Dipartimento federale dell’interno DFI Ufficio federale della sanità UFSP

Programma nazionale Alcol 2008 – 2012 Sintesi

Berna, 26 ottobre 2007

Impressum © Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) Editore: Ufficio federale della sanità pubblica

Maggiori informazioni: UFSP, Sezione alcol e tabacco, 3003 Berna Direzione del Programma nazione Alcol: Anne Lévy Telefono +41 (0)31 323 87 86, fax +41 (0)31 323 87 89 Email: alkohol@bag.admin.ch www.bag.admin.ch

La presente pubblicazione è disponibile in tedesco e francese nel sito dell’UFSP

Prefazione

L’alcol non è un normale bene di consumo benché sia, per tradizione, una componente saldamente ancora- ta nella nostra cultura: bisogna saperlo gestire. La maggior parte della popolazione svizzera lo sa fare, ma c’è anche chi beve troppo, troppo spesso o in situazioni inadeguate. Questi modelli di consumo sono all’origine del più grave problema socio-sanitario svizzero. Comportano grandi sofferenze e costi elevati, che bisogna ridurre nell’interesse di tutti. In stretta collaborazione con gli attori principali, l’Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) ha elaborato, su mandato del Consiglio federale, il Programma nazionale Alcol (PNA), che pone l’accento sulle aree di intervento gioventù, violenza, sport e infortuni. Sebbene l’efficacia e la convenienza delle misure di prevenzione alcologica siano oggi riconosciute, sul pia- no politico non è sempre possibile dar seguito alle raccomandazioni sanitarie. Il Programma nazionale Alcol va inteso nel senso di un primo passo in questa direzione: mira a un maggiore coordinamento tra i partner e a un migliore sfruttamento delle sinergie tra i Cantoni e gli attori principali. Promuove inoltre la coerenza tra le attività di politica sull’alcol e assicura l’armonizzazione con le iniziative internazionali. Dal punto di vista strategico il PNA si focalizza sul rafforzamento delle competenze sanitarie individuali, os- sia sulla prevenzione comportamentale, e sulla prevenzione strutturale, due ambiti che si completano a vi- cenda. Di comprovata efficacia, i provvedimenti mirati di prevenzione strutturale (ad esempio la regolazione del mercato o le prescrizioni in materia di circolazione stradale) richiedono tuttavia il sostegno delle persone che sanno gestire il loro consumo alcolico. Ecco perché il PNA affronta anche i temi della sensibilizzazione, dell’informazione e delle relazioni pubbliche. Il PNA, che si rivolge agli operatori di politica sanitaria e di politica delle dipendenze come pure ai decisori politici ed economici, persegue due obiettivi. Da un canto, fa il punto della situazione sul fronte della politica nazionale sull’alcol e delle sfide da affrontare, dall’altro presenta la vision, gli obiettivi e la strategia per il fu- turo e definisce a grandi linee le aree di intervento determinanti. A conferma del fatto che anche oggi in Svizzera si svolge un lavoro valido ed efficace, il programma dedica spazio anche ad esempi di attività di prevenzione in corso o appena concluse. Una piccola selezione che lascia solo intuire la varietà delle azioni lanciate: molti Cantoni, servizi locali e regionali come pure altre isti- tuzioni hanno avviato progetti che possono fare scuola. Ci preme ringraziare tutti i partner che hanno partecipato all’elaborazione del Programma nazionale Alcol. La fiducia e lo slancio nati in questi due anni di collaborazione professionale e costruttiva ci accompagne- ranno anche nella fase applicativa.

Prof. Thomas Zeltner Dr. Lucien Erard Direttore dell’Ufficio federale della sanità UFSP Direttore della Regia federale degli alcol RFA

Rosmarie Zapfl Dr. Markus Dürr Presidente della Commissione federale sull’alcolismo CFA Presidente della Conferenza svizzera dei direttori cantonali della sanità

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A. Situazione iniziale

Genesi e contenuto del Nel 2005 il Consiglio federale ha incaricato l’Ufficio federale della sanità pubblica PNA (UFSP) di verificare la politica nazionale in materia di alcol. Grazie a un processo partecipativo avviato nell’estate dello stesso anno è stato possibile definire gli in- terventi necessari nell’ambito della prevenzione dell’alcolismo e mettere a punto il presente Programma nazionale Alcol 2008 – 2012 (PNA) in collaborazione con attori importanti. Questo programma descrive la vision, gli obiettivi, gli orienta- menti strategici della futura politica sull’alcol e le aree di intervento per i prossimi anni. Il Consiglio federale decide unicamente sulla vision, gli obiettivi e la strategia del PNA, ma non sui provvedimenti proposti. Per la prima volta la politica svizzera sull’alcol dispone di un elenco di obiettivi e di una strategia elaborati su una base comune e sostenuti da tutti gli attori interessati. L’alcol, parte integrante Sono molte le ragioni per le quali le bevande alcoliche sono apprezzate: fanno della vita sociale parte della cultura enogastronomica, aiutano a rilassarsi, sono un elemento di socializzazione e segnano la fine degli obblighi quotidiani. Consumo a basso rischio La maggior parte della popolazione svizzera ha un rapporto normale e a basso molto diffuso rischio con le bevande alcoliche, che – se assunte in piccole quantità – possono avere un effetto preventivo per il sistema cardio-circolatorio. Negli ultimi anni si osserva un calo del consumo nazionale pro capite e anche il numero di coloro che consumano alcol una o più volte al giorno è diminuito sensibilmente, tanto che il 23% delle persone con più di 15 anni non ne beve assolutamente (ISPA 1992, 1997, 2002). 1 milione di persone con- Tuttavia, nel nostro Paese circa un milione di persone presenta un comportamen- suma alcol in modo dan- to di consumo che potrebbe nuocere alla salute. Preoccupa in particolare il forte noso consumo da parte di bambini e giovani come pure la crescente diffusione del bin- ge drinking (bere per ubriacarsi) con le sue conseguenze negative quali violenza e incidenti. Il ruolo centrale dei model- La politica sanitaria non si focalizza solo sull’elevato consumo medio pro capite o li di consumo sulla diffusione del consumo tra i singoli gruppi di popolazione. Oggi è molto più importante considerare in modo differenziato i modelli di consumo più diffusi e la loro variabilità. Rifacendosi agli standard internazionali più recenti in campo scientifico e al rap- porto «psychoaktiv.ch» (CFQD 2005) la politica svizzera sull’alcol distingue in linea di massima i tre modelli di consumo seguenti (cfr. ill. 1): consumo a basso rischio consumo problematico dipendenza Il consumo problematico e la dipendenza insieme sono spesso detti anche «con- sumo ad alto rischio» o «consumo a rischio».

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Illustrazione 1: Schema dei modelli di consumo

La prevenzione si focalizza sul consumo problematico nelle sue diverse forme e sull’alcoldipendenza. Consumo problematico Gli standard internazionali definiscono «problematico» il consumo che mette se- riamente in pericolo la salute del consumatore o quella di terzi e che potrebbe causare o causa dei danni. È considerato problematico anche il consumo di alcol da parte di persone che, come i bambini e gli ammalati, dovrebbero assolutamen- te astenersi dal bere. Binge drinking Secondo gli standard internazionali il termine inglese «binge drinking», ossia bere per ubriacarsi, indica l’assunzione di forti quantità di alcol in un breve lasso di tempo. Preoccupa in particolare la diffusione di questo fenomeno tra i giovani: negli ospedali svizzeri vengono ricoverati ogni giorno 3 o 4 giovani d’età inferiore ai 23 anni con problemi correlati all’alcol; più della metà presenta sintomi di intos- sicazione (GMEL et al. 2006a). Consumo cronico Si definisce «cronico» il consumo regolare che, per la sua frequenza e quantità, non può più essere considerato a basso rischio. Secondo gli standard internazio- nali più diffusi, il consumo cronico comincia con l’assunzione media di 20 grammi di alcol puro (pari a circa 2 unità standard) al giorno per le donne e 40 grammi (4 unità) per gli uomini (OMS 2000). Si stima che 260 000 persone d’età compresa tra 15 e 75 anni consumino regolarmente quantità eccessive di alcol, di cui due terzi vanno pure considerati dediti al binge drinking. La percentuale di bevitori cronici aumenta tendenzialmente con l’età. Consumo inadeguato alla In questa categoria rientrano problematiche quali la guida in stato d’ebbrezza, il situazione consumo di alcol sul posto di lavoro, durante la pratica di uno sport o la gravidan- za o ancora l’assunzione contemporanea di alcol e farmaci. Alcoldipendenza Secondo la classificazione delle malattie dell’OMS (OMS 2007b) la dipendenza si manifesta attraverso vari sintomi, in particolare la compulsione per l’alcol, la perdi- ta progressiva del controllo sul consumo, la trascuratezza di altri interessi a favore dell’alcol e il consumo costante nonostante gli effetti secondari chiaramente dan- nosi. In Svizzera si stima che circa 300 000 persone siano dipendenti dall’alcol o, quanto meno, possano essere considerate «ad alto rischio». Due terzi sono uo- mini.

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Conseguenze del consu- Il consumo problematico e la dipendenza hanno una serie di ripercussioni negati- mo ve, tra cui danni alla salute e patologie per il bevitore e i suoi familiari, un forte carico emozionale per la famiglia, soprattutto per i bambini, e molti ferimenti o infortuni imputabili al consumo di alcol. Basti pensare che un incidente stradale su sei con conseguenze letali è riconducibile all'alcol. L’alcol fa spesso da detonato- re anche a comportamenti aggressivi che si manifestano sia sotto forma di violen- za domestica o giovanile sia di episodi violenti, ad esempio in occasione di eventi sportivi. In Svizzera l’alcol figura tra i cinque fattori di malattia più importanti, è all’origine del 9% della morbilità complessiva e causa costi sociali per circa 6,5 miliardi di franchi. Politica svizzera sull’alcol La politica svizzera in materia di alcol coinvolge più attori: Confederazione, Can- toni, Comuni, ONG, privati. A fronte delle numerose iniziative valide lanciate nel campo della prevenzione, della terapia, della riduzione dei danni o della regola- zione del mercato si riscontrano lacune, ad esempio nel campo dell’applicazione delle leggi o dell’armonizzazione strategica degli interventi. A livello federale, diversi uffici si occupano di problematiche correlate all’alcol. Primi fra tutti l’Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP), competente tra l’altro per le prescrizioni sulla vendita o la prevenzione, e la Regia federale degli alcol (RFA), tra le cui competenze figurano l’imposizione dei superalcolici e i contributi alla prevenzione. Cantoni, ampie compe- Tra gli attori principali figurano i 26 Cantoni svizzeri. Sono i partner più importanti tenze per l’applicazione del diritto federale e vantano ampie competenze nell’ambito della prevenzione strutturale, ad esempio in materia di orari di apertura dei nego- zi, pubblicità o disposizioni per la ristorazione e il commercio al dettaglio. Attraverso la loro politica educativa, sanitaria e sociale i Cantoni influenzano for- temente la qualità e la quantità della prevenzione comportamentale e dell’individuazione precoce (ad es. nell’ambito scolastico ed extrascolastico) co- me pure delle offerte di consulenza e terapia. I Cantoni presentano profili decisa- mente diversi per quanto concerne la politica sull’alcol (cfr. SAGER 2004). Molti promuovono attività di prevenzione mirate che possono fungere da esempio sia a livello concettuale sia in relazione a misure legali o progetti concreti.

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B. Filosofia, vision e obiettivi

Filosofia del PNA Il PNA si fonda sulle idee guida seguenti: La politica in materia di alcol va impostata secondo il principio della «evidence based policy». Bisogna incentivare in modo mirato gli approcci di intervento già comprovati e svilupparli nel senso di «best practices» (buone prassi). La politica in materia di alcol deve focalizzarsi sulla riduzione del consumo problematico. La prevenzione e l’applicazione delle prescrizioni legali a tutela della gioventù hanno priorità assoluta. I compiti nell’ambito della politica sull’alcol sono assolti in base al principio di sussidiarietà; i Cantoni svolgono un ruolo determinante in sede di applicazio- ne. Le politiche sull’alcol perseguite da Confederazione, Cantoni e Comuni devono essere integrate in una politica coerente di lotta contro le dipendenze. La politica in materia di alcol deve mirare maggiormente a ridurre le conse- guenze negative del consumo per la sfera personale e per la società. Violen- za, incidenti/infortuni e sport sono le aree di intervento prioritarie. La politica in materia di alcol deve dare maggior peso alla prevenzione strut- turale, oltre che incoraggiare i cambiamenti comportamentali individuali e i processi d’apprendimento collettivi (prevenzione comportamentale).

Vision Il programma nazionale Alcol 2008 – 2012 si fonda sulla vision:

«Chi consuma alcol, lo fa senza nuocere a sé stesso e agli altri.» Obiettivi prioritari Per realizzarla, il PNA fissa 7 obiettivi prioritari per la futura politica sull’alcol, se- gnatamente: Società, politica ed economia sono sensibili alla particolare vulnerabilità di bambini e adolescenti alle bevande alcoliche e sostengono le misure a tutela della gioventù. Il consumo problematico (binge drinking, consumo cronico o inadeguato alla situazione) è stato ridotto. Il numero degli alcoldipendenti è diminuito. Le conseguenze negative del consumo di alcol non pesano più in modo tan- gibile sul contesto familiare e sociale immediato. Le conseguenze negative del consumo di alcol sulla vita pubblica e l’economia sono diminuite. Gli attori statali e non statali coordinano le loro attività e garantiscono insieme l’implementazione efficace del programma nazionale alcol. La popolazione è consapevole delle conseguenze negative del consumo di alcol e sostiene le misure atte a ridurlo.

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Misurazione degli effetti I tre obiettivi seguenti (outcome per ridurre il consumo problematico) permettono di misurare l’efficacia del PNA 2008-2012.

Obiettivi Indicatori / valori target Motivazione, base di dati

1. Riduzione del binge drin- Riduzione del 10% della per- Il binge drinking tra i giovani è king tra i giovani centuale di giovani dediti al considerato un fenomeno binge drinking tra i 15 e i 24 estremamente problematico. anni entro il 2011 e del 15% Base: inchiesta HBSC tra gli entro il 2014 (rispetto al 2006) studenti e indagine sulla salu- te 2. Riduzione delle intossica- Riduzione del 10% del nume- In Svizzera ogni giorno vengo- zioni etiliche tra gli adolescen- ro di intossicazioni etiliche no ospedalizzati in media 3 - 4 ti e i giovani adulti diagnosticate negli ospedali a adolescenti e giovani adulti giovani con meno di 25 anni sulla base diagnosi riconducibi- entro il 2011 (rispetto al 2003) li all’alcol (dati 2003). Base: statistica medica degli stabili- menti ospedalieri (UST) 3. Riduzione del consumo Riduzione del 5% della per- Il consumo cronico è diffuso cronico tra gli anziani centuale di bevitori cronici tra soprattutto tra gli ultracin- gli ultracinquantenni entro il quantenni.

2011 (rispetto al 2007) Base: indagine sulla salute e

monitoraggio I tre obiettivi coprono le aspettative più importanti alle quali la politica sull’alcol dei prossimi anni dovrà rispondere e consentono di controllare efficacemente gli effet- ti del PNA 2008-2012.

C. Aree di intervento e orientamenti strategici

Il PNA si focalizza su 10 aree di intervento (Ai) che prevedono gli orientamenti strategici seguenti: Ai 1 Protezione e promo- Viene promossa l’individuazione precoce dei rischi correlati al consumo di alcol in zione della salute, indivi- diversi ambiti (scuola, lavoro ecc.). Le persone di riferimento e gli operatori sanita- duazione precoce ri dispongono della formazione necessaria per trattare con i soggetti a rischio. La prevenzione delle dipendenze dall'alcol è coordinata con la prevenzione sanitaria e con la prevenzione delle dipendenze in generale.

Ai 2 Terapia e integrazio- I soggetti a rischio e gli alcolisti ricevono le cure adeguate .Si rafforza ne sociale l’integrazione sociale delle persone con problemi di alcol. Si mira a garantire la copertura dei costi per le terapie e l’assistenza post-trattamento in base al diritto sulle assicurazioni sociali. Ai 3 Riduzione dei danni Gli effetti dannosi del consumo di alcol (ad es. incidenti, propensione alla violen- per l’individuo e per la za) vengono ridotti il più possibile. Si proteggono i diretti interessati e la popola- società zione dagli effetti collaterali indesiderati. I settori di intervento prioritari sono la gioventù, la violenza, gli infortuni e lo sport.

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Ai 4 Regolazione del mer- Una regolazione differenziata del mercato permette in particolare di contenere il cato e tutela della gioven- fenomeno del binge drinking (bere fino all’ebbrezza) e di arginare efficacemente il tù consumo di alcol nei bambini e nei giovani. Si promuovono in modo mirato l’immagine e la convenienza delle bibite senz’alcol.

Ai 5 Informazione e rela- Si sensibilizza la popolazione incoraggiandola ad assumere un comportamento zioni pubbliche responsabile e a basso rischio nei confronti dell’alcol. Si provvede affinché socie- tà, politica ed economia accettino meglio la prevenzione attiva e i provvedimenti ad hoc.

Ai 6 Collaborazione istitu- Si intensifica la collaborazione tra gli attori nell’ambito della prevenzione, si sfrut- zionale tano appieno le sinergie disponibili e si garantisce il trasferimento delle conoscen- ze.

Ai 7 Ricerca e statistica Sulla base di una strategia di ricerca, ci si concentra sugli sforzi volti a rilevare periodicamente i dati necessari alla verifica del PNA, a valutarli e a comunicarli agli attori interessati. Le conoscenze acquisite sono integrate nell’implementazione delle misure del PNA.

Ai 8 Applicazione del dirit- Il PNA pone l’accento su un’applicazione coerente delle disposizioni in materia di to, direttive internazionali tutela della gioventù. La Svizzera partecipa attivamente allo sviluppo e all’applicazione degli standard internazionali. Ai 9 Risorse, finanziamen- Si fa in modo che il settore pubblico (Confederazione, Cantoni, Comuni) metta a to disposizione mezzi sufficienti per una prevenzione efficace dei problemi correlati all’alcol e garantisca l’impiego efficiente delle risorse. In sede di attribuzione dei mezzi disponibili si tiene debitamente conto degli obiettivi del PNA.

Ai 10 Controllo della qualità, In quest’area si collocano tutti gli sforzi volti a garantire un alto grado di professio- formazione e perfezionamen-nalità ed efficacia nel campo della prevenzione, a verificare periodicamente gli to interventi e ad adeguarli costantemente alle nuove realtà.

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D. Implementazione del PNA

Attuazione a tappe Il PNA verrà concretizzato a tappe nel periodo 2008 – 2012. L’attuazione si artico- la in quattro tappe: I. Pianificazione di dettaglio (fino a primavera 2008) Sviluppo di proposte di misure (verifica della fattibilità), creazione della struttura di attuazione del PNA, creazione della segreteria della direzione di progetto, pianifi- cazione dettagliata dell’attuazione e del finanziamento, preparazione della comu- nicazione di supporto, intensificazione dei contatti con i servizi responsabili in me- rito ai preparativi per l’attuazione. II. Lancio (fino a primavera 2009) Continuazione e intensificazione degli sforzi e delle iniziative adottati (ad es. ese- cuzione della normativa vigente), avvio delle prime importanti misure (ad es. mi- sure rilevanti ai fini dell’attuazione di altre misure previste o pronte per essere im- plementate), messa a punto della gestione di progetto, avvio della comunicazione di supporto. III. Consolidamento (fino a primavera 2010) Consolidamento del pacchetto di misure, avvio di altre misure, scambio sulle pri- me esperienze, creazione del sistema di controllo dell’attuazione, messa a punto della gestione della comunicazione e dell’issue management, preparazione di un bilancio intermedio. IV. Adeguamento (entro fine 2012) Valutazione del programma e pianificazione degli obiettivi e delle iniziative per il periodo successivo al 2012. Direzione Alla direzione strategica, nella quale saranno rappresentati l’Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP), la Regia federale degli alcol (RFA), la Commissione fede- rale sull’alcolismo (CFA) e la Conferenza svizzera dei direttori e delle direttrici cantonali della sanità (CDS), spetterà il compito di attuare il programma. Si pre- vede inoltre di coinvolgere i diversi partner nell’ottimizzazione di possibili misure, tenendo debitamente conto degli sviluppi sul piano nazionale e internazionale. L’UFSP sarà in particolare responsabile delle attività di coordinamento e comuni- cazione. Valutazione Verrà stilato un rapporto sull’avanzamento dei lavori. Nel 2011 il programma sarà sottoposto a una valutazione intermedia in base alla quale verranno formulate le raccomandazioni per il periodo successivo. I dati raccolti durante il monitoraggio e la valutazione sono integrati progressivamente nell’implementazione.

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