Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (1987-2017) Cour européenne des droits de l'homme 16.12.1997 JAAC 62.113

I. Sur la violation alléguée de l’art. 8 CEDH

30. D’après M. Camenzind, la perquisition pratiquée en l’espèce a méconnu l’art. 8 CEDH, ainsi libellé: «1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.

2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.»

31. Le Gouvernement et la Commission marquent leur désaccord.

A. Sur l’existence d’une ingérence

32. Le requérant voit dans la perquisition litigieuse une ingérence dans l’exercice de son droit au respect de son domicile, pour ce qui concerne non seulement la pièce qu’il occupait dans l’immeuble en cause, mais aussi les autres pièces qu’il louait à une tierce personne. Il soutient avoir qualité pour agir pour le compte de sa locataire - qu’il aurait associée à sa requête devant la Commission - dans la mesure où, bailleur, il serait tenu contractuellement de protéger son preneur «contre tout acte d’usurpation extérieure».

33. Le Gouvernement ne nie pas l’existence d’une ingérence dans l’exercice du droit de M. Camenzind au respect de son domicile. Il plaide néanmoins que ce dernier - d’ailleurs seul requérant en l’espèce - ne peut se dire victime d’une violation de l’art. 8 que du fait de la perquisition la partie de l’appartement qu’il occupait effectivement.

34. La Commission ne se prononce pas sur ce dernier point et conclut à l’existence d’une ingérence dans le droit en question.

35. La Cour n’estime pas nécessaire d’entrer dans un débat dont, en l’espèce, l’issue ne serait pas pertinente. Il lui suffit de constater qu’en tout état de cause - et cela n’est pas controversé - la perquisition de la pièce occupée par le requérant s’analyse en une ingérence, au sens de l’art. 8, dans l’exercice du droit de celui-ci au respect de son domicile.

Il convient dès lors de déterminer si celle-ci était justifiée au regard du § 2 de l’art. 8, c’est-à-dire était «prévue par la loi», tournée vers un ou plusieurs des buts légitimes qu’il énumère et «nécessaire», «dans une société démocratique», pour le ou les réaliser.

B. Sur la justification de l’ingérence

1. «Prévue par la loi»

36. Le requérant conteste que la perquisition litigieuse fût «prévue par la loi». Selon lui en effet, l’acte dont il lui était fait reproche constituait non une «infraction» mais une «inobservation de prescription d’ordre» au sens de l’art. 3 DPA; l’al. 2 de l’art. 45 DPA faisait donc obstacle à toute mesure de contrainte à son encontre. Par ailleurs, ladite loi confierait la prescription de telles mesures à des fonctionnaires et non à une autorité judiciaire, ce qui serait contraire aux principes généraux du droit. Enfin, aux termes de l’al. 1 de l’art. 48 DPA, une perquisition ne pourrait être opérée dans un local que s’il est «probable» que l’objet recherché s’y trouve; or, l’intéressé ayant fait savoir aux fonctionnaires présents le jour de la perquisition qu’il ne détenait plus l’appareil téléphonique en cause, cette condition légale n’aurait pas été remplie.

37. La Cour rappelle que les mots «prévue par la loi», au sens de l’art. 8 § 2 CEDH, signifient que la mesure incriminée doit avoir une base en droit interne, et que la loi en cause doit être accessible à la personne concernée - laquelle de surcroît doit pouvoir en prévoir les conséquences pour elle - et être compatible avec la prééminence du droit (arrêt Kruslin c / France du 24 avril 1990, Série A 176-A, p. 20, § 27). En l’espèce, elle note d’abord que l’art. 42 LTT incriminait notamment «[l’établissement, l’exploitation, ou l’utilisation], sans concession ni autorisation (...) des installations expéditrices ou réceptrices et des installations quelconques soumises à concession ou autorisation et servant à la transmission électrique ou radioélectrique de signaux, d’images ou de sons». Elle relève ensuite que, pour la recherche d’une infraction relevant du droit pénal administratif, l’art. 48 DPA dispose qu’une perquisition peut être opérée dans des logements ou autres locaux «s’il s’y trouve (...) des traces de l’infraction» et que ladite loi ménage des garanties de nature à constituer une protection contre des atteintes arbitraires de la puissance publique au droit au respect du domicile ( 46 ci-après). Le requérant n’ayant fourni aucun élément à l’appui de ses allégations, la Cour, avec le Gouvernement et la Commission, admet que la mesure litigieuse était «prévue par la loi».

2. But légitime

38. M. Camenzind soutient que le but de la perquisition en cause - la recherche de traces de l’infraction - avait perdu sa légitimité dès lors que lui-même avait fait savoir aux fonctionnaires chargés de celle-ci qu’il ne détenait plus l’appareil téléphonique litigieux.

39. Le Gouvernement et la Commission rejettent cette thèse.

40. La Cour constate que le requérant était soupçonné d’avoir contrevenu, à l’aide d’un téléphone sans fil non agréé, aux dispositions de l’art. 42 LTT. Il n’est donc pas douteux que la perquisition de l’immeuble de celui-ci tendant à retrouver et saisir cet appareil visait des fins compatibles avec la Convention: la «défense de l’ordre» et la «prévention des infractions pénales».

3. «Nécessaire dans une société démocratique»

41. M. Camenzind plaide qu’il n’était pas «nécessaire» de perquisitionner son immeuble pour établir la preuve matérielle de l’infraction et donc pour atteindre le but poursuivi. Selon lui en effet, ladite preuve était déjà faite puisque sa communication avait été enregistrée par la Section de surveillance des radiocommunications de la Direction générale des PTT et qu’il avait reconnu avoir utilisé le téléphone en cause. D’autres éléments démontreraient le caractère disproportionné de la mesure dont il est question: il n’aurait pas récidivé durant les six semaines que l’administration laissa s’écouler entre la commission de l’infraction et la perquisition, le comportement dont il lui était fait reproche ne serait que «bagatelle», et l’administration aurait pu opter pour des mesures moins contraignantes. Bref, l’ingérence litigieuse ne répondrait pas à un «besoin social impérieux» au sens de la jurisprudence des organes de la Convention.

42. D’après le Gouvernement, la jurisprudence de la Cour autorise les Etats contractants à recourir à certaines contraintes pour établir la preuve matérielle d’une infraction, dans la mesure où leurs législation et pratique en la matière offrent des garanties adéquates et suffisantes pour éviter les abus et où les ingérences ainsi constituées sont proportionnées au but légitime poursuivi. La circonstance que la perquisition litigieuse se fit sans mandat judiciaire ne révélerait donc pas forcément une violation de la Convention. Au contraire, le cadre légal dans lequel elle fut ordonnée, les modalités de son exécution et son étendue très limitée démontreraient sa «nécessité dans une société démocratique».

43. La Commission parvient à la même conclusion.

44. Selon la jurisprudence constante de la Cour, la notion de «nécessité» implique une ingérence fondée sur un besoin social impérieux et notamment proportionnée au but légitime recherché; pour se prononcer sur la «nécessité» d’une ingérence «dans une société démocratique», la Cour tient compte de la marge d’appréciation laissée aux Etats contractants (voir, par exemple, l’arrêt Olsson c / Suède [N° 1] du 24 mars 1988, Série A 130, p. 31-32, § 67).

45. Les Etats contractants peuvent estimer nécessaire de recourir à des mesures telles les visites domiciliaires et les saisies pour établir la preuve matérielle de certaines infractions. La Cour contrôle alors la pertinence et la suffisance des motifs invoqués pour justifier celles-ci ainsi que le respect du principe de proportionnalité susmentionné (voir les arrêts Funke c / France, Crémieux c / France et Miailhe c / France [N° 1] du 25 février 1993, respectivement, Série A 256-A, p. 24-25, § 55-57, Série A 256-B, p. 62-63, § 38-40, et Série A 256-C, p. 89-90, § 36-38, et, mutatis mutandis, l’arrêt Z c / Finlande du 25 février 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-I, p. 323 ss, § 94). Quant à ce dernier point, elle est amenée, d’une part, à s’assurer que la législation et la pratique en la matière offrent aux individus des «garanties adéquates et suffisantes contre les abus» (ibidem); nonobstant la marge d’appréciation qu’elle reconnaît en la matière aux Etats contractants, elle doit redoubler de vigilance lorsque, comme en l’espèce, le droit national habilite l’administration à prescrire et conduire une perquisition domiciliaire sans mandat judiciaire: la protection des individus contre des atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par l’art. 8 réclame un encadrement légal et une limitation des plus stricts de tels pouvoirs. La Cour examine, d’autre part, les circonstances particulières à chaque affaire afin de déterminer si, in concreto, l’ingérence litigieuse était proportionnée au but recherché.

46. En l’espèce, la perquisition visait à saisir un téléphone sans fil non agréé que M. Camenzind était soupçonné d’avoir utilisé en contravention à l’art. 42 LTT. Les autorités disposaient certes déjà de certaines preuves de l’infraction puisque la communication du requérant avait été enregistrée par la Section de surveillance des radiocommunications de la Direction générale des PTT et que l’intéressé avait reconnu avoir fait usage dudit téléphone. Néanmoins, la Cour admet que les autorités administratives compétentes étaient fondées à penser que la saisie du corpus delicti - et, en conséquence, la perquisition - était nécessaire à l’établissement de la preuve de l’infraction en cause. S’agissant des garanties instituées en la matière par le droit suisse, la Cour relève qu’aux termes de la loi fédérale sur le droit pénal administratif du 22 mars 1974 modifiée, une perquisition ne peut, sauf exception, avoir lieu qu’en vertu d’un mandat écrit de certains hauts fonctionnaires limitativement énumérés (art. 48) et ne peut être exécutée que par des fonctionnaires spécialement formés à cet effet (art. 20); tous sont tenus de se récuser lorsqu’il existe certaines circonstances de nature à affecter leur impartialité (art. 29). Elle ne peut concerner des «logements et autres locaux» que «s’il est probable que l’inculpé s’y dissimule ou s’il s’y trouve des objets ou valeurs soumis au séquestre ou des traces de l’infraction» (art. 48), et ne peut avoir lieu le dimanche, les jours de fêtes générales et de nuit que pour les «affaires importantes et en cas de danger imminent» (art. 49). Dès le début de la perquisition, le fonctionnaire enquêteur justifie de sa qualité et informe l’occupant des locaux du motif de celle-ci. Ce dernier, ou en son absence un parent ou une personne du ménage, est appelé à y assister. Un officier public est également en principe présent avec mission de veiller «à ce que l’opération ne s’écarte pas de son but». Un procès-verbal est dressé immédiatement en présence de ceux qui y ont assisté, lesquels, à leur demande, en reçoivent une copie ainsi que du mandat (art. 49). Par ailleurs, la perquisition visant des papiers fait l’objet de restrictions spéciales (art. 50). De plus, l’inculpé bénéficie, «en tout état de la cause», de l’assistance d’un avocat (art. 32); quiconque est atteint par un «acte d’enquête» et a «un intérêt digne de protection à

ce qu’il y ait annulation ou modification» de celui-ci dispose d’un recours devant la Chambre d’accusation du TF (art. 26 et 28). Enfin, en cas de non-lieu, l’«inculpé» a la faculté de demander une indemnité pour les préjudices qu’il a subis (art. 99-100). Quant aux conditions dans lesquels la perquisition litigieuse se déroula, la Cour note que c’est à la demande de M. Camenzind qu’elle fut effectuée par un seul fonctionnaire. Elle eut lieu en présence du requérant et après que celui-ci eut pu consulter le dossier de son affaire et téléphoner à un avocat. Elle dura certes près de deux heures et porta sur toute la maison, mais le fonctionnaire enquêteur se borna à vérifier les téléphones et téléviseurs; il ne fouilla aucun meuble, ne consulta aucun document et ne procéda à aucune saisie.

47. Eu égard aux garanties offertes par la législation fédérale suisse et surtout à la très faible ampleur de la perquisition dont il est question, la Cour admet que l’ingérence dans le droit du requérant au respect de son domicile peut passer pour proportionnée au but poursuivi et donc «nécessaire dans une société démocratique» au sens de l’art. 8. Partant, il n’y a pas eu violation de cette disposition.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ART. 13 CEDH, COMBINÉ AVEC L’ART. 8

48. M. Camenzind se dit aussi victime d’une violation de l’art. 13 CEDH, ainsi rédigé: «Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles.»

A. Sur l’exception préliminaire du Gouvernement

49. Comme déjà devant la Commission, le Gouvernement soulève en substance une exception relative à l’examen d’office du présent grief, lequel n’aurait pas été expressément soulevé par M. Camenzind dans sa requête.

50. La Cour rappelle que les organes de la Convention ont compétence pour apprécier au regard de l’ensemble de ses exigences les circonstances dont se plaint un requérant. Dans l’accomplissement de leur tâche, il leur est notamment loisible de donner aux faits de la cause, tels qu’ils les considèrent comme établis par les divers éléments en leur possession, une qualification juridique différente de celle que leur attribue l’intéressé ou, au besoin, de les envisager sous un autre angle (voir, par exemple, l’arrêt Foti et autres c / Italie du 10 décembre 1982, Série A 56, p. 15-16, § 44).

En l’occurrence, il n’est pas contesté que, dans sa requête, M. Camenzind a fait état de l’arrêt de la Chambre d’accusation du TF du 27 mars 1992 et de la motivation de celui-ci, et a allégué une violation de l’art. 13. En outre, le grief soumis présentement à la Cour est précisément celui retenu par la Commission et débattu devant celle-ci. Appelée à statuer à la lumière du dossier en son état actuel (ibidem), la Cour s’estime donc compétente pour examiner ladite question.

B. Sur le bien-fondé du grief

51. Selon M. Camenzind, à la thèse duquel la Commission souscrit, il n’a pas bénéficié d’un «recours effectif» pour faire valoir son grief tiré de l’art. 8 CEDH - pourtant «défendable» au sens de la jurisprudence des organes de la Convention -, le TF ayant refusé de se prononcer sur la «légalité et la justification au fond» de la perquisition litigieuse. Certes il eût pu, après la clôture de la procédure pénale administrative, user aussi du recours prévu à l’art. 99 DPA, mais une telle procédure se résumerait à l’examen de la réunion des conditions de l’indemnisation du préjudice subi du fait de ladite perquisition; une action en responsabilité ou une plainte pénale contre les fonctionnaires des PTT en cause n’eussent pas davantage été adéquats.

52. Le Gouvernement plaide que, en l’absence d’un constat de violation de l’art. 8, le requérant ne pourrait se prévaloir d’un grief «défendable» au regard de la Convention et qu’en conséquence, aucune question ne se poserait sur le terrain de l’art. 13. Quant au fond, il ne nie pas que la Chambre d’accusation du TF ne s’est pas prononcée sur la légalité de la mesure litigieuse. Elle aurait ainsi fait application de sa jurisprudence constante selon laquelle «n’a qualité pour déposer plainte que celui qui est (encore) atteint au moins partiellement par la décision attaquée et qui de ce fait possède un intérêt à ce qu’elle soit modifiée». En d’autres termes, la chambre d’accusation aurait conclu qu’il n’y avait pas lieu d’examiner la plainte de M. Camenzind relative à la perquisition en cause puisque celle-ci avait déjà été effectuée. Une telle pratique ne soulèverait toutefois un problème sous l’angle de l’art. 13 que si le requérant n’avait disposé d’aucun autre moyen pour faire trancher son grief tiré de l’art. 8 par une «instance nationale». Or plusieurs possibilités s’ouvraient à lui: en demandant une indemnité en application de l’art. 99 DPA, en exerçant une action en responsabilité contre les fonctionnaires en cause ou en déposant contre ceux-ci une plainte pénale pour violation de domicile, il aurait amené une instance à statuer à titre incident sur le bien-fondé et la légalité de la perquisition dont il est question.

53. Selon la jurisprudence constante de la Cour, l’art. 13 exige un «recours effectif devant une instance nationale» pour les plaintes que l’on peut estimer «défendables» au regard de la Convention (voir, par exemple, l’arrêt Powell et Rayner c / Royaume-Uni du 21 février 1990, Série A 172, p. 14, § 31). En l’espèce, le caractère «défendable» du grief tiré de l’art. 8 ne fait pas de doute puisque la Cour a jugé que la perquisition litigieuse s’analyse en une ingérence dans l’exercice du droit de M. Camenzind au respect de son domicile (§ 35 ci-dessus). Il s’impose dès lors de déterminer si l’ordre juridique suisse offrait à ce dernier un recours «effectif», habilitant l’«instance nationale» compétente à connaître de ce grief et à offrir le redressement approprié (voir, par exemple, l’arrêt Vilvarajah et autres c / Royaume-Uni du 30 octobre 1991, Série A 215, p. 39, § 122).

54. La loi fédérale sur le droit pénal administratif instaure un recours spécial contre les mesures de contrainte - telles les perquisitions domiciliaires - prises dans le cadre d’une procédure pénale administrative: ces mesures et les actes ou omissions qui s’y rapportent peuvent faire l’objet d’une plainte devant la Chambre d’accusation du TF. Cette plainte peut être déposée par «quiconque est atteint par l’acte d’enquête qu’il attaque, l’omission qu’il dénonce ou la décision sur plainte, et a un intérêt digne de protection à ce qu’il y ait annulation ou modification» de celui-ci ou celles-là (art. 26 et 28 DPA). Toutefois, d’après une jurisprudence constante de la Chambre d’accusation du TF, l’«intérêt» susmentionné doit être actuel: n’a en principe qualité pour agir que celui qui est encore atteint, au moins partiellement, par la décision attaquée. En conséquence, ladite chambre d’accusation déclara irrecevable la partie de la plainte de M. Camenzind relative à la perquisition litigieuse, au motif que «[cette mesure avait] pris fin et que le requérant [n’était] plus actuellement atteint par [celle-ci]». Ainsi, même si la chambre d’accusation procéda à l’examen de la partie de la plainte relative à l’écoute et à l’enregistrement de la communication téléphonique en cause, le recours susdécrit ne peut être qualifié d’«effectif» au sens de l’art. 13.

55. Il en va de même de la demande de jugement déposée par le requérant en vertu de l’art. 72 DPA, le Tribunal d’arrondissement de la Sarine ayant clos la procédure en raison de la prescription de l’infraction litigieuse.

56. Quant aux autres procédures invoquées, le Gouvernement cite une affaire relative à une mesure de détention, mais aucun cas d’application qui puisse être qualifié de semblable au cas d’espèce. La Cour estime en conséquence que l’effectivité des recours n’est pas établie (voir, par exemple, les arrêts Vereinigung Demokratischer Soldaten Österreichs et Gubi c / Autriche du 19 décembre 1994, Série A 302, p. 20, § 53, et Valsamis c / Grèce du 18 décembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-VI, p. 2327, § 48 in fine).

57. Bref, compte tenu de l’ensemble des circonstances de la cause, le requérant n’a pas bénéficié d’un «recours effectif devant une instance nationale» pour exposer son grief tiré de l’art. 8. Partant, il y a eu violation de l’art. 13 CEDH, combiné avec l’art. 8.

III. SUR L’APPLICATION DE L’ART. 50 CEDH

58. Aux termes de l’art. 50 CEDH, «Si la décision de la Cour déclare qu’une décision prise ou une mesure ordonnée par une autorité judiciaire ou toute autre autorité d’une Partie Contractante se trouve entièrement ou partiellement en opposition avec des obligations découlant de la (...) Convention, et si le droit interne de ladite Partie ne permet qu’imparfaitement d’effacer les conséquences de cette décision ou de cette mesure, la décision de la Cour accorde, s’il y a lieu, à la partie lésée une satisfaction équitable.»

A. Dommage moral

59. En réparation du dommage moral qu’il aurait subi du fait de la violation de la Convention, le requérant réclame le paiement d’«un montant symbolique» de 100 CHF.

60. Le délégué de la Commission ne se prononce pas.

61. Avec le Gouvernement, la Cour estime que le présent arrêt constitue par lui-même une satisfaction équitable suffisante quant au tort moral allégué.

B. Frais et dépens

62. Le requérant demande 13 755 CHF pour les frais et dépens engagés devant le TF et les organes de Strasbourg.

63. Le Gouvernement se dit prêt à payer 5000 CHF à l’intéressé dans le cas où la Cour constate une violation des art. 8 et 13 CEDH, et seulement la moitié dudit montant en cas de constat de violation d’une seule de ces dispositions.

64. Le délégué de la Commission ne prend pas position.

65. Statuant en équité, la Cour accorde 8000 CHF à M. Camenzind, moins les 9184 francs français (FRF) versés par le Conseil de l’Europe au titre de l’assistance judiciaire.

C. Intérêts moratoires

66. Selon les informations dont dispose la Cour, le taux légal applicable en Suisse à la date d’adoption du présent arrêt est de 5% l’an.

Homepage des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte