Wortlaut

Gemäss Medienberichten hat der UNO-Ausschuss für die Rechte des Kindes im Fall eines Kindes mit Behinderungen aus dem Kanton Aargau vorsorgliche Massnahmen angeordnet. Demnach soll die Schweiz den Entscheid, das Kind in die Sonderschule zu versetzen, vorläufig aussetzen, bis der Ausschuss über die Beschwerde entschieden hat. Im Kern geht es um die Frage, ob das Kind in die Regelschule gehen darf. Der Fall wirft Fragen zur rechtlichen Bedeutung solcher Massnahmen von Vertragsorganen der UNO («Treaty Bodies») sowie zur Umsetzung der UNO-Kinderrechtskonvention im Bildungsbereich auf.

Der Bundesrat erklärte in der Antwort auf die Frage 26.7064, die Schweiz habe sich mit der Anerkennung der zuständigen UNO-Ausschüsse verpflichtet, deren Anordnungen «in guten Treuen Folge zu geben» und diese grundsätzlich umzusetzen. Gleichzeitig bestehen offenbar unterschiedliche Auffassungen über deren rechtliche Tragweite.

Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Wie beurteilt der Bundesrat grundsätzlich die rechtliche Bedeutung vorsorglicher Massnahmen («interim measures»), welche von UNO-Vertragsorganen im Rahmen von Individualbeschwerdeverfahren angeordnet werden?

2. Welche Praxis hat die Schweiz bisher im Umgang mit solchen vorsorglichen Massnahmen entwickelt?

3. Wie viele vorsorgliche Massnahmen wurden seit Anerkennung entsprechender Individualbeschwerdeverfahren gegen die Schweiz angeordnet?

4. Von welchen Vertragsorganen stammen sie?

5. In welchen Sachbereichen wurden sie ausgesprochen?

6. In wie vielen Fällen hat die Schweiz solche vorsorglichen Massnahmen vollständig umgesetzt, teilweise umgesetzt oder nicht umgesetzt?

7. Welche Kriterien legt der Bundesrat der Beurteilung zugrunde, ob einer solchen Massnahme «in guten Treuen Folge zu geben» ist?

8. Wie stellt der Bundesrat sicher, dass Bund und Kantone im Umgang mit solchen Anordnungen eine kohärente Praxis verfolgen?

9. Wie beurteilt der Bundesrat die möglichen Auswirkungen solcher Verfahren auf die innerstaatliche Rechtsordnung?

10. Wo stehen die Abklärungen der Schweiz zur Frage, ob diese das Fakultativprotokoll zur UNO-BRK ratifizieren soll?

Stellungnahme des Bundesrates

1: Nach Art. 26 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (SR 0.111) sind Verträge nach Treu und Glauben zu erfüllen. Zwar kommt vorsorglichen Massnahmen nach Artikel 31 Absatz 4 des Internationalen Übereinkommens zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen (SR 0.103.3), Artikel 6 des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend ein Mitteilungsverfahren (CRC-IC; SR 0.107.3) oder Artikel 5 des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (OP-CEDAW; SR 0.108.1) keine rechtliche Verbindlichkeit zu. «Mit der Anerkennung der Zuständigkeit des Ausschusses zur Prüfung von Mitteilungen verpflichten sich die Vertragsstaaten jedoch, Gesuchen des Ausschusses im Rahmen des Verfahrens in guten Treuen Folge zu geben. Damit sind sie grundsätzlich gehalten, die vorsorglichen Massnahmen umzusetzen» (BBl 2016 217, 232). 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8: Bis zum 31. März 2026 haben die Ausschüsse gegen das Verschwindenlassen (CED) und für die Beseitigung der Rassendiskriminierung (CERD) in je 2, der Ausschuss gegen Folter (CAT) in 279, der Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau (CEDAW) in 33 und der Ausschuss für die Rechte des Kindes (CRC) in 53 Verfahren Gesuchen um vorsorgliche Massnahmen stattgegeben. Diese betreffen in erster Linie Fragen des völkerrechtlichen Refoulementverbots in Asylangelegenheiten. Dazu kommen wenige Fälle der Trennung von Kindern und einem Elternteil infolge Aus- oder Wegweisung (<10) resp. Einzelfälle aus den Bereichen kindesschutzrechtlicher Massnahmen oder der Schulzuweisung. Seit der ersten Individualmitteilung in einem Schweizer CAT-Fall (1993) beachtet die Schweiz vorsorgliche Massnahmen der UNO-Ausschüsse. Ausnahmen betreffen ein Versehen (CAT/C/53/D/482/2011) oder bei 2 CRC-Mitteilungen eine andere Einschätzung hinsichtlich des Kindswohls. Die innerstaatliche Koordination der Umsetzung vorsorglicher Massnahmen obliegt dem Bundesamt für Justiz, das in den entsprechenden Verfahren die Schweiz vertritt.9: Die Individualmitteilungsverfahren ergänzen die materiellrechtlichen Verpflichtungen aus den entsprechenden Übereinkommen verfahrensrechtlich. Die Feststellungen der Ausschüsse zu Individualmitteilungen haben keine rechtlich bindende Wirkung, begründen keine weitergehenden Pflichten, als sie bereits im jeweiligen Übereinkommen vorgesehen sind, und beseitigen nicht die Rechtskraft innerstaatlicher Gerichtsurteile (Bundesgericht, Urteil 8C_459/2011 vom 5. Oktober 2011, Erw. 4.3). Da es sich um Feststellungen handelt, die von einem für den Zweck der Vertragsauslegung in Einzelfällen eingesetzten unabhängigen Organ getroffen wurden, kommt ihnen jedoch grosses Gewicht zu (BBl 2016 217, 236) und der Vertragsstaat ist gehalten, sie zusammen mit etwaigen Empfehlungen gebührend in Erwägung zu ziehen (BBl 2006 9787, 9817). Die Umsetzung erfolgt in der Regel durch Wiedererwägung oder Neueinschätzung eines Falles durch die betroffenen Verwaltungsbehörden und nicht im Wege der Revision, die der Gesetzgeber bewusst auf die verbindlichen Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte beschränkt hat.10: In seiner Stellungnahme vom 26.02.2020 zur Motion 19.4424 Roth hat der Bundesrat ausgeführt, dass zu wenige Grundlagen vorliegen, um die Konsequenzen einer Ratifizierung des Fakultativprotokolls beurteilen zu können. Die Schlussbemerkungen des Ausschusses vom 23.03.2022 zum ersten Staatenbericht der Schweiz erlauben dem Bundesrat zwar die Identifikation von Handlungsfeldern, nicht aber die genaue Abschätzung möglicher Folgen der Ratifikation des Fakultativprotokolls. Weitere Abklärungen sind im Gang, insbesondere zu den Auswirkungen auf die innerstaatlichen Rechtsmittelinstanzen sowie auf die zur Umsetzung benötigten administrativen Ressourcen.