Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Il Consiglio federale condivide fondamentalmente il contenuto della mozione. In un'economia viepiù globalizzata acquistano sempre maggiore importanza le norme e gli standard internazionali riguardanti il comportamento delle imprese transnazionali. Le attività di quest'ultime possono ripercuotersi su ambiti delicati come l'ambiente, i diritti dell'uomo, il diritto del lavoro o la sicurezza. Una particolare responsabilità incombe alle imprese attive a livello transfrontaliero, là dove manca un disciplinamento o una gestione governativa. È d'altronde nel loro stesso interesse assumersi questa responsabilità: un'economia aperta, infatti, può prosperare solo in una realtà in cui sia mantenuta la fiducia nel settore privato, garantiti la sicurezza del diritto e i diritti umani, preservati pace e sicurezza e dove lo sfruttamento dello spazio vitale e delle risorse avvenga in modo rispettoso e sostenibile.

2. Le imprese multinazionali non operano in una situazione di vuoto giuridico. Non soltanto esse soggiacciono alla legislazione dello Stato in cui hanno sede, ma anche a quelle degli Stati in cui sviluppano le loro attività. Per questo motivo, imprese che operano dalla Svizzera possono essere chiamate a rispondere dei danni provocati: e questo in virtù tanto delle norme ordinarie di responsabilità civile, quanto delle convenzioni internazionali a cui la Svizzera ha aderito (ad esempio, la Convenzione internazionale del 29 novembre 1969 sulla responsabilità civile per i danni derivanti da inquinamenti da idrocarburi). Con l'introduzione nel Codice penale svizzero della responsabilità penale delle imprese, dal 1° ottobre 2003 le persone giuridiche, le società e le imprese individuali sono responsabili penalmente anche per danni avvenuti all'estero, qualora possa esser loro imputato un comportamento sanzionato nel diritto svizzero.

La comunità internazionale si sta impegnando da decenni affinché le imprese private, nell'ambito della loro attività, diano prova di responsabilità e si attengano a determinati standard minimi. La Svizzera ha sempre partecipato attivamente a questi lavori. In campo ambientale, essa sostiene da anni misure che accentuano la responsabilità delle imprese e favoriscono l'internalizzazione dei costi esterni. È pure in prima linea per quanto riguarda l'adozione di misure preventive e di disposizioni giuridiche in materia di responsabilità civile. Nasce da un'iniziativa svizzera, ad esempio, il Protocollo sui danni causati dall'inquinamento transfrontaliero delle acque, adottato nel maggio 2003 in occasione della 5 Conferenza "Ambiente per l'Europa".

Nell'ambito dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL), la Svizzera sostiene le Norme fondamentali del lavoro, la Dichiarazione dell'OIL del 1998 sui principi e diritti fondamentali del lavoro e la Dichiarazione tripartita di principi sulle imprese multinazionali e la politica sociale. La Dichiarazione tripartita del 1977, modificata l'ultima volta nel 2000, invita imprese e governi, nonché le organizzazioni di lavoratori e padronali, a rispettare otto convenzioni fondamentali, tutte ratificate dalla Svizzera. Ancora più importante è però il fatto che anche nei Paesi in cui queste convenzioni non sono ancora in vigore, tutte le "parti", e quindi anche le imprese, sono tenute ad ispirarvisi per la loro politica sociale.

In seno all'OCSE la Svizzera s'impegna, tra l'altro, nell'ambito dei Principi direttivi dell'OCSE riguardo alle imprese multinazionali. Si tratta di un codice di condotta adottato dagli Stati e che si applica alle imprese multinazionali che operano nel loro o a partire dal loro territorio. Completati a più riprese a partire dal 1976, questi Principi direttivi sono stati riveduti globalmente nel 2000, sotto la presidenza della Svizzera. Suddivisi in dieci capitoli, essi coprono un vasto spettro che va dai principi generali (compreso il rispetto dei diritti dell'uomo) al trasferimento della tecnologia e alle questioni fiscali, passando per questioni riguardanti l'impiego, la protezione ambientale e gli interessi dei consumatori. Dopo la revisione del 2000, l'interesse per i Principi direttivi è aumentato considerevolmente.

La Svizzera ha svolto o svolge un ruolo importante nella realizzazione di diversi strumenti, alcuni dei quali riguardano la criminalità organizzata e la corruzione: la Convenzione dell'ONU contro la criminalità organizzata transnazionale, la Convenzione penale del Consiglio d'Europa contro la corruzione e la Convenzione dell'ONU contro la corruzione, tuttora in gestazione. La Svizzera ha già ratificato la Convenzione dell'OCSE del 1997 sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri.

La Svizzera sostiene inoltre il "Global Compact", iniziativa del Segretario generale dell'ONU. Proposta nel 1999 al Forum economico mondiale di Davos e lanciata nel luglio 2000 a New York, questa iniziativa viene sviluppata da enti internazionali in cooperazione tra loro: imprese, organizzazioni non governative, sindacati, organizzazioni internazionali e Stati. Il "Global Pact" chiede alle imprese private di attenersi a nove principi universali nei campi dell'ambiente e dei diritti dell'uomo, incluso il diritto del lavoro. La Svizzera fornisce un sostegno politico e materiale a questa iniziativa, la quale non mira all'elaborazione di nuovi accordi internazionali e nemmeno pretende di dare una risposta definitiva a tutte le questioni legate alla globalizzazione. Si propongono tuttavia elementi innovativi, nel senso che l'iniziativa incoraggia il dialogo tra le varie cerchie coinvolte. Inoltre, essa dà la possibilità all'economia di operare in modo visibile nella promozione di un comportamento più responsabile nelle attività commerciali.

È il caso di menzionare anche i lavori della sottocommissione dell'ONU per la promozione e la protezione dei diritti dell'uomo in vista dell'elaborazione di "norme sulla responsabilità delle società transnazionali e altre imprese in materia di diritti dell'uomo". Queste norme riguardano ampi settori, come la protezione generale della personalità, la protezione dalla discriminazione e la tutela della sicurezza personale. Altre norme riguardano la protezione dei lavoratori e dei consumatori, la protezione dell'ambiente e il rispetto della sovranità nazionale e dei diritti dell'uomo. La presentazione di rapporti periodici su questi temi ne favorirà l'applicazione. La sottocommissione ha licenziato il progetto il 7 agosto 2003 e lo ha trasmesso alla Commissione dell'ONU per i diritti dell'uomo. La Svizzera segue con attenzione questi lavori.

3. Questi esempi mostrano come i problemi toccati dalla mozione siano considerati molto seriamente dai vari forum internazionali, a cui la Svizzera partecipa attivamente. Il Consiglio federale si rallegra di queste iniziative e dei risultati ottenuti. Constata che sono molti gli Stati e gli attori economici che vi partecipano. È indispensabile consolidare le disposizioni e gli standard internazionali. Altre norme andranno sviluppate qualora la comunità internazionale riterrà che ne esiste un bisogno concreto.

Il Consiglio federale è tuttavia dell'avviso che, al momento attuale, una convenzione quadro dell'ONU sulla responsabilità delle imprese non sia lo strumento adatto per sancire giuridicamente la responsabilità delle imprese, né per promuoverla. Sul piano politico, una convenzione del genere avrebbe poche possibilità di venir realizzata. Al Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile di Johannesburg, gli Stati non sono riusciti ad accordarsi sulla necessità di una tale convenzione. Nessuna iniziativa in questo senso è riuscita a raccogliere una maggioranza, ma anche se così non fosse stato i negoziati sarebbero molto laboriosi. Si può ricordare qui che ci sono voluti più di 50 anni per portare a termine il progetto della Commissione per il diritto internazionale riguardante le disposizioni sulla responsabilità degli Stati ed è poco probabile che una convenzione vincolante venga adottata nei prossimi anni. Una convenzione globale riguardante la responsabilità delle imprese nei campi dell'ambiente, dei diritti dell'uomo, del diritto del lavoro e della sicurezza non sarebbe per nulla meno complessa della questione riguardante la responsabilità degli Stati. Tanto più che essa esce dall'ambito del diritto internazionale "classico" (in quanto diritto tra Stati).

Bisogna inoltre stabilire se una convenzione di questo genere non rischi di stornare l'attenzione da un altro problema: quello dell'applicazione del diritto. Come spiegato sopra, esistono già numerose disposizioni internazionali che disciplinano in un modo o nell'altro la responsabilità delle imprese. Prima di adottare una convenzione globale che rischierebbe di restare lettera morta, andrebbe quindi posto l'accento sul rispetto e l'applicazione delle disposizioni già esistenti. In diversi Paesi, e non di rado proprio nei più poveri, non c'è la possibilità di chiamare a rispondere penalmente le imprese colpevoli, e nemmeno esiste la volontà politica in tal senso. In tali Paesi l'attività commerciale delle imprese nazionali si rivela così spesso più problematica di quella delle multinazionali. Lo sviluppo sostenibile, la lotta alla povertà e la promozione del benessere non sono possibili senza un "buon governo" negli stessi Paesi in sviluppo. Un'iniziativa che si propone di toccare tutti gli aspetti dell'attività economica globale non può perciò fare a meno di considerare la "Good Governance".

4. Per queste ragioni il Consiglio federale ritiene che per raggiungere l'obiettivo sia oggi più utile adottare e/o sviluppare strumenti per temi o settori specifici, così come si è fatto finora. Bisogna continuare a completare questi strumenti giuridicamente vincolanti con iniziative più estese, ma anche più "morbide". Certo, la Svizzera assegna per tradizione grande importanza alla codificazione. Tuttavia, forzare la normazione potrebbe risultare controproducente. Il Consiglio federale è dell'avviso che l'avvio di negoziati per una convenzione internazionale sulla responsabilità delle imprese metterebbe oggi in pericolo processi innovativi che sono già stati avviati o che si trovano ancora in fase di sviluppo. Ciò non esclude la possibilità di riunire a lungo termine gli strumenti esistenti.

Per concludere, è il caso di precisare che il Consiglio federale intende continuare a seguire e intensificare la politica attuale, basata da una parte sui progetti settoriali, dall'altra su un coordinamento di standard "morbidi". Bisogna considerare, con uno sforzo congiunto, possibilità, interessi ed esigenze di tutti gli attori - imprese, organizzazioni non governative, organizzazioni internazionali e Stati - in modo che le misure adottate diano i risultati attesi. In questo senso, il Consiglio federale rafforzerà con tutti i partecipanti il dialogo sul rispetto e la promozione delle disposizioni per un'attività economica più responsabile.

Il 7 marzo 2003 il Consiglio federale ha tra l'altro adottato il Postulato Walker ("Inquadrare e responsabilizzare l'impresa" 02.3698). Tenuto conto di questo postulato e di altri interventi parlamentari sulla questione, verrà effettuata una panoramica sulla responsabilità delle imprese.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.