Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (1987-2017) Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral jusqu'à 2006 28.06.2000 JAAC 65.14

5. Il ricorrente pretende in sostanza che il suo comportamento e il suo rendimento professionale durante i nove anni trascorsi presso la Clinica non possono assolutamente sostanziare un fondato motivo di disdetta ai sensi dell’art. 8 cpv. 2 RI e che le vere ragioni del suo licenziamento sono invece da ricercare nel conflitto creato ad arte dal capo del servizio di fisioterapia D, che avrebbe messo in atto nei suoi confronti una vera e propria campagna denigratoria e persecutoria, costitutiva di « mobbing », alla quale i vertici della Clinica nemmeno hanno tentato di porre rimedio. a. Il regolamento degli impiegati - alla stregua peraltro di tutte le leggi che disciplinano l’ordinamento dei funzionari - impone a questi pubblici dipendenti il dovere e l’obbligo di prestare un servizio personale, di coadiuvare e sostituire gli altri agenti nell’adempimento dei loro compiti, di eseguire coscienziosamente e ragionevolmente gli ordini di servizio ricevuti dai loro superiori e di fare tutto quanto possa favorire gli interessi della Confederazione, evitando tutto quanto possa invece pregiudicarli (art. 24). L’impiegato deve inoltre, con il suo contegno, mostrarsi degno della stima e della fiducia richieste dalla sua posizione ufficiale e deve comportarsi con tatto e cortesia rispetto ai superiori, ai collaboratori e nelle relazioni con il pubblico (art. 26). L’esecuzione coscienziosa dei compiti che gli sono affidati costituisce il dovere primario ed essenziale del pubblico dipendente. Questo dovere dev’essere assolto di persona, nel miglior modo possibile, sia dal profilo quantitativo che qualitativo, facendo prova della necessaria cura e della necessaria speditezza. In questo contesto, assumono evidentemente un ruolo essenziale i funzionari dirigenti, che devono organizzare, dirigere, coordinare e verificare il lavoro dei loro collaboratori e che sono poi responsabili del rispetto dei doveri di servizio e quindi degli ordini che essi impartiscono (cfr. art. 25 cpv. 2 dell’ordinamento dei funzionari del 30 giugno 1927 [OF, RS 172.221.10]). Accanto all’obbligo di eseguire coscienziosamente i doveri di servizio, i pubblici dipendenti sono poi tenuti - come già s’è visto - ad un obbligo specifico di fedeltà nei confronti dello Stato, che impone loro di fare tutto quello che l’interesse della collettività esige e di omettere invece tutto

ciò che lo possa obiettivamente compromettere o pregiudicare (Guido Corti, Inadempimento dei doveri di servizio: sanzioni disciplinari e provvedimenti amministrativi, Rivista di diritto amministrativo e tributario ticinese [RDAT] II-1995 pag. 275/76; Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte Fragen, Schweizerisches Zentralblatt für Staats - und Verwaltungsrecht [ZBl] 1994 pag. 433 segg., 451/52 e 455). b. Il cosiddetto « mobbing » è generalmente definito come una serie di atteggiamenti o comportamenti ostili, ripetuti frequentemente e su un arco di tempo sufficientemente lungo, allo scopo di isolare, emarginare o allontanare un dipendente dal suo posto di lavoro (Jean-Bernard Waeber, Le mobbing ou harcèlement psychologique au travail, quelles solutions?, Pratique juridique actuelle [PJA] 1998 pag. 792); quando è praticato dai superiori viene comunemente denominato « bossing » (Manfred Rehbinder / Alexander Krausz, Psychoterror am Arbeitsplatz - Mobbing und Bossing und das Arbeitsrecht, Mitteilungen des Instituts für Schweizerisches Arbeitsrecht [ArbR] 1996 pag. 17 segg., 19). Nel diritto privato, ove la libertà di disdetta è limitata soltanto dal divieto dell’abuso di diritto (art. 336 CO), il « mobbing » in quanto tale non inficia la validità del licenziamento. La disdetta può tuttavia risultare illegittima se sfrutta le conseguenze di questa pratica abusiva. Il datore di lavoro che non impedisce il « mobbing » viola infatti il suo dovere di rispettare e proteggere la personalità del lavoratore (art. 328 CO) ed egli non può quindi prevalersi delle conseguenze di una violazione contrattuale per giustificare il licenziamento (DTF 125 III 72/73 consid. 2a; Rehbinder/Krausz, op. cit., pag. 42 segg.). Analoghe considerazioni devono valere in linea di principio anche nell’ambito dei rapporti d’impiego fondati sul diritto pubblico ed in particolare sulla legislazione che riguarda il personale federale. In quest’ambito, la libertà di disdetta del datore di lavoro è invero generalmente più limitata. Come già s’è visto, la rescissione ordinaria del rapporto d’impiego presuppone l’indicazione dei motivi, che devono essere perlomeno fondati, e quella immediata o comunque anticipata implica l’esistenza di ragioni gravi ed in particolare di

una qualsiasi circostanza oggettiva o soggettiva data la quale la continuazione del rapporto non può più, in buona fede, essere pretesa (art. 8 cpv. 2 e art. 77 cpv. 2 RI). Meno esplicito è tuttavia nel diritto pubblico l’obbligo di tutelare la personalità del dipendente e la legislazione sul personale della Confederazione non contiene soprattutto disposizioni analoghe a quelle dell’art. 328 CO. Come il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino ha già riconosciuto, si può comunque ammettere che anche nell’ambito dei rapporti d’impiego retti dal diritto pubblico la disdetta pronunciata in relazione a pratiche di « mobbing » o « bossing » non sia illegittima in quanto tale, ma possa risultare lesiva del principio di buona fede sgorgante dall’art. 9 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 della Confederazione Svizzera (Cost., RS 101) quando è giustificata da inadempienze del dipendente determinate da pratiche abusive di questa indole, che il datore di lavoro, violando il suo dovere di protezione del lavoratore, ha omesso di contrastare (sentenza dell’8 giugno 1999 in re A., consid. 2.3). 6.a. Nella concreta fattispecie, risulta dagli atti di causa e dagli accertamenti esperiti dal DFI che già nel 1992 l’allora responsabile del servizio di fisioterapia aveva descritto il ricorrente come autoritario, suscettibile di creare problemi, con tendenza ad oltrepassare i limiti e non sempre rispettoso dei suoi colleghi. La stessa persona, sentita come teste nella procedura di ricorso davanti al DFI, ha sostanzialmente ribadito queste valutazioni, affermando che il ricorrente - che pur vantava conoscenze professionali non discutibili - era oggetto di lamentele a causa del suo modo di fare, che spesso i pazienti si lagnavano perché li lasciava soli a fare esercizi e che in più di un’occasione alcuni di essi avevano manifestato il desiderio di essere seguiti da un altro fisioterapista. Queste lamentele di taluni pazienti insoddisfatti, che definivano l’atteggiamento del ricorrente piuttosto duro, esigente e poco conciliativo, sono state peraltro confermate anche da un ex supplente del medico primario e del coprimario, ora consulente esterno, il quale ha tuttavia esplicitamente affermato che, a parer suo almeno, il rendimento del signor A non poteva in alcun modo giustificare il suo licenziamento.

b. Nel 1994, veniva introdotto presso la Clinica il sistema dei formulari « feed-back », vale a dire di appositi formulari riguardanti le richieste e i commenti relativi al trattamento fisioterapico durante il periodo di degenza, che i pazienti, al termine della cura, dovevano consegnare in Segreteria medica all’attenzione del coprimario dott. C. Ora, anche da questi formulari emergono le lamentele di alcuni pazienti, presentate addirittura con una certa regolarità dal 1997 in poi.

Come risulta dagli atti di causa ed in particolare dalle deposizioni del dott. C, il ricorrente provava infatti una concreta difficoltà nel trattare i pazienti più difficili, con una sintomatologia cosiddetta discontinua, che richiedono proprio dal terapeuta una pazienza ed un equilibrio accresciuti. Particolarmente significativa e grave al tempo stesso è la rimostranza di una paziente, contenuta in una lettera allegata al formulario « feed-back », che sarebbe stata sgridata e addirittura spinta dal ricorrente e che ha comunque dichiarato di essersi sentita veramente umiliata di fronte a tutti per il suo comportamento. Come ben adduce l’UFAM nelle proprie osservazioni, il fisioterapista è chiamato a svolgere un lavoro prevalentemente a contatto con i pazienti che - per la natura stessa del rapporto che si instaura fra terapeuta e persona affetta da un malanno fisico, e talvolta anche dalle conseguenze psicologiche e sociali che da questa situazione derivano - esige una particolare disponibilità di carattere e di tatto che esorbitano dalle sue conoscenze e capacità strettamente professionali. c. D, attivo come fisioterapista presso la Clinica dal febbraio del 1996, veniva nominato caporeparto nell’aprile del 1997; carica questa per la quale il ricorrente non aveva peraltro posto la propria candidatura. Ora, come risulta in modo inequivocabile dagli atti ed in particolare dalla deposizione del direttore amministrativo della Clinica, le lamentele dei pazienti nei confronti del ricorrente erano state oggetto di regolare discussione, durante le sedute di direzione, fin dall’autunno del 1997 e D era stato anche invitato ad allestire un « dossier » per trovare una soluzione in uno spirito possibilmente costruttivo. In queste circostanze, la raccolta di elementi a carico del ricorrente o comunque di dati e informazioni sul suo comportamento professionale rientrava manifestamente nei compiti specifici di D quale capo del servizio di fisioterapia: come già s’è detto, infatti, i funzionari dirigenti non sono chiamati soltanto a verificare il lavoro dei loro collaboratori, ma sono anche responsabili del rispetto dei doveri di servizio e degli ordini che essi impartiscono. Ne consegue che la redazione di note riguardanti il ricorrente, destinate ad allestire un « dossier » sul caso che la stessa direzione della Clinica aveva richiesto, non consente di per sé di ravvisare

un comportamento o un atteggiamento persecutorio di D nei confronti del suo collaboratore, ma rappresenta un mezzo perfettamente idoneo di cui dispone un funzionario dirigente per far fronte ai suoi doveri di servizio. Come giustamente rilevato dall’UFAM, un’accusa di « mobbing » in queste condizioni porrebbe sovente l’autorità di nomina nella condizione di non poter mai accertare le manchevolezze di un funzionario e quindi nell’impossibilità concreta di adottare nei suoi confronti misure disciplinari o provvedimenti amministrativi. Ora, dagli appunti e dalle note di D, pur apprezzati e valutati con la dovuta cautela, non emergono soltanto inadempienze e manchevolezze professionali non trascurabili, ma anche una certa refrattarietà a collaborare con i colleghi del « team » di fisioterapia, coadiuvandoli nello svolgimento dei loro compiti, che poteva obiettivamente pregiudicare il buon funzionamento del servizio (cfr. art. 24 RI). Vero è che, a partire da un certo momento, i rapporti fra il ricorrente ed il capo del servizio di fisioterapia si sono deteriorati in modo pressoché irreversibile, spingendo il primo a comportamenti che non erano certo contraddistinti da tatto e cortesia (cfr. art. 26 cpv. 2 RI) ed il secondo ad oltrepassare addirittura le proprie competenze, infliggendo al suo subordinato un formale ammonimento. Sta di fatto tuttavia che il ricorrente ha spesso dimostrato una più o meno pronunciata indisponibilità ad integrarsi nei processi lavorativi del servizio voluti dal suo superiore, che fra i due - come peraltro dichiarato dal coprimario dott. C - vi erano anche concrete divergenze sull’organizzazione del lavoro e che di questa indisponibilità e di queste divergenze il ricorrente deve ovviamente farsi carico. d. Né il ricorrente - che del resto nemmeno si prevale a tal riguardo d’una eventuale violazione del suo diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost., art. 29 della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 [PA], RS 172.021) - può pretendere infine che l’autorità di nomina non gli avrebbe dato la possibilità di esprimersi in modo sufficiente sugli addebiti che gli venivano mossi prima di prospettargli la cessazione del rapporto d’impiego. Come risulta dagli atti e come giustamente adduce l’UFAM in risposta, A è stato costantemente messo al corrente delle segnalazioni negative emesse nei suoi

confronti, ha avuto più volte la facoltà di prendere posizione su tali addebiti, è stato invitato in più di un’occasione a migliorare il suo comportamento nei confronti dei pazienti difficili e dei colleghi ed ha avuto infine parecchi colloqui con i suoi superiori ed in particolare con il coprimario dott. C. D’altra parte, anche dopo lo scritto del 24 giugno 1998, con cui il vicedirettore dell’UFAM, d’intesa con il direttore, ha prospettato al ricorrente lo scioglimento del rapporto d’impiego, quest’ultimo ha avuto la possibilità di presentare le proprie osservazioni (2 luglio 1998), ha chiesto ed ottenuto un colloquio con lo stesso direttore dell’UFAM e con il capo del personale e si è poi intrattenuto con loro in occasione di diverse conversazioni telefoniche.

7. Discende dalle suesposte considerazioni che il comportamento generale del ricorrente costituiva ormai un ostacolo obiettivo alla prosecuzione del rapporto d’impiego e che questo rapporto poteva pertanto essere sciolto conformemente all’art. 8 cpv. 2 lett. a RI. Per costante giurisprudenza, l’incompatibilità ambientale e quindi l’esistenza di una situazione di conflitto grave e non altrimenti risolvibile fra un dipendente ed i suoi colleghi o un suo superiore può infatti costituire un motivo fondato o giustificato di disdetta. Basti osservare che i contrasti e le tensioni fra funzionari chiamati a collaborare fra loro nuocciono in genere all’ordinato andamento dell’attività amministrativa. Le prestazioni lavorative scadono qualitativamente e quantitativamente, il prodotto ne soffre, il servizio diventa insufficiente. Fintanto che la situazione di conflitto rimane di tipo fisiologico, ovvero occasionale e di durata limitata, non si giustificano interventi volti ad allontanare il funzionario che è all’origine dello stato di disagio. Se la situazione di conflitto degenera e si protrae nel tempo, assumendo le connotazioni di uno stato patologico, l’autorità deve invece adottare provvedimenti volti a ripristinare l’ordine e l’efficienza dell’amministrazione, trasferendo o rimuovendo uno dei funzionari che è all’origine della turbativa. La recente giurisprudenza del Tribunale federale ammette persino che, in casi di codesta indole, l’autorità di nomina può addirittura scegliere quale di questi funzionari licenziare e di quali invece non privarsi: la natura stessa del servizio pubblico impone questa soluzione, affinché siano garantiti la considerazione e la fiducia di cui esso ha bisogno (cfr. decisione 30 marzo 1994 del Consiglio delle Scuole politecniche federali, in Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione [GAAC] 59.1 consid. 2b; sentenza 20 luglio 1998 del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, in RDAT

I-1999 n. 7 consid. 5.2; sentenza 17 maggio 2000 del Tribunale federale in re A., consid. 3b; Corti, op. cit., pag. 282; Hermann Schroff / David Gerber, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, San Gallo 1985, pag. 80 segg., 102; Jaag, op. cit., pag. 433 segg., 460 e 464; Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berna 1992, pag. 250 segg.). Ora, nel concreto caso, la disdetta era giustificata sia dalle prestazioni non sempre soddisfacenti del ricorrente, sfociate anche in puntuali lamentele di alcuni pazienti, sia e soprattutto dal profondo ed insanabile dissidio con il caporeparto, ed essa non ha comunque preso lo spunto da una temporanea diminuita capacità al lavoro sorta in seguito alle critiche e alle qualifiche non particolarmente lusinghiere espresse dal suo superiore. In queste circostanze, non si può quindi rimproverare all’autorità di nomina di aver giustificato il licenziamento prevalendosi di inadempienze del ricorrente conseguenti a pratiche di « mobbing » messe in atto in suo danno da D: in particolare, non sono ravvisabili nella disdetta in esame gli estremi di un abuso di diritto consistente nello sfruttamento di inadempienze del ricorrente, indirettamente riconducibili a violazioni di un obbligo dello Stato quale datore di lavoro - invero non espressamente previsto dalla legislazione sul personale federale, ma eventualmente sgorgante dall’art. 328 CO, applicabile quale diritto pubblico suppletivo (cfr. André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, pag. 120) - di tutelare la personalità dei propri dipendenti, preservandoli da pratiche di « mobbing » o di « bossing » messe in atto dai suoi funzionari dirigenti (cfr. DTF 125 III 72/73 consid. 2a; sentenza 8 giugno 1999 del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, già citata, consid. 3.3).

8. Secondo costante giurisprudenza, prima di procedere ad un licenziamento amministrativo per motivi gravi ai sensi dell’art. 55 OF e quindi anche dell’art. 77 RI, l’autorità di nomina deve esaminare se la modifica del rapporto d’impiego, come misura meno severa, non sia ugualmente idonea a raggiungere lo scopo perseguito: l’autorità di nomina, in altri termini, deve rispettare il principio della proporzionalità (GAAC 63.62 consid. 8a; decisione citata della CRP del 10 ottobre 1997, in RDAT I-1998 n. 64 consid. 9a; Blaise Knapp, La violation du devoir de fidélité, cause de cessation de l’emploi des fonctionnaires fédéraux, Rivista di diritto svizzero [RDS] 1984 I pag. 489 segg., 512 e nota 51). Ora, questo principio - che pure si impone alla scadenza del periodo quadriennale di nomina nei confronti dei dipendenti che hanno lo statuto di funzionario (art. 5 cpv. 2 dell’ordinanza sulla rielezione del 10 gennaio 1996 [RS 172.221.121.1]; GAAC

63.62 consid. 8a) - dev’essere osservato anche in caso di disdetta ordinaria per motivi semplicemente fondati ai sensi dell’art. 8 RI: la CRP, del resto, ha già avuto modo di sottolinearlo nell’ambito di decisioni relative allo scioglimento del rapporto di servizio degli impiegati delle Ferrovie federali svizzere (FFS) e delle Poste, telegrafie e telefoni (PTT), adottate in applicazione dell’art. 69 cpv. 1 del regolamento degli impiegati FFS del 2 luglio 1993 e, rispettivamente, del n. 2101 lett. b del regolamento per gli impiegati PTT del 3 agosto 1993 (decisione 12 gennaio 2000, in re G. [CRP 1999-014], consid. 10; decisione 16 aprile 1999, in re S. [CRP 1998-186], consid. 7). Nel caso concreto, la sostanziale refrattarietà del ricorrente ad ogni sensibile miglioramento nel trattamento dei pazienti più difficili, e ciò nonostante le sollecitazioni e gli avvertimenti ricevuti, il suo atteggiamento non propriamente collaborativo verso i colleghi del team e, soprattutto, il suo comportamento scorretto nei confronti del suo superiore hanno indubbiamente compromesso quell’indispensabile rapporto di fiducia che deve sussistere non solo fra gli utenti e la pubblica amministrazione, ma anche e soprattutto fra i dipendenti dello Stato e l’autorità di nomina. Ne consegue che, ritenendo ormai definitiva ed irrimediabile questa rottura del rapporto di fiducia, l’istanza inferiore non ha abusato del suo potere d’apprezzamento e che essa poteva pertanto escludere un’eventuale modifica del rapporto d’impiego con assegnazione di un’altra funzione o trasferimento del ricorrente in altra struttura analoga della Confederazione. Né si può dimenticare in quest’ambito che l’UFAM, pur avendo disdetto il rapporto d’impiego per il 31 dicembre 1998, si è dichiarato disposto ad occupare il ricorrente fino al 30 giugno 1999, per consentirgli di trovare un nuovo lavoro, e gli ha pure offerto a tal fine la propria collaborazione. Anche da questo profilo, il ricorrente non può quindi rimproverare alcunché all’autorità di nomina, ove si consideri soprattutto che egli è stato assunto come fisioterapista presso E a partire dal 1° gennaio 1999.

9. Infine - e per ragioni sostanzialmente analoghe a quelle che sono state addotte in merito alla proporzionalità del licenziamento - non si può nemmeno pretendere che la rottura del rapporto d’impiego secondo l’art. 8 cpv. 2 lett. a RI risulti inadeguata o inopportuna, avuto riguardo alle concrete circostanze del caso (art. 49 lett. c PA). Tenendo conto del potere d’apprezzamento particolarmente esteso che dev’essere riconosciuto all’autorità di nomina e a quella di ricorso, si può ritenere infatti che lo scioglimento del rapporto di lavoro consente di assicurare un miglior funzionamento del servizio, di ristabilire un clima più sereno all’interno della Clinica e soprattutto del team di fisioterapia, tranquillizzando superiori e colleghi, di ripristinare la fiducia dell’autorità nei propri dipendenti e di salvaguardare infine quella riposta dalla collettività ed in modo particolare dagli utenti nella pubblica amministrazione.

10. Da quanto sopra discende che lo scioglimento ordinario del rapporto di servizio pronunciato in casu dall’UFAM e confermato dal DFI si fonda su un accertamento corretto dei fatti, non viola il diritto federale e non appare nemmeno obiettivamente inadeguato. In queste circostanze, il ricorso dev’essere respinto e la decisione impugnata dev’essere confermata. Di conseguenza, torna superfluo esaminare se la pretesa d’indennizzo fatta valere dal ricorrente per licenziamento abusivo poteva realmente poggiare sull’art. 336a CO, applicabile per analogia a titolo di diritto suppletivo, o doveva invece esser fondata sulla legge federale sulla responsabilità della Confederazione, dei membri delle autorità federali e dei funzionari federali, del 14 marzo 1958, e sulla relativa ordinanza del 30 dicembre successivo (RS 170.32 e 170.321; cfr. GAAC 64.31 consid. 1; Knapp, op. cit., pag. 515 segg.; Minh Son Nguyen, La fin des rapports de service, in Peter Helbling/Tomas Poledna (Hrsg.), Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Berna 1999, pag. 419 segg., 448/49).

11. In linea di massima, la CRP applica per analogia l’art. 343 cpv. 2 e 3 CO e non preleva né spese né tasse di giustizia a carico di un funzionario o di un impiegato che soccombe in lite. Questa regola comporta tuttavia un’eccezione non solo quando il ricorso è temerario o inoltrato alla leggera, ma anche quando il valore litigioso della controversia supera i 20 000.- franchi (GAAC

60.73 consid. 5a, 59.2 consid. 5; Moser, op. cit., n. 4.12). Nella concreta fattispecie, il ricorrente ha sottoposto all’istanza inferiore e ribadito dinanzi alla CRP una richiesta d’indennizzo di Fr. 36 750.-, pari a sei volte lo stipendio mensile percepito. In queste circostanze, le condizioni per la riscossione delle spese processuali sono adempiute.

12. Ancorché assistito da un avvocato anche nella procedura dinanzi alla CRP, l’UFAM non ha diritto a ripetibili (art. 64 PA e art. 8 cpv. 5 dell’ordinanza sulle tasse e spese nella procedura amministrativa del 10 settembre 1969 [RS 172.041.0]).

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