Nouvel impôt cantonal sur les hôpitaux. Violation des principes fiscaux, hausses des primes et distorsions de la concurrence

Wortlaut

En 2013, le Grand Conseil bernois a rejeté une taxe incitative sur les revenus que dégagent les hôpitaux sur les prestations couvertes par les assurances complémentaires des caisses-maladie ; le peuple zurichois en a fait de même en juin 2012. Les deux projets prévoyaient de verser le produit de la taxe dans un fonds de compensation, de sorte que l'argent reste au moins dans le système de santé, mais le canton de Zurich va maintenant beaucoup plus loin. Il entend en effet lever un nouvel impôt, qui rapporterait chaque année 43 millions de francs, sur le chiffre d'affaires dégagé par les hôpitaux figurant sur la liste cantonale des hôpitaux au titre de la loi sur le contrat d'assurance et en verser le produit dans les comptes généraux du canton. Les hôpitaux détenus par le canton et les hôpitaux publics seraient épargnés : ce sont essentiellement deux cliniques privées qui seraient touchées.

Ce projet hautement problématique viole des principes fiscaux, puisque la perception d'impôts sur la consommation est de la compétence de la Confédération. L'art. 127, al. 2, de la Constitution consacre par ailleurs le principe de l'égalité de traitement devant l'impôt. Or, l'impôt prévu ne touchera que deux acteurs du marché concerné et uniquement leur chiffre d'affaires. On peut également se demander si la liberté économique est respectée (principe de l'égalité de traitement entre concurrents). Si d'autres cantons suivaient l'exemple zurichois, il pourrait en résulter plusieurs centaines de millions de francs de coûts supplémentaires pour le système de santé, et donc une hausse considérable des primes des assurances complémentaires voire une mise en danger du secteur des assurances complémentaires. Les assurés sont ceux qui pâtiraient de cette situation puisqu'ils devraient payer des primes beaucoup plus élevées ou perdraient leur couverture d'assurance dès lors que leur âge ou leur état de santé les empêcherait de conclure un autre modèle d'assurance complémentaire.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. L'impôt prévu par le canton de Zurich est-il compatible avec le droit fédéral ?

2. Pourrait-il violer le principe de l'égalité de traitement ou celui de la liberté économique ?

3. Pourrait-il entraîner une hausse des primes dans le domaine des assurances complémentaires ?

4. Pourrait-il remettre en question, par la hausse des primes qu'il engendrerait, l'existence même des assurances complémentaires dans le domaine de l'assurance-maladie ?

5. Pourrait-il fausser le marché et la concurrence étant donné que seuls certains fournisseurs de prestations seraient pénalisés du fait de leurs bons chiffres d'affaires ?

6. Des contrats pourraient-ils être résiliés de ce fait et conclus avec d'autres fournisseurs de prestations (concurrents)?

Stellungnahme des Bundesrates

1./2. Le 6 juillet 2016, le Conseil d'État du canton de Zurich a adopté et transmis au Grand Conseil un projet de loi visant à habiliter le canton à percevoir une redevance sur les revenus que les hôpitaux figurant sur la liste cantonale encaissent sur les prestations complémentaires proposées aux patients en soins stationnaires. Le montant de la redevance serait calculé sur la base de l'ensemble des revenus générés par les prestations complémentaires fournies par l'hôpital. La progressivité de la redevance ne déploierait ses effets que lorsque la part des patients bénéficiant d'une assurance complémentaire dépasse, au niveau d'un hôpital, les 20 %. Les dispositions régissant cette redevance seraient soumises au référendum et se prescriraient par cinq ans suivant leur entrée en vigueur.

Les cantons peuvent percevoir les impôts qu'ils souhaitent, pour autant que la Constitution fédérale (Cst.) ne s'y oppose pas ou ne réserve pas à la Confédération le droit de les percevoir (art. 3 et 134 Cst.), comme c'est le cas pour la TVA, certains impôts à la consommation tels que l'impôt sur le tabac et l'impôt sur la bière, l'impôt anticipé et les droits de timbre (art. 130 à 132 Cst.).

Par ailleurs, aucun impôt ne doit violer les principes constitutionnels régissant l'imposition. En concevant un nouvel impôt, il faut donc s'assurer qu'un juge chargé de l'examiner le déclarerait constitutionnel. En matière de droit fiscal, le principe de l'égalité des droits (art. 8 Cst.) est mis en oeuvre par les principes de l'universalité et de l'uniformité de l'imposition, d'une part, et de l'imposition d'après la capacité économique, d'autre part (art. 127 al. 2 Cst.). Si le projet du canton de Zurich devait entrer en vigueur, c'est donc finalement aux tribunaux qu'il reviendrait de trancher si l'impôt cantonal est conforme à la Constitution.

3. Les tarifs des assurances-maladie complémentaires sont soumis à l'approbation de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA). Au cours de la procédure d'approbation, la FINMA examine, d'après les calculs de tarifs que lui soumettent les entreprises d'assurance, si les primes prévues restent dans les limites qui garantissent, d'une part, la solvabilité des entreprises d'assurance et, d'autre part, la protection des assurés contre les abus (art. 38 de la loi sur la surveillance des assurances). La FINMA examine en particulier si le montant de la prime que l'entreprise d'assurance entend facturer est justifié au regard de la charge des sinistres. Or, la redevance à laquelle se réfère l'auteur de l'interpellation influe sur le montant de ladite charge et constitue donc bel et bien un facteur pouvant être pris en compte lors de la fixation des primes.

4. Il n'est pas possible d'évaluer avec certitude si la pérennité des assurances complémentaires risque d'être mise en péril ou non. D'une part, parce que la réaction des assurés et du marché face aux augmentations des primes ne peut être prévue que par hypothèse et, d'autre part, parce que les conséquences sur les primes de l'introduction d'un nouvel impôt ne peuvent pas être évaluées précisément.

5./6. Il n'est pas possible de prévoir dans quelle mesure la redevance prévue influera sur le marché et sur la concurrence. Du fait que les marges sont très élevées dans le domaine des prestations relevant de l'assurance-maladie complémentaire, on peut supposer que l'offre ne serait en principe pas mise en péril.

Réponse du Conseil fédéral.