00.028

Botschaft zu einer Änderung des Bundesgesetzes über die Rüstungsunternehmen des Bundes (BGRB)

vom 1. März 2000

Sehr geehrte Herren Präsidenten sehr geehrte Damen und Herren,

mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen den Entwurf für eine Änderung des Bundesgesetzes über die Rüstungsunternehmen des Bundes (BGRB) mit dem An- trag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Her- ren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

1. März 2000 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Adolf Ogi

10905 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2000-0078 2259

Übersicht

Zweck der Gesetzesänderung Das BGRB stellt die gesetzliche Grundlage für die Rechtsformänderung der frühe- ren vier eidgenössischen Rüstungsbetriebe in Aktiengesellschaften nach privatem Recht dar. Mit dem Übergang in die neue Rechtsform am 1. Januar 1999 entstand die neue Firmengruppe, umfassend im wesentlichen die Holding-Gesellschaft RUAG Schweiz AG (RUAG SUISSE) und die vier operativen Unternehmungen SE Schweizerische Elektronikunternehmung AG, SW Schweizerische Unternehmung für Waffensysteme AG, SM Schweizerische Munitionsunternehmung AG sowie SF Schweizerische Unternehmung für Flugzeuge und Systeme AG. Der vorliegende Entwurf bezweckt eine Erweiterung des BGRB um die Artikel 5a und 5b. Damit wird die Rechtsgrundlage für die notwendige Rekapitalisierung des neuen Konzerns ge- schaffen. Art der Durchführung, Zeitpunkt und Umfang der konkreten Massnahmen werden durch den Bundesrat bestimmt.

Hintergrund Der Bedarf nach zusätzlichem Eigenkapital ergibt sich unmittelbar aus der Anpas- sung der Rechnungslegung an anerkannte Standards. Es handelt sich dabei um all- gemein anerkannte Richtlinien betreffend die Offenlegung und Bewertung in der Konzern-Rechnungslegung. Im Vordergrund stehen die FER-Standards («Fachemp- fehlungen zur Rechnungslegung») und die in gleiche Richtung zielenden IAS- Standards («International Accounting Standards»). Bei Unternehmensgruppen ver- gleichbarer Grösse wird die Anwendung solcher Standards heute als üblich be- trachtet. Der Bundesrat hat deshalb die rechtlich verselbstständigten Betriebe (u.a. auch Swisscom, Post, SBB) in ihrer Rechnungslegung zur Befolgung eines dieser Standards verpflichtet. Die RUAG Suisse hat sich entschieden, in einem ersten Schritt die Rechnungslegung nach den FER-Richtlinien vorzunehmen, doch soll bereits in der Bilanz per Ende des Jahres 2001 der IAS-Standard übernommen werden. Dieses Vorgehen drängt sich auf, weil sich die Unternehmen der RUAG SUISSE relativ kurzfristig dem in- ternationalen Markt stellen und entsprechende Kooperationen eingehen müssen. Die bei der Bilanzierung nach diesen Standards zu beachtenden Bewertungskrite- rien, namentlich bezüglich des Anlagevermögens und der Rückstellung für Risiken, unterscheiden sich zum Teil erheblich von der früher angewendeten Praxis, die sich im Prinzip an den handelsrechtlichen Vorschriften orientierte. Sie haben zur Folge, dass sich das Eigenkapital gegenüber der früheren Rechnungslegung massiv ver- minderte und dass zur Herstellung gesunder Bilanzrelationen eine Kapitalaufstok- kung um rund 50 Millionen Franken erforderlich ist. Die gravierendste Konsequenz geht bei der Anwendung der beiden Standards indes- sen von der Bewertung der Verpflichtungen des Arbeitgebers gegenüber der Per- sonalvorsorgeeinrichtung aus. Danach übersteigen die Verpflichtungen der RUAG SUISSE gegenüber der Vorsorgeeinrichtung das durch Aktiven bei der Pensions- kasse des Bundes (PKB) ausgewiesene Deckungskapital um ca. 500–550 Millionen

2260

Franken. Solange eine solche Differenz besteht, ist in der Bilanz der Arbeitgeber- firma dafür eine Rückstellung auszuweisen. Mit der vorgeschlagenen Gesetzesänderung soll die erforderliche Grundlage ge- schaffen werden, damit der Bundesrat zum gegebenen Zeitpunkt die notwendigen Massnahmen beschliessen kann.

Voraussichtlich zu treffende Massnahmen Die vom Bundesrat auf Grund des neuen Gesetzesartikels 5a zu treffenden Mass- nahmen stützen sich auf die Eröffnungsbilanz per 1. Januar 1999 der RUAG SUISSE (vgl. Anhang 1). Beabsichtigt ist eine Kapitalerhöhung bei der RUAG SUISSE zur Herstellung gesunder Bilanzrelationen im Umfang von 50 Millionen Franken. Bezüglich der Unterdeckung gemäss FER bzw. IAS besteht die Absicht, die Summe von 500–550 Millionen Franken der zukünftigen Vorsorgeeinrichtung der RUAG SUISSE zukommen zu lassen, wodurch sich die Vornahme einer entspre- chenden Rückstellung in der Konzernbilanz erübrigt. Akonto dieser beiden Massnahmen werden somit von der Eidgenossenschaft Mittel im Betrag von insgesamt schätzungsweise 550–600 Millionen Franken aufzubringen sein. Der beantragte Artikel 5b bezieht sich auf die bei der PKB im Gang befindliche Be- reinigung der Versichertendossiers. Er schafft die Rechtsgrundlage für die Garantie von Unterdeckungen beim Deckungskapital durch den Bund, falls solche im Zuge der Dossierbereinigungen zu Tage gefördert werden sollten.

2261

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

Mit dem Bundesgesetz über die Rüstungsunternehmen des Bundes vom 10. Oktober

1997 (BGRB, SR 934.21) war die Rechtsgrundlage für die Überführung der vorma-

ligen Rüstungsbetriebe des Bundes von unselbstständigen öffentlich-rechtlichen An- stalten in Aktiengesellschaften des privaten Rechts, eingebettet in eine Holding- Struktur, geschaffen worden. Diese Überführung in die neue Rechtsform wurde mit Stichtag 1. Januar 1999 vollzogen, indem die Eidgenossenschaft sämtliche Aktiven und Passiven sowie Rechte und Verpflichtungen der bisherigen Rüstungsunterneh- men mittels Sacheinlage in die vorher zu diesem Zweck gegründeten Aktiengesell- schaften einbrachte. Unmittelbar anschliessend wurden die Aktien der vier operati- ven Gesellschaften in die ebenfalls neu gegründete Holding-Gesellschaft RUAG Schweiz AG eingebracht. Der neue Konzern RUAG SUISSE umfasst also im We- sentlichen die Holding-Gesellschaft RUAG Schweiz AG und die vier operativen Unternehmungen SE Schweizerische Elektronikunternehmung AG, SW Schweizeri- sche Unternehmung für Waffensysteme AG, SM Schweizerische Munitionsunter- nehmung AG sowie SF Schweizerische Unternehmung für Flugzeuge und Systeme AG. Die Gruppe ist vollumfänglich im Eigentum der Eidgenossenschaft. Die erforderlichen Massnahmen wurden rückwirkend, mittels Bundesratsbeschluss vom 26. Mai 1999, getroffen. Dieser Beschluss enthält auch die Genehmigung der Eröffnungsbilanz der neuen Firmengruppe per 1. Januar 1999, welche erstmals auf Grund des Rechnungslegungsstandards FER (Fachempfehlungen zur Rechnungsle- gung) erstellt wurde (vgl. Anh. 1). Aus der Erkenntnis, dass bei Konformität mit den gültigen und absehbaren Rech- nungslegungsstandards eine Rekapitalisierung unumgänglich ist, erging im Rahmen des genannten Bundesratsbeschlusses vom 26. Mai 1999 der Auftrag an das VBS, eine diesbezügliche Botschaft auszuarbeiten. In der Botschaft zum BGRB vom 16. April 1997 (BBI 1997 III 769) wurde bei den Ausführungen über die Kapitalisierung von den Bilanzierungsgrundsätzen und den Bewertungskriterien ausgegangen, die den gesetzlichen Bestimmungen (hauptsäch- lich Obligationenrecht) entsprechen. Ein Rekapitalisierungsbedarf war unter jenen Voraussetzungen nicht gegeben (vgl. auch Anhang 1, Bilanz per 31. Dezember 1998). In der Folge wurden in dem vom Bundesrat mit Datum vom 25. Juni 1997 verabschiedeten «Bericht über die Aufsicht bei ausgelagerten Verwaltungsbereichen und rechtlich verselbstständigten Betrieben» letztere zur Rechnungslegung nach ei- nem der anerkannten Standards (IAS oder FER) verpflichtet. Die Konsequenzen ei- nes Überganges auf die im ersten Schritt vorgesehenen FER-Standards für die Ka- pitalisierung der RUAG-Gruppe waren in jenem Zeitpunkt noch nicht absehbar, vor allem die gravierende Auswirkung der erst im Jahr 1999 verabschiedeten und ab dem Jahr 2000 gültigen FER-Richtlinie 16 über die Bewertung der Vorsorgever- pflichtungen (vgl. Ziff. 1.3.2). Da indessen die Befolgung eines modernen Standards in der Wirtschaft üblich und zweckmässig ist, hat später auch der Verwaltungsrat der RUAG SUISSE die Konzernrechnungslegung nach FER-Richtlinien beschlos- sen (vgl. auch Ziff. 1.2).

2262

Das Problem, dass das Eigenkapital bei der Rechnungslegung nach einem aner- kannten Standard beeinträchtigt werden kann, bestand gleicherweise auch bei den rechtlich verselbstständigten früheren Regiebetrieben Swisscom, Post und SBB. Die gegenüber den Rüstungsunternehmen unterschiedliche Finanzierungsstruktur (Dar- lehensverschuldung gegenüber dem Bund als Aktionär) ermöglichte dort jedoch eine andere Lösung als im vorliegenden Falle.

1.2 Notwendigkeit der Rechnungslegung nach

anerkannten Standards

1.2.1 Vergleich FER und IAS

Im Gegensatz zur bisherigen Rechnungslegung, welche sich an den Bestimmungen des Obligationenrechts (SR 220) orientierte, ist unter der neuen Rechtsform gemäss einem vom Bundesrat am 25. Juni 1997 verabschiedeten Bericht «über die Aufsicht bei ausgelagerten Verwaltungsbereichen und rechtlich verselbstständigten Betrie- ben» einer der anerkannten Rechnungslegungsstandards (International Accounting Standard IAS, Fachempfehlungen zur Rechnungslegung FER) zu befolgen. Der Verwaltungsrat der RUAG SUISSE hat sich für die Rechnungslegung nach FER als Übergangslösung ausgesprochen, wobei in einer späteren Phase auf den Standard IAS überzugehen ist. Ausserdem bestimmt Artikel 5 Absatz 2 BGRB, dass die Sacheinbringungen in die Aktiengesellschaften «unter Beachtung anerkannter Be- wertungsgrundsätze» zu erfolgen haben. Ausgehend davon – und vor allem auch, weil die Beachtung solcher anerkannter Grundsätze heute zu den Gepflogenheiten bei Unternehmen vergleichbarer Grösse gehören – erachtete es der Bundesrat als notwendig, einen anerkannten Standard in der konsolidierten Rechnung gleich von Anbeginn einzuführen, d.h. die Eröffnungsbilanz per 1. Januar 1999 bereits nach den FER-Richtlinien zu erstellen. Die Rechnungslegungsstandards nach FER bzw. IAS verfolgen vor allem die beiden Ziele der Offenlegung der Geschäftszahlen sowie der Anwendung von Bewertungs- grundsätzen nach betriebswirtschaftlichen Kriterien. Eine weitere Zielsetzung ist die Erhöhung der Aussagekraft und Vergleichbarkeit. Die Fachempfehlungen sind – ne- ben den noch weiter gehenden IAS – allgemein anerkannt und werden in der Schweiz von vielen grösseren und mittleren Konzernen angewandt. Für die Börsen- kotierung sind sie Minimalerfordernis. Verglichen mit den FER-Standards gehen die Regeln nach IAS in den Offenle- gungsvorschriften bedeutend weiter. Die IAS sind (mit gewissen Einschränkungen in den USA) international anerkannt, während FER mehr oder weniger auf die Schweiz beschränkt ist. Im Grundsatz sind die in den beiden Richtlinien festgelegten Bewertungsregeln weitgehend deckungsgleich, wobei die Vorschriften bei IAS be- züglich der Umsetzung strikter und detaillierter formuliert und damit in der Anwen- dung anspruchsvoller sind. Demgegenüber lassen die FER-Bestimmungen in ver- schiedenen Belangen (noch) einen Interpretationsspielraum zu (s. Ziff 1.3.1). Es muss auf Grund bisheriger Erfahrung aber davon ausgegangen werden, dass sich die FER-Richtlinien über kurz oder lang den IAS weitgehend annähern werden.

2263

1.2.2 Gründe für den Übergang auf IAS

Von den ehemaligen Regiebetrieben des Bundes haben sich die Post und die SBB auf die FER-Richtlinien, die Swisscom auf IAS verpflichtet. Mit Blick auf das er- klärte strategische Ziel der RUAG SUISSE, vermehrt Allianzen und Kooperationen mit Drittunternehmen einzugehen, ist die Rechnungslegung nach allgemein aner- kannten Standards unabdingbar. In Anbetracht dessen, dass sich internationale Kooperationsmöglichkeiten konkret abzeichnen, erhält eine Anpassung der Rech- nungslegung an die international anerkannten IAS zusätzliche Bedeutung und Dringlichkeit. Bei internationalen Projektfinanzierungen grösseren Umfanges wird in der Regel seitens der Investoren eine Offenlegung der finanziellen Verhältnisse nach einem international anerkannten Standard erwartet. Für die RUAG ist dieser Aspekt von Bedeutung, da sich schon in relativ kurzer Zeit die Frage der Durchführung solcher spezieller, auf das einzelne Beteiligungs- bzw. Kooperationsvorhaben zugeschnitte- ner Finanzierungsvorkehrungen stellen dürfte. Nebst dem zusätzlichen Stellenwert, den die von der Revisionsgesellschaft attes- tierte Rechnungslegung nach IAS einer Unternehmung als Allianzpartner verleiht, ist dieser Standard bei Kooperationsprojekten auch von praktischem Vorteil, da Unternehmensbewertungen, Bilanzvergleiche etc. auf der Basis der ausgewiesenen Zahlen vorgenommen werden können, ohne dass vorerst deren (meist mühsame) Aufbereitung zwecks Vergleichbarkeit erforderlich ist. Die potenziellen Koopera- tionspartner, mit welchen zurzeit diesbezügliche Gespräche geführt werden, haben sich auf den IAS-Standard verpflichtet oder sind im Begriffe, diesen zu übernehmen. Der Verwaltungsrat der RUAG SUISSE erachtet es deshalb als eine wichtige Ziel- setzung, dass die Bilanz per Ende 2001 bereits nach den Richtlinien dieses Stan- dards ausgewiesen wird.

1.3 Einfluss der anerkannten

Rechnungslegungsstandards auf die Kapitalisierung

1.3.1 Bewertung der arbeitgeberseitigen

Vorsorgeleistungen Im Jahr 2000 werden die FER-Richtlinien um eine Bestimmung erweitert, welche sich auf die Berechnung der arbeitgeberseitigen Verpflichtungen gegenüber der Per- sonalvorsorgeeinrichtung bezieht (FER-16-Standard) und ab dem Rechnungsab- schluss des Jahres 2000 als verpflichtend gilt. Für die Rechnungslegung nach IAS ist die gleiche Bestimmung bereits verbindlich (IAS 19 revised). Im Gegensatz zur Ermittlung des im Zeitpunkt der Rechnungslegung erforderlichen Deckungskapitals für die statutarischen Verpflichtungen (acquired benefit obligation) wird durch die- se Berechnung das Deckungserfordernis höher veranschlagt, da auch mutmassliche Entwicklungen in der Zukunft (projected benefit obligation) berücksichtigt werden müssen. Für die Differenz zwischen den nach dieser «dynamischen» Methode be- rechneten Verpflichtungen und der effektiven Deckung in Form von Aktiven der Vorsorgeeinrichtung ist durch die Arbeitgeberfirma eine Rückstellung zu bilden. Diese ist im Berichtsjahr oder über die durchschnittliche Restdienstzeit erfolgswirk- sam zu erfassen. Alternativ kann die Unterdeckung unter Offenlegung im Anhang

2264

und Anpassung der Vorjahreszahlen (Restatement) erfolgsneutral über das Eigenka- pital erfasst werden. Die Rüstungsunternehmen haben im Jahr 1997 den auf sie entfallenden Teil des feh- lenden Deckungskapitals bei der Pensionskasse des Bundes (PKB) von 200 Millio- nen Franken zurückbezahlt, sodass ab diesem Zeitpunkt eine Aktivendeckung der statutarischen Verpflichtungen zu 100 Prozent1 besteht, sie beläuft sich auf rund 1,8 Milliarden Franken. Dieser Betrag stellt die Summe aller am betreffenden Stich- tag durch die Versicherten erworbenen Leistungen dar. Demgegenüber wird im Sin- ne von FER 16 – und in diesem Punkt gleichlautend IAS 19 (revised) – die Ver- pflichtung des Arbeitgebers gegenüber der Vorsorgeeinrichtung weiter gefasst, in- dem nicht nur die erworbenen sondern auch die antizipierten Leistungen in der Zu- kunft, ausgehend von den Gegebenheiten am Stichtag, sichergestellt werden müssen. Bei der Ermittlung dieser Verpflichtungssumme sind die zukünftigen Leistungen und Beiträge auf den Stichtag zurückzudiskontieren. Die so berechneten Verpflich- tungen übersteigen in den meisten Fällen das durch Aktiven sichergestellte Dek- kungskapital. Die Höhe dieser Differenz hängt wesentlich von den der Berechnung zu Grunde gelegten, wirtschaftlichen Annahmen bezüglich künftiger Teuerungsent- wicklung, Lohnerhöhung, Rentenentwicklung und insbesondere der künftigen Zin- sentwicklung (Diskontierungssatz) ab. Massgeblich bei der Festlegung dieser An- nahmen sind die wirtschaftlichen Verhältnisse und erwarteten Zukunftsentwicklun- gen im Zeitpunkt der Bewertung, d.h. im konkreten Fall am 31. Dezember 2000 (nach FER) und am 31. Dezember 2001 (nach IAS). Auf Grund provisorischer Be- rechnungen mit unterschiedlichen Parametern auf Basis des Versichertenbestandes per Ende 1998 kann angenommen werden, dass sich die Unterdeckung für die RUAG SUISSE ungefähr in einer Bandbreite zwischen ca. 250 und 550 Millionen Franken bewegt. Der letztere Betrag resultiert, wenn bei der Teuerung von 1,5%, bei der realen Lohnerhöhung und der Rentenindexierung von je 1% und beim Diskon- tierungssatz von 4% ausgegangen wird. Für die Ermittlung der im gegebenen Zeit- punkt anzuwendenden Rechnungsparameter kennt IAS relativ strenge Vorschriften, während FER diesbezüglich einen gewissen Spielraum zulässt. Nimmt man an, dass am Ende des Jahres 2001 diese Rechnungsgrundlagen nach den Richtlinien gemäss IAS 19 (revised) noch Gültigkeit haben werden, so ist zu jenem Zeitpunkt mit einer Deckungslücke von ca. 500–550 Millionen Franken zu rechnen. Die obgenannte Unterdeckung gilt nach FER und nach IAS als eine Verpflichtung des Arbeitgebers und ist von diesem in seiner Bilanz zurückzustellen. Eine Rückstellung in der erwähnten Grössenordnung würde in der konsolidierten Jahresrechnung der RUAG SUISSE das vorhandene Eigenkapital aufzehren und dadurch zu einer Überschuldungssituation führen. Zur Erreichung der Konformität mit dem Rechnungslegungsstandard FER 16 Ende

2000 und IAS 19 (revised) gibt es grundsätzlich drei Möglichkeiten:

Die erste Möglichkeit besteht in der Vornahme einer Rückstellung in der RUAG- Bilanz jeweils per 31. Dezember 2000 und per 31. Dezember 2001 im Umfang der an diesen Stichtagen ermittelten Unterdeckung zu Lasten des Eigenkapitals oder der

1 Im Rahmen der Einführung des Freizügigkeitsgesetzes ermittelte die PKB eine zusätzli- che Deckungslücke von 42 Millionen Franken. Dieser Betrag wurde in der Eröffnungs- bilanz der RUAG SUISSE als Rückstellung verbucht. Die Übernahme dieser Schuldver- pflichtung durch die RUAG SUISSE musste im Rahmen der Gesamtrekapitalisierung aufgefangen werden und bildet mit ein Grund für das Rekapitalisierungsbedürfnis.

2265

Erfolgsrechnung. Die dadurch resultierende Überschuldung wäre mit einer Kapital- erhöhung zu beheben, deren Ausmass (um den angemessenen Eigenfinanzierungs- grad wieder herzustellen) die Höhe der Rückstellung übersteigen müsste. Als zweite Möglichkeit kann die Rückstellung sukzessive über die verbleibende Restdienstzeit der Versicherten zu Lasten der Erfolgsrechnung geäufnet werden. Im Falle der RUAG SUISSE würde dies zu einer jährlichen Belastung der Erfolgsrech- nung von knapp 41 Millionen Franken (Unterdeckung von rund 530 Millionen Franken geteilt durch 13 Jahre Restdienstzeit der Versicherten) über die nächsten dreizehn Jahre führen. Der dritte Weg besteht in der Behebung der Unterdeckung dadurch, dass das Ver- mögen der Vorsorgeeinrichtung mittels Zuführung entsprechender Aktiven den nach FER/IAS-berechneten Verpflichtungen angepasst wird. Auf diese Weise erübrigt sich eine Rückstellung in der RUAG-Bilanz. Die erforderlichen Mittel sind in bar oder als Zahlungsverpflichtung direkt der Vorsorgeeinrichtung zuzuführen. Der Bundesrat bevorzugt die letztgenannte Lösung, für welche auch Kostengründe (Emissionssteuern) sprechen. Der Verwaltungsrat der RUAG SUISSE hat bereits beschlossen, die Personalvorsorge der RUAG SUISSE aus der PKB herauszulösen und in einer eigenen Stiftung anzusiedeln. Die Frage einer allfälligen Mitnahme der Rentner in diese neue Einrichtung ist noch nicht definitiv entschieden; es muss je- doch davon ausgegangen werden, dass unabhängig davon die Verpflichtungen der RUAG SUISSE als Arbeitgeber den Rentnern gegenüber bestehen bleiben. In die- sem Zusammenhang wird auf die Regelung bei der Swisscom verwiesen. Mittel im Umfang der obgenannten Unterdeckung wären also durch den Bund dieser Stiftung zuzuführen. Die Einbringung dieser Mittel direkt in die Vorsorgestiftung der RUAG SUISSE er- scheint auch aus der folgenden Perspektive zweckmässig: Es hat sich gezeigt, dass die von der PKB zu erwartende Austrittsleistung als Deckungskapital versiche- rungstechnisch nicht ausreichen könnte, um in einer neuen Einrichtung die Leistun- gen der PKB ohne Beitragserhöhung weiterhin zu gewährleisten. Schliesslich ist auch zu berücksichtigen, dass Reserven für Risiken, Kursschwankungen, Teue- rungseinbau der Altrentner (letztere auf Grund eines besonderen Beschlusses des Bundesrates) gebildet werden müssen.

1.3.2 Anpassung des Eigenkapitals bei Übergang auf IAS

Die RUAG SUISSE hat die FER-Richtlinien bereits ihrer Eröffnungsbilanz per 1. Januar 1999 zu Grunde gelegt. Die Anwendung der zurzeit gültigen FER-Stand- ards 1 bis 15 hat in einzelnen Bilanzpositionen zu teilweise erheblichen Neubewer- tungen geführt. So mussten auf der Aktivseite die Sachanlagen beträchtlich abge- wertet werden. Auf der Passivseite erwies sich eine namhafte Aufstockung der Rückstellungen als notwendig (vgl. Anh. 1). Nach diesen Bewertungskorrekturen belief sich das ausgewiesene Eigenkapital in der Eröffnungsbilanz auf noch rund

298 Millionen Franken. Per Stichtag 31. Dezember 1998 wurden (gemäss früher

geltender Rechnungslegung) noch eigene Mittel von 473 Millionen Franken ausge- wiesen. Die Revisionsstelle PricewaterhouseCoopers prüfte sämtliche Bilanzen und kam zum Schluss, dass die Eröffnungsbilanz der RUAG SUISSE per 1. Januar 1999 in Bezug auf Bewertung und Gliederung den Vorschriften von FER entspricht. Im Auf-

2266

trag der Eidgenössischen Finanzverwaltung überprüfte die Firma KPMG Fides Peat sodann die von der Revisionsstelle geleisteten Arbeiten. Sie kam ebenfalls zum Schluss, dass die angewendeten Bewertungsregeln den Vorschriften nach FER ent- sprechen und dass die Bewertung der einzelnen Bilanzpositionen korrekt erfolgt ist. Der Bundesrat erachtet die Bemessung der eigenen Mittel mit noch rund 300 Millio- nen Franken als ungenügend. Zu dieser Beurteilung führen einerseits die Bilanzre- lationen der Eröffnungsbilanz (vgl. Anh. 1, Eigenfinanzierungsgrad unter 30 Pro- zent, Anlagevermögen nicht mehr durch Eigenkapital gedeckt), vor allem aber auch die Entwicklung der Rüstungsaufträge der Armee. Es muss mit einem weiteren Rückgang dieses Geschäftsbereichs gerechnet werden. Durch die vorhandene Kapi- talausstattung in der vorliegenden Grössenordnung werden die erforderlichen Be- dingungen, auf die die Rüstungsunternehmen zwingend angewiesen sind, um im Wettbewerb bestehen und die Anforderungen der Eignerstrategie erfüllen zu kön- nen, nicht geboten. Die Budgets für die unmittelbare Zukunft lassen zwar noch eine zufriedenstellende Ertragslage erwarten; die Aussichten für das Armeegeschäft wei- sen jedoch auf eine deutliche Verschlechterung hin, falls es nicht gelingt, innert re- lativ kurzer Zeit die zu erwartenden Ausfälle durch Drittgeschäfte zu kompensieren. In Anbetracht des den Rüstungsunternehmen im Rahmen der Eignerstrategie des Bundesrates erteilten Leistungsauftrages und angesichts der Kapitalbeteiligung zu 100 Prozent ist der Bund an einer gesunden finanziellen Ausgangssituation interes- siert. Auf Grund dieser Sachlage ergibt sich die Notwendigkeit zu einer Erhöhung des Ei- genkapitals im Umfang von rund 50 Millionen Franken.

2 Besonderer Teil

2.1 Notwendigkeit einer Rekapitalisierung

Angesichts der vorerwähnten Ausgangslage und um den gesetzlichen Auftrag zur Sicherstellung der Ausrüstung der Armee mit Rüstungsgütern und Unterhaltsleis- tungen erfüllen zu können, drängt sich eine Rekapitalisierung auf. Der Bundesrat er- achtet es als Ziel der Rekapitalisierung, dass a. das Vermögen der Vorsorgeeinrichtung die Vorsorgeverpflichtungen gemäss FER 16 und ab 2001 gemäss IAS vollumfänglich deckt. b. ein Eigenkapital – basierend auf der Eröffnungsbilanz per 1. Januar 1999 der RUAG SUISSE (vgl. Anh. 1) – resultiert, welches mindestens den Bilanz- wert des Anlagevermögens deckt und welches einen Eigenfinanzierungsgrad von 40 Prozent der Bilanzsumme gestattet.

2.2 Egänzung des BGRB durch Artikel 5a

Durch den neuen Artikel 5a BGRB wird die Rechtsgrundlage für die notwendige Rekapitalisierung der Rüstungsunternehmen geschaffen. Demnach sorgt der Bund – wie bei anderen rechtlichen Verselbstständigungen von Bundesbetrieben und Ver- waltungseinheiten – für eine angemessene Ausstattung mit Eigenkapital, wobei er auf die Zugrundelegung eines anerkannten Rechnungslegungsstandards (FER, IAS) abstellt. Da das BGRB, mit welchem der Gesetzgeber bewusst die privatrechtliche

2267

Form der Aktiengesellschaft für die Rüstungsunternehmen gewählt hat, keine genü- gende Rechtsgrundlage darstellt, um die Rekapitalisierung gerade im Zuge der Ge- nehmigung der Eröffnungsbilanz durch den Bundesrat vorzunehmen, ist eine Ergän- zung des Gesetzes im vorgeschlagenen Sinn notwendig. Die beantragte Gesetzesänderung soll die Rechtsgrundlage schaffen, die den Bun- desrat ermächtigt, Änderungen in der Kapitalstruktur der RUAG Schweiz AG zu be- schliessen. Die Massnahmen, die im einzelnen mit dem Ziel einer genügenden Kapitalisierung zu treffen sind, wären nach Abwägung der einzelnen verfügbaren Optionen durch den Bundesrat zu entscheiden. Da der Bundesrat über die Durchführung der not- wendigen Rekapitalisierung entscheiden kann, gibt ihm das Gesetz namentlich auch die Möglichkeit, die betreffenden Mittel ganz oder teilweise direkt zuhanden des Arbeitgebers in die Vorsorgeeinrichtung der RUAG SUISSE einfliessen zu lassen (vgl. auch Ziff. 3.1 nachstehend).

2.3 Ergänzung des BGRB durch Artikel 5b

Artikel 5b schafft die Rechtsgrundlage für die Garantie einer Deckungslücke durch den Bund, falls eine solche Lücke im Zuge der Dossierbereinigung zu Tage geför- dert werden sollte. Bereits anlässlich der Gutheissung der Eröffnungsbilanz per 1. Januar 1999 ermächtigte der Bundesrat das VBS dazu, im Namen des Bundes ei- ne Garantieerklärung betreffend der vollumfänglichen Deckung des statutarischen Deckungskapitals der Rüstungsunternehmen abzugeben. Mit dieser Garantie hat der Bund eine allfällige nachträgliche Erhöhung des Deckungskapitals, die durch die Dossierbereinigung bei der Pensionskasse des Bundes (PKB) verursacht wird, über- nommen. Destinatäre der Garantie sind die RUAG SUISSE, die SE Schweizerische Elektronikunternehmung AG, die SF Schweizerische Unternehmung für Flugzeuge und Systeme AG, die SM Schweizerische Munitionsunternehmung AG und die SW Schweizerische Unternehmung für Waffensysteme AG. Die Garantieerklärung führt die für die Berechnung des Deckungskapitals erforderli- chen Grundlagen auf und legt das statutarische Deckungskapital verbindlich auf

1820 Millionen Franken fest. Die verbindliche Festlegung des Deckungskapitals

bildete unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die Eröffnungsbilanzen der Unter- nehmen per 1. Januar 1999, insbesondere auch handelsrechtlich, gutgeheissen wer- den konnten. Ohne die Garantieerklärung hätten die Rüstungsunternehmen nicht in die Selbst- ständigkeit entlassen werden können. Angesichts dieses Umstandes sowie der Dringlichkeit des Geschäfts ermächtigte der Bundesrat das VBS, die Garantieerklä- rung abzugeben. Durch seine Erklärung ist der Bund gegenüber den Adressaten der Garantieerklärung rechtlich gebunden. Die gesetzliche Grundlage der erwähnten Ga- rantieerklärung wurde innerhalb der Bundesverwaltung unterschiedlich beurteilt. Der Bundesrat hält es deshalb als angezeigt, dass die Garantieerklärung nachträglich auf eine klare und explizite Gesetzesgrundlage gestellt wird. Damit kann eine beste- hende Rechtsunsicherheit ausgeräumt und zugleich umfassend Transparenz ge- schaffen werden. Da nach aktueller Erkenntnis mit dem Abschluss der Dossierbereinigung nicht vor dem vierten Quartal 2000 gerechnet werden kann, muss die heute bestehende Ga-

2268

rantie auf die Deckung des Fehlbetrags nach FER 16 und später IAS ausgedehnt werden können. Sollten sich Fehlbetrag und Deckungskapital im Rahmen der Dos- sierbereinigung erhöhen, bedeutet dies zugleich, dass die Vorsorgeverpflichtungen der betroffenen Rüstungsunternehmungen nochmals ansteigen. Es ist daher eine Ge- setzesgrundlage zu schaffen, die den Bund auch diesbezüglich zur erforderlichen Rekapitalisierung ermächtigt.

2.4 Verzicht auf Vernehmlassungsverfahren

Die Vorlage bezweckt die Anpassung der Kapitalstruktur der Rüstungsunternehmen des Bundes, damit diese die ihnen zugeschriebenen Aufgaben erfüllen können. Den im Rahmen der Kapitalerhöhung zu tätigenden Ausgaben des Bundes steht ein ent- sprechender Gegenwert in Form einer Beteiligung gegenüber. Die Anforderungen zur Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens (Art. 1 Abs. 2 Bst. b der Ver- ordnung über das Vernehmlassungsverfahren, SR 172.062) sind nicht gegeben.

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf die finanzielle Situation

der RUAG SUISSE Die durch den Bundesrat vorzunehmende Bemessung der Kapitalerhöhung richtet sich nach der Eröffnungsbilanz der RUAG SUISSE per 1. Januar 1999 und beläuft sich auf 50 Millionen Franken. Bei der Deckungsdifferenz der Verpflichtungen ge- genüber der Vorsorgeeinrichtung (s. Ziff. 1.3.1) ist auf den Versichertenbestand per Ende 2000 bzw. 2001 abzustellen. Hinsichtlich dieser Unterdeckung favorisiert der Bundesrat aus heutiger Sicht das Szenario, dass der Bund als Aktionär die betref- fenden Mittel direkt zuhanden des Arbeitgebers in die Vorsorgeeinrichtung der RUAG SUISSE einfliessen lässt; dadurch würde sich die Bildung einer Rückstel- lung in der Bilanz der RUAG SUISSE erübrigen. Auf Grund der vorangehenden Ausführungen – insbesondere der Ziffer 1.3.1 – ist absehbar, dass sich das gesamte Rekapitalisierungserfordernis in der Grössenordnung zwischen 550 und 600 Millio- nen Franken bewegen dürfte, wovon ca. 500–550 Millionen Franken auf die Abdek- kung der Vorsorgeverpflichtungen gemäss FER 16 bzw. IAS 19 (revised) entfallen. Von der Gesamtsumme werden ca. 300 Millionen Franken per Ende des Geschäfts- jahres 2000 benötigt, wovon 50 Millionen Franken für die Kapitalerhöhung bei der RUAG SUISSE und ca. 250 Millionen Franken für die Deckung der Vorsor- geverpflichtungen gem FER 16; dieser Betrag hängt im Wesentlichen von den Ende

2000 zur Anwendung gelangenden Rechnungsgrundlagen gem. FER 16 ab (s. Ziff.

1.3.1.). Nach Übergang auf den IAS-Standard per Ende 2001 sind diese Verpflich- tungen auf den Stichtag 31. Dezember 2001 nach der Richtlinie IAS 19 (revised) zu bewerten. Unter der Annahme, dass dannzumal die der Rechnung gemäss Ziff. 1.3.1 zu Grunde gelegten Annahmen noch unverändert anwendbar sind, wäre in der RUAG-Vorsorgeeinrichtung eine zusätzliche Aktivendeckung von ca. 250–300 Mil- lionen Franken vonnöten.

2269

3.2 Auswirkung auf die finanzielle und personelle

Situation des Bundes Da die RUAG SUISSE gegenüber dem Bund keine Darlehensverschuldung auf- weist, sind die Folgen der Rekapitalisierung für die Bundesrechnung bedeutsamer als in den Fällen der Swisscom oder der SBB, bei welchen Darlehensguthaben ganz oder teilweise in Beteiligungs- bzw. Aktienkapital umgewandelt werden konnten. Seitens des Bundes wären im Rahmen der Rekapitalisierung der RUAG SUISSE voraussichtlich folgende Massnahmen zu treffen: – Per 31. Dezember 2000: Basierend auf der Eröffnungsbilanz per 1. Januar

1999 der RUAG SUISSE (vgl. Anh. 1) Erhöhung des Aktienkapitals zur Er-

reichung einer gesunden Finanzstruktur (vgl. Ziff. 1.3.2): 50 Millionen Fran- ken. Nach gesetzlicher Bestimmung ist das neue Kapital zu mindestens

20 Prozent zu liberieren.

– Per 31. Dezember 2000: Erhöhung der Aktivendeckung der Vorsorgeein- richtung der RUAG SUISSE in Konformität mit den Verpflichtungen ge- mäss FER 16 (vgl. Ziff. 1.3.1): 250 Millionen Franken. Zuführung dieser Mittel in die Stiftung der RUAG SUISSE in bar oder als Verpflichtung des Bundes. – Per 31. Dezember 2001: Anpassung der Aktivendeckung der Vorsorgeein- richtung RUAG SUISSE an die Verpflichtungen gemäss IAS 19 (revised) (vgl. Ziff. 1.3.1); bei zu jenem Zeitpunkt unveränderten Rechnungsgrundla- gen sind zusätzlich ca. 250–300 Millionen Franken der Stiftung RUAG SUISSE in bar oder als Verpflichtung des Bundes zuzuführen. – Abgeltung eines allfälligen Mankos (zurzeit nicht bezifferbar) im Deckungs- kapital als Folge der Dossierbereinigungen bei der PKB (vgl. Ziff. 2.3). Die Einzelheiten dieser Massnahmen sowie deren Zeitpunkt und der genaue be- tragsmässige Umfang werden durch den Bundesrat festgelegt. Die notwendigen Massnahmen werden zu Lasten der Bestandesrechnung des Bun- des gehen. Entsprechend der vorgenommenen Rekapitalisierung nimmt die zu akti- vierende Beteiligung des Bundes an den Rüstungsunternehmen zu. Die Finanzrech- nung wird nicht belastet. Im Umfang der vorzunehmenden Barzahlungen stellt die Rekapitalisierung gemäss Finanzhaushaltgesetz (SR 610.0) eine Ausgabe dar und müsste damit über die Fi- nanzrechnung abgewickelt werden. Eine solche Verbuchung hätte allerdings den Nachteil, dass die Beseitigung dieser Altlast zu einer einmaligen Erhöhung der Aus- gaben in der Finanzrechnung führen würde. Die Aussagekraft der Finanzrechnung würde dadurch beeinträchtigt. Um eine solche Belastungsspitze zu vermeiden, muss die Ausgabe in der Bestandesrechnung aktiviert und im gleichen Jahr oder in den Folgejahren abgeschrieben werden. Die Ausgabe wird damit aber der Budgethoheit der eidgenössischen Räte entzogen. Für diese vom Finanzhaushaltgesetz abwei- chende Regelung ist eine entsprechende Bestimmung im BGRB erforderlich. Die Vorlage hat keine personellen Auswirkungen für den Bund.

2270

4 Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht über die Legislaturplanung 1995–1999 nicht angekün- digt. Mit Blick auf die per 1. Januar 2000 in Kraft tretende FER-Regel-16 muss die Rechtsgrundlage für die Rekapitalisierung noch im Jahr 2000 geschaffen werden, ansonsten die konsolidierte Bilanz der RUAG Schweiz AG per 31. Dezember 2000 eine Überschuldung aufweisen würde.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Die Vorlage enthält keine grenzüberschreitenden Auswirkungen, weshalb eine Prü- fung auf entsprechende Vereinbarkeit entfällt.

6 Rechtliche Grundlagen

In der Botschaft zum BGRB (BBl 1997 III 769) wurde aufgezeigt, dass die Bundes- verfassung die Wahl der Rechtsform, in welcher der Bund seine Tätigkeit in den Rüstungsunternehmen ausüben will, nicht beschränkt. Bei der Bestimmung dieser Rechtsform (sie hat durch den Gesetzgeber zu geschehen) ist aber der Grundsatz der Geeignetheit für die verfolgten öffentlichen Interessen zu beachten. Vor diesem Hintergrund hat der Gesetzgeber im BGRB beschlossen, die bestehenden Rüstungs- betriebe, zusammengefasst im Bundesamt für Rüstungsbetriebe, in Aktiengesell- schaften des privaten Rechts zu überführen und dabei deren Aktiven und Passiven unter Beachtung anerkannter Bewertungsgrundsätze in die neuen Aktiengesell- schaften einzubringen. Ausdrücklich wurde vorgesehen, dass der Bundesrat dabei die Einzelheiten regeln soll. In Artikel 1 BGRB wird gesagt, dass der Bund Rüstungsunternehmen betreiben soll, mit eingeschlossen die Gründung von und die Beteiligung an Aktiengesellschaften des privaten Rechts, damit die Ausrüstung der Schweizer Armee sichergestellt ist. Gemäss Artikel 60 der neuen Bundesverfassung ist es Sache des Bundes, Vor- schriften über die Ausrüstung der Armee zu erlassen. Dazu gehört namentlich auch die Kompetenz, Bestimmungen über die Rüstungsunternehmen des Bundes und de- ren Rechtsform aufzustellen. Wird nun tatsächlich die Form der privatrechtlichen Aktiengesellschaft gewählt, ist es zweifellos auch Aufgabe des Gesetzgebers, diese Unternehmen mit einer ausreichenden Kapitalbasis zu versehen, ansonsten sie ihre gesetzmässige Funktion nicht wahrnehmen können.

10905

2271

Anhang

Eröffnungsbilanz FER 1. Januar 1999 RUAG SUISSE Zahlen in Tausend Schweizer Franken Bezeichnung IST Überleitung FER 31.12.1998 01.01.99

Aktiven 1 147 344 –84 098 1 063 246 Umlaufvermögen 699 110 –10 377 688 733 – Flüssige Mittel 174 251 –36 174 215 – Forderungen 312 230 7 866 320 096 – Forderungen aus Lieferungen und 254 477 7 858 262 335 Leistungen – Anzahlungen an Lieferanten 24 948 24 948 – Übrige kurzfristige Forderungen 32 805 8 32 813 – Vorräte und angefangene Arbeiten 199 312 –18 207 181 105 – Roh-, Hilfs-, Betriebsmaterial 66 573 136 66 709 – Erzeugnisse in Arbeit 83 401 –4 533 78 868 – Zwischenfabrikate 98 945 –9 818 89 127 – Fertigfabrikate 6 952 –648 6 304 – Wertberichtigung Vorräte und –56 559 –3 344 –59 903 angef. Arbeiten – Aktive Rechnungsabgrenzung 13 317 13 317 Anlagevermögen 448 234 –73 721 374 513 – Finanzanlagen 48 269 –4 532 43 737 – Beteiligungen 48 019 –4 682 43 337 – Übrige Finanzanlagen 250 150 400 – Mobile Sachanlagen 70 130 2 721 72 851 – Maschinen und technische Anlagen 40 618 6 116 46 734 – Mobiliar und Einrichtungen 7 250 –2 505 4 745 – Informatik 13 678 767 14 445 – Fahrzeuge 923 1 072 1 995 – Mobile Sachanlagen im Bau 7 661 –2 729 4 932 – Auftragsfinanzierte Sachanlagen – Geleaste Sachanlagen – Immobile Sachanlagen 316 587 –65 305 251 282 – Immaterielle Anlagen 13 248 –6 605 6 643 Aktivierter Aufwand Passiven 1 147 344 –84 098 1 063 246 Kurzfristiges Fremdkapital 471 636 117 471 753 – Verbindlichkeiten aus Lieferungen und 58 935 –90 58 845 Leistungen – Anzahlungen von Kunden 336 147 233 336 380

2272

Bezeichnung IST Überleitung FER 31.12.1998 01.01.99

– Kurzfristige Finanzverbindlichkeiten 15 015 15 015 – Übrige kurzfristige Verbindlichkeiten 20 673 –421 20 252 – Passive Rechnungsabgrenzung 40 866 395 41 261 Langfristiges Fremdkapital 202 285 90 729 293 014 – Langfristige Finanzverbindlichkeiten – Übrige langfristige Verbindlichkeiten – Rückstellungen 202 285 90 729 293 014 Eigenkapital 473 423 –174 944 298 479 – Aktienkapital 450 000 –449 900 100 – Reserven 202 842 95 266 298 108 – Gewinn-/Verlustvortrag –200 724 179 690 –21 034 – Unternehmensergebnis 21 305 21 305

Anlagendeckungsgrad 105,6% 79,7% Eigenfinanzierungsgrad 41,3% 28,1%

2273