Stellungnahme des Bundesrates

a. Compendio sull'attuazione dell'ordinanza sull'affiliazione nei Cantoni

L'ordinanza sull'affiliazione (RS 211.222.338; in seguito OAff) è entrata in vigore il 1° gennaio 1978. È concepita in modo tale che i Cantoni fondamentalmente non debbano emanare disposizioni d'esecuzione. Secondo il diritto federale, spetta piuttosto all'autorità tutoria in quanto autorità mantello per la protezione dei fanciulli di essere competente tanto per l'accoglimento in una famiglia (art. 4 segg. OAff) e l'accoglimento a giornata (art. 12 OAff) quanto per l'accoglimento in istituti (art. 13 segg. OAff). Invece i Cantoni sono autorizzati ad affidare la competenze ad altre autorità adeguate (art. 2 cpv. 2 OAff). Inoltre i Cantoni possono emanare disposizioni protettive che vanno oltre quelle dell'ordinanza (art. 3 cpv. 1 OAff) e abrogare l'obbligo d'autorizzazione per l'accoglimento di minorenni da parte dei loro congiunti (art. 4 cpv. 3 OAff). Queste disposizioni cantonali completive non devono essere approvate dalla Confederazione.

Nel 1984, HANS BÄTTIG ha presentato uno studio dal titolo "Die Pflegekinderaufsicht im Bund und in den Kantonen" che offre un compendio, ai sensi dell'interpellante, concernente l'attuazione nei Cantoni. L'Ufficio federale di giustizia è disposto ad aggiornare allo stato più recente il compendio sulle disposizioni cantonali completive e sulle competenze nei Cantoni. Attraverso un questionario presso i Cantoni dovrebbero poter essere accertate anche le misure cantonali per il promovimento dell'ambito dell'affiliazione e chiarite le domande pratiche.

Secondo la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo gli Stati contraenti sostengono i genitori, cui incombe di allevare i fanciulli, con la creazione di istituti di assistenza (art. 18 cpv. 2 e 3). Questo obbligo programmatico lascia un ampio ambito di manovra soprattutto alle autorità cantonali e comunali circa l'interpretazione della Convenzione.

In riferimento al promovimento della qualità dei posti d'accoglimento la Confederazione, nella misura in cui cofinanzia le istituzioni (cfr. sotto, lett. c) esige che sia mantenuto un elevato standard qualitativo. Inoltre il Cantone di stanza deve parimenti riconoscere l'istituto e in questo ambito esercitare la vigilanza idonea giusta l'ordinanza federale sull'affiliazione oppure la legislazione cantonale sugli istituti.

b. Collaborazione tra associazioni di famiglie affidatarie a livello regionale e nazionale

L'ambito dell'affiliazione è fondamentalmente di competenza dei Cantoni. Il Consiglio federale non è pertanto in grado di rispondere a queste domande. Egli parte dal principio che la collaborazione dei Cantoni con l'associazione famiglie affidatarie a livello regionale e nazionale è meglio conosciuta dal loro comitato centrale.

Nell'ambito sociale svizzero diverse organizzazioni private assumono un ruolo importante. Forniscono prestazioni di servizio assai apprezzate. Ciò vale anche per l'associazione delle famiglie affidatarie della Svizzera.

c. Fatti e cifre

Nel messaggio del Consiglio federale del 5 giugno 1974 sulla revisione del diritto minorile si legge che gli affiliati in Svizzera dovrebbe essere tra i 60000 e gli 80000 (FF 1974 II 90). In riferimento all'accoglimento familiare e a giornata non sono risultate cifre esatte né dal censimento della popolazione del 1990 (cfr. questionario sulle persone, pag. 2, n. 7: altri appartenenti all'economia domestica, ad es. impiegato, affiliato, ospite in pensione, alloggiante non imparentato) né nel rilevamento strutturale 2000 (cfr. questionario sulle persone, pag. 2 n. 10). Anche l'elenco delle economie domestiche del censimento della popolazione 1990, per quanto concerne l'accoglimento in istituti, non è vincolante per mancanza di sufficienti differenziazioni. Proprio per la natura della faccenda, non è possibile fare una valutazione attendibile dei rapporti di affiliazione non controllati da autorità, tanto più che non tutti i rapporti sono sottoposti ad autorizzazione e sottostanno a vigilanza.

A causa della situazione iniziale statisticamente limitata non esistono nemmeno dati più esatti sulle spese. Comunque nel 1999 il Dipartimento federale di giustizia e polizia, sul fondamento della legge federale sulle prestazioni della Confederazione nel campo dell'esecuzione delle pene e delle misure (LPPM; RS 341), ha versato come contributi d'esercizio a 187 istituti d'educazione riconosciuti quasi 77,3 milioni di franchi. Nell'anno 2000 erano circa 60,5 milioni. La riduzione è motivata dal programma di stabilizzazione. A questi istituti sono destinati circa 4500 - 5000 minori. Da un canto si tratta di collocamenti di diritto penale giusta l'articolo 84 e segg. CP, dall'altro di fanciulli e giovani collocati dalle autorità o dai loro genitori a causa del comportamento sociale turbato, difficoltà d'educazione o fanciulli e giovani minacciati. Tali collocamenti dipendono tuttavia da una perizia che consigli il collocamento, e dall'assenso di un'autorità competente per l'aiuto ai giovani, la quale richiede un chiarimento stazionario del disturbo comportamentale del minorenne.

Per i contributi edili, fondati sulla legge menzionata, sono stati pagati o garantiti nel 1999 per 13 istituti: 8,3 milioni di franchi. Nel 2000 sono stati 5,3 milioni di franchi, parimenti per 13 istituzioni.

d. Ordinanza sull'affiliazione e assistenza familiare

Le disposizioni sull'accoglimento in istituti dell'ordinanza sull'affiliazione vengono applicate soltanto nella misura in cui le istituzioni non sottostanno a una vigilanza speciale giusta la legislazione cantonale sulle scuole, la salute o l'aiuto sociale oppure non si tratti di scuole speciali ammesse nel quadro dell'assicurazione invalidità. L'ordinanza sull'affiliazione vuole così evitare una sovrapposizione. Questo concetto fondamentalmente ha fatto buona prova. Anche le esigenze che devono essere adempiute per l'autorizzazione d'affiliazione fondamentalmente non necessitano di riforme. Tuttavia esistono problemi delimitativi. Segnatamente l'ordinanza sull'affiliazione affida la prassi di decidere la questione a sapere a quali condizioni una grande famiglia affiliante può essere considerata istituto e a quali premesse i genitori diurni valgono come asilo nido. Inoltre ci si può chiedere se le autorità tutorie locali, talora organizzate a livello comunale, che giusta il diritto federale sono competenti anche per l'accoglimento in istituti, dispongano poi delle necessarie conoscenze professionali in questo ambito. Alcuni Cantoni hanno introdotto in questo senso un miglioramento della situazione e parzialmente inglobato la vigilanza sugli istituti presso un ufficio del Cantone. La professionalizzazione nell'ambito tutorio è però anche una delle richieste della revisione totale del diritto di tutela attualmente in preparazione. Tuttavia passerà ancora un po' di tempo fino a quando il nuovo diritto potrà entrare in vigore.

Se l'interpellante parla di prevedere un boom, si riferisce certamente alla sua iniziativa parlamentare (00.403) concernente l'incentivo finanziario per la creazione di posti d'accoglienza per bambini al di fuori della cerchia famigliare. Il Consiglio federale non vuole anticipare qui il suo parere. È però certo che la ripartizione dei soldi deve essere fatta in base allo standard di qualità per poter così risolvere determinati problemi d'esecuzione. All'uopo occorre pure dedicare particolare attenzione alla disponibilità in futuro di un numero sufficiente di personale specializzato.

e. Valutazione e prospettive

L'ambito dell'affiliazione costituisce una colonna irrinunciabile della protezione dell'infanzia. In Consiglio federale è comunque del parere che, indipendentemente dalla forma, non tutti i rapporti di affiliazione debbano trovare un maggior sostegno da parte dell'ente pubblico. Infatti, in base alle disposizioni del Codice civile, i costi per il ricovero di un fanciullo fuori della famiglia rientrano fondamentalmente fra i costi di mantenimento che i genitori devono sopportare in base alla loro disponibilità. Secondo la ripartizione delle competenze nello stato di diritto, i Cantoni devono contribuire nel quadro dell'aiuto sociale (art. 289 CC).

Per il Consiglio federale è chiaro che le disposizioni federali riguardanti la vigilanza sugli affiliati sono affidate all'esecuzione da parte dei Cantoni. L'interrogazione rivolta ai Cantoni giusta la lettera a darà la possibilità di riferirsi alla presente interpellanza per risolvere i problemi esecutivi.

Risposta del Consiglio federale.