Überbordende Bürokratie bei der Versicherungsvermittlung an professionelle Versicherungsnehmer – entgegen dem gesetzgeberischen Willen im revidierten VAG

Wortlaut

Eine griffige Missbrauchsaufsicht, die Hinweise verfolgt, vor Ort kontrolliert und «schwarze Schafe» zügig aus dem Verkehr zieht – das hat das Parlament von den in der letzten Teilrevision des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) vorgenommenen Verschärfungen der Regulierung der Versicherungsvermittler angepeilt. Ein Kerngedanke der VAG-Revision bestand darin, ein kundenschutzbasiertes Regulierungs- und Aufsichtskonzept zu schaffen, ausgerichtet auf das spezifische Schutzbedürfnis der jeweiligen Versicherungsnehmer.

Stattdessen wurde mit AVO Art. 190b für die Versicherungsvermittlung generell eine präventive, datenbasierte Aufsicht eingeführt, die nicht dem Zweckartikel des VAG (Art. 1 Abs. 2 / Missbrauchsaufsicht) entspricht.

Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung der folgenden Fragen:

1. Sieht der Bundesrat nachvollziehbare Gründe dafür, dass mit der Versicherungsvermittlung der einzige von der FINMA beaufsichtigte Finanzdienstleister, der keine Kundengelder verwaltet, als einziger dieser dualen Aufsicht unterstellt wird?

2. Gibt es aus der Perspektive des Kundenschutzes stichhaltige Gründe, warum Versicherungsvermittler gemäss VAG einer viel strengeren und administrativ aufwändigen Regulierung unterworfen werden als Kundenberater gemäss Finanzdienstleistungsgesetz (FIDLEG)?

3. Der Bundesrat hat die Motion 24.3208 zur Annahme beantragt, die fordert, dass die Bestimmungen zur Vermittleraufsicht sowie die entsprechende Strafbestimmung nicht auf Rückversicherungsunternehmen anwendbar sind. Neben dem Standortwettbewerb figuriert in der Begründung der Motion prominent das Argument, dass professionelle Kunden ein geringes Schutzbedürfnis haben. Teilt der Bundesrat die Einschätzung, dass mit demselben Argument auch eine analoge Ausnahme für Versicherungsvermittler begründet werden könnte, die ausschliesslich für professionelle Versicherungsnehmer tätig sind?

Stellungnahme des Bundesrates

Frage 1: Ungebundene Versicherungsvermittlerinnen und ‑vermittler dürfen nur tätig werden, wenn sie im Register nach Artikel 42 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (VAG; SR 961.01) eingetragen sind. Artikel 183 der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen (AVO; SR 961.011) präzisiert, dass diese Eintragungspflicht sowohl für Einzelunternehmen und Personengesellschaften als auch für juristische Personen besteht. Angestellte, welche im Namen ihrer Arbeitgeberin Versicherungsverträge anbieten oder abschliessen, werden von der FINMA im Register speziell gekennzeichnet. In diesem Zusammenhang wird auch von einer sogenannten «dualen» Aufsicht gesprochen. Das VAG bezweckt unter anderem den Schutz der Versicherten nach Massgabe ihrer Schutzbedürftigkeit vor Missbräuchen (Art. 1 Abs. 2 VAG). Diese «duale» Aufsicht entspricht der langjährigen Praxis der FINMA. Der Bundesrat ist sich bewusst, dass das «duale» Aufsichtssystem über die Versicherungsvermittlerinnen und ‑vermittler sowohl im Vergleich zu anderen nationalen Finanzdienstleistern (wie z. B. Vermögensverwaltern), als auch im internationalen Vergleich eine Besonderheit darstellt. Dieses «duale» System wurde allerdings anlässlich der letzten VAG/AVO-Revision weder vom eidgenössischen Parlament noch durch die Branche in Frage gestellt. Frage 2: Kundenberaterinnen und -berater nach Bundesgesetz über die Finanzdienstleistungen (FIDLEG; SR 950.1), die nicht nach Artikel 3 des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG; SR 956.1) prudentiell beaufsichtigt sind, müssen sich in das Beraterregister nach Artikel 28 ff. FIDLEG eintragen lassen. Die Registrierungsvoraussetzungen für die Kundenberaterinnen und -berater nach FIDLEG entsprechen, mit Ausnahme der Gewährsbestimmung, materiell denjenigen für die Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler nach VAG. Aus dem VAG ergibt sich der Auftrag an die FINMA, die Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler laufend zu überwachen. Dies hat der Gesetzgeber mit der Anpassung von Artikel 46 Absatz 1 Buchstabe b VAG und der expliziten Verankerung des Erfordernisses des guten Rufs und der Gewähr für die Erfüllung der Pflichten auch für Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler festgelegt.Mit der Berichterstattungspflicht nach Artikel 190b AVO wurde dafür gesorgt, dass die FINMA von den registrierten Versicherungsvermittlerinnen und -vermittlern jährlich die Informationen erheben kann, die sie zur Ausübung dieser Aufsichtstätigkeit benötigt. Die gesetzlichen Registrierungsvoraussetzungen bedingen somit die vom Interpellanten angesprochene präventive, datenbasierte Aufsicht. Frage 3: Der Bundesrat teilt mit seiner Stellungnahme auf die Motion 24.3208 die Einschätzung des Motionärs, dass die heutige Regelung Schweizer Rückversicherungsunternehmen benachteiligen kann. Er hat sich in der parlamentarischen Debatte zum Vorstoss auch dahingehend geäussert, dass sie bei Erst- und Rückversicherungsunternehmen zu einer Begrenzung der Auswahl von Versicherungsvermittlerinnen und -vermittlern und damit zu einer Einschränkung des Marktangebots führen kann. Zudem ist es für den Bundesrat unbestritten, dass das Schutzbedürfnis bei Rückversicherungskunden weniger ausgeprägt ist. Um solche Wettbewerbsnachteile zu beheben, erachtet er rechtliche Anpassungen als sinnvoll. Diese Voten lassen sich aber nicht eins zu eins auf sämtliche «professionelle Versicherungsnehmer» übertragen. Als «professionelle Versicherungsnehmer» im Sinne von Artikel 98a Absatz 2 des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag (VVG; SR 221.229.1) gelten eine ganze Reihe von Personen und Institutionen mit unterschiedlichen Schutzbedürfnissen. Vom Begriff erfasst werden neben prudentiell beaufsichtigten Finanzinstituten auch Vorsorgeeinrichtungen oder öffentlich-rechtliche Körperschaften (somit auch Gemeinden) sowie aufgrund der vorgegebenen finanziellen Grössen insbesondere auch KMUs (Art. 98a Abs. 2 Bst. g VVG). Aus Sicht des Bundesrats trägt das geltende Recht dem reduzierten Schutzbedürfnis der «professionellen Versicherungsnehmer» in angemessener Weise Rechnung (vgl. z. B. Art. 97a VVG, Art. 30a und 30d VAG). Im Weiteren sieht Artikel 190b Absatz 4 AVO vor, dass sich Art und Umfang der von der FINMA erhobenen Kennzahlen und Informationen nach der Grösse, Art und Risiken der Tätigkeit organisieren. Die jährliche Berichterstattung sollte demnach für registrierte Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler im Vergleich geringer ausfallen, wenn sie ausschliesslich für «professionelle Versicherungsnehmer» tätig sind. Der Gesetzgeber hat zudem bei der Neuregelung der Versicherungsvermittlung in der letzten VAG-Revision von einer weitergehenden Differenzierung im Kundenschutz basierend auf dem Konzept des "professionellen Versicherungsnehmers" abgesehen. Dies erscheint vor dem Hintergrund der dargelegten unterschiedlichen Schutzbedürfnisse und der Umsetzungsproblematik bei KMU-Versicherungsnehmern weiterhin als sachgerecht.