschiedlichem Erwerbsumfeld ganz unterschiedlich begünstigen, ohne dass es dafür eine ökonomische Rationalität gäbe. In Österreich zeigte eine Analyse der Steuerdaten von 2004, dass rund 35% der Steuerzahlenden gar keine Abzüge für Weiterbildung machen (konnten), während 4% der Steuerzahlenden rund 50% der Abzüge geltend machten. In der Schweiz bestehen noch keine Analysen dieser Art, die einen landesweiten Überblick bieten wür- den – eine solche Analyse könnte aber auf der Basis der Weiterbildungsstatistik der Schweizerischen Arbeitskräf- teerhebung für verschiedene Modelle der steuerlichen Abzugsfähigkeit simuliert werden. Eine solche Analyse der Verteilungswirkung würde sich auch deshalb lohnen, weil man diese dann mit der Verteilungswirkung von alterna- tiven Finanzierungsinstrumenten vergleichen und somit eine Aussage über die relative Güte der Instrumente

machen könnte. Die Verteilungswirkung der Progression kann jedoch nicht a priori eindeutig beurteilt werden. Die Progression führt dazu, dass eine gleich teure Weiterbildung für einkommensstarke Steuerzahlende günstiger würde als für einkommensschwache. Da aber, unter der Annahme, dass die Weiterbildung bei beiden Gruppen die gleichen Einkommenströme (absolut betrachtet) generieren würde, die Besteuerung der Erträge wegen der Progression unterschiedlich hoch ausfällt, ist zumindest bei der Wirkung der Progression nicht klar, ob die Nettobesteuerung derselben Weiterbildung bei Personen mit unterschiedlichen Grenzsteuersätzen unterschiedlich hoch ausfällt. Dies wird in der Realität vor allem davon abhängen, an welchem Punkt der Progression der Steuerzahlende sich vor und nach dem Abzug der Weiterbildungskosten befindet. Wenn sich aber die progressive Wirkung der Be- steuerung der Erträge und die regressive Wirkung beim Abzug der Kosten praktisch aufheben, dann hätte man die gleiche Wirkung auch in einem System erreichen können, welches keine Abzugsfähigkeit und dafür keine Steuerprogression kennt. Cedefop hat eine solche Studie, welche sechs EU-Länder analysieren soll, soeben in Auftrag gegeben. Resul- tate werden per Ende 2008 erwartet. Da die Studie allerdings nur ein Zusammenzug der schon vorhandenen Sekundärliteratur vorsieht, werden aus dieser Studie auch keine neuen Erkenntnisse erwartet. Etwas anders sieht es mit der steuerlichen Begünstigung von Weiterbildungssparen (ILA = Individual Learning Accounts) aus. Aus der Optik der steuerlichen Behandlung betrachtet ist diese Form der steuerlichen Entlastung der Weiterbildungsausgaben zwar äquivalent mit der Abzugsfähigkeit vom steuerbaren Einkommen. Dadurch aber, dass hier das Ansparen von Geld steuerlich begünstigt wird, das später für Weiterbildungsaktivitäten ge- braucht werden kann, geht von der steuerlichen Entlastung eher eine Anreizwirkung aus und zudem ist zu erwar- ten, dass der Mitnahmeeffekt (siehe Punkt c) hiermit auch geringer ausfallen dürfte. Weiterbildungskonten gibt es

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liche Entlastung bei Weiterbildungskosten wird deshalb in der Systematik von Weiter- bildungsfinanzierungsinstrumenten auch als passive Förderung der Nachfrage bezeichnet (siehe Wolter et al. 2003, S. 30).

b) Aufgrund der Tatsache (siehe 2.2.), dass die Entlastung mit steigendem Einkommen eben- falls steigt, wird sich die Anreizwirkung, wenn überhaupt, eher bei Personen mit schon hohem Einkommen entfalten. Verstärkt wird dieser Effekt dadurch, dass die Kosten durch die retro- spektive Entlastung (siehe 1.) vorfinanziert werden müssen. Im Fall von Kreditrestriktionen bei Haushalten mit tiefen Einkommen wird deshalb die ungleiche Wirkung der Anreize noch verstärkt, womit zu erwarten wäre, dass, falls tatsächlich überhaupt eine Anreizwirkung von der Kostenentlastung ausgeht, diese mit Sicherheit die Ungleichheit der Weiterbildungsbetei- ligungsquoten weiter verstärkt (siehe auch Wolter et al. 2003, S.36).

c) Die Entlastung würde auf allen Weiterbildungsaktivitäten eintreten, d.h. auch jenen, deren Fi- nanzierung die Privaten auch ohne Entlastung bezahlt hätten. Diese Subventionierung von Aktivitäten, die auch ohne staatliche Hilfe gemacht worden wären, muss man unter so ge- nannten „Mitnahmeeffekten“ abbuchen. Es gibt praktisch keine staatlichen Massnahmen, bei denen es nicht zu Mitnahmeeffekten kommt. Daher ist das Verhältnis zwischen dem additiven Effekt der zusätzlich ausgelösten Weiterbildungsnachfrage und dem Mitnahmeeffekt ent- scheidend für die Beurteilung der Effizienz der Massnahme. Im Fall einer Steuerentlastung bei Weiterbildungskosten wird generell von einem relativ grossen Mitnahmeeffekt ausgegan- gen. Aufgrund der spärlichen empirischen Evidenz, aber auch theoretischer Überlegungen, muss man gar von einem Mitnahmeeffekt in der Höhe von praktisch 100% ausgehen.

d) Anreizwirkungen können auch Verteilungswirkungen provozieren, die nicht immer beabsich- tigt oder erwünscht sind. Denkbar sind bei grosszügiger Abzugsfähigkeit, dass kostenintensi- ve Weiterbildungsformen zulasten kostengünstiger Formen (bspw. on-the-job Training) zu- sätzlich gefördert werden. Oder dass ein zusätzlicher Anreiz dafür entsteht, dass Aufwendun- gen, die bislang durch Arbeitgeber bezahlt wurden, nun auf die Mitarbeitenden überwälzt werden.17 e) Die Anreizwirkung kann bei einer Steuerentlastung von Weiterbildungskosten schlecht ge- steuert werden, weil für die Abzugsberechtigung i.d.R. nur Kriterien herangezogen werden dürfen, die im Steuersystem eine unterschiedliche Behandlung der Steuersubjekte erlauben, d.h. Einkommen, Unterstützungspflichten oder Familienstand. Diese Kriterien sind jedoch wenig geeignet, um im Bereich der Weiterbildungsbeteiligung eine sinnvolle Steuerung der öf- fentlichen Ausgaben zu bewirken. In dieser Beziehung können andere öffentliche Finanzie- rungsinstrumente zielgerichteter und genauer eingesetzt werden (siehe Abschnitt 3). Im Be- reich der Weiterbildung wäre vor allem der Ausbildungsstand der entscheidende Faktor, um die Zielgruppen zu definieren und es dürfte sich als schwierig erweisen (wenn auch nicht un- möglich) die Besteuerung vom formalen Ausbildungsstand der steuerpflichtigen Person ab- hängig zu machen.

f) Die Anreizwirkung, so sie denn gegeben ist, entfaltet sich auf alle Formen der Weiterbildung, die nicht explizit aus der steuerlichen Entlastung ausgeschlossen werden können. Mit ande- ren Worten hängen die fiskalischen und sozialen Auswirkungen der Massnahme zu einem grossen Teil davon ab, wie gut man Weiterbildungen mit investitivem Charakter von solchen mit eher konsumptiven Charakter unterscheiden kann. Gelingt dies schlecht, dann entfaltet sich die Anreizwirkung an einem Ort, wo eine solche gar nicht vorgesehen war (siehe dazu auch 2.1.).

zwar derzeit in vielen Ländern, sie sind aber in ihrer Ausgestaltung sehr unterschiedlich, da sie häufig neben dem steuerlichen Anreiz auch eine zusätzliche finanzielle Beteiligung des Staates an der Weiterbildungsaktivität ken- nen und somit die Instrumente des Steuerabzugs mit dem des Bildungsgutscheins kombinieren. Laut ersten (lei- der noch nicht publizierten) Resultaten eines niederländischen Experiments mit ILA konnte die Weiterbildungsbe- teiligung durch ILA um rund 20% gesteigert werden. ILA sind aber auch nicht problemlos, so musste beispiels- weise die englische Regierung 2001 ihr erstes ILA Programm einstellen, weil krimineller Missbrauch der ange- sparten Gelder den Versuch zum Abbruch gebracht hatte. Unbeabsichtigte Wirkungen, die die ursprüngliche Zielsetzung wieder zunichte machen können, werden bspw. für das niederländische Modell nachgewiesen, bei welchem betriebliche Investitionen in die Weiterbildung von über vierzigjährigen Mitarbeitenden hätten gefördert werden sollen (siehe Leuven & Oosterbeek 2004). Die Wei- terbildung der über Vierzigjährigen stieg zwar an, gleichzeitig reduzierten die Unternehmen aber die Weiterbil- dung der unter Vierzigjährigen, womit der Nettoeffekt auf die Weiterbildungsquote nach dem Staatseingriff sogar leicht negativ war.

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3. Vergleich mit anderen Finanzierungsinstrumenten

Grundsätzlich ist ein Vergleich alternativer Finanzierungsinstrumente für die Weiterbildung auf der Basis empirischer Untersuchungen so gut wie unmöglich, da deren Vielfalt und teilweise auch deren Verbreitung in einem umgekehrt proportionalen Verhältnis zu deren Erforschung stehen. Deshalb ist es überflüssig, zu erwähnen, dass solche Instrumente in aller Regel auch ohne vorgängige Tests oder Abklärungen eingeführt wurden und dass deshalb auch ex post Evaluationen häufig an der für eine Evaluation nicht geeigneten Datenlage scheiterten. Eine im Auftrag der EU in den EU-15 Staaten ge- machte Analyse (siehe EIM 2005) erfasste 94 verschiedene Weiterbildungsfinanzierungsinstrumente. Für 34 der 94 Instrumente existierten Evaluationen. 22 dieser Evaluationen gelangten zu einer positi- ven Beurteilung, eigentlich genügte jedoch keine der Evaluationen den drei Standards, die an die Eva- luationen hätten gelegt werden müssen (1. Objektive Daten, nicht lediglich subjektive Wertungen, 2. Berechnung des Mitnahmeeffektes und der kausal durch das Instrument verursachten zusätzlichen Weiterbildungsteilnahme und 3. eine Kosten-Nutzen-Analyse für die eingesetzten Mittel). Lediglich 4 der untersuchten Instrumente betrafen Steuerabzugsmöglichkeiten bei privaten Weiterbildungskosten, 24 weitere Instrumente betrafen Subventionen für Arbeitnehmer (bei den Arbeitgebern betrafen 8 In- strumente Steuerabzugsmöglichkeiten und 27 Instrumente Subventionen).

Ein Vergleich von Finanzierungsinstrumenten muss sich deshalb mangels wissenschaftlicher Evalua- tionen auf theoriegestützte Plausibilitätsüberlegungen und Expertenwissen stützen. Diese Grundlage würde wohl für die absolute Beurteilung eines Instrumentes nicht ausreichen, könnte aber unter Ein- schränkungen für einen ersten relativen Vergleich nützlich sein. Tabelle 1 zeigt anhand von vier Krite- rien einen solchen relativen Vergleich für jene drei Finanzierungsformen, die die Arbeitnehmenden im Zentrum haben.

Tabelle 1: Relativer Wirkungsvergleich von Weiterbildungsfinanzierungsinstrumenten

Instrument Zielgruppen- Mitnahme-effekt Anreiz-wirkung Administrativer genauigkeit Aufwand Steuerabzüge Tief Hoch Tief Tief Gutscheine18 Hoch Mittel Mittel Tief-Mittel Weiterbildungs- Hoch Mittel Hoch Mittel-Hoch Sparkonten Eigene Darstellung (siehe auch EIM 2005, S. 22)

Die relative Beurteilung der einzelnen Massnahmen sagt noch nichts über deren Tauglichkeit aus. Dafür müssten für alle Instrumente Kosten-Nutzen-Analysen erstellt werden. Solche sind für alle drei erwähnten Typen von Weiterbildungsförderung nicht bekannt und somit kann auch aus der relativ guten Beurteilung von Weiterbildungssparkonten nicht geschlossen werden, dass solche eingeführt werden sollten. Die Kriterien hängen alle relativ eng zusammen. So kann man beispielsweise durch eine gute Ziel- gruppenbestimmung die Mitnahmeeffekte limitieren und umgekehrt. Der administrative Aufwand ist einerseits durch die Natur des Instrumentes teilweise vorbestimmt, hängt aber andererseits auch da- von ab, wie sehr man gewisse unerwünschte Effekte durch administrative Kontrolle verhindern will. Dabei gibt es einen trade-off, d.h. es gibt i.d.R. einen Punkt, bei dem der administrative Aufwand grösser wird, als der dadurch vermiedene Fehlverbrauch der Mittel. Je enger und spezifischer die Zielgruppendefinition vorgenommen wird, desto höher wird tendenziell auch der administrative Auf- wand ausfallen. Bei den Steuerabzügen wäre der administrative Aufwand grundsätzlich relativ gering, weil dieser im Rahmen der normalen Steuerkontrolle anfällt. Bei der Abzugsfähigkeit müssten jedoch trotzdem die Art der Weiterbildung (bspw. betrieblich versus privat orientierte Weiterbildung) und auch der Umstand kontrolliert werden, ob die Weiterbildung real tatsächlich stattgefunden hat. Missbrauchs- fälle in Spanien und Grossbritannien haben gezeigt, dass nicht einmal vor der Schaffung fiktiver An- bieter und Kurse zurückgeschreckt wird.

Eine erste Beurteilung der Gutscheinwirkungen ermöglichen die Ergebnisse eines grossangelegten Gutschein- experimentes, welches die Forschungsstelle für Bildungsökonomie im Auftrag des Bundesamtes für Berufsbil- dung und Technologie zwischen 2005 und 2007 durchgeführt hatte. Erste Ergebnisse sollten der Öffentlichkeit Ende 2008 vorgestellt werden können. Ein internationaler Vergleich von neuesten ILA Ergebnissen wurde an einer Expertentagung des Cedefop am 31.1.2008 in Thessaloniki vorgenommen:

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Bezogen auf andere Instrumente zur Unterstützung privater Weiterbildungsanstrengungen ist davon auszugehen, dass die steuerliche Entlastung von Weiterbildungskosten eher schlechter abschneiden dürfte als alternative Instrumente, was wohl auch erklärt, dass diese Form der Unterstützung der Wei- terbildung in den Staaten, in denen Weiterbildungsaktivitäten staatlich aktiv gefördert wird, nur eine sehr untergeordnete Rolle spielen (siehe Dohmen et al. 2007a&b und auch Rürup und Kohlmeier 2007).

4. Schlussfolgerungen

Aus ökonomischer Sicht gibt es nur zwei Argumente, welche für eine staatliche Subventionierung von Weiterbildung sprechen können. Erstens ist eine staatliche Subventionierung geboten, wenn die zu unterstützende Aktivität Erträge generiert, welche die sich an der Aktivität beteiligenden Personen nicht vollständig aneignen können (man spricht in diesem Fall von positiven Externalitäten oder auch sozialen Erträgen). Zweitens kann ein Verteilungs- oder Gerechtigkeitsmotiv einen solchen Eingriff begründen, wenn die Marktlösung nicht zu einer gesellschaftlich erwünschten Verteilung führt. Beide Motive sind bei der Weiterbildung aufgrund der bestehenden Literatur teilweise gegeben. Einerseits ist die Weiterbildungsbeteiligung recht ungleich verteilt, insbesondere dann, wenn man die formale Aus- bildung als Unterscheidungskriterium anwendet, andererseits ist davon auszugehen, dass die man- gelnde Weiterbildungsbeteiligung gewisser Personengruppen zu hohen sozialen Kosten führen kann, die durch Weiterbildung vermieden werden könnten. Diese Analyse führt aber auch zum Schluss, dass es für eine flächendeckende staatliche Unterstützung von Weiterbildungsanstrengungen keine ausreichende Begründung gibt, sondern dass diese nur für spezifische Gruppen von Personen und dabei auch nur für spezifische Formen der Weiterbildung geboten ist.

Etwas anders sieht die Beurteilung aus, wenn man die Abzugsfähigkeit von Weiterbildungskosten unter dem Aspekt der Gleichbehandlung von Gewinnungskosten betrachtet, unabhängig davon, wer diese Weiterbildung in Anspruch nimmt. Hier ist ausschlaggebend, dass eine Ungleichbehandlung von Gewinnungskosten im Steuersystem zu Verzerrungen in ökonomischen Aktivitäten führen kann, d.h. das Steuersystem würde Anreize schaffen, in jene ökonomischen Aktivitäten zu investieren, bei denen die Kosten abzugsfähig wären, zulasten jener Aktivitäten, bei denen dies nicht oder nur teilweise der Fall wäre. Somit wäre die Effizienz des Steuersystems verletzt. Wie im Text ausgeführt, gilt dies nur unter der Bedingung, dass es sich bei Weiterbildungstätigkeiten um Investitionen handelt und nicht um Konsum. Da es aber in der Realität schwierig ist, diese Unterscheidung vorzunehmen, führt eine ge- nerelle Abzugsfähigkeit von Weiterbildungskosten auch zu einer Verletzung des Effizienzgebotes, weil dadurch verzerrende Anreize für den Konsum von Gütern und Dienstleistungen durch das Steuersys- tem gesetzt würden. Aus ökonomischer Sicht ist also die Abzugsfähigkeit von Weiterbildungskosten gemessen am Gebot der Effizienz des Steuersystems umstritten und hängt entscheidend davon ab, wie gut die Unterteilung von Weiterbildungsaktivitäten in investitive und konsumptive Aktivitäten ge- macht werden kann.

Weiter ist zu beachten, dass falls das Motiv für die steuerliche Begünstigung von Weiterbildungsaktivi- täten die Schaffung grösserer Anreize für Weiterbildung wäre, die steuerliche Entlastung von Weiter- bildungskosten im Vergleich zu anderen Instrumenten der staatlichen Finanzierung von Weiterbildung hinsichtlich Effektivität und Effizienz schlecht abschneidet. Auch unter dem Vorbehalt, dass die Erfor- schung von Weiterbildungsfinanzierungsinstrumenten in den Kinderschuhen steckt, ist davon auszu- gehen, dass hinsichtlich des Ziels der Schaffung von zielgruppenorientierten Anreizen für mehr Wei- terbildung die steuerliche Abzugsfähigkeit von Weiterbildungskosten schon aus theoretischen Grün- den schlecht abschneidet. Neben der geringen Zielgruppenadäquanz sind es vor allem die geringe Anreizwirkung und somit die relativ grossen Mitnahmeeffekte, die gegen das Instrument der steuerli- chen Abzugsfähigkeit von Weiterbildung sprechen.

Schliesslich muss berücksichtigt werden, dass Steuersysteme nicht nur an der Effizienz, sondern auch an ihrer Verteilungswirkung gemessen werden. In dieser Hinsicht wirken die Progression und die Steuerbefreiung von niedrigen Einkommen so, dass die Abzugsfähigkeit der Weiterbildungskosten gerade jene Personengruppen weniger entlasten würde, deren Weiterbildungsbeteiligung heute schon als eher zu tief beurteilt wird. Vor diesem Hintergrund betrachtet wäre die Abzugsfähigkeit als wenig tauglich zu beurteilen, die heute bestehende Ungleichheit der Weiterbildungsbeteiligung auszuglei- chen, sie dürfte sie höchstens noch verschärfen. Da dynamische Effekte (d.h. bspw. eine Erhöhung der Weiterbildungsbeteiligung wegen der steuerlichen Entlastung) bei einer Steuerabzugsfähigkeit aus theoretischen Gründen praktisch auszuschliessen sind, könnte die Verteilungswirkung (statisch) schon anhand der heutigen Weiterbildungsbeteiligung gemessen werden.

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Gerade aufgrund der politischen Bedeutung dieser Verteilungswirkungen wird empfohlen, mit entspre- chenden Mikrosimulationen die Verteilungswirkungen und Kostenfolgen von verschiedenen steuerli- chen Abzugsmodellen zu simulieren damit eine weitere Entscheidgrundlage für oder gegen eine stär- kere steuerliche Entlastung von Weiterbildungsausgaben geschaffen wäre.20

Die Ergebnisse solcher Simulationen könnten dann auch mit den Ergebnissen des grossen Feldexperimentes mit Weiterbildungsgutscheinen verglichen werden, die der Autor der Expertise im Auftrag des Bundesamtes für Berufsbildung und Technologie (BBT) durchführt.

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Gutachten Stefan C. Wolter

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