Verwaltungsbehörden 12.08.1986 JAAC 52.15

1. Art. 11 Abs. 1 Viehabsatzgesetz bestimmt, dass die «Veranstaltungen» öffentlich durchzuführen seien und der freie Wettbewerb unter den Abnehmern gewährleistet sein müsse. Art. 1 Abs. l der Viehabsatzverordnung vom 18. Juni 1979 (SR 916.301.1) bestimmt zusätzlich nur, dass in der Zwischenzeit in der Regel keine Tiere übernommen werden dürfen. Weder das Gesetz noch die Verordnung enthalten weitere Bestimmungen über die «Aktionen», deren Durchführung den Kantonen oder geeigneten Organisationen übertragen wird (Art. 2 Abs. 4 und Art. 3 Abs. 5 Viehabsatzgesetz). Da weder das Gesetz noch die Verordnung eine Regelung über die Durchführung der «Veranstaltungen» oder «Aktionen» enthält, stellt sich die Frage, ob Bestimmungen aus andern Regelungsbereichen analog zur Anwendung kommen. Die Veranstaltungen werden in Form von öffentlichen Versteigerungen durchgeführt. Dafür findet sich eine privatrechtliche Regelung (Art. 229 ff. OR). Die sinngemässe Übernahme privatrechtlicher Bestimmungen ist aber nur subsidiär möglich, primär kommt die analoge Anwendung von Bestimmungen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat, zum Zuge (Imboden Max/Rhinow René A., Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I: Allgemeiner Teil, Basel und Stuttgart 1976, S.11). Zwar enthält auch das öffentliche Recht Bestimmungen über Versteigerungen, so Art. 19 der V vom 10. Dezember 1979 über die Einfuhr von Pferden, Maultieren und Eseln (Pferdeeinfuhr-Verordnung, SR 916.322.1). Diese Versteigerungen dienen aber der Erfüllung der Übernahmepflicht der Importeure und nicht der Durchführung von Ausmerzaktionen. Zudem wurden beide Verordnungen im Jahre 1979 erlassen, was den Schluss nahe legt, dass willentlich verschiedene Regelungen gewählt wurden. In der Pferdeeinfuhr-Verordnung werden nicht die Kantone mit der selbständigen Durchführung der Versteigerungen beauftragt, wie bei den Ausmerzaktionen, sondern die Versteigerungen unterstehen der direkten Aufsicht des Bundesamtes für Landwirtschaft. Die Frage der Aufsicht ist somit in der Pferdeeinfuhr-Verordnung öffentlich-rechtlich geregelt worden. Im übrigen enthält auch Art. 19 der Pferdeeinfuhr-Verordnung keine umfassende Versteigerungsregelung. Eine analoge Anwendung von Art. 19 der Pferdeeinfuhr-Verordnung kommt im vorliegenden Fall daher nicht in Frage.

Ist mangels Regelung im öffentlichen Recht auf Institute des Privatrechts zu greifen, ist zuerst zu prüfen, ob Zweck und Inhalt des Instituts im öffentlichen Recht dieselben sind wie im Privatrecht, sonst ist es der Eigenart des öffentlichen Rechts anzupassen (vgl. Knapp Blaise, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel und Frankfurt a.M. 1983, S. 16). Im vorliegenden Fall ist kein Grund ersichtlich, weshalb die Regelung über die privatrechtlichen Versteigerungen nicht zur Anwendung kommen sollte. Auch unter Berücksichtigung der Eigenart des öffentlichen Rechts drängt sich keine andere Lösung auf. Es kann in diesem Zusammenhang sogar weitergegangen und vertreten werden, das Privatrecht komme nicht nur analog zur Anwendung und werde damit ins öffentliche Recht übernommen, sondern die Verwaltung handle wie ein Privater, bediene sich also des Privatrechts und wende Privatrecht als solches an (Knapp, a.a.O., S.14). In diesem Fall ist es eindeutig, dass die privatrechtliche Regelung zur Anwendung kommt. Die Beurteilung eines allfälligen Rechtsstreites würde demzufolge dem Zivilrichter obliegen.

2. Soll von der privatrechtlichen Regelung abgewichen werden, muss das Verfahren der Versteigerungen im öffentlichen Recht geregelt werden. Wird eine einheitliche Regelung angestrebt, muss sie im Bundesrecht vorgesehen werden. Andernfalls würde es den Kantonen nämlich freistehen, eigene Regelungen zu treffen, weil der Bund nur ergänzend zu den Kantonen Beiträge leistet, d. h. kantonale Leistungen voraussetzt, für die eine kantonale Regelung erforderlich ist. Von der Konzeption der Bundesregelung her betrachtet, sind die Kantone mehr als nur Vollzugsorgane für bundesrechtliche Beiträge. Sie können daher für die Durchführung eine Regelung treffen, solange der Bund nicht selber regelt. Müsste der Bund eine Regelung auf Gesetzesstufe treffen? Eine gesetzliche Regelung (Revision des Viehabsatzgesetzes) würde sich erübrigen, wenn im Rahmen von Art. 11 Abs. 2 dieses Gesetzes eine Lösung gefunden werden könnte. Da der Bund an Massnahmen Beiträge leistet, kann er Bedingungen und Auflagen festlegen, die für die Beitragsleistungen erfüllt sein müssen. Solche Nebenbestimmungen müssen aber zur Beitragsleistung in einem funktionellen Zusammenhang stehen. Soll eine Regelung über die Versteigerungen in der Verordnung getroffen werden, muss sie sinnvoll begründet werden können, zum Beispiel mit Effektivität, Fachkenntnis oder Zuverlässigkeit.