Sécurité intérieure. Réglementation constitutionnelle et répartition des compétences entre la Confédération et les cantons

Wortlaut

La motion 06.3004 de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États a été adoptée par le Conseil national et par le Conseil des États en mars 2006. Elle charge implicitement le Conseil fédéral d'étudier les bases constitutionnelles requises pour que des mesures puissent être prises contre les violences lors de manifestations sportives. Je charge le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Un groupe de travail interne à l'administration fédérale a été chargé des travaux préparatoires en vue de la création d'une base légale générale en matière de police. Selon le droit en vigueur, la Confédération ne dispose d'aucune compétence propre en la matière ; les cantons sont seuls compétents. Les travaux préparatoires du groupe de travail englobent-ils également les questions relatives aux bases constitutionnelles nécessaires pour attribuer des compétences policières à la Confédération ?

2. Quel est le délai prévu pour l'achèvement des travaux préparatoires et comment les milieux concernés - notamment les cantons et l'Association des villes suisses ainsi que celle des communes - sont-ils impliqués dans ces travaux ?

3. Le Conseil fédéral entend-il saisir l'occasion du mandat que lui confère la motion 06.3004 pour étudier et présenter la question plus générale de la constitutionnalité des compétences policières de la Confédération ?

4. Est-il d'avis lui aussi que c'est au niveau d'une base constitutionnelle univoque qu'il s'agit de régler les tâches de police assumées par la Confédération, dans la mesure où le peuple doit avoir son mot à dire et que les compétences de la Confédération et des cantons, de même que la répartition des tâches entre l'armée et la police, doivent être clairement définies ?

Begründung

1. L'insuffisance des bases constitutionnelles dans le domaine des tâches de police assumées par la Confédération est de plus en plus évidente. Je renvoie par exemple au message du Conseil fédéral du 18 janvier 2006 relatif à la loi sur l'usage de la contrainte. Aucune base constitutionnelle univoque n'y est mentionnée et l'on ne fait qu'y évoquer le "principe de la proportionnalité". De plus, la compétence en matière de coordination de la sécurité intérieure (art. 57 al. 2 Cst.) y est étendue de façon exagérée : un principe de coordination ne saurait en aucun cas fonder l'octroi d'une compétence propre (loc. cit. ch. 5.1.1). Les longues explications relatives à la constitutionnalité de la modification de la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sécurité intérieure (loi sur le hooliganisme ; message du 17 août 2005) ne sont pas plus convaincantes. Le Conseil fédéral lui-même le reconnaît : "Certaines des modifications présentées ici dépassent peut-être le cadre de la compétence constitutionnelle de la Confédération en matière de maintien de la sûreté intérieure et de la sûreté extérieure" (loc. cit., ch. 5.1). Là aussi, la compétence en matière de coordination prévue à l'art. 57, al. 2, Cst. est invoquée pour attribuer à la Confédération une compétence matérielle qui l'autorise à prendre elle-même certaines mesures. Or, cette interprétation de la Constitution va manifestement trop loin.

2. Les questions ci-dessus se posent également en ce qui concerne le rôle croissant que joue l'armée dans le maintien de l'ordre intérieur et en ce qui concerne les nouvelles compétences de police octroyées au corps des gardes-frontière, au détriment des cantons, dans le contexte des accords de Schengen. N'oublions pas non plus le recours de plus en plus fréquent à des services de sécurité privés.

3. Le bien-fondé du transfert à la Confédération de certaines tâches de nature policière est parfaitement défendable, notamment lorsque ces tâches relèvent de la sphère de l'État fédéral ou qu'elles présentent un caractère supra-cantonal. Alors que la Confédération ne dispose d'aucune base constitutionnelle en matière de droit de police, il est incontestable que ces compétences doivent lui être octroyées dans la mesure où l'on attend de plus en plus souvent de la Confédération qu'elle assume des tâches de police. Néanmoins, le transfert de compétences au profit de la Confédération ne doit pas se faire furtivement et de cas en cas, mais de manière transparente. La création d'une base constitutionnelle claire et univoque en est le préalable nécessaire. Cette approche permettra non seulement d'inclure la société civile dans le débat et de susciter une discussion politique : la votation populaire obligatoire en cas de modification de la Constitution garantira en outre le respect des droits politiques et permettra peut-être de clarifier aussi la question de l'ampleur des missions de police pouvant être confiées au secteur privé et de préciser par quels moyens on pourra délimiter clairement et de façon univoque la répartition des tâches entre la police et l'armée.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Les compétences de la Confédération dans le domaine de la sécurité intérieure se fondent tant sur des bases constitutionnelles explicites que sur bases constitutionnelles intrinsèques, que le Conseil fédéral a exposées dans son message relatif à la modification de la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure du 17 août 2005 (FF 2005 5285).

Eu égard à ces bases constitutionnelles, des lois telles que la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI ; RS 120) ou la loi fédérale du 7 octobre 1994 sur les Offices centraux de police criminelle de la Confédération (LOC ; RS 360) ont été élaborées et complétées par une multitude de normes fédérales particulières en matière de police, comme celles figurant dans le livre troisième du Code pénal ou dans le chapitre 5 de la nouvelle loi fédérale sur les douanes (RS 631.0). Cette multitude d'actes législatifs spéciaux et de normes spéciales contraste quelque peu avec la concentration organisationnelle de toutes les forces de police du Département fédéral de justice et police (DFJP) au sein de l'Office fédéral de la police, que le Conseil fédéral a opérée au 1er janvier 2001, notamment dans l'optique de l'extension de la juridiction pénale de la Confédération par le biais de l'article 340 CP (cf. ch. 3 du rapport du Conseil fédéral du 9 juin 2006 intitulé "Lutter plus efficacement contre le terrorisme et le crime organisé"; FF 2006 5421).

Afin de pallier l'atomisation historique du droit régissant l'activité de la police au niveau fédéral et de concrétiser davantage les pouvoirs d'intervention des organes de police fédéraux, le Conseil fédéral a entrepris de rénover par étapes le droit fédéral régissant la police. Il a présenté dans un premier temps aux Chambres fédérales les messages concernant la loi fédérale sur les systèmes d'information de police de la Confédération (LSIP ; FF 2006 4819) et la loi sur l'usage de la contrainte dans les domaines relevant de la compétence de la Confédération (LUsC ; FF 2006 2429). Dans un deuxième temps, le chef du DFJP a chargé fedpol d'élaborer des propositions en vue de la création d'une loi sur les organes de police de la Confédération. Ce projet vise à fournir une législation fédérale en matière de police à la fois compréhensible et transparente aux citoyens et aux membres des services de police. Cette législation réglera uniquement l'activité des organes de police de la Confédération et n'affectera en rien la souveraineté cantonale en matière de police. Elle n'introduira pas de nouvelles tâches ni de nouvelles compétences, mais réunira les tâches de police que le législateur a déjà confiées à la Confédération. Celles-ci reposent sur les compétences constitutionnelles de la Confédération mentionnées précédemment.

2. La Confédération veillera à ce que les cantons, les villes et les communes soient associées aux travaux dès le moment où cela se révélera nécessaire. Les Chambres fédérales devraient se pencher sur un projet en la matière au cours de la prochaine législature.

3. Par la motion 06.3004, le Conseil des États charge le Conseil fédéral de veiller à ce que trois des mesures prévues par le volet de la révision de la LMSI destiné à lutter contre les violences lors de manifestations sportives - à savoir l'interdiction de périmètre, l'obligation de se présenter à la police et la garde à vue -, qui ont été limitées dans le temps en raison des compétences contestées de la Confédération en la matière, puissent continuer d'être applicables. Comme les vérifications sont encore en cours, le Conseil fédéral n'entend pas se prononcer sur la question de la nécessité de créer une nouvelle norme constitutionnelle, d'autant moins que la procédure de consultation lancée auprès des cantons, qui sont compétents à titre principal, n'est pas close. Si, dans le cadre de la révision partielle de la LMSI, la nécessité de préciser les bases actuelles réglant les compétences dans la Constitution se révèle suffisamment fondée, le Conseil fédéral examinera la possibilité de procéder à de telles précisions.

4. Le Conseil fédéral estime que la délimitation des tâches entre l'armée et les organes de police civils de la Confédération est déjà réglée de manière claire dans la Constitution.

Réponse du Conseil fédéral.