Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (1987-2017) autres autorités 30.06.1995 JAAC 60.134

4.1

Droit de la nationalité. Réintégration automatique de personnes, qui avaient perdu leur nationalité d’origine en acquérant la nationalité suisse, dans leur nationalité d’origine en cas de retour au pays. Protection diplomatique.

Staatsangehörigkeitsrecht. Automatische Reintegration von Personen, die ihre ursprüngliche Nationalität bei Erwerb des Schweizerbürgerrechts verloren hatten, in ihre ursprüngliche Nationalität im Falle ihrer Heimkehr. Diplomatischer Schutz.

Diritto della cittadinanza. Reintegrazione automatica nella cittadinanza d’origine, in caso di rientro nel proprio Paese, di persone che avevano perso la cittadinanza d’origine al momento dell’acquisto della cittadinanza svizzera. Protezione diplomatica.

Aufgrund einer Anfrage von Auslandschweizern prüfte die Direktion für Völkerrecht die Frage, ob das Vorgehen eines ausländischen Staates völkerrechtskonform ist, der in seiner Gesetzgebung eine automatische

Rückbürgerung von ehemaligen Staatsangehörigen unter gewissen Voraussetzungen vorsieht. Die Direktion für Völkerrecht antwortete mit folgender Stellungnahme.

1. Zu den völkerrechtlichen Schranken des Staatsangehörigkeitsrechts

Das Staatsangehörigkeitsrecht war historisch - und ist bis heute - Ausfluss der Souveränität der Staaten (Ruth Donner, The Regulation of Nationality in International Law, 2. Aufl., Irvington-on-Hudson N. Y. 1994, S. 1 ff.). Jeder Staat entscheidet daher grundsätzlich frei, unter welchen Voraussetzungen er wem seine Staatsangehörigkeit verleiht oder entzieht (Knut Ipsen, Völkerrecht, 3. Aufl., Bochum 1990, S. 300). Kollisionsrechtlich bedeutet dies, dass sich der Nachweis von Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit grundsätzlich nach der lex causae, also der Rechtsordnung des fraglichen Heimatstaates richtet (Alexander Nikolaevic Makarov, Allgemeine Lehren des Staatsangehörigkeitsrechts, 2. Aufl., Stuttgart 1962, S. 325; Karl Matthias Meessen, Encyclopedia of Public International Law, Bd. 8, Amsterdam / London / New York / Tokyo 1985, S. 425). Anerkannt ist andererseits, dass diese Souveränität - weil sie mit derjenigen anderer Staaten und unter Umständen auch mit menschenrechtlichen Mindestgarantien kollidieren kann - völkerrechtlichen Schranken unterliegt (Bernhard Dubois, Die Frage der völkerrechtlichen Schranken landesrechtlicher Regelung der Staatsangehörigkeit, 1. Aufl., Bern 1955; Ignaz Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, 6. Aufl., Köln 1987, S. 266 ff.). Die Völkerrechtspraxis, die sich zu diesem Thema entwickelt hat, ist seit dem

1. Weltkrieg sehr umfangreich und verästelt geworden. In der neueren Literatur wird sie häufig unter dem Leitprinzip «sufficient link» bzw. «genuine connection» diskutiert (Nottebohm-Fall, Recueil de la Cour internationale de justice [CIJ] 1955, S. 4; Ian Brownlie, Principles of Public International Law, 4. Aufl., Oxford 1990, S. 407 ff.). Unter diesem Stichwort werden die sachlich legitimen Kriterien der Anknüpfung verstanden, womit ein Staat seine Zuständigkeit begründen kann. Eine der völkerrechtlich umstrittenen Fragen beschlägt die sogenannte «Zwangseinbürgerung» (Brownlie, a. a. O., S. 405 f.; Donner, a. a. O., S. 160 ff.; Makarov, a. a. O., S. 70 ff.). Die einschlägige Praxis umfasst einerseits Fälle, bei denen die Anknüpfungspunkte für eine Naturalisierung objektiv besonders schwach sind (in Mexiko z. B. konnte bereits ein Liegenschaftserwerb genügen; vgl. Albrecht Randelzhofer, Encyclopedia of Public International Law, Bd. 8, Stuttgart 1985, S. 419 f.) - andererseits solche, wo der entgegenstehende Wille der Betroffenen besonders ausgeprägt scheint - und überdies politische Implikationen eine Rolle spielen (z. B. bei Staatennachfolgen, Annexionen udgl.; vgl. Hohenveldern, a. a. O., S. 269 f.). In der jüngeren Gerichtspraxis scheint der Wille der Betroffenen tendenziell stärker berücksichtigt zu werden (vgl. Donner, a. a. O., S. 161 ff. zur deutschen Rechtsprechung); gleiches gilt für die Doktrin (vgl. z. B. Alfred Verdross / Bruno Simma, Universelles Völkerrecht,

3. Aufl., Berlin 1984, § 1195). Der Wille des einzelnen ist allerdings nur einer unter vielen anerkannten Gesichtspunkten, und es kann heute nicht gesagt werden, dass ihm eine unabdingbare Bedeutung im Völkerrecht zukomme. Viele Leitprinzipien des Staatsangehörigkeitsrechts (jus sanguinis, jus soli, Statusänderung durch Heirat, Adoption udgl.) berücksichtigen den Willen nicht, oder wenigstens nicht primär. Ein Beispiel lieferte bis Ende 1991 die Bürgerrechtsregelung der Schweiz, wonach die Verleihung des Schweizer Bürgerrechts von der ausländischen Gattin eines Schweizers nicht ausgeschlagen werden konnte (vgl. Ipsen, a. a. O., S. 303 Rz. 12, der die gegenteilige Anordnung des UN-Übereinkommens über die Staatsangehörigkeit verheirateter Frauen erwähnt, welche aber zur Zeit noch kein Gewohnheitsrecht darstellen dürfte). Eine eigene Kasuistik hat sich mit der Frage des Widerrufs von Ausbürgerungserlassen bzw. der kollektiven Ausbürgerungen entwickelt, dies namentlich im Anschluss an die Staatsangehörigkeitsbereinigung durch Deutschland nach dem 2. Weltkrieg (Donner, a. a. O., S. 168 ff.). Die sogenannte «Rückbürgerung» oder «Reintegration» konnte im Falle der deutschen Gesetzgebung ausgeschlagen werden (Seidl-Hohenveldern, a. a. O., S. 272, Rz. 1334; Ipsen, a. a. O., S. 303 Rz. 11). Ein besonderes Problem bildete dabei die Frage, ob solche Rückbürgerungen Rückwirkungen entfalten können.

2. Schlussfolgerungen für den diplomatischen Schutz

In Einzelfällen wurden ehemalige Ausländerinnen, welche durch Heirat mit Schweizern Schweizerinnen geworden waren und ihre ursprüngliche Nationalität (aufgrund der Gesetzgebung ihres ursprünglichen Heimatstaates) automatisch verloren hatten, bei Rückverlegung ihres Wohnsitzes in ihre ursprüngliche Heimat in dessen Bürgerrecht automatisch reintegriert. Sollte die Schweiz in der Rückverleihung der ursprünglichen Staatsbürgerschaft eine Völkerrechtsverletzung sehen, so könnte sich natürlich die Frage des diplomatischen Schutzes stellen. Denn durch das Vorgehen des anderen Staates wäre sie ausserstande, die Interessen ihrer eigenen Staatsangehörigen - als Doppelbürger - in diesem anderen Staat zu schützen. Da nun die (behauptete) andere Nationalität gerade Streitthema wäre, könnte die Schweiz den diplomatischen Schutz - mindestens zur Abklärung dieser Frage - beanspruchen, obwohl normalerweise bei Doppelbürgern der Schutz gegenüber dem Heimatstaat unterbleiben muss. Voraussetzung wäre allerdings, dass die betroffenen Personen den Instanzenzug an ihrem neuen Wohnsitz durchschreiten, also die Rückverleihung anfechten oder allenfalls auf anderen Wegen eine Entlassung aus der rückverliehenen Staatsangehörigkeit zu erwirken versuchen. Erst wenn solche Bemühungen erfolglos bis auf Stufe der obersten Rechtsmittelinstanzen fortgesetzt worden sind, kann die Schweiz auf diplomatischem Weg vorstellig werden. Vorher könnte sie gegebenenfalls den konsularischen Schutz gewähren, also begrenzte Unterstützung für die rechtlichen Schritte der Betroffenen leisten.