Aéroport de Zurich. Revenir à l'ancien régime d'exploitation

Wortlaut

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Peut-on considérer qu'en cas d'acceptation du recours déposé par la Suisse auprès de la Cour européenne de justice (CJCE) à l'encontre de la décision de la Commission européenne concernant les restrictions de vol imposées par l'Allemagne, les problèmes relatifs à l'aéroport de Zurich seront résolus, pour ce qui est de notre pays, en ce sens qu'on pourra revenir à l'ancien régime des approches et des décollages ?

2. Que compte entreprendre le Conseil fédéral au cas où la CJCE refuserait d'entrer en matière sur le recours déposé par la Suisse ou le rejetterait ?

3. En cas de rejet du recours, le Conseil fédéral a-t-il l'intention de s'adresser au Conseil de l'OACI et de lancer la procédure d'arbitrage prévue par la Convention de Chicago ?

4. Comment le Conseil fédéral s'est-il assuré que, dans les rapports antérieurs et futurs avec l'Allemagne, la position de la Suisse n'a pas été - ou ne sera pas - fragilisée dans la procédure en cours devant la CJCE et, le cas échéant, dans d'autres procédures internationales ? Comment garantira-t-il que l'attitude de la Suisse ne créera pas de précédent ?

Begründung

En s'appuyant sur le règlement CEE no 2408/92, la Suisse a recouru auprès de la Commission européenne contre les restrictions de vol imposées par l'Allemagne, et son recours a été rejeté. Elle a ensuite saisi la CJCE. Le Conseil fédéral a déclaré publiquement et devant la commission compétente que cette voie devait être privilégiée par rapport à toutes les autres procédures internationales envisageables. Il a notamment renoncé à s'adresser à l'OACI avant la conclusion de la procédure européenne. Cette manière d'agir ne peut être la bonne que si la décision de la CJCE laisse présager qu'en cas d'aboutissement des requêtes de la Suisse, les problèmes concernant l'aéroport de Zurich pourront être résolus pour l'essentiel. Cela implique que le régime des approches et des décollages pratiqués depuis des décennies puisse être entièrement remis en vigueur. Or il y a peu de chance que ce soit le cas, à voir la procédure de médiation qui vient d'être lancée. En effet, elle donnera l'impression à l'Allemagne que ses mesures unilatérales constituent un fait accompli et que la Suisse les a acceptées. Autres éléments qui pourraient corroborer cette interprétation : le droit de participation accordé aux parties allemandes à la médiation lors d'une rencontre ministérielle germano-suisse, le protocole d'accord du 26 juin 2003 signé par le conseiller fédéral Leuenberger et le ministre allemand des transports Stolpe, les mesures prises dans notre pays pour mettre en oeuvre le diktat de l'Allemagne, les discussions autour de l'introduction des approches coudées par le nord et, le cas échéant, d'autres mesures et déclarations émanant de notre pays. Dans l'intérêt de la crédibilité de la Suisse dans des procédures internationales, il est donc essentiel de souligner, face à l'Allemagne, que les mesures prises par notre pays ne créent aucun précédent et qu'elles ne signifient pas que la Suisse a accepté la position allemande. A regarder les choses de l'extérieur, on a l'impression que la Suisse a jusqu'à présent beaucoup trop négligé cet aspect.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Après le rejet de l'accord aérien par les Chambres fédérales, l'Allemagne a décrété des mesures unilatérales qui restreignent l'utilisation de son espace aérien, contraignant du même coup l'aéroport de Zurich à intensifier avec effet immédiat les approches par l'est et à introduire une procédure d'approche par le sud. Ces mesures ont de plus renforcé le mécontentement de la population vis-à-vis des nuisances sonores dues aux avions. Ceci explique pourquoi, aujourd'hui, les mesures appliquées par l'Allemagne sont bien souvent accusées d'être la source de tous les maux. D'où l'espoir également que si les batailles juridiques engagées contre l'Allemagne sont gagnées, le problème des nuisances sonores à Zurich sera résolu et que l'on pourra revenir au régime d'exploitation qui prévalait dans les années 1990.

Or, un succès sur le plan juridique ne signifiera pas obligatoirement que l'Allemagne soit contrainte renoncer à ses mesures. Plus vraisemblablement, elle serait tenue de les appliquer dans les limites fixées par le jugement. Autrement dit, même en cas de décision favorable à la Suisse, rien ne garantit que l'espace aérien allemand pourrait être utilisé librement et que l'on pourrait revenir sans autre à l'ancien règlement d'exploitation.

Qui plus est, il faut se rappeler que l'ancien règlement d'exploitation en vigueur avant que l'Allemagne n'introduise unilatéralement ses propres mesures était, lui aussi, extrêmement controversé. Le débat autour des conditions d'exploitation de l'aéroport, notamment sur la répartition des nuisances sonores, avait déjà connu une première poussée de fièvre dans le cadre de la procédure d'autorisation pour la cinquième étape de construction de l'aéroport de Zurich dans les années 1990. Il était déjà évident à cette époque que la population n'était plus prête à accepter une croissance supplémentaire du trafic sans que les grands axes du développement ultérieur de l'aéroport ne soient définis. La tentative de médiation ayant avorté en automne 2003, les modalités de l'exploitation de l'aéroport seront définies dans le cadre du processus ordinaire de planification sectorielle.

Le Conseil fédéral n'est pas en mesure de préjuger aujourd'hui de l'issue de la planification. Il adoptera les conditions-cadres fixées dans la fiche de coordination du plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique relative à l'aéroport de Zurich après avoir consulté toutes les parties impliquées dans la planification. C'est également la raison pour laquelle il est aujourd'hui impossible de se prononcer sur l'éventualité d'un retour à l'ancien règlement d'exploitation.

2. Outre l'action intentée par la Confédération suisse auprès de la Cour européenne de justice (CJCE), une procédure en révision engagée par Swiss International Air Lines SA et Unique (Aéroport de Zurich SA) est encore pendante devant le Tribunal fédéral administratif de Leipzig. Les décisions des instances européennes et allemandes auront un caractère définitif. Si les décisions de justice devaient tourner au désavantage de la Suisse, il conviendrait alors de procéder à une réévaluation de la situation. Il s'agirait notamment de tenir compte de cette nouvelle donne dans la planification sectorielle, laquelle pourrait au passage faire office de plateforme idéale pour rechercher une solution à long terme avec l'Allemagne. La marge de manoeuvre du Conseil fédéral dans cette situation serait par ailleurs grandement tributaire de l'état d'avancement du processus de planification sectoriel à ce moment-là. La recherche de solution dépendrait aussi de l'attitude de l'Allemagne et de sa volonté à négocier malgré tout ses mesures unilatérales.

3. Compte tenu de toutes les éventualités, il faut se demander si le recours à la procédure de règlement des différends de l'OACI constitue une option sensée. Dans sa réponse à l'interpellation Bürgi 03.3350, qui demandait quand le Conseil fédéral comptait porter l'affaire devant le Conseil de l'OACI, le Conseil fédéral avait émis les considérations suivantes :

"Par décision du 25 mars 2003, le Conseil fédéral avait déjà jugé inopportun de contester devant le Conseil de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) les mesures allemandes prises unilatéralement ; en effet, cette organisation est un organe politique dont on ne saurait attendre qu'il se prononce rapidement. Au contraire, l'OACI aurait plutôt transmis le dossier à la Suisse et à la République fédérale allemande afin que les deux pays négocient une solution.

Concernant la situation juridique, des interrogations d'envergure subsistent.

Dans sa décision du 26 janvier 2003, le tribunal administratif de Mannheim a considéré que les droits de transit reconnus par la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (RS 0.748.0) et par l'Accord du 7 décembre 1944 relatif au transit des services aériens internationaux (RS 0.748.111.2) n'étaient pas concernés. Les avis juridiques émis jusqu'à présent à ce sujet divergent. Des experts mondialement reconnus doutent que le droit aérien international puisse apporter une réponse.

Aussi longtemps que d'autres procédures sont en cours, il serait inopportun de solliciter l'OACI ; en effet, dans l'attente de sa décision, les différents tribunaux appelés à statuer pourraient, le cas échéant, suspendre les procédures. En outre, la procédure de règlement des différends de l'OACI ne prévoit rien en ce qui concerne les mesures préventives à prendre pour la durée de la procédure.

Pour le moment, on ne peut toutefois pas encore se prononcer sur l'utilité d'un éventuel recours à la procédure de règlement des différends de l'OACI en cas de décision défavorable pour la Suisse."

Ces considérations sont pour l'essentiel encore valables aujourd'hui. Le recours à la procédure de règlement des différends prévue dans le cadre de l'OACI reste une option parmi d'autres même si ses chances de succès sont faibles.

4. Les rapports avec l'Allemagne ne fragilisent en rien la position de la Suisse dans le cadre des procédures en cours. La Suisse a toujours clairement réaffirmé sa position à chaque fois que l'Allemagne risquait de se méprendre sur ses intentions. Ce fut notamment le cas dans le cadre du protocole d'accord conclu entre les ministres des transports des deux pays le 26 juin 2003 qui repoussait l'entrée en vigueur des mesures jusqu'à la date à laquelle l'aéroport de Zurich serait en mesure d'y faire face. Il a été expressément souligné à cette occasion que cette solution était adoptée sous réserve de l'issue des procédures en cours.

Réponse du Conseil fédéral.