Ritardo nella conclusione dell'accordo quadro e graduale erosione della via bilaterale. I costi degli scenari alternativi?

Wortlaut

Il 7 dicembre 2018 il Consiglio federale ha deciso di prendere atto dei risultati di cinque anni di negoziati con l'UE su un accordo quadro e di sottoporli a un'ampia consultazione. Questo modo di procedere, criticato da molte parti come manifestazione di una mancanza di risolutezza, può tuttavia concorrere al raggiungimento, nei prossimi mesi, di una posizione solida e condivisa da tutti gli attori importanti coinvolti riguardo alle future relazioni tra la Svizzera e l'UE. Un approccio di questo tipo è da prediligere al fallimento dell'accordo quadro in Parlamento o a seguito di un'eventuale votazione popolare.

La conclusione di un accordo quadro costituisce il presupposto per portare avanti e rafforzare in modo proficuo la via bilaterale, che rappresenta un successo per la Svizzera. In particolare per il polo di innovazione e ricerca e per l'industria delle esportazioni la stabilità dei rapporti istituzionali con l'UE è cruciale. Nel contesto dell'imminente consultazione è pertanto importante analizzare non soltanto le ripercussioni dell'accordo quadro ma anche illustrare chiaramente il prezzo politico ed economico dei possibili scenari alternativi. Per il processo decisionale e il lavoro di persuasione nei confronti della popolazione è fondamentale fornire informazioni oggettive sui possibili costi e rischi a lungo termine in caso di rinuncia a un accordo quadro. Tenuto conto dello sviluppo dinamico del mercato interno europeo, in particolare in ambito digitale (cfr. rapporto in risposta al postulato 16.3080), il fallimento dell'accordo quadro condurrebbe inevitabilmente a una graduale erosione della consolidata via bilaterale. Sulla base dell'esperienza degli ultimi anni, questo comporterebbe anche svantaggi economici.

In considerazione dei timori diffusi nel mondo dell'economia e della ricerca, chiedo al Consiglio federale di rispondere alle seguenti domande:

1. Condivide i timori dell'economia secondo i quali un eccessivo rallentamento della conclusione dell'accordo quadro o il suo fallimento produrrebbero svantaggi economici dovuti alla maggiore incertezza giuridica e a eventuali misure ritorsive? Quali settori considera particolarmente sensibili o a rischio?

2. È disposto ad analizzare dettagliatamente, a tempo debito, i possibili costi economici e a renderli noti?

3. Come giudica le ripercussioni di una relazione giuridica incerta con l'UE sulla partecipazione della Svizzera alla cooperazione europea nel campo della ricerca (Orizzonte Europa) e sul potenziale di innovazione?

4. Ritiene che il ritardo della conclusione o il fallimento dell'accordo quadro potrebbero comportare una graduale erosione della consolidata via bilaterale svizzera? Come si pone dinnanzi a uno scenario di questo tipo?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Un fallimento dell'accordo quadro condurrebbe all'interruzione dei negoziati in corso in dossier settoriali come l'energia elettrica, la sanità pubblica, la sicurezza degli alimenti e i diritti di cabotaggio nel trasporto aereo: tutti dossier che l'UE collega alle questioni istituzionali. In linea generale, senza un accordo istituzionale l'UE non è disposta a concludere altri accordi di accesso al mercato con la Svizzera e nemmeno a rinnovare il riconoscimento dell'equivalenza borsistica ai sensi dell'articolo 23 Mifir. Nel dicembre del 2018 l'UE ha prorogato temporaneamente questa equivalenza per sei mesi (sino a fine giugno 2019). Durante l'incontro con i media del 17 dicembre 2018 il commissario UE Johannes Hahn ha inoltre annunciato che, se non sarà individuata una soluzione a livello istituzionale, l'UE in futuro non sarà più disposta neppure ad adeguare gli accordi di accesso al mercato esistenti. Senza un regolare aggiornamento di questi accordi (p. es. l'Accordo MRA sull'abolizione degli ostacoli tecnici al commercio) la certezza del diritto non potrebbe più essere garantita e potrebbero sorgere nuovi ostacoli che ridurrebbero la possibilità di accedere al mercato interno. Si rischierebbe inoltre di non giungere a un accordo sulla partecipazione della Svizzera come Stato associato al prossimo programma quadro dell'UE per la ricerca e l'innovazione, che sarà avviato nel 2021 (cfr. risposta 3). Potrebbero infine essere compromessi anche altri dossier nei seguenti settori: partecipazione della Svizzera all'agenzia dell'Unione europea per le ferrovie (EU Agency for Railways, ERA), al servizio pubblico regolamentato (Public Regulated Service, PRS) e all'Agenzia del sistema globale di navigazione satellitare europeo GNSS (Global Satellite Navigation System Agency, GSA, Galileo) oltre che a MEDIA e Cultura (sottoprogrammi di Europa creativa) e al programma che sostituirà Erasmus più.

2. Le conseguenze economiche di un fallimento dell'Accordo istituzionale e di un'erosione dell'accesso al mercato non possono essere quantificate in anticipo, perché dipendono innanzitutto dalla reazione dell'UE. La conseguenza più immediata sarebbe l'incertezza sulle future condizioni per l'accesso al mercato dell'UE da parte delle imprese svizzere. La certezza del diritto e la prevedibilità rappresentano due fattori decisivi per la piazza svizzera e sono tra le ragioni che hanno indotto il Consiglio federale ad avviare i negoziati per un accordo istituzionale. Sull'importanza degli Accordi bilaterali per l'economia sono stati condotti diversi studi. Quelli realizzati da Ecoplan e BAK BASEL nel 2015 hanno mostrato che l'abolizione degli Accordi bilaterali I comporterebbe cambiamenti drastici nelle condizioni quadro vigenti per la piazza svizzera e avrebbero quindi notevoli conseguenze negative sull'economia del Paese: in meno di vent'anni, l'abolizione degli Accordi bilaterali I costerebbe alla Svizzera, complessivamente, il prodotto interno lordo (PIL) di un intero anno (ossia una cifra compresa tra i 460 e i 630 miliardi di franchi).

3. C'è il rischio di non giungere a un accordo sulla partecipazione della Svizzera come Stato associato al prossimo programma quadro dell'UE per la ricerca e l'innovazione, che sarà avviato nel 2021 (Orizzonte Europa, 2021-2027). Ciò avrebbe conseguenze negative. L'attuale (ottavo) programma quadro di ricerca dell'UE (Orizzonte 2020, 2014-2020) è il programma di promozione della ricerca e dell'innovazione più importante del mondo e il nuovo programma Orizzonte Europa sarà ancora più ampio. La piena associazione ai programmi quadro di ricerca dell'UE consente agli attori del settore della ricerca e dell'innovazione in Svizzera di entrare nelle reti internazionali e di partecipare ai bandi europei per i finanziamenti, il che rappresenta un fattore determinante per l'attrattiva della piazza svizzera in termini di economia, cultura e ricerca. La Svizzera ha già sperimentato le conseguenze di una mancata piena associazione ai programmi quadro di ricerca dell'UE. In seguito all'accettazione dell'iniziativa popolare "contro l'immigrazione di massa" e alla mancata firma del Protocollo III dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone nella primavera del 2014, infatti, l'UE ha impedito la piena associazione della Svizzera a Orizzonte 2020 sino alla fine del 2016. Durante la fase di partecipazione limitata e senza pari diritti (inizialmente nessuna associazione e poi associazione parziale dall'autunno del 2014), nella maggior parte dei settori i partner svizzeri di progetti europei non hanno ricevuto fondi di ricerca dall'UE ed è stato quindi necessario un finanziamento diretto da parte della Confederazione. Alcuni finanziamenti sono stati totalmente preclusi ai partecipanti svizzeri. Le incertezze legate alla mancata piena associazione hanno avuto conseguenze negative sulla cooperazione tra la Svizzera e l'Europa in materia di ricerca, tanto che l'ultimo bilancio intermedio della partecipazione svizzera a Orizzonte 2020 ha mostrato, rispetto al precedente programma quadro (il settimo, dal 2007 al 2013), un calo significativo delle partecipazioni svizzere nei primi anni del programma (anni di associazione parziale), dei contributi finanziari della Commissione europea ai progetti svizzeri nonché della quota dei progetti coordinati dalla Svizzera, anche se dal 2017 gli indicatori sono in ripresa.

4. La Commissione europea ha annunciato che, in caso di fallimento dell'Accordo istituzionale, non concluderebbe più nuovi accordi settoriali di accesso al mercato e non aggiornerebbe più quelli esistenti. Questo comporterebbe, in effetti, un'erosione dell'accesso al mercato dell'UE e della via bilaterale nel suo complesso. In virtù degli Accordi bilaterali tra la Svizzera e l'UE, oggi il volume degli scambi di merci è pari a un miliardo di franchi svizzeri al giorno. Un franco su tre guadagnati dalla Svizzera deriva dalle relazioni del Paese con l'UE. Considerata l'importanza delle relazioni Svizzera-UE, l'erosione della via bilaterale nuocerebbe agli interessi della Svizzera.

Risposta del Consiglio federale.