Kanonen-Systeme für Katar. Bewilligung trotz "systematischer und schwerwiegender" Verletzung der Menschenrechte?

Wortlaut

1. Laut Medienberichten kam das EDA bei der Beurteilung des Ausfuhrgesuches der Rheinmetall Air Defence AG (Zürich) für die Lieferung von zwei komplexen Kanonen-Systemen im Wert von rund 200 Millionen Franken nach Katar zum Schluss: "Katar verletzte zum Zeitpunkt der Gesuchsbeurteilung 2019 insbesondere aufgrund der Situation der Arbeitsemigranten sowie der Einschränkungen der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit die Menschenrechte systematisch und schwerwiegend." Laut Kriegsmaterialverordnung (SR 514.511; KMV) Artikel 5, Absatz 2, lit. b werden Auslandsgeschäfte "nicht bewilligt, wenn das Bestimmungsland Menschenrechte systematisch und schwerwiegend verletzt". Warum hat sich der Bundesrat über diesen zwingenden Ausschlussgrund hinweggesetzt und die Bewilligung dennoch erteilt?

2. Nutzte er für seine Bewilligung das Schlupfloch in KMV Artikel 5, Absatz 4? Dient dieses Schlupfloch dem Ziel, zwingende Ausschlussgründe auszuhebeln?

3. Bildet diese exzessive Nutzung von Schlupflöchern den Hintergrund, dass der Bundesrat in seinem indirekten Gegenvorschlag zur Korrekturinitiative (21.021) mit Artikel 22b "Abweichung des Bundesrates von den Bewilligungskriterien für Auslandsgeschäfte" erneut ein Schlupfloch öffnen will? Verfolgt er mit diesem neuen Schlupfloch das Ziel, zwingende Ausschlussgründe weiterhin aushebeln zu können?

4. Für das Schlupfloch in KMV Artikel 5, Absatz 4 gibt es im Kriegsmaterialgesetz (SR 514.51; KMG) keine Rechtsgrundlage. Das KMG differenziert nicht nach dem Verwendungszweck, den die interessierten Kreise behaupten und vorschieben. Der Bundesrat fügte dieses Schlupfloch erst mit Entscheid vom 19. Sept. 2014 in die KMV ein.

a. In welchen Bewilligungen stützte er sich seither auf dieses Schlupfloch?

b. Was waren die Bestimmungsländer?

c. In welchem Umfang?

5. Katar gefährdet mit seinen rund 100 Kampfjets die regionale Stabilität und trug damit in Yemen zur Begehung von Kriegsverbrechen bei. Keine Luftwaffe ist einsatzfähig, wenn deren Infrastruktur nicht durch Mittel der Luftabwehr geschützt wird. Bestreitet der Bundesrat den funktionalen Zusammenhang zwischen "defensiver" Luftabwehr, welche Katar mit Schweizer Unterstützung modernisieren will, und offensivfähigen Kampfjets? Ist nicht jede Armee als Gesamtsystem zu beurteilen?

6. Wie beurteilt er die aktuelle Lage der Menschenrechte in Katar? Und wie die UNO?

Stellungnahme des Bundesrates

Zu 1, 2 und 6:

Beim genannten 'komplexen Kanonensystem' handelt es sich um ein Flugabwehrsystem, das dem Schutz vor Angriffen aus der Luft dient (Drohnen, Raketen, etc.).

Gesuche für den Export von Kriegsmaterial werden im Einzelfall gemäss den Kriterien in Artikel 22 des Kriegsmaterialgesetzes (KMG, SR 514.51) i.V.m. Artikel 5 der Kriegsmaterialverordnung (KMV, SR 514.511) beurteilt. Die Ablehnungs- und Ausschlusskriterien in Artikel 5 KMV, inklusive der Ausnahmebestimmungen in den Absätzen 3 und 4, sind folglich bei der Einzelfallbeurteilung stets im Einklang mit Artikel 22 KMG auszulegen (vgl. Antwort auf Frage 4).

Die aktuelle Menschenrechtssituation in Katar ist mit Blick auf die Bewilligungskriterien in der Kriegsmaterialverordnung - insbesondere hinsichtlich der Frage der systematischen und schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen - nicht abschliessend geklärt. Das EDA kam in einer Beurteilung im Jahr 2019 zum Schluss, dass die Menschenrechte in Katar systematisch und schwerwiegend verletzt würden. Da sich Flugabwehrsysteme jedoch grundsätzlich nicht für die Begehung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen eignen, fallen sie in der Regel unter die Ausnahmebestimmung in Artikel 5 Absatz 4 KMV. Diese sieht vor, dass abweichend von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b KMV (systematische und schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen) eine Bewilligung erteilt werden kann, wenn ein geringes Risiko besteht, dass das auszuführende Kriegsmaterial zur Begehung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen eingesetzt wird. Da die Ausfuhr mit Blick auf Artikel 5 Absatz 4 KMV bewilligt werden konnte, erübrigte sich im vorliegenden Fall eine abschliessende Beurteilung der Menschenrechtssituation durch den Bundesrat.

Es gibt verschiedene UNO-Mechanismen, welche in den letzten Jahren die Menschenrechtslage in Katar untersucht haben. Katar arbeitet grundsätzlich im Rahmen einer so genannten "standing invitation" mit der UNO im Menschenrechtsbereich zusammen. Das bedeutet, dass UN-Sonderberichterstatter das Land besuchen und Untersuchungen durchführen dürfen. Im Rahmen der Schlussbemerkungen ("concluding observation") würdigte der Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau im Jahr 2019 diese Zusammenarbeit ausdrücklich. Auch hat Katar 2020 das sogenannte Kafala-System reformiert, um damit die Bedingungen für Arbeitsmigrantinnen und Arbeitsmigranten zu verbessern. Dies wurde von verschiedenen UNO-Mechanismen begrüsst. Gleichzeitig halten diese aber auch fest, dass unter anderem bei den Frauenrechten, den Rechten von Arbeitsmigrantinnen und Arbeitsmigranten oder dem Schutz vor Folter weitere Verbesserungen notwendig sind.

Zu 3:

Die Ausnahme in Artikel 5 Absatz 4 KMV kann zur Anwendung kommen, wenn ein Bestimmungsland die Menschenrechte zwar systematisch und schwerwiegend verletzt, jedoch beim (einzelfallweise) zu beurteilenden Geschäft nur ein geringes Risiko besteht, dass das auszuführende Kriegsmaterial zur Begehung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen eingesetzt wird.

Die vom Bundesrat im Entwurf des Gegenvorschlags zur Volksinitiative "Gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer (Korrektur-Initiative)" vorgeschlagene Abweichungskompetenz (Art. 22b EKMG; BBl 2021 624) ist hingegen für ausserordentliche Umstände vorgesehen.

Im Gegensatz zur oben genannten Ausnahme unterliegt sie restriktiven Anwendungsvoraussetzungen. Zum einen müssen ausserordentliche Umstände vorliegen (inklusive eines hohen Staatsinteresses an der Bewilligung eines ansonsten nicht bewilligungsfähigen Auslandsgeschäftes) und die Abweichung muss für die Wahrung der aussen- oder sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz erforderlich sein. Zudem wird eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit, die keinen Aufschub für gesetzgeberische Arbeit duldet, vorausgesetzt und die Schranken in Artikel 22 KMG sind einzuhalten. Zum anderen müssen bei einer Anwendung der Abweichungskompetenz entweder die Sicherheitspolitischen Kommissionen der Eidgenössischen Räte informiert werden (bei einer Verfügung im Einzelfall) oder die Abweichung ist zeitlich zu befristen (bei einer Verordnung) und mittelfristig in ein Gesetz zu überführen.

Mit Ausnahme der Voraussetzung, dass in beiden Fällen die vom Gesetzgeber festgelegten Schranken in Artikel 22 KMG zu wahren sind, ist die Abweichungskompetenz in Artikel 22b EKMG des bundesrätlichen Gegenvorschlags nicht mit der Ausnahme in Artikel 5 Absatz 4 KMV für Länder mit systematischen und schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen vergleichbar.

Zu 4:

Die Rechtsgrundlage für die differenzierte Bewilligungspraxis des Bundesrates bilden insbesondere die Artikel 1 und 22 KMG. Artikel 22 KMG setzt die Schranken für die vom Bundesrat erlassenen Ablehnungs- und Ausschlussgründe in Artikel 5 KMV. Folglich können Ausfuhren von Kriegsmaterial nur dann bewilligt werden, wenn diese mit dem Völkerrecht, den internationalen Verpflichtungen und den Grundsätzen der schweizerischen Aussenpolitik im Einklang stehen. Innerhalb dieser Schranken gilt es, eine bedarfsgerechte industrielle Kapazität im Rüstungsbereich aufrechtzuerhalten (Art. 1 KMG). Dies verlangt letztlich eine an den jeweiligen Einzelfall angepasste, differenzierte Bewilligungspraxis. Eine Differenzierung nach dem Verwendungszeck von Kriegsmaterial ist völkerrechtlich nicht verboten, sondern explizit vorgesehen. So verlangt der internationale Vertrag über den Waffenhandel (ATT, SR 0.518.61) zum Beispiel die Ablehnung der Ausfuhr von Kriegsmaterial, wenn ein überwiegendes Risiko besteht, dass die auszuführenden Waffen dazu verwendet werden können, eine schwere Verletzung der internationalen Menschenrechtsnormen zu begehen oder zu erleichtern (Art. 7 Abs. 1 Bst. b Ziff. ii i.V.m. Art. 7 Abs. 3 ATT). Mit Blick auf unsere europäischen Nachbarn ist in diesem Sinne anzumerken, dass die EU für ihre Mitgliedsstaaten ebenfalls eine Einzelfallprüfung unter Berücksichtigung der Art des auszuführenden Kriegsmaterials vorsieht.

Grundsätzlich kann die Ausnahme von Artikel 5 Absatz 4 KMV für Ausfuhren in alle Bestimmungsländer, die die Menschenrechte systematisch und schwerwiegend verletzen, zu Anwendung kommen. Ob ein Geschäft aber tatsächlich bewilligt werden kann, ist letztlich davon abhängig, dass unter Berücksichtigung aller Kriterien in Artikel 22 KMG i.V.m. Artikel 5 KMV keine überwiegenden oder zwingenden Gründe gegen die Ausfuhr sprechen.

Die Datenbanken der Verwaltung können die Anwendung und den Umfang der Anwendung von Artikel 5 Absatz 4 KMV nicht auswerten, weshalb keine exakten Zahlen bereitgestellt werden können.

Zu 5:

Im Rahmen der Einzelfallprüfungen - so auch bei der Prüfung von Ausfuhrgesuchen für Flugabwehrsysteme - wird die Aufrechterhaltung des Friedens, der internationalen Sicherheit und der regionalen Stabilität berücksichtigt (Art. 5 Abs. 1 Bst. a KMV).

Diese Prüfung beinhaltet nebst der geopolitischen Lage auch die Berücksichtigung des Verwendungszwecks (bspw. den möglichen Einsatz im Rahmen eines bewaffneten Konflikts) und des Einsatzspektrums des auszuführenden Kriegsmaterials. Ferner ist festzuhalten, dass gemäss Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen (SR 0.120) jedem Staat ein Recht auf Selbstverteidigung zusteht, was ebenfalls im Rahmen der Einzelfallprüfung berücksichtigt wird. Im vorliegenden Fall ergaben sich bei der Interessensabwägung, auch mit Blick auf die Aufrechterhaltung des Friedens, der internationalen Sicherheit und der regionalen Stabilität, keine hinreichenden Gründe für eine Ablehnung.

Antwort des Bundesrates.