Wortlaut

Le système de la sécurité sociale est fondé sur dix branches d'assurances sociales (AVS, AI, APG, AC, PP, AA, AMal, AM, AF et PC) et complété par l'assistance sociale réglée à l'échelon cantonal. Conformément à la LPGA, la gestion des assurances sociales est du ressort des organes d'assurance. La surveillance en incombe à la Confédération.

Au cours des dix dernières années, 17 cantons (Argovie, Appenzell Rhodes-Intérieures, Bâle-Campagne, Fribourg, Genève, Glaris, Grisons, Jura, Nidwald, Obwald, Saint-Gall, Schaffhouse, Schwytz, Tessin, Uri, Zoug et Zurich) ont décidé de créer, de droit et/ou de fait, un établissement cantonal d'assurances sociales. Les citoyens et les assurés doivent y trouver un service à même de les renseigner sur le plus grand nombre possible de questions liées aux assurances sociales et pourvu de la compétence de prendre des décisions. Dans les autres cantons, les organes responsables des assurances sociales entretiennent également des liens étroits dans le domaine AVS/AI.

Les établissements cantonaux d'assurances sociales assument des tâches relevant de différentes branches. Leur activité a pour points de départ l'AVS/AI, l'APG, la perception des cotisations pour l'AC et les règlements cantonaux et fédéraux concernant les allocations familiales. Dans la plupart des cantons, ils s'occupent des prestations complémentaires de l'AVS/AI et des réductions de primes prévues par la LAMal. Dans quelques cantons, les tâches relevant de la caisse cantonale d'assurance contre le chômage sont également confiées à l'établissement cantonal d'assurances sociales.

Ces organes, institués par le droit cantonal sous la forme d'établissements autonomes de droit public à but non lucratif, sont considérés comme un succès par les cantons, en raison de leur convivialité pour la clientèle. L'organisation en est horizontale, proche du client, peu coûteuse et simple à diriger. Les assurés et les PME ont ainsi à leur disposition non seulement un interlocuteur auquel s'adresser, mais des institutions spécifiquement compétentes et aptes à prendre des décisions. L'harmonisation nationale de la mise en oeuvre est assurée par les instruments de surveillance efficaces dont s'est dotée la Confédération.

La Confédération a elle aussi donné la forme d'un établissement d'assurances sociales à ses propres institutions de l'AVS/AI que sont la Centrale de compensation, la Caisse suisse de compensation, destinée aux assurés domiciliés à l'étranger, la Caisse fédérale de compensation, destinée aux employés de la Confédération, et l'Office AI pour les assurés résidant à l'étranger.

On tend actuellement à l'échelon fédéral à remettre en question le principe éprouvé du guichet cantonal de proximité responsable des assurances sociales. C'est ainsi que la création d'une nouvelle organisation sectorielle fédérale pour la mise en oeuvre de l'AI a été proposée dans le cadre de la 5e révision de l'AI.

Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Que pense-t-il du développement des établissements cantonaux d'assurances sociales ?

2. Estime-t-il judicieux du point de vue politique et social que les assurés de chaque canton aient à leur disposition un guichet cantonal compétent et doté de la capacité décisionnelle en matière d'assurances sociales ?

3. A-t-il constaté que la création de ces organes présente des inconvénients pour la mise en oeuvre de la protection sociale fédérale ?

4. Est-il d'avis que les connaissances acquises sur place représentent un instrument de travail essentiel, notamment en matière d'AI (détermination du taux d'invalidité, p. ex.), alors qu'elles seraient perdues lors du passage à une organisation nationale ?

5. Dispose-t-il de chiffres comparatifs concernant les frais administratifs des établissements d'assurances sociales, d'une part, et des autres grands groupes de gestionnaires d'assurances, de l'autre (caisses-maladie, caisses de pension, assureurs accidents, organes AC, essentiellement), ainsi que ceux des deux organisations d'assurance de la Confédération (assurance militaire et SUVA)?

6. A-t-il désormais pour objectif de confier l'exécution du droit de l'assurance sociale fédérale à de nouveaux services fédéraux ?

7. Considère-t-il comme compatible avec le principe constitutionnel de la subsidiarité le fait de renoncer au principe actuel de la mise en oeuvre décentralisée effectuée dans les cantons pour lui préférer une mise en oeuvre décentralisée, mais en raison des contraintes techniques cette fois-ci, effectuée par de nouveaux services fédéraux ?

Stellungnahme des Bundesrates

Les lois fédérales prévoient, pour l'exécution de l'AVS et des APG, les caisses de compensation fédérales, cantonales et professionnelles et, pour l'exécution de l'AI, les offices AI. Au niveau cantonal, chaque canton doit régler l'exécution en édictant les textes législatifs correspondants ; il est libre de confier l'exécution de l'AVS à une caisse de compensation cantonale et celle de l'AI à un office AI autonome, ou bien de réunir ces deux organes, du point de vue de l'organisation, en un "établissement d'assurances sociales" auquel, dans certains cas, il peut confier d'autres tâches ou rattacher des services autonomes (comme une caisse de chômage). Dans les petits cantons, en particulier, il existe bien des caisses de compensation et des offices AI autonomes, mais qui se trouvent dans le même lieu et qui sont donc perçus de l'extérieur comme une unité.

En plus de l'exécution de l'AVS et des APG, les caisses de compensation peuvent être chargées par la Confédération et, sur demande, par le canton concerné, de ce qu'on appelle des "tâches confiées". Citons, parmi les tâches confiées par la Confédération, la perception des cotisations pour l'assurance-chômage et le régime des allocations familiales dans l'agriculture. Parmi celles confiées par les cantons, il s'agit souvent de l'exécution des PC, du système cantonal d'allocations familiales et, parfois, de la réduction de primes selon la LAMal.

Cela signifie que, selon le canton, on trouve soit une caisse de compensation autonome (avec ou sans tâches confiées) et un office AI autonome (au même endroit que la caisse de compensation ou à un autre endroit), soit un établissement d'assurances sociales (servant de caisse de compensation et d'office AI et assumant parfois d'autres tâches).

1. Les établissements d'assurances sociales constituent une adaptation logique des structures organisationnelles aux tâches qui ont été transférées aux caisses de compensation cantonales depuis l'introduction de l'AVS. L'expérience ayant montré que la forme d'organisation n'a d'influence systématique ni sur les coûts de gestion, ni sur la qualité des prestations, le Conseil fédéral ne privilégie aucun modèle organisationnel particulier. La seule chose qui importe est que les organes d'exécution travaillent conformément à la loi et efficacement.

2. Que l'exécution de l'AVS et de l'AI incombe à une caisse de compensation AVS autonome et à un office AI autonome ou bien à un établissement d'assurances sociales, tous les citoyens disposent d'interlocuteurs compétents. La possibilité pour les cantons de choisir la forme d'organisation qui leur convient garantit que celle qu'ils choisissent est la mieux adaptée à leur situation.

Le Conseil fédéral estime judicieux le principe consistant à confier à une seule unité organisationnelle (guichet unique) l'exécution des différentes assurances sociales. Il signale toutefois que le législateur a confié cette exécution à des assureurs différents et qu'il est, par conséquent, difficile en pratique de mettre en place un seul interlocuteur pour toutes les branches d'assurance.

3. Non.

4. L'exécution de la LAI justifie que l'on maintienne le principe d'une exécution décentralisée de l'assurance afin de rendre la réadaptation professionnelle la plus efficace possible en tenant compte des régions économiques. Elle présuppose, par ailleurs, que les offices AI disposent d'un centre de compétences complet pour l'examen du droit à la rente et l'exécution des mesures de réadaptation. Ils doivent atteindre une taille critique minimale : par exemple, l'avis d'un membre de la direction, du collaborateur compétent, du médecin AI spécialiste et du réadaptateur spécialiste est nécessaire pour une décision d'octroi de rente. La large palette des atteintes à la santé (handicaps mentaux, psychiques, physiques, etc.) et des secteurs d'activité professionnelle des personnes assurées implique, par ailleurs, que les offices AI disposent d'équipes mixtes de spécialistes pour couvrir tous les domaines.

5. Les diverses assurances diffèrent profondément sur plusieurs points, notamment l'organisation, l'exécution et le financement. Le montant des coûts de gestion dépend du catalogue de prestations de chaque assurance. Par exemple, les mesures de prévention et de réadaptation de l'AA et de l'AI nécessitent beaucoup de personnel, tandis que la gestion des rentes en cours entraîne relativement peu de frais. La comparaison des coûts de gestion figurant dans les comptes d'exploitation ou dans les statistiques n'est donc pas significative, et il n'existe ni calculs consolidés ni données comparatives.

6./7. Le Conseil fédéral considère qu'une harmonisation de la pratique en matière d'octroi de prestations AI est nécessaire. Il faut renforcer les compétences fédérales en vue d'assurer une application unifiée de la législation sur l'ensemble du territoire helvétique, mesure qui permettrait d'octroyer partout les mêmes prestations selon les mêmes règles. L'AI doit être organisée de telle manière que ses instruments de gestion - objectifs de gestion, chiffres de référence, standards, assurance qualité - puissent être utilisés efficacement dans toute la Suisse.

Le principe de l'exécution décentralisée est à conserver. Il n'est cependant pas nécessairement synonyme d'organisation cantonale des offices AI. Une solution fédérale (création d'offices fédéraux qui prendraient en charge les tâches actuelles des offices AI) n'est toutefois pas prévue, quand bien même elle serait conforme à la Constitution fédérale. L'optimisation de l'organisation de l'AI doit soutenir les objectifs cités plus haut, freiner l'augmentation du nombre de nouvelles rentes et harmoniser la pratique. Elle doit également maintenir le principe d'indépendance organisationnelle des offices AI, tant vis-à-vis des cantons que de l'administration fédérale. Les propositions du Conseil fédéral concernant l'optimisation de la structure d'exécution seront présentées dans le cadre de la 5e révision de l'AI.

Réponse du Conseil fédéral.