Verwaltungsbehörden 22.12.1995 JAAC 60.12

1. Ausgangslage und Fragestellung

Die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) hat das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) um die Bekanntgabe aller Empfänger von Stillegungsbeiträgen für Stallbauten ersucht. Mit Blick auf die einschlägigen Datenschutzbestimmungen und auf das Schrifttum unterbreitet das BLW dem Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten (EDSB) folgende Fragen: 1. Ist dem Gesuch zu entsprechen?

2. Besteht in Übereinstimmung mit der Botschaft vom 23. März 1988 zum Bundesgesetz über den Datenschutz tatsächlich keine Pflicht, sondern bloss ein Recht zur Datenbekanntgabe?

3. Wie verhält sich Art. 112 des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer zum Bundesgesetz über den Datenschutz?

2. Stellungnahme des EDSB

2.1. Gemäss Art. 11 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 16 Abs. 1 des BG vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz [SuG], SR 616.1) werden Finanzhilfen und Abgeltungen nur auf Gesuch und in der Regel durch Verfügung gewährt. Auf Finanzhilfen in der Form von steuerlichen Vergünstigungen wird in der Regel verzichtet (Art. 7 Bst. g SuG). Art. 3 Abs. 1 der V vom 13. Januar 1993 über Beiträge zur Stillegung von Betrieben, zum Abbau von Tierbeständen und als Anpassungshilfen (Betriebsstillegungsverordnung, SR 916.019) bestimmt, dass für die Stillegung von Betrieben und den Abbau von Tierbeständen eine Entschädigung gewährt wird. Art. 8 und 10 Betriebsstillegungsverordnung äussern sich zum Verfahren (Gesuchseinreichung und Beitragsverfügung).

2.2. Art. 112 Abs. 1 des BG vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG, SR 642.11, in Kraft seit dem 1. Januar 1995) lautet wie folgt: «Amtshilfe unter anderen Behörden Die Behörden des Bundes, der Kantone, Bezirke, Kreise und Gemeinden erteilen den mit dem Vollzug dieses Gesetzes betrauten Behörden auf Ersuchen hin alle erforderlichen Auskünfte. Sie können diese Behörden von sich aus darauf aufmerksam machen, wenn sie vermuten, dass eine Veranlagung unvollständig ist.» In ähnlicher Weise bestimmte Art. 90 Abs. 1 des mit dem Inkrafttreten des DBG aufgehobenen Bundesratsbeschlusses vom 9. Dezember 1940 über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt, BS 6 350): «Die Verwaltungs- und Gerichtsbehörden des Bundes, der Kantone und Gemeinden haben, ungeachtet einer allfälligen Geheimhaltungspflicht, der Veranlagungsbehörde auf deren Verlangen aus den amtlichen Registern sowie aus sonstigen Akten, die für die Veranlagung des Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können, kostenlos Auskunft zu erteilen. Das Post- und Telegraphengeheimnis bleibt gewährleistet.» Soweit die Bekanntgabe der hier interessierenden Stillegungsbeiträge für die richtige Veranlagung der Steuerpflichtigen massgebend ist (was bejaht werden muss), hat das BLW als beitragsgewährende Behörde gemäss den aufgeführten Bestimmungen auf Ersuchen hin der ESTV «alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen». Darüber hinaus ist das BLW ermächtigt, die ESTV «von sich aus darauf aufmerksam zu machen, (...) dass eine Veranlagung unvollständig ist» (sogenannte Spontanauskunft); das BLW handelt in diesem Fall nach pflichtgemässem Ermessen. Eine weitergehende Meldepflicht, wie sie etwa im Bereich der Einkommenssteuer unselbständig Erwerbstätiger von verschiedenen kantonalen Steuererlassen den Arbeitgebern auferlegt wird und wonach periodisch sämtliche (Lohn-) Zahlungen den Veranlagunsbehörden zu melden sind, besteht aufgrund der Bestimmungen des DBG nicht (vgl. Art. 127 und 129 DBG sowie Art. 43 und 45 des BG vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, [StHG], SR 642.14).

2.3. Gemäss Art. 19 Abs. 1 des BG vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) dürfen Bundesorgane Personendaten bekanntgeben, wenn dafür Rechtsgrundlagen im Sinne von Art. 17 DSG bestehen (einfache gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung von Personendaten; formellgesetzliche Grundlage für die Bearbeitung von besonders schützenswerten Personendaten oder von Persönlichkeitsprofilen) oder wenn die Daten für den Empfänger im Einzelfall zur Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe unentbehrlich sind, die betroffene Person im Einzelfall eingewilligt hat oder die Einwilligung nach den Umständen vorausgesetzt werden darf, die betroffene Person die Daten allgemein zugänglich gemacht hat oder der Empfänger glaubhaft macht, dass die betroffene Person die Einwilligung verweigert oder die Bekanntgabe sperrt, um ihm die Durchsetzung von Rechtsansprüchen oder die Wahrnehmung anderer schutzwürdiger Interessen zu verwehren. Gemäss Art. 19 Abs. 2 DSG dürfen Bundesorgane auf Anfrage Name, Vorname, Adresse und Geburtsdatum einer Person auch bekanntgeben, wenn die vorstehend genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind; offenbaren die Umstände der Bekanntgabe im konkreten Fall darüber hinausgehende Angaben zur Person, gelten wiederum die eingangs aufgeführten allgemeinen (und zugleich strengeren) Voraussetzungen für die Datenbekanntgabe. So verhielte es sich beispielsweise auch im vorliegenden Fall, wenn zwar auf einer Liste nur die Adressdaten der hier interessierenden Subventionsempfänger bekanntgegeben würden, aus den Umständen der Bekanntgabe jedoch ohne weiteres auf die Ausrichtung einer Geldleistung des BLW geschlossen werden könnte. - Schliesslich auferlegt Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG dem Bundesorgan die Pflicht, vor der Bekanntgabe von Personendaten eine Interessenabwägung vorzunehmen beziehungsweise abzuklären, ob offensichtliche schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person der Datenbekanntgabe im konkreten Fall entgegenstehen.

2.4. Überträgt man die soeben dargestellten Grundsätze des Subventions-, Steuer- und Datenschutzrechts auf das eingangs geschilderte Ersuchen der ESTV um Bekanntgabe sämtlicher Empfänger von Stillegungsbeiträgen des BLW, ergeben sich folgende Bemerkungen: Wie gesagt verpflichtete bereits vor Inkrafttreten des DSG Art. 90 Abs. 1 BdBSt die Verwaltungs- und Gerichtsbehörden des Bun-des, der Kantone und Gemeinden zur Amtshilfe, gestattete eine solche jedoch grundsätzlich nur auf Ersuchen und im Einzelfall. Von der Rechtsprechung und vom Schrifttum wurden namentlich sogenannte «allgemeine Suchaktionen», welche dem in der schweizerischen Rechtsordnung geltenden wichtigen Grundsatz von Treu und Glauben und dem daraus abgeleiteten Vertrauensprinzip zuwiderlaufen würden, als unstatthaft bezeichnet (vgl. hierzu auch: Känzig Ernst, Die direkte Bundessteuer, III. Teil, 2. Aufl., Basel 1992, Rz. 21 zu Art. 90 BdBSt mit Hinweisen zur Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts). Desgleichen erachtete der EDSB in einem Gutachten vom 23. Dezember 1992 betreffend die Amtshilfe von Arbeitslosenversicherungskassen gegenüber den Steuerbehörden (VPB 58.11) die automatische Meldung von Versicherungsleistungen mangels ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigung hierzu als unzulässig und bezeichnete solche Datenbekanntgaben nur in denjenigen (Einzel-) Fällen als statthaft, in denen die konkreten Umstände auf ein rechtsmissbräuchliches Verhalten der steuerpflichtigen Leistungsempfänger hindeuteten. Diese Überlegungen gelten auch im vorliegenden Rechts- und Sachzusammenhang. Mit dem Inkrafttreten des DSG hat sich an der vorstehend geschilderten Rechtslage insofern nichts geändert, als die regelmässige Bekanntgabe von Steuerdaten namentlich in Form von Listen nur aufgrund einer ausdrücklichen Gesetzesvorschrift zulässig wäre (vgl. hierzu den vorerwähnten Art. 19 Abs. 1 DSG sowie VPB 58.11). Eine solche gesetzliche Grundlage fehlt indessen auch nach dem Inkrafttreten des DBG, dessen Amtshilfebestimmungen materiell weitgehend den bisher geltenden Vorschriften des BdBSt entsprechen und nur die einzelfallweise Erteilung von Auskünften und beispielsweise nicht die Bekanntgabe von umfangreichen Listen gestatten. Dass der Gesetzgeber eine gegenüber der früheren leicht geänderte Gliederung gewählt hat, vermag daran nichts zu ändern (vgl. hierzu

auch Känzig, a. a. O. Rz. 6 zu Art. 90 BdBSt; ferner: Botschaft vom 25. Mai 1983 zu den Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer, BBl 1983 II

1 ff., insbesondere 205 und 209). Und nach Art. 127 Abs. 2 DBG besteht eine direkte Bescheinigungspflicht des leistungserbringenden Dritten gegenüber den Steuerbehörden nur im Falle eines rechtsmissbräuchlichen Verhaltens des Steuerpflichtigen. Als Neuerung kann soweit hier interessierend indessen angesehen werden, dass Art. 112 Abs. 1 DBG nunmehr ausdrücklich die Amtshilfehandlungen auf die sogenannten Spontanauskünfte ausdehnt, was es den in dieser Bestimmung genannten Behörden ohne Verletzung des Amtsgeheimnisses erlaubt, den Steuerbehörden auch von sich aus Meldung über Wahrnehmungen zu erstatten, die sich für die Steuerveranlagung als bedeutsam erweisen könnten. Diese Amtshilfehandlungen bleiben jedoch ebenfalls auf den Einzelfall beschränkt, so dass auch aus diesem Grund kein Raum für die Bekanntgabe von Listen der fraglichen Subventionsempfänger bleibt.

3. Zusammenfassung

Damit lassen sich die eingangs gestellten Fragen zusammenfassend wie folgt beantworten:

1. Dem Gesuch der ESTV um Bekanntgabe aller Empfänger von Stillegungsbeiträgen für Stallbauten kann mangels gesetzlicher Grundlage in dieser Form nicht entsprochen werden. Indessen ist das BLW verpflichtet, auf Ersuchen die hier interessierenden Auskünfte der ESTV im Einzelfall zu erteilen. Darüber hinaus kann das BLW die ESTV im Einzelfall darauf aufmerksam machen, dass nach seiner Vermutung Anhaltspunkte für eine unrichtige Veranlagung bestehen. Ebenso kann das BLW die Subventionsempfänger in geeigneter Weise auf ihre Steuerpflichten sowie auf die oben aufgeführten Amtshilfebestimmungen im DBG und deren rechtliche Tragweite aufmerksam machen.

2. Wird das BLW von der ESTV im Einzelfall um eine Auskunft ersucht, ist es gehalten, diesem Ersuchen Folge zu leisten. Spontanauskünfte erteilt das BLW der ESTV nach pflichtgemässem Ermessen und ebenfalls nur im Einzelfall.

3. Gesetzgebungstechnisch (Systematik) lässt sich sagen, dass Art. 112 DBG die Vorschriften des Art. 19 Abs. 1 DSG für den Bereich der direkten Bundessteuer näher ausführt. Danach erteilt das BLW - wie erwähnt - der ESTV die für die Steuerveranlagung erforderlichen Auskünfte auf Ersuchen und im Einzelfall. Das BLW ist aber auch zu sogenannten Spontanauskünften ermächtigt, welche es ebenfalls im Einzelfall erteilt.