Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (1987-2017) Conseil fédéral 19.05.1999 JAAC 63.86

1. Die Ziff. 1 (Abweisung der Beschwerde soweit darauf einzutreten war), die Ziff. 3 (Auflage der Verfahrenskosten) und die Ziff. 4 (keine Parteientschädigung) des Bundesratsentscheids vom 30. Juni 1993 seien aufzuheben.

2. Die Beschwerde des Gesuchstellers vom 2. Dezember 1992 sei im Umfang des Antrags 1 (Feststellung der Rechtswidrigkeit der Telefonüberwachung), des Antrags 3 (Anordnung von disziplinarischen, eventuell strafrechtlichen Massnahmen) und des Antrags 5 (keine Auflage von Verfahrenskosten / Zusprechung einer Parteientschädigung) gutzuheissen.

3. Bundesrat Leuenberger habe sich bei Behandlung und Beratung des Revisionsgesuches wie bei der Beschlussfassung über dieses in den Ausstand zu begeben. G. Die Instruktionsbehörde hat einen zweifachen Schriftenwechsel angeordnet. Zusammenfassend führt der Gesuchsteller in seiner Eingabe vom 24. Juni 1998 und der Replik vom 2. November 1998 folgendes aus:

Bundesrat Leuenberger habe in seiner damaligen Funktion als Präsident der PUK unter anderem eigentliche Untersuchungshandlungen zuhanden der Bundesanwaltschaft unternommen, weshalb er in vorliegendem Verfahren befangen sei und sich in den Ausstand zu begeben habe. Nach Art. 66 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) könne eine Revision anbegehrt werden, wenn der EGMR eine Individualbeschwerde gutheisse und eine Wiedergutmachung nur durch eine Revision möglich sei. Diese Voraussetzungen seien vorliegend erfüllt:

• Für die Frage, ob dem Gesuchsteller ein Anspruch auf Revision zustehe, sei unerheblich, woraus sich die Konventionsverletzung ergebe. Auch wenn die Konventionswidrigkeit, wie vorliegend, ihren Grund in einem Ungenügen des Gesetzes («qualité de la loi») habe, ändere sich nichts am Anspruch auf Revision.

• Die dem Gesuchsteller vom EGMR gestützt auf Art. 41 EMRK zugesprochene Entschädigung stehe einer weitergehenden Wiedergutmachung nach nationalem Recht nicht entgegen. Mit der Ratifikation der EMRK habe sich die Schweiz vielmehr verpflichtet, die aus einer Konventionsverletzung erwachsenen Nachteile so weit wie möglich auszugleichen. Geschuldet sei eine vollkommene Wiedergutmachung (restitutio in integrum), demgegenüber habe der EGMR nach Art. 41 EMRK nur eine «gerechte Entschädigung» zuzusprechen.

• Eine vollkommene Wiedergutmachung sei so lange nicht erreicht, als in der Schweiz ein rechtskräftiger Entscheid des Bundesrates bestehen bleibe, der die Rechtmässigkeit einer Telefonüberwachung bestätige, die sich als menschenrechtswidrig erweise.

• Zu einer vollkommenen Wiedergutmachung gehöre auch die straf- und disziplinarrechtliche Ahndung der Täter, die an der Menschenrechtsverletzung beteiligt gewesen seien.

• In Bezug auf die Verfahrenskosten und die Parteientschädigung habe der EGMR dem Gesuchsteller nur einen Teil der tatsächlichen Kosten vergütet. Geschuldet sei auch diesbezüglich eine vollkommene Wiedergutmachung. Es bleibe eine zu entschädigende Restanz von Fr. 59 900.- an anwaltschaftlichen Kosten für das innerstaatliche Verfahren. Die Verfahrenskosten seien zudem nicht dem Gesuchsteller aufzuerlegen. H. Im Namen der zur Vernehmlassung geladenen Bundesanwaltschaft, des Bundesamtes für Justiz (BJ) und des Generalsekretariats des EJPD (GS-EJPD) führt letzteres in seiner Stellungnahme vom 28. September 1998 und der Duplik vom 23. November 1998 folgendes aus:

• Die Konventionsverletzung resultiere direkt aus der ungenügenden gesetzlichen Grundlage der Telefonüberwachung. Weder die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Telefonüberwachung, noch die Anordnung von Straf- und Disziplinarmassnahmen könnten den Mangel der ungenügenden Gesetzesgrundlage heilen, weshalb die Voraussetzungen einer Revision nach Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG nicht erfüllt seien.

- Die vom EGMR zugesprochene Entschädigung für Kosten und Auslagen sei umfassend und abschliessend («exhaustive»). In Bezug auf die Kosten und Auslagen für das Verfahren vor den Strassburger Instanzen, sei eine weitergehende Entschädigung wegen der formellen Rechtskraft des Urteils des EGMR (Art. 44 EMRK) ohnehin ausgeschlossen.

II

1. Frist / Zuständigkeit

Das Urteil des EGMR vom 25. März 1998 wurde dem Gesuchsteller am 27. März 1998 zugestellt. Die Revisionsfrist von 90 Tagen gemäss Art. 67 Abs. 1 VwVG wurde gewahrt. Der Bundesrat ist nach Art. 66 Abs. 1 VwVG zur Beurteilung des Revisionsgesuchs zuständig.

2. Ausstand

Aufgrund seiner ehemaligen Funktion als Präsident der PUK ist Bundesrat Leuenberger gestützt auf Art. 10 Abs. 1 Bst. d VwVG in den Ausstand getreten. Das Ausstandsbegehren ist damit gegenstandslos geworden.

3. Legitimation

Der Gesuchsteller stellt kein Rechtsbegehren um Aufhebung von Ziff. 2 des Bundesratsentscheids vom 30. Juni 1993, die festhält, dass der Bundesrat von aufsichtsrechtlichen Massnahmen absieht. Aus dem Antrag 3 sowie der Begründung des Gesuchs lässt sich indessen klar ermitteln, dass die Aufhebung von Ziff. 2 des Entscheids ebenfalls verlangt wird. Es ist daher davon auszugehen, der Gesuchsteller hätte die Aufhebung von Ziff. 2 des Entscheides explizit beantragt (BGE 103 Ib 95; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 196). Zur Revision ist berechtigt, wer im Verfahren, das zum angefochtenen Entscheid geführt hat, Parteistellung innehatte und ein schutzwürdiges Interesse an der Wiederaufnahme geltend machen kann (Elisabeth Escher, in Thomas Geiser / Peter Münch, Prozessieren vor Bundesgericht, Bd. I,

2. Aufl., Basel und Frankfurt a. M. 1998, S. 273). Der Gesuchsteller ist als

Adressat des angefochtenen Entscheides formell beschwert. Er verfügt über ein schutzwürdiges Interesse an der Wiederaufnahme der Streitsache. Die Legitimationsvoraussetzungen sind demnach erfüllt.

4. Eintreten

Auf das Revisionsgesuch ist somit einzutreten.

III

1. Das Begehren um Aufhebung von Ziff. 2 (Absehen von aufsichtsrechtlichen Massnahmen) des Bundesratsentscheids vom 30. Juni 1993 ist abzuweisen. Denn nach konstanter Praxis und Lehre ist das Verfahren nur so weit wieder aufzurollen, als der Revisionsgrund reicht (BGE 120 V 156 f.; Walter J. Habscheid, Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht,

2. Aufl., Basel und Frankfurt a. M. 1990, S. 277). Wie der Gesuchsteller in seiner Beschwerde vom 15. Dezember 1993 an die Europäische Kommission für Menschenrechte ausführte, steht aber die «Frage des strafrechtlichen und disziplinarischen Vorgehens gegen die für die Telefonüberwachung Verantwortlichen weder in direktem noch indirektem Zusammenhang mit den hier gerügten Verletzungen der Konvention». Wenn die Konventionsverletzung in keinerlei Zusammenhang mit den beantragten Straf- und Disziplinarmassnahmen steht, kann das Urteil des EGMR konsequenterweise in diesem Punkt auch nicht zu einer Revision führen. Im Übrigen stünde die Anordnung von Straf- und Disziplinarmassnahmen in einem neuen Aufsichtsbeschwerdeverfahren ohnehin ausser Frage. Nach ständiger Praxis schreitet die Aufsichtsbehörde nur ein, «wenn klares materielles Recht, wesentliche Verfahrensvorschriften oder öffentliche Interessen offensichtlich missachtet» worden sind (VPB 52.52 E. 2). Im Urteil des EGMR vom 25. März 1998 wurde festgestellt, dass die Verletzung der EMRK in einer ungenügenden gesetzlichen Grundlage der angeordneten Telefonabhörung liegt. Zum Zeitpunkt der Telefonüberwachung gingen die für die Telefonüberwachung Verantwortlichen aber in Übereinstimmung mit der damaligen, vom Bundesgericht nie beanstandeten Behördenpraxis, berechtigterweise davon aus, die Telefonabhörung basiere auf einer genügenden Gesetzesgrundlage. Von einer offensichtlichen Verletzung klaren materiellen Rechts durch die für die Telefonabhörung Verantwortlichen kann damit nicht gesprochen werden. Unter diesen Umständen bestünde auch zum heutigen Zeitpunkt kein Anlass zur Anordnung von Straf- und Disziplinarmassnahmen durch die Aufsichtsbehörde. Entsprechende Massnahmen wären überdies voraussichtlich verjährt.

2. Wird eine Individualbeschwerde vom EGMR gutgeheissen, erwächst dem beteiligten Vertragsstaat aus Art. 46 Abs. 1 EMRK die primäre Verpflichtung, für eine vollkommene Wiedergutmachung des Betroffenen zu sorgen. Der Begriff der vollkommenen Wiedergutmachung ist gleichbedeutend mit den in Praxis und Lehre ebenfalls verwendeten Begriffen der «Naturalrestitution» und der restitutio in integrum. Die

Pflicht zur vollkommenen Wiedergutmachung umfasst erstens die Beseitigung der EMRK-Verletzung und zweitens die Beseitigung ihrer nachteiligen Auswirkungen (Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, N 242, S. 150; Jörg Polakiewicz, Die Aufhebung konventionswidriger Gerichtsentscheidungen nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht [ZaöRV], Bd. 52 [1992], S. 822).

3. Mit der Einführung von Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG hat der Gesetzgeber eine Vorschrift geschaffen, die es ermöglicht, der völkerrechtlichen Verpflichtung zur vollkommenen Wiedergutmachung nachzukommen. Eine Revision nach Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG setzt die Gutheissung einer Individualbeschwerde durch die Strassburger Organe voraus. Diese Voraussetzung ist vorliegend unbestrittenermassen erfüllt. Ob sich die festgestellte Konventionsverletzung unmittelbar aus einer konventionswidrigen Rechtsnorm ergibt, oder ob die Behörden eine an sich konventionskonforme Rechtsnorm im Einzelfall konventionswidrig angewendet haben, ist für die Frage der Zulässigkeit einer Revision nach Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG unerheblich. Wie der Gesuchsteller zutreffend ausführt, steht ihm in beiden Fällen ein Anspruch auf vollkommene Wiedergutmachung zu (BGE 124 II 480 ff.). Davon unabhängig ergibt sich für den Vertragsstaat die Verpflichtung, eine konventionswidrige Bestimmung in Zukunft nicht mehr anzuwenden oder abzuändern (Jochen Abr. Frowein / Wolfgang Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl / Strassburg / Arlington 1996, S. 728).

4. Die Tatsache, dass eine Individualbeschwerde in Strassburg gutgeheissen wird, hat aber für sich allein noch nicht zur Folge, dass das schweizerische Urteil revidiert werden muss (BGE 123 I 286). Die Revision ist nach Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG vielmehr erst dann zulässig, wenn «eine Wiedergutmachung nur durch Revision möglich ist». Soweit sich die nachteiligen Auswirkungen einer Konventionsverletzung durch die Leistung einer Geldsumme als Entschädigung oder auf andere Weise beseitigen lassen, ist die Wiederaufnahme des Verfahrens zu versagen (BBl 1991 II 529 f.; Arthur Häfliger, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 353). Nach Lehre und Rechtsprechung ist demgegenüber eine Revision insbesondere dann zuzulassen, wenn mit dem konventionswidrigen staatlichen Akt ein Schuldvorwurf verbunden ist. Diesfalls könnte eine bloss finanzielle Entschädigung den Gesuchsteller nicht vollständig rehabilitieren und die nachteiligen Auswirkungen des konventionswidrigen staatlichen Handelns bestünden fort (BGE 124 II 480 ff.; Jean-François Poudret, Festschrift für O. Vogel, Freiburg 1991, S. 212; Häfliger, a. a. O., S. 353).

5. In Bezug auf die vom EGMR festgestellte Konventionswidrigkeit der Telefonabhörung ist der Anspruch des Gesuchstellers auf eine vollkommene Wiedergutmachung auch ohne Revision gewahrt, da zum heutigen Zeitpunkt keine nachteiligen Auswirkungen der Konventionsverletzung fortbestehen: - Die Telefonabhörung stellte einen zeitlich begrenzten Eingriff in die Privatsphäre des Gesuchstellers dar. Mit Einstellung der Telefonabhörung im Dezember 1989 wurde die EMRK-Verletzung im konkreten Fall beseitigt.

- Die Rechtswidrigkeit der Telefonabhörung ist durch den EGMR unbestrittenermassen festgestellt. Die Tatsache, dass der Entscheid des Bundesrates vom 30. Juni 1993 nach wie vor in formeller Rechtskraft steht, ist aber für den Gesuchsteller mit keinen nachteiligen Auswirkungen verbunden. Mit dem Entscheid des Bundesrates ist insbesondere kein Schuldvorwurf verbunden, der beseitigt werden müsste. Das von der Bundesanwaltschaft am 21. November 1989 eröffnete gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren richtete sich gegen Unbekannt und die angeordnete Telefonüberwachung betraf den Gesuchsteller als Drittperson und nicht als Tatverdächtigen. Eine Rehabilitation des Gesuchstellers durch eine Revision ist damit nicht notwendig. Nach dem Gesagten ist das Begehren um Aufhebung von Ziff. 1 (Abweisung der Beschwerde soweit darauf einzutreten war) des Bundesratsentscheids vom 30. Juni 1993 abzuweisen.

6. Die dem Gesuchsteller vom EGMR in Anwendung von Art. 41 EMRK zugesprochene Entschädigung für Kosten und Auslagen des innerstaatlichen Verfahrens ist abschliessend. Für eine weitergehende Entschädigung nach Landesrecht bleibt kein Raum: Art. 41 EMRK modifiziert die sich aus Art. 46 Abs. 1 EMRK ergebende primäre Pflicht zur vollkommenen Wiedergutmachung. Für den Fall, dass die innerstaatliche Rechtsordnung keine vollkommene Wiedergutmachung erlaubt, kann der EGMR dem Individuum eine gerechte Entschädigung in Geld zubilligen (statt vieler: Mark E. Villiger, Wirkungen der Entscheide der EMRK-Organe im innerstaatlichen Recht, Zeitschrift für Schweizerisches Recht [ZSR], I. Halbband 1985, S. 477). Der EGMR kann dem Individuum auch dann eine gerechte Entschädigung zusprechen, wenn die Konventionsverletzung, wie in vorliegendem Fall, eine abgeschlossene Handlung betrifft (Frowein / Peukert, a. a. O., S. 670). Wie der EGMR in konstanter Praxis festhält, stellt eine in Anwendung von Art. 41 EMRK zugesprochene Entschädigung eine Totalreparation für den durch die Konventionswidrigkeit entstandenen Schaden dar (Gerhard Dannemann, Schadenersatz bei Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention, Köln 1994, S. 231). Daran ändert nichts, dass sich der EGMR bei der Festsetzung der Entschädigung für die Kosten und Auslagen weitgehend von Billigkeitserwägungen leiten lässt. Die Entschädigung nach Art. 41 EMRK ist als «finanzielles Äquivalent einer Naturalrestitution» zu betrachten (Dannemann, a. a. O., S. 231). Im Übrigen spricht der EGMR dem Betroffenen gerade auch deshalb eine Entschädigung zu, um es ihm nach einem mehrjährigen Verfahren vor den Konventionsorganen zu ersparen, seinen Entschädigungsanspruch auf dem innerstaatlichen Rechtsweg geltend machen zu müssen (Frowein / Peukert, a. a. O., S. 670). «Mit Zahlung der festgesetzten Entschädigung hat der verurteilte Staat seiner Wiedergutmachungspflicht aus der Konvention vollständig genügt» (Jörg Polakiewicz, Die Verpflichtungen der Staaten aus den Urteilen des Europäischen EGMR für Menschenrechte, Berlin usw. 1993, S. 144). Die Leistung der zugesprochenen Geldsumme tritt demnach an die Stelle der primären Verpflichtung zur vollkommenen Wiedergutmachung. Dies bedeutet zwar nicht, dass es dem betroffenen Staat verwehrt wäre, auch nach Zubilligung einer Entschädigung durch den EGMR weitergehende

Massnahmen der Naturalrestitution (vollkommene Wiedergutmachung) zu ergreifen (Polakiewicz, a. a. O., S. 144). Eine Verpflichtung zu derartigen Massnahmen von Konventions wegen besteht jedoch in diesen Fällen nicht mehr. Die Voraussetzungen weitergehender Massnahmen richten sich daher ausschliesslich nach Landesrecht. Gemäss Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG kommt, wie bereits erwähnt, die Wiederaufnahme eines Verfahrens als Massnahme der Naturalrestitution nur in Frage, wenn die nachteiligen Auswirkungen einer Konventionsverletzung durch eine Geldentschädigung oder auf andere Weise nicht beseitigt werden können (BBl 1991 II 509). Soweit der EGMR bereits eine Entschädigung zugesprochen hat und der Gesuchsteller, wie das hier zutrifft, rein materielle Interessen geltend macht, sind die Voraussetzungen einer Revision nach Art. 66 Abs. 1 Bst. b VwVG nicht erfüllt (BGE 123 I 287; Häfliger, a. a. O., S. 353). Die vom EGMR zugesprochene Entschädigung stellt das finanzielle Äquivalent einer vollkommenen Wiedergutmachung dar. Der schweizerische Gesetzgeber hat daher mit gutem Grund für solche Fälle keine Rechtsgrundlage geschaffen, um einem Gesuchsteller ausserhalb des Revisionsverfahrens eine weitergehende Entschädigung zuzusprechen. Die vom EGMR in Anwendung von Art. 41 EMRK zugesprochene Entschädigung ist somit unter allen Rechtstiteln umfassend und abschliessend. Nach dem Gesagten ist das Begehren um Aufhebung der Ziff. 3 (Auflage der Verfahrenskosten) und 4 (keine Parteientschädigung) des Bundesratsentscheids vom 30. Juni 1993 abzuweisen.

7. Für das Verfahren vor den Konventionsorganen verlangt der Gesuchsteller im Übrigen keine weitergehende Entschädigung als ihm vom EGMR zugesprochen wurde. In Bezug auf die Kosten und Auslagen für das Verfahren vor den Konventionsorganen wäre die vom EGMR zugebilligte Entschädigung selbstredend aber ohnehin abschliessend.

8. Das Revisionsgesuch ist damit abzuweisen.

IV

Nach Art. 68 Abs. 2 VwVG finden auf die Behandlung des Revisionsbegehrens insbesondere die Art. 63 und 64 VwVG Anwendung. Der Kosten- und Entschädigungspunkt ist deshalb nach Art. 63 f. VwVG zu regeln. Da der Gesuchsteller mit seinen Begehren unterliegt, sind ihm gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten aufzuerlegen. Nach Art. 1 der Verordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren (VwVK, SR 172.041.0) umfassen die Verfahrenskosten insbesondere die Spruch- und Schreibgebühren. Nach Art. 11 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 VwKV bemisst sich die Spruchgebühr nach der Bedeutung der Streitsache und dem zur Erledigung erforderlichen Aufwand; sie beträgt in der Regel Fr. 100.- bis Fr. 5000.-. Im vorliegenden Fall werden die Verfahrenskosten auf insgesamt Fr. 600.- bestimmt. Eine Parteientschädigung wird dem Gesuchsteller nicht ausgerichtet (Art. 64 Abs. 1 VwVG).