Stellungnahme des Bundesrates

In merito alle domande 1-3

Come la stessa interpellante constata nell'introduzione alla sua interpellanza, non vi sono documenti utilizzabili per interpretare l'articolo 19 della Convenzione franco-svizzera relativa alla costruzione e all'esercizio dell'aeroporto di Basilea-Mulhouse (RS 0.748.131.934.92). La clausola litigiosa va dunque interpretata in primo luogo mediante il metodo dell'analisi del testo.

Il tenore dell'articolo 19 di detta Convenzione è il seguente:

"La revisione degli statuti e del capitolato d'oneri chiesta con decisione del Consiglio d'amministrazione presa alla maggioranza dei due terzi dei membri in carica, potrà essere eseguita d'intesa tra i due Governi."

Dal testo si deduce che il Consiglio d'amministrazione può soltanto "chiedere" la revisione degli statuti e del capitolato d'oneri. La competenza di decidere tali revisioni o modifiche deve dunque essere altrove. Quando nella frase seguente è detto che la revisione "potrà essere eseguita d'intesa tra i due Governi", "potrà essere eseguita" non significa nient'altro che "entrerà in vigore". Le revisioni o modifiche entrano dunque in vigore "d'intesa tra i due Governi". Ponendo l'entrata in vigore delle modifiche in mano ai Governi, la Convenzione delega loro espressamente la competenza di procedere alla modifica in questione. La possibilità di sancire nelle convenzioni internazionali tali deleghe di competenza è ammessa nella prassi (si veda GAAC 1987 IV 377ss.) e anche dal Tribunale federale (si veda DTF 120 Ib 360ss.).

Che una tale interpretazione basata sul testo stesso sia pertinente trova conferma se si confronta l'articolo 19 della Convenzione con altre clausole relative alla modifica di trattati internazionali. Così, per esempio, l'articolo 16 capoverso 1 dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica federale di Germania concernente il raccordo autostradale nella regione di Basilea e Weil am Rhein (RS 0.725.121) stabilisce che una Commissione mista può "sottoporre ad entrambi i Governi raccomandazioni, anche su modifiche del presente Accordo e delle convenzioni tecniche". L'articolo 18 dello stesso Accordo prevede inoltre che l'Accordo "può essere modificato soltanto d'intesa tra i due Stati contraenti". In questo caso è chiaro che non si tratta di una delega della competenza poiché da un lato ai Governi sono sottoposte unicamente delle "raccomandazioni" e dall'altro gli Stati contraenti approvano dette raccomandazioni appunto in quanto tali.

Quando invece i Governi - come nel caso della Convenzione relativa all'aeroporto di Basilea-Mulhouse - possono decidere dell'entrata in vigore di una modifica, si tratta di una vera e propria delega della competenza (si veda in proposito anche Germaine LADET, Le statut de l'Aeroport Bâle-Mulhouse, Tesi Parigi 1984, p. 36ss. L'autrice ha partecipato attivamente alla redazione della Convenzione.).

La delega della competenza non va - contrariamente alle dichiarazioni dell'interpellante al punto 2 - oltre la "procedura di stipulazione semplificata", in quanto detta procedura consiste proprio nella rinuncia all'approvazione di un trattato internazionale da parte del Parlamento (si veda GAAC 1987 IV 371). Contrariamente a quanto affermato nell'interpellanza l'articolo 19 della Convenzione relativa all'aeroporto di Basilea-Mulhouse non è una delega della competenza "in bianco". Infatti la competenza dei Governi è chiaramente limitata alla modifica degli statuti e del capitolato d'oneri; di conseguenza le modifiche della Convenzione sottostanno all'approvazione del Parlamento. Nell'articolo 9 del capitolato d'oneri è inoltre espressamente stabilito che le "condizioni per la costruzione e la messa in servizio di ulteriori impianti e installazioni" sarebbero "descritte in un complemento al capitolato d'oneri da redigere conformemente alle condizioni previste all'articolo 19 della Convenzione".

La procedura sopra descritta, vale a dire la successiva approvazione da parte del Consiglio federale della modifica della Convenzione, fu già applicata in occasione di precedenti ampliamenti dell'aeroporto di Basilea-Mulhouse:

- scambio di note del 15 maggio 1965 che costituisce l'allegato III (modifica del preventivo delle spese, RU 1965 778). Nella nota francese figurava fra l'altro la seguente annotazione: "Com'è noto all'Ambasciata [di Svizzera], il detto articolo 19 della Convenzione consente la revisione degli allegati della Convenzione, mediante intesa tra i due Governi e sul fondamento d'una decisione del Consiglio d'amministrazione presa alla maggioranza dei due terzi dei membri in carica ". La somma a carico della Svizzera, in seguito approvata dal Consiglio federale, fu già allora di Fr. 87'192'000.-;

- scambio di note del 25 febbraio 1971 che costituisce il complemento n. 2 all'allegato II (capitolato d'oneri) della Convenzione (RU 1971 718);

- scambio di note del 25 febbraio 1971 che costituisce il nuovo allegato III (stato descrittivo e preventivo delle spese) della Convenzione (RU 1971 720).

In merito alle domande 4 e 5

È fuori dubbio che la soluzione finanziaria adottata sulla base del complemento n. 4 alla Convenzione (contributo della Confederazione a fondo perso nella misura in cui i Cantoni Basilea Città e Basilea Campagna non siano in grado di assumersi l'importo) sia contraria all'articolo 101 della legge sulla navigazione aerea (RS 748.0). La contraddizione fra le possibilità offerte dalla Convenzione e quelle offerte dal diritto interno è sorta con la modifica del 14 dicembre 1984 della legge sulla navigazione aerea (RU 1985 660). Nel frattempo, per principio, la Confederazione può assumere anche impegni di diritto internazionale pubblico che si discostano dal diritto interno (si veda Schindler in Commento alla Costituzione federale, n. 15ss. ad art. 8), visto che il principio della perminenza del diritto internazionale pubblico è generalmente riconosciuto nella prassi (si veda GAAC 53 IV n. 54). La contraddizione fra il complemento n. 4 e l'articolo 101 della legge sulla navigazione aerea sarà annullata in occasione della prossima revisione della legge mediante una riserva formale di diritto internazionale pubblico. Va inoltre notato che la copertura completa dei costi da parte della Confederazione (per i primi lavori di ampliamento dell'aeroporto) si accorda ancor meno, se così si può dire, con l'articolo 101a della legge sulla navigazione aerea.

In merito alle domande 6-8

È vero che nella perizia del 29 settembre 1993 dell'Ufficio federale di giustizia è menzionata la partecipazione sussidiaria degli Stati contraenti per metà alle spese d'investimento che l'aeroporto non è in grado di prendere a suo carico, mentre il complemento n. 3 del 29 febbraio 1996 non prevede più tale regolamentazione. Tuttavia la perizia dell'Ufficio federale di giustizia si riferiva al progetto di allora del complemento n. 3 e in tale progetto detta regolamentazione finanziaria figurava ancora. Infatti soltanto in un secondo tempo si è pensato a definire le modalità di finanziamento in un complemento n. 4 distinto; nella sua presa di posizione dell'8 agosto 1997, l'Ufficio federale di giustizia ha ribadito la competenza del Consiglio federale a stipulare detto ulteriore complemento n. 4. Ne consegue che il rimprovero mosso dall'interpellante in base al quale la perizia del 1993 dell'Ufficio federale di giustizia tralasciava l'aspetto finanziario e la delegazione delle finanze e il Parlamento erano stati indotti in errore, è privo di fondamento.

In merito alla domanda 9

È incontestabile che le regole che figurano nei complementi n. 3 e n. 4 rivestono una certa importanza. Tantomeno si può affermare che la delega della competenza che figura all'articolo 19 della Convenzione si limiti unicamente a modifiche di contenuto o politiche di scarso rilievo degli statuti e del capitolato d'oneri. Pertanto è stato giusto (tenendo conto anche della vigente prassi relativa alla modifica di allegati a trattati internazionali) che il Consiglio federale abbia approvato la modifica del capitolato d'oneri, oggetto della presente discussione, fondandosi sulla propria competenza. In occasione di una futura modifica con analoghe implicazioni finanziarie, il Consiglio federale è tuttavia disposto a coinvolgere nella procedura il Parlamento, prima della definitiva approvazione del relativo complemento.

In merito alla domanda 10

Innanzitutto va constatato che gli effetti dell'aeroporto di Basilea-Mulhouse rispettano sul territorio svizzero le prescrizioni della legge sulla protezione dell'ambiente. Vi provvedono fra l'altro le seguenti misure relative al traffico aereo:

a. sempre maggiore impiego di aeromobili moderni, rispettosi dell'ambiente;

b. limitazione dei voli notturni in funzione del tipo di traffico (voli di linea, voli non di linea, voli privati);

c. spostamento dei test sui motori in un locale isolato fonicamente / spostamento delle prove di motori con aereo fermo in "Silencer" (salvo eccezioni);

d. procedure di atterramento e di decollo con riduzione del rumore (percorsi detti di "rumore minimo").

In relazione al progettato ampliamento dell'aeroporto, il capo del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC) ha incaricato l'Ufficio federale dell'aviazione civile di far applicare, in collaborazione con le autorità francesi, i seguenti provvedimenti di carattere ambientale che contribuiranno a garantire anche in avvenire un traffico aereo compatibile con le esigenze ecologiche:

a. divieto degli aeromobili rumorosi (detti aeromobili del capitolo II) nel periodo dalle 22.00 alle 06.00 (nel frattempo realizzato);

b. prolungamento della pista Est/Ovest, il che permetterà un maggior numero di decolli sopra una zona meno abitata;

c. rielaborazione della concezione di utilizzazione delle piste al fine di ridurre al minimo l'impatto ambientale;

d. concessione restrittiva delle autorizzazioni eccezionali di volo nel periodo dalle 24.00 alle 05.00;

e. introduzione di tasse di atterramento in funzione delle sostanze nocive emesse oltre alle tasse di atterramento in funzione del rumore.

Sempreché il numero di passeggeri sia sufficente, è inoltre previsto di allacciare, nei limiti di quanto tecnicamente fattibile ed economicamente sopportabile, l'aeroporto alla rete ferroviaria.

Risposta del Consiglio federale.