Bundesgesetz über den zivilen Nachrichtendienst (Nachrichtendienstgesetz; NDG)

Nachrichtendienstgesetz (NDG) Bericht zum Vorentwurf

08. März 2013

Übersicht

Diese Vorlage soll eine einheitliche, formellgesetzliche Grundlage für den zivilen Nachrichtendienst der Schweiz (Nachrichtendienst des Bundes [NDB])schaffen. Der NDB beschafft Informationen, analysiert diese, wertet sie aus und leitet sie weiter mit dem Ziel, Entscheidungsträger aller Stufen mit Informationen zu versorgen, die diese benötigen, um ihre Führungsaufgabe situations- und zeitgerecht wahrnehmen zu können. Der NDB gehört wie die Armee, die Aussenpolitik und die Polizei zu den sicher- heitspolitischen Instrumenten des Bundes. Das zentrale Anliegen der Vorlage besteht darin, Tätigkeit, Beauftragung und Kontrolle des Nachrichtendienstes gesetzlich zu regeln. Damit soll der NDB in die Lage versetzt werden, im Sinne der Prävention einen substantiellen Beitrag für die Sicherheit der Schweiz und ihrer Bevölkerung zu leisten.

Zur Vorgeschichte Praktisch zeitgleich mit der Verabschiedung des Bundesgesetzes vom 3. Oktober

2008 über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes (ZNDG)

hatte der Bundesrat in einem ersten Schritt die Überführung der nachrichtendienst- lichen Teile des Dienstes für Analyse und Prävention (DAP) ins VBS auf den 1. Januar 2009 beschlossen. In einem zweiten Schritt führte er auf den 1. Januar 2010 den Strategischen Nachrichtendienst (SND) und den DAP zum NDB zusammen. Als dritten Schritt beauftragte der Bundesrat schliesslich das VBS mit der Ausarbeitung einer Botschaft zu einem neuen, gesamtheitlichen Nachrichtendienstgesetz bis Ende

2013 (BRB vom 27. November 2009).

Das neue Gesetz soll nach dem Willen des Bundesrates eine gesetzliche Grundlage für die Aufgaben, Rechte und Pflichten und über die Informationssysteme des zivilen Nachrichtendienstes schaffen. Der Gesetzesentwurf soll keine Weiterentwicklung der bestehenden Rechtsgrundlagen darstellen sondern eine Neukodifikation, die beste- henden Bedenken und Vorbehalten gegenüber der bisherigen Tätigkeit der Nach- richtendienste in der Schweiz (insbesondere betreffend das Sammeln von Personen- daten) weitestmöglich Rechnung trägt und die veränderten Risiken und Bedrohungen besser berücksichtigt.

Der vorliegende Gesetzesentwurf enthält im Wesentlichen folgende Neuerungen:

• Gesamtheitliche Gesetzesgrundlage für den NDB: Die bisherige Zweiteilung in das Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nach- richtendienstes (ZNDG) und das Bundesgesetz über Massnahmen zur Wah- rung der inneren Sicherhei (BWIS) entfällt.
• Neuausrichtung der Informationsbeschaffung: Es wird nicht mehr primär zwischen Bedrohungen aus dem Inland und aus dem Ausland unterschieden, sondern zwischen gewalttätigem Extremismus mit Bezug zur Schweiz einer- seits und den übrigen Bedrohungsfeldern und Aufgaben andererseits.
• Einführung von neuen Informationsbeschaffungsmassnahmen in den Berei- chen Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, Proliferation und Angriffe auf kritische Infrastrukturen oder zur Wahrung weiterer wesentlicher Lan- desinteressen: Die in der Vorlage BWIS II vom Parlament zurückgewiesenen besonderen Beschaffungsmittel wie Überwachung des Post- und Fernmelde-

verkehrs, Einsatz von technischen Überwachungsgeräten im privaten Be- reich usw., werden in überarbeiteter Form neu vorgeschlagen und ergänzt. Die neuen Beschaffungsmassnahmen sind nach Auffassung des Bundesrates notwendig. Das heutige Instrumentarium reicht nicht mehr aus, um die prä- ventiven Aufgaben des NDB angesichts der zunehmend aggressiveren Akteu- re, die die innere und die äussere Sicherheit der Schweiz bedrohen und an- gesichts der komplexeren Bedrohungsformen weiterhin wahrzunehmen. Eine gerichtliche (Bundesverwaltungsgericht) und eine politische Instanz (Che- fin/Chef des VBS) sollen im Einzelfall über die Genehmigung der neuen Massnahmen entscheiden.

• Differenzierte Datenhaltung und -erfassung: Der Entwurf sieht vor, dass die vom NDB beschafften oder bei ihm eintreffenden Meldungen je nach Thema- tik, Quelle und Sensibilität der Daten in einem Verbund von Informations- systemen abgelegt werden. Bevor Personendaten des NDB eine Aussenwir- kung entfalten, indem sie in einem Produkt des NDB (z.B. Analysebericht, Meldung an Partnerdienst, Lagebeurteilung) verwendet werden, müssen sie auf Richtigkeit und Erheblichkeit geprüft werden. Daten, die der NDB mit- tels einer bewilligungspflichtigen Beschaffungsmassnahme erhält, werden gesondert behandelt und stehen nur den Spezialisten innerhalb des NDB zur Verfügung.
• Kontrollregime: Die Tätigkeiten des NDB unterliegen einer dreifachen Kon- trolle bzw. Aufsicht, nämlich durch das vorgesetzte Departement, durch den Bundesrat und durch die Geschäftsprüfungsdelegation des Parlamentes. Die Funkaufklärung unterliegt zusätzlich einer gesonderten fachlichen Überprü- fung durch die Unabhängige Kontrollinstanz. Die neu beantragten, bewilli- gungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen sowie die Kabelaufklärung ge- langen ihrerseits nur zur Anwendung, wenn das Bundesverwaltungsgericht und anschliessend die Chefin oder der Chef des VBS dem Einsatz der betref- fenden Massnahme zugestimmt bzw. diesen freigegeben haben. Mit diesen Mechanismen soll die Recht- und Verhältnismässigkeit der Tätigkeiten des NDB sicher gestellt werden.

Übersicht 2

1 Allgemeiner Teil 5

1.1 Einleitung 5

1.2 Vorgeschichte und Auftrag des Bundesrates 5

1.3 Entstehung des vorliegenden Gesetzesentwurfs 7

1.4 Ziele für das neue Nachrichtendienstgesetz 8

1.5 Kernpunkte des Gesetzesentwurfs 11

1.6 Rechtsvergleich und internationales Recht 13

1.7 Finanzielle, personelle und volkswirtschaftliche Auswirkungen des

Gesetzesentwurfs 13

1.8 Auswirkungen des Gesetzesentwurfs auf die Zusammenarbeit mit den

Kantonen 14

1.9 Rechtliche Aspekte 15

2 Erläuterungen zum Gesetzesentwurf 17

Bericht zum Gesetzesentwurf

1 Allgemeiner Teil

1.1 Einleitung

Diese Vorlage soll eine einheitliche, formellgesetzliche Grundlage für den Nachrich- tendienst des Bundes (NDB) schaffen. Der Nachrichtendienst beschafft Informatio- nen, analysiert diese, wertet sie aus und leitet sie weiter mit dem Ziel, Entschei- dungsträger aller Stufen mit Informationen zu versorgen, die diese benötigen, um ihre Führungsaufgabe situations- und zeitgerecht wahrnehmen zu können. Der NDB gehört wie die Aussenpolitik, die Armee, der Bevölkerungsschutz, die Wirtschaftspolitik, die Zollverwaltung, die Polizei und der Zivilschutz zu den si- cherheitspolitischen Instrumenten der Schweiz. Er ist Teil der Sicherheitsarchitektur der Schweiz. Der Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Sicherheitspolitik der Schweiz vom 23.6.2010¹ (nachfolgend: sicherheitspolitischer Bericht des Bun- desrates) definiert die Rolle des NDB wie folgt: „Der NDB ist das Kompetenzzentrum für sämtliche nachrichtendienstlichen Belange der inneren und äusseren Sicherheit. Er unterstützt die politische und militärische Führung und weitere Dienststellen bei Bund und Kantonen und trägt mit seinen Erkenntnissen und Beurteilungen zu bedrohungsgerechten und breit abgestützten Entscheiden bei. Der NDB richtet den Einsatz seiner Mittel nach den Bedürfnissen und Erwartungen seiner Partner und Leistungsbezüger aus. So generiert er einen nachrichtendienstlichen Nutzen, mit dessen Hilfe eine umfassende führungsrelevante Nachrichtenlage für Entscheidträger jeglicher Ebenen geschaffen werden kann.“ Der Bundesrat hat mit dieser Definition gleichzeitig den Rahmen abgesteckt, den die Verfassung für die Aufgaben des NDB vorsieht. Das zentrale Anliegen dieser Vorlage besteht darin, Tätigkeit, Beauftragung und Kontrolle des Nachrichtendienstes gesetzlich zu regeln. Damit soll der NDB in die Lage versetzt werden, im Sinne der Prävention einen substantiellen Beitrag für die Sicherheit der Schweiz und ihrer Bevölkerung zu leisten.

1.2 Vorgeschichte und Auftrag des Bundesrates

Im Bericht vom 29. Februar 2008² zur Parlamentarischen Initiative: „Übertragung der Aufgaben der zivilen Nachrichtendienste an ein Departement“ äusserte sich die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates zur Tätigkeit der Nachrichtendienste wie folgt: „Die Tätigkeit der beiden Dienste (Anm.: Gemeint sind der SND und der DAP) überschneidet sich in einzelnen Bereichen sowohl der Natur der Sache nach als auch von der gesetzlichen Aufgabenumschreibung her. Einerseits lassen sich die

„Das VBS wird beauftragt dem Bundesrat …bis spätestens Ende 2013 eine Botschaft mit einem Entwurf eines neuen Nachrich- tendienstgesetzes vorzulegen, in dem eine gesetzliche Grundlage über die Aufgaben, Rechte, Pflichten und Informationssysteme der zivilen Nachrichtendienste für die Schweiz geschaffen wird. Die bestrittenen Punkte der ursprünglichen Botschaft vom 15. Juni 2007 zur Änderung des BWIS sowie die geltenden Bestimmungen sollen in der Gesetzesvorlage neu geregelt werden.“

Staffelung der Gesetzgebungsarbeiten gemäss BRB vom 27. November 2009 National- und Ständerat hatten im Frühjahr 2009 die Vorlage BWIS II vom 15. Juni

2007 (Besondere Mittel der Informationsbeschaffung; „BWIS II“) zur Überarbei-

tung an den Bundesrat zurückgewiesen. Zu einer inhaltlichen Auseinandersetzung mit den einzelnen Gesetzesartikeln war es dabei nicht gekommen; die parlamentari- sche Debatte beschränkte sich auf die Eintretensfrage. Genaue Anhaltspunkte über die damalige politische Akzeptanz einzelner Elemente der Vorlage lassen sich deshalb nicht ableiten. Der Bundesrat hatte in der Folge eine Staffelung der Gesetzgebungsarbeiten be- schlossen (Bundesratsbeschluss vom 27. November 2009): In einer ersten Vorlage sollten die mehrheitlich unbestrittenen und entscheidungsreifen Anliegen realisiert werden. Dieser Teil des Konzepts wurde inzwischen durch die Zusatzbotschaft „BWIS II–reduziert“ realisiert und vom Parlament am 23. Dezember 2011 verab- schiedet. Das revidierte BWIS trat am 16. Juli 2012 in Kraft. Die zweite Vorlage sollte das bereits erwähnte Nachrichtendienstgesetz zum Ge- genstand haben.

1.3 Entstehung des vorliegenden Gesetzesentwurfs

Zur Vorbereitung des neuen Gesetzes hatte der NDB eine interdepartementale Arbeitsgruppe (IDAG) eingesetzt. Diese setzte sich zusammen aus Vertretern des VBS, des EDA, des BJ, von fedpol, des EDÖB, der Bundesanwaltschaft, der Kanto- ne und des NDB. Die IDAG nahm ihre Arbeiten Ende Oktober 2010 auf und erarbeitete bis im Juli

2011 ein Strategiepapier und ein Normkonzept. Gestützt auf die Vorarbeiten der

IDAG nahm der NDB in der Folge die Redaktion des vorliegenden Gesetzesent- wurfs an die Hand. Die Gesetzesentwürfe wurden der IDAG jeweils zur Stellung- nahme unterbreitet. Bewährte Regelungen aus BWIS und aus dem ZNDG sowie Neuregelungen aus der Revision BWIS II-reduziert4 wurden in den Gesetzesentwurf übernommen, soweit dies als sinnvoll erschien. So entsprechen beispielsweise die besonderen Auskunfts- und Meldepflichten und das Tätigkeitsverbot dem Grundsatz nach den entsprechen- den Bestimmungen aus der Botschaft BWIS II-reduziert.

4 Zusatzbotschaft vom 27. Oktober 2010 zur Änderung des Bundesgesetzes über

Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit („BWIS II reduziert“; BBl 2010 7841)

Das neue Nachrichtendienstgesetz soll aber keine Weiterentwicklung der bestehen- den Rechtsgrundlagen (also kein „BWIS III“ oder „ZNDG II“) sein sondern eine Neukodifikation, die bestehenden Bedenken und Vorbehalten gegenüber der bishe- rigen Tätigkeit der Nachrichtendienste in der Schweiz weitestmöglich Rechnung trägt und die veränderten Risiken und Bedrohungen besser berücksichtigt.

Umstrittene Punkte Sowohl im Vernehmlassungsverfahren zum Entwurf von 2007 als auch in der bishe- rigen politischen Auseinandersetzung und in der Berichterstattung der Medien war die Einführung von besonderen Mitteln der Informationsbeschaffung die mit Ab- stand am kontroversesten diskutierte Massnahme. Deshalb hatte der Bundesrat in seiner Zusatzbotschaft zur Änderung des BWIS vom 27. Oktober 2010 (BWIS II-reduziert) im Wesentlichen auf folgende genehmi- gungspflichtige Mittel der Informationsbeschaffung verzichtet:

• Überwachen des Post- und Fernmeldeverkehrs;
• Beobachten an nicht allgemein zugänglichen Orten auch mittels technischem Überwachungsgerät;
• Geheimes Durchsuchen eines Datenverarbeitungssystems. Diese Punkte wurden im vorliegenden Entwurf für ein Nachrichtendienstgesetz wieder aufgenommen.

1.4 Ziele für das neue Nachrichtendienstgesetz

Substantieller Beitrag zur Sicherheit der Schweiz Die Schweiz ist auf einen leistungsfähigen Nachrichtendienst angewiesen, um ihre Interessen und den Schutz ihrer Bürgerinnen und Bürger zu wahren. Gleichzeitig gilt es, den Freiheitsrechten der Bevölkerung Rechnung zu tragen. Der NDB und die Vollzugsbehörden der Kantone, haben die Aufgabe, einen sub- stantiellen Beitrag zur Wahrung der Schweizer Interessen und der inneren wie äusseren Sicherheit der Schweiz zu liefern und zwar unter Wahrung der Freiheits- rechte der Bürgerinnen und Bürger. Sie sollen die nötigen Informationen mit nach- richtendienstlichen Mitteln und Methoden (das heisst unter Verwendung öffentlicher und nicht öffentlicher Informationsquellen sowie menschlicher Quellen) beschaffen, bearbeiten, auswerten und in geeigneter Form insbesondere an die staatlichen Ent- scheidungsträger (Bund und Kantone) weiterleiten. Zu diesem Zweck ist eine um- fassende Beurteilung der Bedrohungslage unumgänglich. Mit den heutigen gesetzli- chen Informationsbeschaffungsmitteln, die das BWIS für den Bereich der inneren Sicherheit vorsieht, und die im Wesentlichen auf der Beschaffung aus öffentlichen Quellen, dem Einholen von Auskünften und dem Beobachten an öffentlichen Orten bestehen (Art. 14 BWIS), kann der NDB seine Aufgabe nur bedingt erfüllen. Der Gesetzesentwurf ergänzt deshalb die bisherigen Beschaffungsmassnahmen im Be- reich der inneren Sicherheit durch Einführung von bewilligungspflichtigen Beschaf- fungsmassnahmen. Er regelt auch die Nachrichtenbeschaffung der Kantone, bzw. der kantonalen Vollzugsbehörden im Rahmen dieses Entwurfs.

Der NDB als Ganzes versieht und unterstützt seine Kunden gezielt und zeitgerecht mit Informationen und Beurteilungen, die auf andere Weise nicht erhältlich sind.

Ein Blick auf das internationale Umfeld Das Nachrichtendienstwesen ist auch im 21. Jahrhundert weitestgehend Sache der Nationalstaaten und damit ein Instrument der jeweiligen politischen Führung eines Landes. Das gilt für die Schweiz in besonderem Mass. Sie ist als unabhängiger und neutraler Staat in verschiedener Hinsicht auf sich alleine gestellt. Unsere Partner in Europa gehören mehrheitlich der NATO und/oder der EU an. Die Bildung von neuen Gremien wie die G20, in denen weitreichende Entscheidungen gefällt werden, die auch die Schweiz betreffen, zu denen unser Land aber kaum konsultiert wird, ergänzt dieses Bild. Gerade die Mitglieder von EU und NATO sind auch informati- onsmässig eng miteinander vernetzt. Die Mitgliedschaft zahlt sich in einem breiten, permanent unterhaltenen Lagebild aus. Der NDB unterstützt durch seine Kontakte zu den Nachrichtendiensten von Partnerstaaten und durch die so erhaltenen Informa- tionen die Aussenpolitik der Schweiz.

Erlass einer Gesamtkodifikation Der vorliegende Gesetzesentwurf setzt den BRB vom 27. November 2009 um und stellt eine gesamtheitliche Kodifikation als Grundlage für den NDB dar. Die bisher in zwei getrennten Gesetzen enthaltenen Bestimmungen über die Inland- und die Auslandbeschaffung werden in einem einzigen Gesetz zusammengeführt. Der Gesetzesentwurf unterscheidet nach seinem Konzept nicht mehr primär zwi- schen Bedrohungen aus dem Inland und aus dem Ausland, sondern zwischen ge- walttätigem Extremismus mit Bezug zur Schweiz einerseits und den übrigen Bedro- hungsfeldern und Aufgaben andererseits. Angesichts der heutigen Bedrohungsformen (z.B. betreffend den Terrorismus) kann die Abgrenzung In- land/Ausland oft nicht mehr klar gezogen werden. Der Gesetzesentwurf regelt die Hauptaufgaben des NDB und enthält die Bestim- mungen, die aus verfassungsrechtlichen Gründen einer formellgesetzlichen Grund- lage bedürfen. Innerhalb des gesetzlichen Rahmens präzisiert der Bundesrat die Aufgabenbereiche des NDB detailliert in einem Grundauftrag, der sich nach spezifi- schen Schweizer Interessen sowie nach der Entwicklung der Bedrohungslage richtet. Berücksichtigt wird auch, dass die nachrichtendienstliche Tätigkeit national und international besonderen Rahmenbedingungen unterliegt (Geheimhaltung von an- gewendeten Methoden, Informationen, technischen Verbindungen und Verfahren sowie eingesetzten Quellen, Mitarbeitern und Sensoren). Es geht insbesondere auch darum, unumgängliche Eingriffe in die Grundrechte klar zu regeln.

Behebung der Lücken und Schwächen des geltenden Rechts Die Schwächen des geltenden Rechts sind hauptsächlich durch die Konzeption des BWIS begründet. Dieser Erlass wurde durch die sogenannte Fichenaffäre beein- flusst, deren öffentliche und politische Wahrnehmung teilweise bis heute Auswir- kungen zeitigt. Der Gesetzgeber nahm beim Erlass des BWIS mit dem Grundsatz, dass die Informa- tionsbearbeitung im Vorfeld der Strafverfolgung nur sehr beschränkt erfolgen sollte, bewusst ein Sicherheitsrisiko in Kauf. Dieses sollte aber durch aufmerksame Verfol-

gung der Entwicklungen und periodische Neubeurteilungen der Lage gemildert werden. Die Beschaffung, Bearbeitung und Weitergabe von besonders schützens- werten Daten wurden durch ausführliche Bestimmungen geregelt und begrenzt. Damit wurde das BWIS auch den strengen Anforderungen des des Bundesgesetzes vom 19. Juni 19925 über den Datenschutz (DSG) gerecht. Kurz nach der Inkraftset- zung des BWIS veränderte sich die Bedrohungslage mit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 grundlegend. Verschiedene parlamentarische Vorstösse forder- ten in Folge eine stärkere Rolle der Staatsschutzorgane und Nachrichtendienste, einen Ausbau von deren Mitteln und Instrumentarien sowie umfassende Berichte über die Sicherheitslage. Der Bundesrat beauftragte im November 2001 das Eidge- nössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), ihm über Massnahmen zur Ver- besserung und zur Bekämpfung des Terrorismus Bericht und Antrag zu unterbreiten. Im Juni 2002 hiess er den Bericht „Lage- und Gefährdungsanalyse Schweiz nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001“ gut und nahm gleichzeitig Kenntnis vom Rechtsetzungsvorhaben, das auf dem Weg einer Revision des BWIS unter anderem die Lücken im Instrumentarium zur Aufklärung von Bedrohungen schlies- sen sollte. Nach mehrjährigen Vorbereitungsarbeiten legte der Bundesrat am 15. Juni 2007 dem Parlament eine Botschaft zur Änderung des BWIS (Besondere Mittel der Informati- onsbeschaffung; „BWIS II“) vor, die die Sicherheitslage und die Lücken im präven- tiven Abwehrdispositiv für alle relevanten Bedrohungsbereiche aufzeigte. Die BWIS II-Vorlage wurde, wie vorstehend erwähnt, vom Parlament im Frühjahr

2009 zur Überarbeitung an den Bundesrat zurückgewiesen. Die hauptsächlichen

Lücken und Schwächen des BWIS sind deshalb bis heute unverändert geblieben. So ist im geltenden Recht der Post- und Fernmeldeverkehr generell jeder Gefähr- dungsabklärung nach BWIS entzogen. Wo diese Informationsquelle fehlt, müssen die nachrichtendienstlichen Behörden Nachrichten mit unvergleichlich grösserem Aufwand durch getarnte menschliche Kontakte zu den entsprechenden Gruppen und Personen zu gewinnen suchen. Das Eindringen in passwortgeschützte Bereiche von Computern und Netzwerken, in welchen beispielsweise terroristische Handlungen diskutiert werden, ist zwar technisch möglich, aber – weil der Privatsphäre zure- chenbar – verboten. Folge davon sind Wissenslücken bei der Früherkennung und bei der internationalen Zusammenarbeit. Sollen Informationen bezüglich verbotenem Nachrichtendienst gesammelt werden, so sind nach geltendem Recht nicht allgemein zugängliche Orte (z.B. Hotelzimmer) generell jeder Bedrohungsabklärung entzogen. Spione nutzen diese Lücke bewusst aus; sie stehen vielfach unter diplomatischer Immunität und sind geschult, unter Tarnung Informationen zu beschaffen. Hinzu kommen Abklärungen internationaler Ermittlungsbüros, die nicht selten in (getarntem) staatlichem Auftrag handeln. Die Folge der heutigen Rechtslage ist, dass beispielsweise auch die Spionageabwehr grundsätzlich an der «Tür zum privaten Raum» endet. Dadurch entstehen gewichtige Lücken im Abwehrdispositiv. Versuche, ausländische Massenvernichtungswaffen zu beschaffen, erfolgen über hochkomplexe internationale Netzwerke. Die Schweiz erhält dabei z.B. von dritter Seite Hinweise auf beteiligte Firmen und Finanzinstitute. Gleich wie bei Terroris-

5 SR 235.1

mus und verbotenem Nachrichtendienst sind auch im Proliferationsbereich die Abklärung entsprechender Verdachtslagen durch den NDB ohne die Möglichkeit der gezielten Überwachung der Geheim- und Privatsphäre wenig erfolgversprechend. Die Lücken und Schwächen des geltenden Rechts wurden in der Zwischenzeit auch durch eine Reihe von parlamentarischen Vorstössen thematisiert:

• Regelungsbedarf wurde erkannt im Bereich des Einsatzes von elektroni- schen Aufklärungsmitteln (11.3862 – Interpellation Amherd Viola, Ver- schärfung der Internetüberwachung; 11.3471 – Interpellation Malama Peter, Überwachung im privaten Raum. Datenschutz und Sicherheit verknüpfen).
• Das Gleiche gilt für den Bereich der Extremismusbekämpfung (11.4076 – Interpellation Eichenberger-Walther Corinna, Künftige Regelung der Staats- schutztätigkeit; 11.4059 – Interpellation Geissbühler Andrea Martina, Be- obachtung des Rechtsextremismus in der Schweiz)
• und im Bereich des Schutzes des Finanzplatzes Schweiz (10.3028 – Interpel- lation Fraktion der Schweizerischen Volkspartei, Bankdatenklau. Massnah- men des Bundesrates zur Durchsetzung des Rechtsstaates; 09.4146 – Inter- pellation Wehrli Reto, Strategie für den Finanzplatz Schweiz).

1.5 Kernpunkte des Gesetzesentwurfs

Neuausrichtung der Informationsbeschaffung Der Gesetzesentwurf sieht bei der Beschaffung von Informationen insofern eine Neuerung vor, als nicht mehr primär zwischen Bedrohungen aus dem Inland und aus dem Ausland sondern zwischen gewalttätigem Extremismus mit Bezug zur Schweiz und den übrigen Bedrohungsfeldern und Aufgaben unterschieden wird. Eine Konse- quenz dieses Konzeptes ist, dass beim gewalttätigen Extremismus genehmigungs- pflichtige Beschaffungsmassnahmen nicht zur Anwendung gelangen können. Damit soll endgültig von der sogenannten „Fichenaffäre“ Abschied genommen werden, indem eine Trennlinie zwischen eigentlichem Terrorismus und gewalttätigem Ex- tremismus gezogen wird. Wie bei der Datenhaltung soll auch die Beschaffung im Bereich des gewalttätigen Extremismus, der vorwiegend Bezüge zur Schweiz bzw. zu Schweizer Akteuren aufweist, strengeren Auflagen bezüglich Grundrechtseingrif- fen unterliegen. Der Bundesrat legt gemäss Artikel 61 Absatz 1 Buchstabe c auf einer Liste jährlich fest, welche Gruppierungen als gewaltextremistisch einzustufen sind.

Einführung von neuen Beschaffungsmassnahmen in den Bereichen Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, Proliferation und Angriffe auf kritische Infrastruktu- ren oder zur Wahrung weiterer wesentlicher Landesinteressen Die in der ursprünglichen Vorlage BWIS II6 enthaltenen, vom Parlament zur Über- prüfung zurückgewiesenen besonderen Mittel der Informationsbeschaffung wurden hinsichtlich ihrer Verfassungs- und Völkerrechtskonformität begutachtet (Gutachten

6 Botschaft vom 15. Juni 2007 zur Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; BBl 2007 5037)

Prof. Giovanni Biaggini vom Juni 20097). In der vorliegenden Vorlage wurde der in BWIS II enthaltene Katalog der besonderen Informationsbeschaffungsmittel überar- beitet und gleichzeitig ergänzt. Der Bundesrat beantragt die Einführung folgender neuer, genehmigungspflichtiger Informationsbeschaffungsmassnahmen im Inland:

• Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs,
• Auskünfte über die Fernmelde- und Postverbindungen überwachter Perso- nen,
• Auskünfte über den Standort von Antennen, mit denen das Mobiltelefon ei- ner überwachten Person verbunden ist,
• Einsatz von technischen Ortungsgeräten, um den Standort und die Bewe- gungen von Personen oder Sachen festzustellen,
• Einsatz von technischen Überwachungsgeräten zur Abhörung oder Auf- zeichnung von Privatgesprächen und zum Beobachten oder Aufzeichnen von Vorgängen an nicht öffentlichen Orten,
• Eindringen in Computersysteme und –netzwerke zur Beschaffung von In- formationen oder um den Zugriff auf Informationen zu stören, zu verhindern oder zu verlangsamen,
• Durchsuchen von Räumlichkeiten, Fahrzeugen oder von Personen mitge- führten Behältnissen. Voraussetzung für den Einsatz dieser Massnahmen sind die vorgängige Genehmi- gung durch das Bundesverwaltungsgericht und die anschliessende Freigabe durch die Chefin des VBS, bzw. den Chef des VBS. Diese neuen Beschaffungsmassnahmen werden vorgeschlagen, weil das heutige Instrumentarium (Art. 14 BWIS) nicht mehr ausreicht, um die präventive Aufgabe des Nachrichtendienstes im Bereich der inneren Sicherheit in Anbetracht der zu- nehmend aggressiveren und komplexeren Bedrohungsformen wahrzunehmen. Im Übrigen wird auf die Erläuterungen zu Artikel 22ff. (genehmigungspflichtige Be- schaffungsmassnahmen) verwiesen.

Nachvollzug der technischen Entwicklung bei den genehmigungsfreien Beschaf- fungsmassnahmen Die genehmigungsfreien Beschaffungsmassnahmen (Art. 11ff.) werden ebenfalls erweitert. Vorhandene technische Möglichkeiten (z.B. Einsatz von Drohnen) sollen nutzbar gemacht werden. Solche Mittel konnten bisher mangels formellgesetzlicher Grundlagen im Inland nicht eingesetzt werden.

Differenzierte Datenbearbeitung Der Entwurf sieht vor, dass die vom NDB beschafften oder bei ihm eintreffenden Meldungen je nach Thematik, Quelle und Sensibilität der Daten in einem Verbund von Informationssystemen abgelegt werden. Bevor Personendaten des NDB eine Aussenwirkung entfalten, indem sie in einem Produkt des NDB (z.B. Analysebe- richt, Meldung an Partnerdienst, Lagebeurteilung) verwendet werden, müssen sie auf Richtigkeit und Erheblichkeit bewertet werden. Daten, die der NDB mittels einer

7 VPB 4/2009 (S. 238-330)

bewilligungspflichtigen Beschaffungsmassnahme oder aufgrund von Grenzkontrol- len erhält, werden gesondert behandelt und stehen nur den Spezialisten innerhalb des NDB zur Verfügung.

1.6 Rechtsvergleich und internationales Recht

In der tabellarischen Zusammenstellung im Anhang II werden verschiedene Nach- richtendienstsysteme aus dem europäischen Umfeld der Schweiz einander in ausge- wählten Punkten vergleichend gegenüber gestellt. Folgendes waren die Kriterien für die Auswahl der Länder:

• Deutschland und Frankreich sind bedeutende Nachbarn und haben eine ähn- liche Rechtstradition wie die Schweiz;
• analog zum NDB handelt es sich beim spanischen und beim niederländi- schen Dienst um fusionierte Nachrichtendienste;
• Österreich und Belgien sind in Bezug auf die Schweiz Länder von ver- gleichbarer Grösse.

1.7 Finanzielle, personelle und volkswirtschaftliche

Auswirkungen des Gesetzesentwurfs Finanzielle Auswirkungen Die finanziellen Auswirkungen sind stark abhängig von der Art der Realisierung der einzelnen Massnahmen und der Häufigkeit von deren Anwendung. Der Bundesrat rechnet damit, dass bei der heutigen Bedrohungslage solche Massnahmen in rund 10 Fällen pro Jahr zur Anwendung kommen, wobei pro Fall mehrere Massnahmen möglich sind. Die Mittel und Systeme, welche bei der technischen Standortfeststellung im Ausland sowie bei der luft- und weltraumgestützten Beobachtung zum Einsatz kommen, sind bekannt und etabliert; ihre finanziellen Auswirkungen können daher gut beurteilt werden. Es fallen Beschaffungs- bzw. Investitionskosten von fünf bis sieben Millio- nen Franken sowie jährlich wiederkehrende Kosten von ca 800'000 Franken für die Instandhaltung und Anpassung dieser Systeme sowie Lizenzkosten an. Die Beschaf- fung und Finanzierung dieser Systeme erfolgt in der Regel über den Rüstungsablauf. Bei den genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen im Inland wie z.B. Standortfeststellungen, Überwachung von Nutz- und Verkehrsdaten bei Festnetz- und Mobiltelefonen oder etwa der Überwachung von Internetzugängen wird sich der NDB auf der zuständige Dienst „Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs“ abstützen. Hier wird bei der geschätzten Fallzahl mit einem jährlichen Gebührenan- fall von ca. 500'000 Franken gerechnet. Für Übersetzungsarbeiten der aufgezeichneten Kommunikation sind jährlich ca. 800'000 Franken zu veranschlagen. Die Kosten für die Entschädigung der Anbieterinnen bei der Kabelaufklärung (Art. 34ff.) werden in Analogie zur Entschädigung der Fernmeldeüberwachung über den

Dienst „Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs“ auf ebenfalls rund 500'000 Franken geschätzt. Bestimmte Technologien wie z.B. das Eindringen in besonders gesicherte Compu- tersysteme sind noch wenig entwickelt. Zusammen mit dem Umstand, dass der Markt für diese Systeme vergleichsweise klein und volatil ist, und zudem die techni- sche Entwicklung auf diesem Gebiet rasch voranschreitet, können diese Systemkos- ten heute nur annähernd geschätzt werden.

Personelle Auswirkungen Betreffend die Umsetzung der neu vorgeschlagenen Beschaffungsmassnahmen soll wo immer möglich auf den bestehenden Strukturen (NDB, Führungsunterstützungs- basis der Armee FUB, Dienst für Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs im EJPD) aufgebaut werden. Insgesamt ist aber mit rund 16 zusätzlichen Stellen zu rechnen. Diese verteilen sich auf folgende neue Funktionen: Im NDB operative Techniker für die technische Betreuung der genehmigungspflichtigen Beschaf- fungsmittel, Analytiker für die operative Auswertung von Informationen, die mit genehmigungspflichtigen Massnahmen beschafft wurden, Juristen für das Vorberei- ten der Anträge, Vollzugskontrolle und Berichterstattung im Zusammenhang mit genehmigungspflichtigen Beschaffungsmethoden, sowie weiteren Stellen für die Qualitätssicherung der neuen Systeme und die Ansteuerung der Kabelaufklärung. Weitere Stellen werden benötigt für das Bundesverwaltungsgericht für das Geneh- migungsverfahren für Beschaffungsmassnahmen, das Bundesarchiv für die dezentra- le Archivierung in den Räumen des NDB und das Zentrum Elektronische Operatio- nen ZEO der FUB für den Testbetrieb der Kabelaufklärung. Die gegenüber dem heutigen Stand steigenden Anforderungen an die Datenhaltung werden grösstenteils durch die vorhandenen Ressourcen aufgefangen.

Sonstige Auswirkungen Die Unterstützungsleistungen zu Gunsten Dritter sind ihrer Natur gemäss nicht planbar. Die Bereitstellung der notwendigen finanziellen und personellen Ressour- cen muss fallweise mit dem Bedarfsträger bzw. dem Auftraggeber geregelt werden. Sie hängt unter anderem von den Möglichkeiten des NDB ab.

1.8 Auswirkungen des Gesetzesentwurfs auf die Zusam-

menarbeit mit den Kantonen Nach dem Konzept des Gesetzesentwurfs nimmt der NDB die nachrichtendienstli- chen Aufgaben in Zusammenarbeit mit den kantonalen Vollzugsbehörden wahr. An der bewährten Form der heutigen dezentralen Organisation und an der engen Zusammenarbeit mit den Kantonen wird festgehalten. Wie bisher sind für die innere Sicherheit ihrer Gebiete in erster Linie die Kantone zuständig. Soweit nach Verfas- sung und Gesetz der Bund für die innere Sicherheit verantwortlich ist, leisten ihm die Kantone Amts- und Rechtshilfe. Der NDB arbeitet eng mit der Konferenz der kantonalen Polizeikommandanten der Schweiz (KKPKS) und mit der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) zusammen.

Bei bestimmten Bedrohungen sind grundsätzlich alle Behörden und Verwaltungs- einheiten der Kantone nach dem Prinzip der Amtshilfe zur Auskunft verpflichtet. Die Auskünfte können vom NDB oder von den kantonalen Vollzugsbehörden ein- geholt werden. Neu führen die kantonalen Vollzugsbehörden im Anwendungsbereich dieses Geset- zesentwurfs keine eigenen Datensammlungen mehr. Dafür haben sie Zugriff auf die für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen automatisierten Informationen des NDB. Der Entwurf sieht für die kantonalen Vollzugsbehörden einen Zugriff mittels Abrufverfahren auf das System INDEX NDB vor. Danach können die Kantone u.a. die von ihnen erstellten Vorabklärungen und Berichte abrufen. Die nachrichtendienstliche Kontrollinstanz des VBS kann in jenen Bereichen, in denen die kantonalen Vollzugsbehörden die vorliegende Vorlage vollziehen, Kon- trollen durchführen. Bezüglich der parlamentarischen Aufsicht wird auf die Erläuterungen zu Artikel 69 verwiesen. Der NDB trägt wie bisher zur Finanzierung der kantonalen Vollzugsbehörden bei.

1.9 Rechtliche Aspekte

Verfassungsgrundlage Die Verfassungsgrundlage für die Beschaffung von sicherheitspolitisch bedeutsamen Informationen über das Ausland, bzw. für die Befugnis des Bundes in diesem Be- reich zu legiferieren ist im Wesentlichen in Artikel 54 Bundesverfassung (BV) 8 (auswärtige Angelegenheiten) begründet: Artikel 54 Absatz 1 BV gibt dem Bund die Kompetenz, die auswärtigen Angelegen- heiten zu regeln. Dazu gehört auch die Befugnis, Informationen zu beschaffen, die für die Einschätzung der sicherheitspolitischen Lage bedeutsam sein können. Die Kompetenz zum gesetzgeberischen Tätigwerden des Bundes im Bereich der inneren Sicherheit wird nach gängiger Auffassung und Lehre aus Artikel 57 BV (Sicherheit) abgeleitet. Dieser Verfassungsartikel enthält zwar keine ausdrückliche Kompetenz des Bundes, im Bereich der inneren Sicherheit tätig zu werden und zu legiferieren, wohl aber eine inhärente. Es wird auf die Erläuterungen zu Artikel 73 verwiesen.

Schutz der Grundrechte für Personen in der Schweiz Schwerwiegende Grundrechtseingriffe können im Rahmen dieser Vorlage bei den genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen (Art. 22ff.) stattfinden (z.B. bei der Telefonabhörung oder bei Bild- und Ton-Aufnahmen in Privaträumen). Betrof- fen sind vor allem das Grundrecht auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV; Art. 8 EMRK) sowie je nach Sachlage weitere Garantien wie die persönliche Freiheit (Art.

10 Abs. 2 BV) und die Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV; Art. 10

EMRK). Genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen nach dem vorliegen- den Gesetzesentwurf werden nur in der Schweiz durchgeführt. Der in den Artikeln

8 SR 101

22ff. des Entwurfs enthaltene Schutz der Grundrechte bezieht sich deshalb aus- schliesslich auf Personen in der Schweiz. Die im Entwurf enthaltenen bewilligungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen tragen dem Erfordernis nach einer formellgesetzlichen Grundlage Rechnung, die auch dem Bestimmtheitsgebot genügt. Das vorgeschlagene Konzept berücksichtigt ferner das Prinzip der Verhältnismässigkeit und das Vorliegen eines genügenden öffentlichen Interesses. Was die Natur der vorgesehenen Informationsbeschaffung betrifft, so sieht der Entwurf keine Massnahmen vor, die Eingriffe in die körperliche Integrität beinhalten (wie körperliche Untersuchungen oder die Anwendung körperlichen Zwangs). Solche Massnahmen sind Polizeibehörden vorbehalten, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben polizeilichen Zwang oder polizeiliche Massnahmen einsetzen dürfen (vgl. Zwangsanwendungsgesetz9). Schliesslich enthält der Gesetzesentwurf (wie schon das BWIS) das grundsätzliche Verbot, in der Schweiz Informationen über die politische Betätigung und die Aus- übung der Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit zu sammeln. Es wird auf die Erläuterungen zu Artikel 3 Absatz 5 verwiesen.

Schutz der Grundrechte für Personen im Ausland Die Beschaffung von Informationen im Ausland ist heikel, weil hier die Souveräni- tät ausländischer Staaten und die Grundrechte ausländischer Staatsbürger (z.B. die Wahrung der Privatsphäre) tangiert werden können. Die Informationsbeschaffung im Ausland soll deshalb nur erfolgen, wenn die zur Gefahrenabwehr benötigten Informationen im Inland nicht beschafft werden können. Sie dient zur Abwehr von Gefahren für die Schweiz, die ihr aus sicherheitspolitisch bedeutsamen Vorgängen im Ausland, z.B. in den Bereichen Terrorismus, Prolifera- tion und Entwicklung von machtpolitischen Verhältnissen, entstehen können. Im Spannungsfeld zwischen den Sicherheitsinteressen der Schweiz und dem Schutz der Grundrechte ausländischer Staatsangehöriger, bzw. von Personen im Ausland, überwiegt nach dem Konzept dieser Vorlage grundsätzlich das Sicherheitsinteresse. Der Grundrechtsschutz von Personen im Ausland soll gegenüber demjenigen von Personen im Inland weniger umfassend berücksichtigt werden. In jedem Fall zu berücksichtigen ist jedoch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit: Der Eingriff in Grundrechte und der erwartete Informationsgewinn dürfen in keinem Missverhältnis zueinander stehen. Der gegenüber dem Inland weniger weit gehende Grundrechtsschutz betrifft vor allem die Beschaffungsmassnahmen im Sinne von Artikel 22 des Entwurfs. Gegen eine zum Inland analoge Bewilligungspflicht sprechen - abgesehen von den oben erwähnten grundsätzlichen Überlegungen - folgende Gründe: - Für eine schweizerische Bewilligungsinstanz wäre es auf Grund der örtli- chen Distanz schwierig oder sogar unmöglich, sich innert nützlicher Frist ein Bild von der Lage vor Ort zu machen und gestützt darauf einen sachgerech- ten Entscheid zu fällen.

9 SR 364

- Die Bewilligung der schweizerischen Instanz würde an der Rechtswidrigkeit der Massnahme gegenüber dem ausländischen Recht nichts ändern. Wenn Informationen über das Ausland dagegen im Inland beschafft werden, gilt der für die Schweiz gültige Grundrechtsschutz - insbesondere betreffend die bewilli- gungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen. Davon ausgenommen ist das Eindrin- gen in Computersysteme und –netzwerke, die sich im Ausland befinden (Art. 32 Abs. 2).

Abgrenzung von der Tätigkeit der Strafverfolgungsbehörden Im Gegensatz zu den Strafverfolgungsbehörden, deren Tätigkeit letztlich auf die Überführung des Täters gerichtet ist (repressive Zielsetzung), hat der NDB eine präventive Aufgabe. Der Gesetzesentwurf betont im Zweckartikel den präventiven Charakter der getroffenen Massnahmen (Informationsbeschaffung, Beurteilung der Bedrohungslage). Ziele sind das frühzeitige Erkennen von Bedrohungen der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz und die Sicherung ihrer demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen. Wenn der NDB im Rahmen seiner Abklärungen auf strafbare Handlungen oder auf den Verdacht von strafbaren Handlungen stösst, informiert er die Strafverfolgungs- behörden.

2 Erläuterungen zum Gesetzesentwurf

Vorbemerkungen:

Zum Begriff Bedrohung: Der Begriff „Bedrohung“ setzt nach der Definition des Bundesrates im sicherheits- politischen Bericht „einen Willen voraus, die Schweiz oder ihre Interessen zu schä- digen oder zumindest eine solche Schädigung in Kauf zu nehmen“. Der Begriff “Gefahr“ setzt demgegenüber nach der Definition des Bundesrates keinen Willen zur Schädigung voraus (z.B. Naturgefahren und technische Gefahren) 10. Der vorliegende Gesetzesentwurf verwendet zur klaren Unterscheidung von den Naturgefahren den Begriff „Bedrohung“, auch wenn einzelne sicherheitspolitische Entwicklungen, die in den Aufgabenbereich des Nachrichtendienstes gehören, nicht bzw. noch nicht direkt gegen die Schweiz gerichtet sind oder auch den Charakter einer Chance haben können, die eine Bedrohungen verhindert oder abwendet.

Selbsterklärende Artikel: Artikel und Absätze, die selbsterklärend sind und keine zentrale Rolle im Gesetzes- text spielen, werden in den Erläuterungen zur Vernehmlassungvorlage nicht behan- delt, um den Text schlank zu halten. Falls die Vernehmlassungsergebnisse Missver- ständnisse dokumentieren sollten, kann später eine Kommentierung in der Botschaft erfolgen.

10 BBl 2010 5146

Ingress: Gestützt auf die neuere Praxis der Gesetzgebung verzichtet der Ingress auf die Erwähnung der verfassungsinhärenten Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit. Nach neuerer Auffassung ist diese Regelungskompetenz in Artikel 173 Absatz 2 der Bundesverfassung enthalten (Behandlung von Geschäften durch die Bundesversammlung, die in die Zuständig- keit des Bundes fallen und keiner anderen Behörde zugewiesen sind. Aus dieser Kompetenz leitet sich u. a. die (partielle) Befugnis des Bundes ab, über die Aufgaben der Kantone, bzw. der kantonalen Vollzugsbehörden, im Bereich der inneren Sicherheit zu legiferieren. Wir verweisen dazu auf die Ausführungen zu Artikel 7 (Kantonale Vollzugsbehörden) und 73 (Vollzug durch Kantone).

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen und Grundsätze der Informationsbe-

schaffung

Art. 1 Gegenstand und Zweck Die Einführung einer Zweckbestimmung erscheint im Hinblick auf die Bedeutung des vorliegenden Gesetzesentwurfs als Gesamtkodifikation für den Nachrichten- dienst der Schweiz als angebracht. Während Absatz 1 nur den Inhalt des Gesetzestextes zusammenfasst, übernimmt Absatz 2 Elemente des BWIS und hat einen programmatischen Charakter. Er defi- niert die Zwecke, an welchen sich letztlich die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten ausrichten. Absatz 2 ist damit nicht kompetenzbegründend, wirkt aber als Leitlinie für den Vollzug des Gesetzes. Absatz 3 soll es dem Bundesrat ermöglichen, den NDB in besonderen Lagen mit der Informationsbeschaffung und –auswertung sowie gegebenenfalls operativen Tätig- keiten zu beauftragen, die über den ordentlichen Auftrag des NDB hinausgehen. Hierzu ist ein besonderer Beschluss des Bundesrates nach Artikel 62 notwendig. Der NDB darf also nicht von sich aus tätig werden. Mit dem Beschluss des Bundesrates stehen dem NDB keine besonderen Kompetenzen zu, die über das NDG hinausge- hen. Für die Beschaffungstätigkeiten gelten somit die gesetzlichen Regeln, insbe- sondere für die Anwendung genehmigungspflichtiger Massnahmen (Art. 22ff.), die nach dem normalen Verfahren zu beantragen und zu begründen sind. Der Bundesrat kann hingegen in seinem Beschluss Auflagen für die Tätigkeit des NDB machen, indem er z.B. die Aufklärungstätigkeit auf das Ausland beschränkt oder bestimmte Beschaffungsmassnahmen ausschliesst (z.B. genehmigungspflichtige). In der Regel wird es bei der Anrufung solcher, im allgemeinen gesetzlichen Auftrag des NDB noch nicht enthaltenen weiteren Landesinteressen um die Auslandaufklä- rung gehen. Dieser Absatz schränkt die Kompetenz des Bundesrates zum Erlass von Verordnun- gen, die sich auf die Artikel 184 Absatz 3 und 185 Absatz 3 der Bundesverfassung abstützen, nicht ein (vgl. auch Art. 7a bis 7d des Regierungs- und Verwaltungsorga- nisationsgesetzes, SR 172.010).

Art. 3 Grundsätze der Informationsbeschaffung Die Hauptaufgabe des Nachrichtendienstes besteht im Beschaffen und Beurteilen von Informationen und deren Weitergabe in Form von nachrichtendienstlichen Produkten an berechtigte Empfänger oder in der Umsetzung der Erkenntnisse in präventive operative Leistungen zur Verringerung der Bedrohungen der Sicherheit. Deshalb definiert der Gesetzesentwurf in Artikel 3 Grundsätze für die Informations- beschaffung, die für die Anwendung aller weiterer Bestimmungen Gültigkeit haben. Adressat ist vorab der NDB als Vollzugsbehörde des Bundes, nachgelagert aber auch die Vollzugsbehörden der Kantone, welche in direktem Vollzug des NDG oder im besonderen Auftrag des NDB tätig werden. Die Gegenstände der einzelnen Absätze werden in weiteren Bestimmungen des Gesetzes teilweise detaillierter geregelt. Absatz 1 verweist darauf, dass der Nachrichtendienst sowohl aus öffentlichen als auch aus nicht öffentlichen Quellen Informationen beschafft. Die Kenntnis der öffentlich zugänglichen Quellen (vgl. Art. 11) ist dabei wichtig, um beurteilen zu können, welche Informationen mit nachrichtendienstlichen Mitteln zu beschaffen, zu bestätigen oder allenfalls zu widerlegen sind. Absatz 2 verweist auf das in Kapitel 3 detailliert aufgestellte System der genehmi- gungsfreien und der genehmigungspflichtigen Massnahmen. Ihre Anwendung ist dort geregelt. Die genehmigungsfreien Beschaffungsmassnahmen (Art. 11ff.) wer- den vom NDB in eigener Verantwortung angewendet und bedürfen keiner Bewilli- gung (z.B. Beobachtungen im öffentlichen Raum). Sie entsprechen in etwa dem heutigen Katalog nach Artikel 14 Absatz 2 BWIS. Genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen (Art. 22ff.) sind nur in den vom Gesetz vorgesehenen Fällen anwendbar und setzen eine Genehmigung durch das Bundesverwaltungsgericht sowie die Freigabe durch die Chefin oder den Chef des VBS voraus. Absatz 3 verdeutlicht die Anwendung des allgemeinen Verhältnismässigkeitsprin- zips für den Nachrichtendienst: Kerngedanke dieses Prinzips ist ein angemessenes Verhältnis zwischen dem angestrebten Zweck und dem zu seiner Erreichung not- wendigen Grundrechtseingriff. So schreibt es dem NDB vor, jeweils die mildeste Massnahme zu ergreifen, die voraussichtlich am wenigsten in die Grundrechte der betroffenen Person eingreift, um seinen Auftrag zu erfüllen. Kann man eine benötig-

te Information mit einer genehmigungsfreien Massnahme beschaffen, so ist diese einer genehmigungspflichtigen vorzuziehen. Absatz 4 ist notwendig, um den allgemeinen datenschutzrechtlichen Grundsatz aufzuheben, dass Personendaten nur so beschafft werden sollen, dass es für die betroffene Person erkennbar ist (Art. 4 Abs. 4 DSG). Die Regelung entspricht den heutigen Artikeln 5 Absatz 1 ZNDG und 14 Absatz 1 BWIS. Eine Beschaffung und Bearbeitung mit Wissen der betroffenen Personen würde den Zweck der Datenbear- beitung in der Regel vereiteln. Hingegen besteht ein Auskunftsrecht, das in Artikel

58 geregelt ist.

Die Absätze 5 bis 8 übernehmen sinngemäss bestehende und bewährte Grundsätze des Schutzes der politischen Betätigung vor nachrichtendienstlicher Beobachtung und deren Ausnahmen aus dem BWIS. Das NDG gewährleistet so vollständig den gleichen Schutz wie das BWIS für Vorgänge im Inland. Für das Ausland wäre ein

solcher Vorbehalt indessen nicht sinnvoll, da sonst die Beobachtung und Beurteilung von machtpolitischen Entwicklungen praktisch verunmöglicht würde. Als Beispiele für das missbräuchliche Ausüben von Grundrechten nach Absatz 5 zu sicherheitsgefährdenden Tätigkeiten seien angeführt:

• Ein Verein, der zum Zweck der Religionsausübung besteht, betreibt ein Ver- sammlungslokal für seine Mitglieder. Regelmässig hält sich dort eine Person auf die versucht, Mitglieder dieses Vereins zu überzeugen, sich dem bewaff- neten religiösen Kampf im Ausland anzuschliessen oder im Ausland an einer Ausbildung zum bewaffneten Kampf teilzunehmen. Die nachrichtendienstli- che Aufklärung und Datenbearbeitung bezieht sich dann auf diese Person, nicht aber auf die Mitglieder des Vereins im Allgemeinen.
• Eine Gruppe von Personen einer ethnischen Minderheit, die in ihrem Hei- matland den bewaffneten Kampf gegen die Regierung führt, betreibt in der Schweiz ein Lokal für vordergründig kulturelle Zwecke. Ein Folkloreabend mit Musikdarbietungen dient aber nicht dem angekündigten Zweck, sondern als Märtyrergedenkveranstaltung mit Rednern, die den bewaffneten Kampf propagieren und zu diesem Zweck Geld sammeln. Die Absätze 6 und 7 entsprechen den 2012 in Kraft getretenen präzisierenden Be- stimmungen zu Artikel 3 BWIS. Bei einer Löschung der Daten gilt die Anbie- tepflicht an das Bundesarchiv. Nicht archivwürdige Daten werden definitiv vernich- tet. Absatz 8 stellt klar, dass über Organisationen und Gruppierungen der Beobachtungs- liste nach Artikel 63 alle für die Bedrohungsbeurteilung relevanten Informationen bearbeitet werden dürfen. Diese Bestimmung befand sich bisher im BWIS in den Regelungen zur Beobachtungsliste, wo sie gewisse Unklarheiten über ihre Anwen- dung verursachte. Mit der neuen systematischen Einordnung wird das vermieden.

2. Kapitel: Aufgaben und Zusammenarbeit des NDB

1. Abschnitt: Aufgaben, Schutz- und Sicherheitsmassnahmen sowie Bewaff-

nung

Einleitende Bemerkungen: Der NDB trägt primär präventiv zur Sicherheit des Landes bei. Er kann aber auch mit seinen speziellen Mitteln andere Bundesstellen bei der Durchführung ihrer Aufgaben unterstützen (siehe Art. 60). Die präventive Tätigkeit des NDB ist klar von der repressiven Tätigkeit der Strafver- folgungsbehörden abzugrenzen. Der NDB hat den primären Auftrag, sicherheitspoli- tische Bedrohungen gegen die Schweiz frühzeitig zu erkennen und darüber vor allem zu Handen der zuständigen Behörden Bericht zu erstatten. So sollen die Risi- ken minimiert werden. Der NDB nimmt aber keine polizeilichen oder strafprozessu- alen Aufgaben wahr (z.B. Ermittlungen, Festnahmen, usw.). Nachrichtendienst und Strafverfolgung ergänzen sich somit. Jedoch ist nicht eines die Vorstufe des anderen. Sie unterstehen deshalb auch getrennten Aufsichtsbereichen (Nachrichtendienst durch die Politik, Strafverfolgung durch die Gerichte). Daher muss der gegenseitige

Informationsaustausch zwischen dem NDB und den Strafverfolgungsbehörden klar geregelt werden.

Art. 4 Aufgaben des NDB Das Gesetz erwähnt in Absatz 1 nur den NDB als vollziehende Behörde. Die Aufga- benbereiche von Buchstabe a gelten jedoch auch für den Vollzug in den Kantonen (vgl. Art. 73). Sie entsprechen inhaltlich den vom BWIS bekannten sachlichen Zuständigkeitsbereichen. Ergänzt werden sie durch die ausdrückliche Erwähnung der Angriffe auf kritische Infrastrukturen, welche durch die technische Entwicklung seit dem Erlass des BWIS eine neue Bedeutung erhalten haben. Wenn solche An- griffe z.B. mit verbotenem Nachrichtendienst oder Terrorismus verbunden sind, fallen sie zwar wie bisher auch unter die in Ziffer 1 und 2 definierten Aufgaben. Da dieser Hintergrund oft aber – wenn überhaupt - erst nach eingehenden Abklärungen ersichtlich ist, ist es zur Sicherung der Rolle des NDB in der Cyberstrategie des Bundes notwendig, dessen Beteiligung an der Bearbeitung von Anfang an zu ermög- lichen. Die Netzwerke der kritischen Infrastrukturen müssen gegen Angriffe von Hackern geschützt werden. Der NDB soll hier zu Handen der Stellen, die sich mit Cyberangriffen befassen, weiterhin die notwendigen Informationen über drohende oder bereits erfolgte Angriffe beschaffen und die Abwehr von Angriffen unterstüt- zen. Er verfügt hierzu auch über exklusive internationale Kontakte. Der Begriff „sicherheitspolitisch bedeutsame Vorgänge im Ausland“ in Buchstabe b bezieht sich auf Ereignisse und Entwicklungen im Ausland die geeignet sind, die Selbstbestimmung der Schweiz und ihre demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung zu gefährden sowie ihr schweren sicherheitspolitischen oder anderweitigen Schaden zuzufügen oder die Handlungsfähigkeit ihrer Behörden zu beeinträchtigen. Buchstabe c bezieht sich auf die essentielle Aufgabe des NDB, der Landesregierung zeitgerecht für die Erfüllung ihrer Aufgaben notwendige Informationen zu liefern. Die Aufgabe: „Wahrung der Handlungsfähigkeit der Schweiz“ wurde deshalb aus- drücklich in den Aufgabenkatalog des NDB aufgenommen. Ebenfalls neu aufgenommen wurde der Begriff „Wahrung weiterer wesentlicher Landesinteressen“ (vgl. Erläuterungen zu Art. 1 Abs. 3). Die Datenbeschaffung und -bearbeitung zur Beurteilung der Bedrohungslage nach Absatz 2 ist in den Kapiteln 3 und 4 ausführlich geregelt. Alarmierungen erfolgen durch den NDB nur im Aufgabenbereich des Gesetzes. Für andere Alarmierungen

bestehen andere Zuständigkeiten (z.B. bei Naturkatastrophen durch die Nationale Alarmzentrale des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz). Bei besonderen sicherheitsrelevanten Ereignissen (z.B. das jährliche WEF oder grosse internationale Konferenzen wie der Frankophoniegipfel) richtet der NDB zur Erfüllung der Aufgaben nach den Absätzen 2 und 3 einen Nachrichtenverbund ein. Dieser koordiniert die Informationsbeschaffung und –verbreitung und ermöglicht den berechtigten beteiligten Stellen das ständige Verfolgen der aktuellen Lage über die Elektronische Lagedarstellung ELD (vgl. Art. 48). In Absatz 4 wird die Funktion des NDB als federführende Behörde für nachrichten- dienstliche Kontakte mit dem Ausland aufgenommen, wie sie heute in Artikel 8 BWIS festgeschrieben ist. Doppelspurigkeiten und Widersprüche im Verkehr mit

ausländischen Partnerdiensten sollen auf diese Weise vermieden werden. Weiter präzisiert ist diese Aufgabe in Artikel 10. Absatz 5 nimmt die präventiven Aufgaben der schon heute beim NDB angesiedelten operativen und nachrichtendienstlichen Einheit der Melde- und Analysestelle Infor- mationssicherung MELANI auf. Diese betreibt schon heute eine Frühwarnung in einem geschlossenen Kreis von Betreibern von kritischen Infrastrukturen. Diese wichtige Funktion geht über die reine Informationsbearbeitung nach Absatz 1 Buch- stabe a Ziffer 5 hinaus und wird deshalb hier ausdrücklich geregelt. Absatz 7 hat schliesslich besondere Bedeutung für die Sicherheit des NDB, seiner Mitarbeitenden und seiner Informationen. Artikel 5 enthält nähere Regelungen dazu. Parallel zum NDG erarbeitet der Bund auch eine Rechtsgrundlage für die Informati- ons- und Objektsicherheit. Diese wird gegebenenfalls gewisse Sicherheitsbedürfnis- se des NDB in allgemeiner Form für die ganze Bundesverwaltung regeln. Im Mo- ment soll aber das NDG eigenständig sicherstellen, dass der NDB zu einem hinreichenden Schutz verpflichtet ist. Ferner kann der NDB auch Unterstützungsleistungen im Rahmen der Amtshilfe leisten. Dies gehört indessen nicht zu seinen Hauptaufgaben und ist in Artikel 60 separat geregelt.

Art. 5 Schutz- und Sicherheitsmassnahmen Die aufgeführten Schutz- und Sicherheitsmassnahmen ergänzen die allgemeinen Bundeserlasse zur integralen Sicherheit namentlich in den Bereichen des Personen-, Informations- und Objektschutzes. Sie dienen der Durchsetzung von Vorschriften zum Schutz der Dienstgeheimnisse und steigern dadurch die Sicherheit und Glaub- würdigkeit des NDB beim Umgang mit klassifizierten Daten. Bei der Gewährleistung der Sicherheit haben Ausbildung und Sensibilisierungen Vorrang vor anderen Massnahmen. Aufbauend auf dieser Grundlage gehören jedoch technische Massnahmen und die Überprüfung der Einhaltung von Vorschriften zu einem wirksamen und glaubwürdigen Risikomanagement. Buchstabe a: Taschen- und Personenkontrollen werden ausschliesslich aus Gründen der Sicherheit und unter Wahrung der Verhältnismässigkeit durchgeführt. Der NDB kann Dritte mit der Durchführung beauftragen. Die Massnahme dient dem Schutz des Eigentums des Arbeitgebers und der Einhaltung der Vorschriften zum Schutz klassifizierter Informationen. Zur Anwendung kommt sie bei den Mitarbeitenden des NDB aber auch bei temporär eingesetztem Personal wie beispielsweise Prakti- kanten oder Angehörigen der Armee. Ebenfalls kontrolliert werden können Mitar- beitende von Firmen, die in den Räumlichkeiten des NDB Dienstleistungen erbrin- gen. Nicht Gegenstand von Kontrollen sind Mitglieder der Aufsichtsorgane und Besucher. Diese werden in den Räumen des NDB ständig begleitet. Buchstabe c: Videoüberwachungssysteme werden nicht dazu verwendet, dauerhaft das Verhalten von Personen zu überwachen. Ihr Einsatz erfolgt ausserhalb von Gebäuden bei Parkplätzen, Zu-, Ein- oder Durchgängen respektive in Räumen mit Tresoren, in Archivräumen mit klassifizierten und/oder besonders schützenswerten Daten sowie in Lagern mit wertvollen Gütern. Buchstabe d: Räume, in denen Gespräche mit sehr sensiblen oder hoch klassifizier- ten Inhalten geführt werden, werden nach Möglichkeit so mit passiven Schutzmass-

nahmen (Schirmdämpfung und akustische Dämmung) ausgestattet, dass ein uner- laubter Informationsabfluss z.B. via Mobiltelefone verunmöglicht wird. Dort wo dies nicht möglich ist, kann der temporäre Einsatz von störenden Fernmeldeanlagen zur Unterbindung des Mobiltelefonverkehrs erfolgen. Dabei wird darauf geachtet, dass keine anderen öffentlichen Interessen oder Interessen Dritter übermässig beein- trächtigt werden. Um den Fernmeldeverkehr von Dritten nicht zu stören, erfolgt der Einsatz von Störsendern eingeschränkt auf den verwendeten Besprechungsraum und nur während der Dauer sensibler oder geheim klassifizierter Gespräche. Die entspre- chenden Geräte müssen den Vorschriften des BAKOM entsprechen und zugelassen sein. Absatz 2 ist die rechtliche Grundlage für das schon heute vom NDB betriebene separate Netzwerk für die Mehrzahl seiner Informatikanwendungen und Informati- onssysteme. Der NDB bearbeitet besonders viele heikle und klassifizierte Daten, weshalb der Informationssicherheit besondere Bedeutung zukommt.

Art. 6 Bewaffnung Bei der Informationsbeschaffung in den Bereichen Terrorismus, verbotener Nach- richtendienst, gewalttätiger Extremismus sowie verbotener Handel mit Waffen und chemischen, biologischen und nuklearen Massenvernichtungswaffen bewegen sich die beauftragten Mitarbeitenden z.B. bei der Anbahnung und Pflege von Kontakten zu menschlichen Quellen teilweise in einem gefährlichen und gewalttätigen Umfeld. Die in diesem Bereich im Inland tätigen Mitarbeitenden des NDB müssen bewaffnet werden, damit sie sich selbst und menschliche Quellen oder Drittpersonen schützen können, wenn eine unmittelbare Gefahr für Leib und Leben besteht. Die Tätigkeit eines Mitarbeitenden in der Beschaffung Inland ist in den geschilderten Fällen vergleichbar mit derjenigen eines Führers von Vertrauenspersonen (VP-Führers) im polizeilichen Bereich. Die Waffe darf nur zur Notwehr (Art. 15f. Strafgesetzbuch 11) oder in Fällen von Notstand (Art. 17f. Strafgesetzbuch) eingesetzt werden. Die Verhältnismässigkeit insbesondere des Schusswaffeneinsatzes ist zu wahren (Abs. 2). Die Bestimmung entspricht weitgehend dem heutigen Artikel 5a BWIS. Neben den Ausführungsvorschriften des Bundesrates wird der NDB wie heute die Details für die dienstliche Bewaffnung (u.a. Vorschriften zum Nachweis der ausreichenden Ausbildung und Befähigung zum Schusswaffentragen, obligatorische Schiesstrai- nings) in Weisungen regeln.

2. Abschnitt: Zusammenarbeit

Art. 7 Kantonale Vollzugsbehörden Der Vollzug der nachrichtendienstlichen Aufgaben nach diesem Gesetzesentwurf erfolgt durch Bund und Kantone gemeinsam (vgl. Art. 73). Die kantonalen Voll- zugsbehörden beschaffen auf ihrem Gebiet Informationen, die sie direkt auf Grund des NDG oder eines besonderen Auftrags des NDB beschaffen müssen. Wie bisher sollen die Kantone für diese Aufgaben eine spezialisierte Dienststelle bezeichnen. Diese befindet sich in der Regel im Polizeikorps.

11 SR 311.0

Weitere Vorschriften mit Bezug auf die Kantone befinden sich in den Kapiteln 4 (betreffend Datenbearbeitung) und 6 (betreffend Kontrolle und Aufsicht).

Art. 8 Information der Kantone Der heutigen engen Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen soll auch das neue Gesetz einen hohen Stellenwert beimessen. Es verpflichtet den Bund deshalb, wie bisher die zuständigen kantonalen Behörden über besondere Ereignisse im Aufgabengebiet des Nachrichtendienstes und über die Bedrohungslage zu informie- ren. Dies erfolgt vor allem über die Konferenz der kantonalen Polizeikommandanten und die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und –direktoren. Der NDB steht zudem in ständigem Kontakt mit den kantonalen Vollzugsbehörden. So ist gewährleistet, dass diese ihre Aufgaben auf kantonalem Gebiet im Einklang mit den Bedürfnissen des Bundes erfüllen können.

Art. 9 Zusammenarbeit mit der Armee Die Zusammenarbeit des NDB mit dem Nachrichtendienst der Armee (vor allem dem Militärischen Nachrichtendienst) und mit der Militärischen Sicherheit, wie sie seit der Gründung des NDB besteht, soll beibehalten werden. Beide Dienste der Armee arbeiten in thematisch verwandten Bereichen der Bedro- hungsbeurteilung und der Sicherheit für die Bedürfnisse der Armee. Artikel 9 regelt dabei die Pflicht des NDB, die zuständigen Stellen der Armee über armeerelevante Vorgänge zu informieren. Deren Informationspflichten sind hingegen in den Arti- keln 17 und 18 (allgemeine und besondere Auskunftspflicht) geregelt. Die Details der Zusammenarbeit sollen (grundsätzlich gemäss heutigem Muster) in der Voll- zugsverordnung umschrieben werden. Absatz 2 soll es dem NDB weiterhin ermöglichen, die Verteidigungsattachés der Armee in geeigneten Fällen mit dem Beschaffen von Informationen für den NDB und der Kontaktpflege zu ausländischen Partnerdiensten zu beauftragen. Diese Beschaffung erfolgt dabei immer im Einklang mit der Rechtsordnung des Gaststaa- tes, das heisst über die Nutzung der offiziellen Kontakte zu dessen Behörden oder des diplomatischen Beziehungsnetzes. Sie sind damit keine „Spione in Uniform“ sondern bei den betroffenen Nachrichtendiensten der jeweiligen Akkreditierungs- staaten gemeldete Verbindungspersonen zum NDB. Dieses Vorgehen hat sich z.B. auch im Rahmen von Entführungsfällen oder zur Beobachtung der Entwicklungen im „Arabischen Frühling“ sehr gut bewährt.

Art. 10 Zusammenarbeit mit dem Ausland Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat auf eine ausdrückliche Erwäh- nung des Grundsatzes verzichtet, wonach die Kantone für Sicherheitsfragen im Grenzgebiet mit den dafür zuständigen ausländischen Sicherheitsbehörden zusam- menarbeiten dürfen (vgl. Art. 8 Abs. 2 BWIS). Diese Ordnung gilt schon Kraft der Bestimmung von Artikel 56 Absatz 3 der Bundesverfassung. Am bisherigen Vollzug durch die Kantone ändert sich damit nichts. Zu Absatz 1 ist zu erwähnen, dass es im Bereich des Nachrichtendienstes derzeit keine völkerrechtlich bindenden Verträge gibt. Es werden höchstens „Agreements“, allenfalls "Memorandums of Understanding" (MoU), abgeschlossen, die keine

verpflichtende Wirkung haben. Der Grund dafür ist, dass der Nachrichtendienst primär den nationalen Interessen eines jeden Landes dient. Wo sich diese Interessen mit jenen von anderen Ländern decken, kann eine Zusammenarbeit stattfinden. Dies findet heute durch den NDB mit Partnerdiensten in zahlreichen Ländern statt, z.B. in den Bereichen der Abwehr von Terrorismus, Spionage, gewalttätigem Extremismus oder machtpolitischen und militärischen Fragen. Die Staaten wollen aber frei sein, ihre nachrichtendienstlichen Interessen ihren Bedürfnissen anpassen zu können, ohne darin durch Verträge gebunden zu sein. Gleiches gilt auch für die Schweiz. Eine Ausnahme könnte sich in Zukunft vor allem bezüglich den Betrieb von ge- meinsamen internationalen Informationssystemen ergeben (Buchstabe e). Solche werden heute von den europäischen Nachrichtendiensten zunehmend gefordert, konnten jedoch nicht umfassend realisiert werden, da in den meisten Staaten die notwendigen nationalen gesetzlichen Grundlagen dafür fehlen und auch keine inter- nationalen Abkommen dazu bestehen. Der Bundesrat schlägt nun vor, im NDG den Grundsatz zu verankern, dass der NDB sich an automatisierten Informationssyste- men beteiligen kann. Da es sich um eine besondere Form der internationalen Zu- sammenarbeit handelt, müsste sie aus Datenschutzgründen in einem schriftlichen technischen Abkommen geregelt werden. Für deren Abschluss im Einzelfall soll aber nicht der NDB, sondern der Bundesrat zuständig sein (Art. 61 Abs. 3). Gemäss Absatz 2 soll es künftig möglich sein, analog zu den Migrations-, den Ver- teidigungs- und den Polizeiattachés Verbindungspersonen des NDB in Schweizer Vertretungen im Ausland zu stationieren, wenn dies für die internationale Zusam- menarbeit erforderlich ist. Der Einsatz erfolgt nur im Einvernehmen mit dem EDA. Die betreffenden NDB-Angehörigen sind in offizieller Mission tätig. Sie werden bei den zuständigen Stellen des Gaststaates und allfälligen Drittstaaten bei Seitenakkre- ditierungen ordentlich gemeldet und arbeiten ausschliesslich als offizielle Verbin- dungspersonen zu den zuständigen Dienststellen. Ihre Aufgabe besteht somit nicht in der verdeckten Beschaffung von nachrichtendienstlichen Informationen und sie verletzen das Recht der Gaststaaten nicht. Absatz 3 soll sicherstellen, dass die nachrichtendienstlichen Kontakte der Schweiz

mit anderen Ländern ausschliesslich nach den Regelungen des NDG geführt werden. Der gleiche Grundsatz findet sich bereits in ähnlicher Form in Artikel 8 BWIS und ist in der geltenden Verordnung näher ausgeführt (Art. 11 Abs. 1 und 2 Verordnung vom 4. Dezember 200912 über den Nachrichtendienst des Bundes (V-NDB)). Die Aufgabe des NDB als „Leading-Agency“ betrifft jedoch nur Kontakte mit eigentli- chen Nachrichtendiensten und zu anderen ausländischen Behörden, wenn es um nachrichtendienstliche Inhalte geht. Dies betrifft vor allem den Verkehr mit auslän- dischen Behörden, die mehrere Funktionen ausüben (z.B. Gerichtspolizei und In- landnachrichtendienst). Kontakte mit (kriminal-)polizeilichem Inhalt fallen in sol- chen Fällen in die Zuständigkeit der schweizerischen Polizeibehörden.

3. Kapitel: Informationsbeschaffung

Nach der umfassenden Definition des Datenbearbeitungsbegriffes im DSG ist zwar die Beschaffung im Begriff der Bearbeitung enthalten (vgl. Art. 3 Bst. e DSG). Da

12 SR 121.1

die Beschaffung der Daten jedoch für einen Nachrichtendienst zum einen von zent- raler Bedeutung ist und zum anderen aus Sicht der betroffenen Personen mit den stärksten Grundrechtseingriffen verbunden sein kann, ist es gerechtfertigt, die Be- schaffung und die weitere Bearbeitung in eigenständigen Kapiteln zu regeln. Die Bestimmungen in diesem Kapitel erwähnen jeweils nur den NDB als beschaf- fende Stelle. Sie gelten im Rahmen ihrer Vollzugsaufträge nach den Artikeln 7 und

73 jedoch auch für die kantonalen Vollzugsbehörden.

1. Abschnitt: Genehmigungsfreie Beschaffungsmassnahmen

In diesem Abschnitt sind jene Beschaffungsmassnahmen aufgeführt, die der NDB selbständig und ohne besondere externe Bewilligung einsetzen kann, weil die Ein- griffsintensität relativ gering ist. Sie entsprechen weitgehend den heute in Artikel 14 Absatz 2 BWIS geregelten Beschaffungsmöglichkeiten. Das Kapitel erwähnt alle klassischen nachrichtendienstlichen Beschaffungsmittel von der „open source intel- ligence“ (OSINT, Art. 12) über die „imagery intelligence“ (IMINT, Art. 12 Abs. 2), „human intelligence“ (HUMINT, Art. 13) bis zur „communication intelligence“ (COMINT, Art. 24 und 33ff). Für ihre Anwendung stellt das NDG je nach Intensität des Grundrechtseingriffes besondere Regeln auf.

Art. 11 Öffentliche Informationsquellen Ein Nachrichtendienst schöpft viele Informationen aus dem öffentlichen Bereich. Dies erlaubt ihm, mit besonderen nachrichtendienstlichen Mitteln nur noch verblei- bende Lücken gezielt aufzuklären oder öffentliche Informationen mit nachrichten- dienstlichen Mitteln zu bestätigen oder zu widerlegen. Diese Beschaffungsart stellt die niedrigste Eingriffsintensität dar, da es sich um öffentlich, das heisst praktisch jedermann zugängliche Informationen handelt. Die Tatsache, dass bestimmte Informationen nur gegen Bezahlung angeboten werden, ändert am öffentlichen Charakter nichts. Elektronische Datensammlungen sollen hier nicht anders behandelt werden als klassische Medien wie Zeitungen oder Fach- publikationen, die in der Regel auch gegen Entgelt angeboten werden. Die Qualität dieser Informationen kann sehr unterschiedlich sein, weshalb ihre Beurteilung bei der Verwendung wichtig ist. Der Gesetzesentwurf sieht deshalb vor, die OSINT-Informationen innerhalb des NDB auf einem besonderen Informations- system verfügbar zu machen (Art. 49). Von dort aus können sie bei Bedarf beurteilt und bei Verwendung für nachrichtendienstliche Produkte in weitere Systeme über- führt werden.

Art. 12 Beobachtungen an öffentlichen und allgemein zugänglichen Orten Absatz 1 übernimmt die bestehende Regelung von Artikel 14 Absatz 2 Buchstabe f BWIS. Das Beobachten und Festhalten von Vorgängen an öffentlichen und allge- mein zugänglichen Orten gehört zu den Standardaufgaben eines Nachrichtendiens- tes. Treffen zwischen Führungsoffizieren ausländischer Nachrichtendienste und ihren Zuträgern finden oft an öffentlichen Orten statt, z.B. in Bahnhöfen, Flughäfen oder auf öffentlichen Plätzen. Zu den öffentlichen und allgemein zugänglichen Orten gehören auch entsprechende Bereiche von Restaurants und Hotels.

Ein Beispiel aus der Praxis: Ein in Genf unter diplomatischer Tarnung stationierter ausländischer Nachrichtendienstoffizier holte seinen Informanten öfters mit seinem Fahrzeug in der Innenstadt ab. Der Nachrichtendienstoffizier versuchte dabei den Anschein zu erwecken, dass es sich bei ihm um einen gewöhnlichen Diplomaten handle. Um solche Treffen zu dokumentieren, ist eine Beobachtung an öffentlichen und allgemein zugänglichen Orten, auch mittels Bild- und Tonaufzeichnung, unerläss- lich. Absatz 2 regelt neu den engeren Bereich der nachrichtendienstlichen Bildaufklärung (IMINT). Zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben kann es in Einzelfällen notwen- dig sein, geeignete luftgestützte Mittel wie Drohnen, Flugzeuge oder Hubschrauber einzusetzen. Auch weltraumgestützte Mittel wie Satelliten können geeignete Bild- aufklärungsmittel darstellen (z.B. bei Entführungsfällen von Schweizer Bürgern im Ausland). Auch der Fortschritt von Bauten zu ausländischen Massenvernichtungs- waffenprogrammen lässt sich anhand von Satellitenbildern gut beobachten. Der NDB verfügt selbst nicht über solche Mittel, kann ihren Einsatz aber bei Dritten veranlassen. Der schweizerische Militärische Nachrichtendienst verfügt über ein IMINT-Zentrum für die Beschaffung und Auswertung solcher Informationen. Satel- litenbilder liefern vor allem kommerzielle Anbieter, da die Schweiz auch hier über keine eigenen Mittel verfügt. Solche Beobachtungen sind für eine unabhängige, eigenständige Beurteilung sicher- heitspolitisch relevanter Vorgänge unerlässlich. Die Beurteilungen des NDB dienen direkt der Unterstützung der Schweizer Aussenpolitik, indem z.B. Prognosen abge- geben werden können, wie lange ein Zeitraum für Verhandlungen mit einem prolife- rierenden Staat überhaupt noch vorhanden sein wird. Vorgänge auf dem Boden gehören dann nicht zum öffentlichen Raum, wenn sie sich beispielsweise in einer privaten Wohnung oder dem privaten Grundstück abspielen. Sollen solche Vorgänge gezielt beobachtet werden, muss für die Informationsbe- schaffung eine bewilligungspflichtige Massnahme nach Artikel 22ff. beantragt werden. In den anderen Fällen müssen die Daten vernichtet werden, wenn der priva- te Raum nicht schon bei der Beobachtung ausgespart werden konnte. Die Situation ist vergleichbar mit dem Überflug eines Passagierflugzeugs über bewohntem Gebiet.

Es lässt sich auch dort nicht verhindern, dass Passagiere durch die Fenster Vorgänge im privaten Raum auf dem Boden beobachten oder fotografieren. Jedoch wäre die Verwertung solcher Aufnahmen rechtlich anfechtbar. Im Militärgesetz vom 3. Februar 199513 (MG) soll eine analoge Regelung für den militärischen Bereich verankert werden (Art. 99 Abs. 1quater, vgl. Änderung bisheri- gen Rechts).

Art. 13 Menschliche Quellen Die Umschreibung des Begriffs "menschliche Quellen" in Absatz 1 orientiert sich an jener nach Artikel 14a BWIS für „Informanten“. Diese ist jedoch eher polizeilich orientiert. Im Sprachgebrauch des fusionierten Nachrichtendienstes ist deshalb der hier gewählte Ausdruck zutreffender.

13 SR 510.10

Menschliche Quellen, oder auch Human Intelligence (HUMINT) ist ein international anerkannter nachrichtendienstlicher Ausdruck für Personen, die exklusiven Zugang zu Informationen haben und bereit sind, dem NDB diese Informationen zu geben. Beispielsweise verwendet das belgische Gesetz vom 4. Februar 2010 über die Me- thoden zum Sammeln von Daten durch die Nachrichten- und Sicherheitsdienste ebenfalls den Begriff „Menschliche Quellen“. Es handelt sich dabei um Personen, die aus eigener Motivation, oder auf Anfrage des NDB dazu bereit sind, Informationen an den NDB weiterzugeben. Wenn beispielsweise eine terroristische Gruppierung im In- oder Ausland Anschläge in der Schweiz oder gegen Schweizer Bürgerinnen und Bürger oder Schweizer Interessen im Ausland plant, so sind diese Informationen vielfach nur über Personen zu beschaffen, die direkten oder indirekten Zugang zu dieser Gruppierung haben. Die Planungen und Aktivitäten der Gruppierung werden oftmals aus Sicherheits- gründen nirgends schriftlich festgehalten oder ausgetauscht, sondern nur in einem begrenzten Kreis innerhalb der Gruppierung mündlich weitergegeben. Menschliche Quellen, insbesondere Quellen im Ausland, können mitunter auch ohne ihr Wissen dem NDB Informationen liefern. Ihr Nichtwissen über ihre Abschöpfung kann ihrem eigenen Schutz dienen. Bei den Entschädigungen nach Absatz 2 kann es sich um die Erstattung von Ausla- gen handeln, die nach Absprache als Spesen entschädigt werden, und/oder um eine Bezahlung für Informationen, die für die Aufgabenerfüllung des NDB von grossem Nutzen sind. Insbesondere Quellen im Ausland verlangen vielfach Geld für die Weitergabe ihrer Informationen. Die Bezahlung von menschlichen Quellen kann, wenn sie offenkundig wird, sowohl im Herkunftsland als auch im persönlichen Umfeld ein grosses Risiko darstellen. Ein Verdacht auf Einkünfte aufgrund nach- richtendienstlicher Verbindungen und Tätigkeiten kann eine Quelle beruflich schä- digen, ihren Ruf zerstören und sie je nach Land und Umfeld an Leib und Leben gefährden. Aus diesen Gründen dürfen Quellenentschädigungen in den meisten Fällen nach aussen weder deklariert und versteuert werden, noch dürfen sie den entsprechenden Sozialversicherungen unterliegen. Ansonsten kann die Sicherheit vieler Quellen nicht gewährleistet werden, und eine Zusammenarbeit ist verunmög-

licht. Nur in besonderen Fällen können die Einkünfte bisweilen über Tarnstrukturen offizialisiert werden. Absätze 3-5: Eine menschliche Quelle kann aufgrund der Informationen über die sie verfügt und die sie an den NDB weitergibt, unter Umständen an Leib- und Leben gefährdet sein. Dies trifft insbesondere in Bereichen von terroristischen Zellen zu, gewalttätigen extremistischen Gruppierungen aus dem Ausland, aber auch in Bereichen, wo staat- liche Organisationen und Nachrichtendienste operieren. Ausländische Quellen, die für den NDB arbeiten, können in ihren Herkunftsländern in hohem Mass gefährdet sein. Die Enttarnung könnte für die menschliche Quelle oder ihre Angehörigen in letzter Konsequenz gar das Todesurteil bedeuten: - Atomwissenschaftler aus asiatischen Ländern, die Informationen an auslän- dische Nachrichtendienste weitergeben, können in ihren Heimatländern mit dem Tod bestraft werden.

- Während der Wirren des „arabischen Frühlings“ konnte der NDB aus ver- schiedenen Quellen feststellen, dass die in der Schweiz lebende Diaspora von Regimegegnern wiederholt der Beobachtung oder Drangsalierung durch regierungstreue Personen aus ihrem Heimatland ausgesetzt war. Würde eine allfällige Zusammenarbeit von Quellen aus dem Umfeld der Regimegegner mit dem NDB bekannt, könnte dies zu einer Gefährdung an Leib und Leben der Quellen selbst, oder ihrer Angehörigen in den Heimatländern führen. Der NDB steht gegenüber seinen menschlichen Quellen in der Pflicht, deren Unver- sehrtheit bestmöglichst zu schützen. Bei der Quellenführung achtet er stets auf einen maximalen Quellenschutz. Zu den Massnahmen, die diesen Schutz gewährleisten, gehören in ausserordentlichen Fällen Aufenthaltsbewilligungen für eine menschliche Quelle und deren Familienangehörige in der Schweiz, aber auch eine Legendierung oder eine Tarnidentität. Während des aktiven Einsatzes einer menschlichen Quelle kann ihr eine Legendierung oder Tarnidentität durch den NDB nach Artikel 15 oder

16 zugesprochen werden, wenn dies zu ihrem Schutz notwendig ist.

Nach Beendigung der Tätigkeit für den NDB kann die menschliche Quelle weiterhin an Leib und Leben gefährdet sein. In solchen Fällen sieht das Gesetz ebenfalls die Möglichkeit der Ausstattung mit einer Legendierung oder einer Tarnidentität vor. Dann gilt aber nicht mehr ein Überprüfungszeitraum von 12 Monaten wie im akti- ven Einsatz, sondern es handelt sich eher um eine Langzeitmassnahme. Sie dauert so lange an, wie die Gefährdung der menschlichen Quelle und evtl. ihrer Angehörigen fortbesteht. Da in diesen Fällen in der Regel kein regelmässiger Kontakt des NDB zur Quelle mehr besteht, ist vorgesehen, dass die Chefin oder der Chef des VBS das Ausstatten mit einer Legendierung oder Tarnidentität genehmigen muss, damit hier auch die politischen Risiken anbewogen werden können.

Art. 14 Ausschreibung von Personen und Fahrzeugen zwecks Aufenthalts- feststellung Mit den Absätzen 1 und 2 soll eine ähnliche Regelung eingeführt werden, wie sie das neue Polizeiaufgabengesetz vorsieht (3. Kapitel: Massnahmen zur Verhinderung drohender Straftaten). Der vorliegende Entwurf ist jedoch im Unterschied zum Polizeiaufgabengesetz nicht auf die Verhinderung drohender Straftaten ausgerichtet, sondern auf die Informationsbeschaffung im Hinblick auf die Abwehr von Bedro- hungen der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz und die Wahrung weiterer wesentlicher Landesinteressen. Die Bedrohung der inneren oder äusseren Sicherheit, bzw. ein Bundesratsbeschluss betreffend die Wahrung weiterer wesentlicher Landes- interessen (vgl. Art. 1 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 62), bildet deshalb die Voraus- setzung für die Ausschreibung von Personen und Fahrzeugen durch den NDB (vgl. Abs. 2 Bst. a). Das Gesetz verankert damit die schon heute bestehende Möglichkeit, durch die Ausschreibung von Personen und Fahrzeugen im automatisierten Polizeifahndungs- system (RIPOL) den Aufenthaltsort und die Bewegungen von bestimmten Zielper- sonen (z.B. von Angehörigen Terrorismus-verdächtiger Gruppierungen) feststellen zu können. Die Polizeigesetzgebung verwendet hierfür den Begriff der „verdeckten Registrierung“, der im NDG aber nicht verwendet wird, um Missverständnisse zu vermeiden. Zusätzlich soll das zukünftig auch im nationalen Teil des Schengener Informationssystems (N-SIS) erfolgen können. Wenn solche vom NDB ausgeschrie-

bene Personen den Schengen-Raum betreten bzw. verlassen oder wenn sie innerhalb des Schengen-Raums von der Polizei oder von den Grenzkontrollorganen kontrol- liert werden, wird die Schweiz, bzw. der NDB, künftig von den zuständigen auslän- dischen Behörden eine Mitteilung erhalten. Diese erfolgt über das Schweizer SIRENE-Büro (Verbindungsstelle der für die SIS-Zusammenarbeit zuständigen Behörden der Schengen-Staaten; vgl. Art. 8 und 9 der N-SIS-Verordnung, SR 362.0). Selbstverständlich ist in jedem Einzelfall abzuwägen, ob eine Ausschreibung notwendig und sinnvoll ist. Es besteht insbesondere kein Automatismus zwischen der nationalen und der Schengen-Ausschreibung. Die in Absatz 3 statuierte Ausnahme von der Ausschreibung im RIPOL oder im N- SIS betrifft nur die Fahrzeuge von Drittpersonen, die Berufsgeheimnissen unterste- hen, und entspricht ebenfalls der heutigen Praxis. Es handelt sich dabei um diejeni- gen Personengruppen, die ein Zeugnisverweigerungsrecht besitzen (z.B. Geistliche, Rechtsanwälte, Träger von Berufsgeheimnissen und Medienschaffende).

2. Abschnitt: Legendierungen und Tarnidentitäten

Einleitende Bemerkungen Der Strategische Nachrichtendienst SND verfügte seit 1997 auf der Basis von Arti- kel 99 des Militärgesetzes über die Möglichkeit, seine Beschaffungsorgane mit Tarnidentitäten auszustatten (vgl. Jahresbericht 2002/2003 der Geschäftsprüfungs- kommissionen und der Geschäftsprüfungsdelegation vom 23. Januar 2004; BBl

2004 1743). Seit der Zusammenlegung von DAP und SND zum NDB sieht Artikel

16 Absatz 1 Buchstabe e V-NDB in Bezug auf die Auslandbeschaffung ausdrücklich

den Einsatz von Tarnpapieren und Legenden vor. Tarnidentitäten und damit verbun- dene Legenden werden seit 1997 durch die Mitarbeitenden der Auslandbeschaffung als permanente Schutzmassnahme verwendet. Tarnidentitäten werden durch den NDB intern genehmigt, die Aufsicht hierüber üben die Chefin oder der Chef des VBS, der Sicherheitsausschuss des Bundesrates und die Geschäftsprüfungsdelegati- on aus. Mit der Verabschiedung der BWIS-Revision vom 23. Dezember 2011 durch das Parlament wurde als wesentliche Neuerung mit Artikel 14c die Verwendung von Tarnidentitäten und dazu gehörenden Legendierungen auch für die Informationsbe- schaffung im Inland ermöglicht. Im Unterschied zum NDB-internen Genehmi- gungsprozess für die Tarnidentitäten der Auslandbeschaffung muss die Ausstattung von Personen mit Tarnidentitäten, die mit BWIS-Aufgaben betraut sind, bei der Chefin oder dem Chef des VBS beantragt werden. Ausserdem wurde in Artikel 14c Absatz 1 Buchstabe c BWIS neu auch die Ausstattung von menschlichen Quellen des NDB mit Tarnidentitäten im Rahmen einer bestimmten Informationsbeschaffung ermöglicht. Die Artikel 15 und 16 unterscheiden neu zwischen den Begriffen „Legendierung“ und „Tarnidentität“, da es sich um unterscheidliche Massnahmen handelt, die unab- hängig voneinander eingesetzt werden können. Die unterschiedlichen bisherigen Regelungen für die Genehmigung der Tarnidentitä- ten werden im vorliegenden Entwurf zusammengefasst und gelten sowohl für die Informationsbeschaffung im Ausland wie im Inland. Neu wird dem permanenten Schutzcharakter mehr Rechnung getragen. In Berücksichtigung der neu geschaffe-

nen Regelung im BWIS schlägt der Bundesrat vor, die Zuständigkeit der Genehmi- gung von Tarnidentitäten sowohl für den Auslands- wie für den Inlandseinsatz bei der Chefin oder dem Chef des VBS anzusiedeln. Die Genehmigung reiner Legendierungen sollen aber in der Kompetenz der Direkto- rin oder des Direktors des NDB liegen, da hier keine falschen Ausweisdokumente hergestellt werden müssen, die falsche Namen enthalten und auch nicht unter fal- schem Namen Rechtsgeschäfte getätigt werden können.

Art. 15 Legendierungen Die Legendierung verschleiert die Angehörigkeit einer Person zum NDB. Es kann z.B. ein anderer Arbeitgeber als der NDB und eine andere berufliche Tätigkeit als die nachrichtendienstliche vorgegeben werden. Die betroffene Person behält aber ihren wahren Namen und andere biographische Daten (Geburtsdatum, Geburtsort, usw.). Eine Legendierung kann notwendig sein, um eine nachrichtendienstliche Tätigkeit überhaupt zu ermöglichen, weil beispielsweise Personen, bei denen Infor- mationen beschafft werden sollen oder ihr Umfeld nichts mit dem NDB zu tun haben wollen oder weil ein offensichtlicher Bezug der beschaffenden Person zum NDB eine Gefährdung mit sich bringen würde (weil dies z.B. in einem entsprechen- den Staat als Spionage gewertet und streng geahndet würde). Es ist nicht möglich, als Mitarbeitender des NDB für eine verdeckte Beschaffungs- aktion ins Ausland zu reisen und dabei als nachrichtendienstlicher Mitarbeitender identifizierbar zu sein. Ansonsten könnten die betreffenden Mitarbeitenden und die Quellen, mit denen sie in Kontakt stehen, möglicherweise enttarnt und damit gefähr- det werden. Auch in der Schweiz können Mitarbeitende des NDB und ihre Quellen, insbesondere im Umfeld des Terrorismus oder des verbotenen Nachrichtendienstes, gefährdet werden, wenn ein Bezug der entsprechenden Mitarbeitenden zum NDB erkennbar ist. Aufgrund der Entwicklung der Biometrie ist es in zunehmendem Masse nicht mehr möglich, mit anderen Identitäten als der eigenen ins Ausland zu reisen. Um die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten im Ausland weiterhin zu gewährleisten, ist daher die Möglichkeit der Legendierung der wahren Identität notwendig. Der Aufbau von Legendierungen ist oft eine langfristige Massnahme und nicht an einzelne Operationen gebunden. Je nach Schutzbedürfnis kann dafür eine kurze (z.B. Beschaffen von Prepaid-Telefon und Herstellen fiktiver Visitenkarte) oder eine längere (z.B. Finden/Kreieren eines fiktiven Arbeitgebers, Sicherstellung einer überprüfbaren Erreichbarkeit mit Telefon, Mail usw.) Zeitspanne benötigt werden. Die Verwendung von Legendierungen entspricht der bisherigen Praxis der Ausland- beschaffung, die auf Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe e V-NDB gründet. Diese Praxis soll mit dem vorliegenden Artikel auf eine klare rechtliche Basis gestellt werden.

Soweit zur Herstellung der Legenden die Unterstützung von Schweizer Behörden notwendig ist, sollen diese zur Zusammenarbeit verpflichtet werden. Das kann z.B. der Fall sein, wenn für die Glaubhaftigkeit der Legendierung bestimmte amtliche Urkunden benötigt werden (z.B. für das Glaubhaftmachen einer bestimmten Ge- schäftstätigkeit). Mit der Verpflichtung zur jährlichen Berichterstattung an die Departementsleitung ist die kontinuierliche Aufsicht gewährleistet.

Art. 16 Tarnidentitäten Eine Tarnidentität gibt einer Person eine andere Identität, das heisst einen anderen Namen und allenfalls andere biographische Daten (Geburtsdatum, Geburtsort usw.). Sie unterliegt deshalb wesentlich strengeren Voraussetzungen als die blosse Legen- dierung. Tarnidentitäten können wie die Legendierung auch die Verschleierung des Bezuges zum NDB, bzw. das Vorgeben eines anderen Arbeitgebers als der NDB enthalten. Wenn es hingegen lediglich um den Schutz des Mitarbeitenden als Person geht und nicht um dessen Tätigkeit für den NDB, so kann auch eine Tarnidentität ohne abweichende Legende erstellt werden. Nachrichtendienste sind zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben und insbesondere zum Schutz ihrer Mitarbeitenden der Informationsbeschaffung im Ausland und in be- stimmten Umfeldern im Inland auf die Verwendung von Tarnidentitäten und dazu- gehörenden Legendierungen angewiesen. Rückschlüsse auf die wahre Identität der Mitarbeitenden der Beschaffung, z.B. im Umfeld des Terrorismus oder des verbote- nen Nachrichtendienstes, können die Mitarbeitenden und auch ihre Familienangehö- rigen direkten Druckversuchen, Drohungen und auch konkreten physischen Bedro- hungen aussetzen. Tarnidentitäten sind daher in erster Linie eine permanente Schutzmassnahme für die Mitarbeitenden, die mit der Beschaffung von Informatio- nen beauftragt sind. Neben der Schutzaufgabe können Tarnidentitäten fallweise notwendig sein, um überhaupt die Anbahnung und Pflege von Kontakten zu Personen und Strukturen zwecks Informationsbeschaffung zu ermöglichen. Im Umfeld des Terrorismus oder des verbotenen Nachrichtendienstes oder einer Beschaffung im Ausland kann jegli- cher Bezug eines Mitarbeitenden zum NDB einen Versuch zur Beschaffung von Informationen von vornherein verunmöglichen. Die Schaffung solcher Tarnidentitäten ist oft auf Dauer angelegt und kann selten erst mit der Aufnahme eines bestimmten Falles begonnen werden. Je nach Intensität der Tarnung können mehrjährige Vorbereitungs- und Aufbauarbeiten bis zur Fertigstel- lung der erforderlichen glaubwürdigen Tarnung notwendig sein. Absatz 1 schafft die Grundlage für die Ausstattung von Personen mit Tarnidentitäten zur Gewährleistung ihrer Sicherheit und zum Zweck der Informationsbeschaffung. Der Personenkreis, der mit Tarnidentitäten ausgestattet werden kann, wird in Absatz

1 abschliessend aufgezählt.

Da der Aufbau von Tarnidentitäten längere Zeit beansprucht und eine permanente Schutzmassnahme darstellt, ist die Ausstattung der mit der nachrichtendienstlichen Informationsbeschaffung betrauten Mitarbeitenden eine grundlegende Aufgabe des Dienstes, die wegen der Verwendung von falschen Identitätsdokumenten von der Chefin oder dem Chef des VBS genehmigt werden muss. Die Verwendung der Tarnidentitäten ist befristet und kann bei Bedarf verlängert werden (siehe Abs. 2). Sie unterliegt genauen Kriterien, die gemäss Absatz 3 in jedem Fall eingehalten werden müssen. Mit der Schaffung einer Tarnidentität ist auch das Recht verbunden, unter ihr Rechtsgeschäfte zu tätigen, namentlich Tarnstrukturen zu errichten, die den Bezug zum NDB verbergen. Im Gegensatz zum Aufbau von Legendierungen zur wahren Identität (Art. 15) sind die Anforderungen an Legendierungen zu Tarnidentitäten und deren Aufbau oftmals aufwändiger, da sie eine andere (fiktive) Identität mit (plausiblem) Arbeitgeber, Wohnadresse usw. verbinden und glaubhaft machen

müssen. Personen mit einer Tarnidentität haben die volle Rechtspersönlichkeit und können Verträge schliessen (z.B. Anmieten von Lokalitäten und Fahrzeugen oder Fernmeldeanschlüssen, Schaffung von Tarnstrukturen wie Firmen oder anderen juristischen Personen als Grundlage für eine Tarnidentität und die dazugehörende Legende). Nach Absatz 2 ist die Verwendung von Tarnidentitäten befristet und muss nach einem gewissen Zeitraum überprüft werden. Damit kann sichergestellt werden, dass Tarnidentitäten nur solange verwendet werden, als sie zum Schutz der Mitarbeiten- den und ihrer Quellen notwendig sind. Eine absolute Befristung ist indessen nicht sinnvoll. So muss z.B. ein Führungsoffizier seinen Quellen gegenüber immer mit derselben Identität auftreten. Deshalb kann diese nicht nach einer willkürlichen Höchstdauer verfallen, sondern muss sich nach den dienstlichen Bedürfnissen rich- ten. Um die notwendige Flexibilität zu wahren und die mit der Verwendung von Tarn- identitäten durch Quellen einhergehenden Risiken besser kontrollieren zu können, wird die Verwendung von Tarnidentitäten durch menschliche Quellen auf 12 Mona- te befristet. Absatz 3 legt Kriterien für die Benutzung von Tarnidentitäten zur Informationsbe- schaffung fest, indem er auf das Verhältnismässigkeits- und das Subsidiaritätsprin- zip verweist. Absatz 4 ermöglicht die Herstellung der Ausweispapiere und weiterer Unterlagen: Der NDB ist dabei auf die Mitarbeit der dafür zuständigen Behörden angewiesen, die zur Zusammenarbeit verpflichtet sind. Der Hauptzweck einer Tarnidentität ist der Schutz von besonders gefährdeten Personen, indem diesen für die Zeit der be- sonderen Gefährdung eine andere Identität verliehen wird. Ausländischen Personen sollen dabei schweizerische Identitätspapiere nur ausnahmsweise und äusserst zurückhaltend zur Verfügung gestellt werden. Das vorübergehende Ausstellen von Schweizer Papieren gewährt in diesen Fällen selbstverständlich keine dauerhafte schweizerische Staatsangehörigkeit.

3. Abschnitt: Auskunftsrechte und -pflichten

Art. 17 Auskunftspflicht bei einer konkreten Bedrohung Der NDB ist aufgrund seiner Aufgabenstellung auf Informationen angewiesen, die ihm andere Behörden (Dienststellen von Bund und Kantonen, Organisationen mit öffentlichen Aufgaben) geben können. Solche Mitteilungen können auf Anfrage des NDB erfolgen oder selbständig, wenn die andere Stelle eine mögliche Sicherheitsge- fährdung identifiziert. Bei schwerwiegenden Bedrohungen der inneren oder äusseren Sicherheit gehen die Interessen der staatlichen Gemeinschaft an der Erteilung der Auskunft dem An- spruch der betroffenen Bürgerinnen und Bürgern an der Wahrung der Privatsphäre grundsätzlich vor. Leitgedanke ist, dass sich die Gemeinwesen (Bund, Kantone, Gemeinden) solidarisch an der Abwehr beteiligen sollen, wenn eine konkrete Be- drohung für die Sicherheit der Schweiz und ihrer Bürgerinnen und Bürger vorliegt. Die Absätze 1 und 2 legen für bestimmte Bedrohungen Auskunftspflichten fest, sofern diese Bedrohungen geeignet sind, bedeutsame Rechtsgüter zu verletzen. Die

einzelnen Bedrohungsquellen sind in Absatz 2 abschliessend aufgezählt. Es geht dabei um terroristische Tätigkeiten, verbotenen politischen, wirtschaftlichen oder militärischen Nachrichtendienst, um Proliferation, um Angriffe auf kritische Infra- strukturen sowie um gewalttätigen Extremismus. Die Bestimmung verpflichtet nach den Grundsätzen der Amtshilfe grundsätzlich alle Behörden und Verwaltungseinhei- ten des Bundes und der Kantone zur Auskunft. Soweit die Auskunftspflicht durch die Wahrung weiterer wesentlicher Landesinte- ressen begründet wird, bedarf sie eines entsprechenden Beschlusses des Bundesrates (vgl. dazu auch Erläuterungen zu Art. 1 Abs. 3 und Art. 62). Der Artikel entspricht weitgehend dem mit BWIS II neu eingeführten Artikel 13a BWIS. Nicht mehr separat aufgeführt sind die im BWIS noch besonders erwähnten Steuerbehörden. Diese unterstehen ebenfalls der Auskunftspflicht, da sie zu den in Absatz 1 genannten Dienststellen gehören. Eine besondere Erwähnung würde zudem fälschlicherweise den Eindruck erwecken, dass Steuerbehörden dem NDB besonders oft Informationen liefern würden. Dies trifft indessen nicht zu. Zu den auskunftspflichtigen Dienststellen der Kantone gehören auch diejenigen der Gemeinden; sie sind vom Begriff "Kanton" miterfasst. Organisationen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, werden ebenfalls zur Aus- kunft verpflichtet. Es handelt sich dabei um mit Verwaltungsaufgaben betraute Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts nach Artikel 2 Absatz 4 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199714, (RVOG), die nicht der Bundesverwaltung angehören. Der Begriff "im Einzelfall" soll verdeutlichen, dass die verpflichteten Behörden und Organisationen zwar dauerhaft, aber nur bezogen auf bestimmte konkrete Einzelfälle und erst auf Ersuchen des NDB (oder der in seinem Auftrag handelnden kantonalen Vollzugsbehörden) Auskunft zu erteilen haben. Weil die Auskunftspflicht nur ein- zelfallweise und bezogen auf konkrete Bedrohungen gegeben ist, rechtfertigt sich der relativ breit gefasste Adressatenkreis. Die bei den Behörden und Organisationen eingeholten Auskünfte gehen an den NDB. Die Vollzugsbehörden der Kantone können im Auftrag des Bundes tätig werden und bei den auskunftspflichtigen Behörden und Organisationen Auskünfte

einholen, um sie dem NDB zur Verfügung zu stellen. Datenherr ist in jedem Fall der Bund. Absatz 4 regelt den Fall, dass eine dritte Behörde selbständig eine Bedrohung der inneren oder äusseren Sicherheit feststellt. Sie soll dann die Möglichkeit haben, den Sachverhalt dem NDB zur Kenntnis zu bringen. Das Gegenstück zu dieser Bestim- mung bei Vorliegen eines strafrechtlich relevanten Tatverdachtes ist Artikel 22a des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 200015, der Angestellte von Bundesbehörden verpflichtet, jeden Verdacht auf eine von Amtes wegen zu verfolgende strafbare Handlung zur Anzeige zu bringen.

14 SR 172.010 15 SR 172.220.1

Art. 18 Besondere Auskunfts- und Meldepflicht Absatz 1 nennt die dem Vollzug von Sicherheitsaufgaben besonders nahe stehenden Behörden und Amtsstellen, die zur Erstattung von Auskünften verpflichtet sind. Die Auskunftspflicht geht dabei weiter als diejenige nach Artikel 17 (Allgemeine Aus- kunftspflicht), in dem sie nicht auf einzelne Themenbereiche beschränkt und auch nicht an besondere Voraussetzungen gebunden ist. Sie dient dem Vollzug des Geset- zes als solchem. Sie ist dafür anders als in Artikel 17 auf den genannten Kreis von Amtsstellen beschränkt. Gemeint ist nicht eine integrale Auskunftspflicht, sondern eine die sich auf konkrete Fälle und Organisationen bezieht. Absatz 3 regelt wiederum den Fall, dass eine dritte Behörde selbständig eine Bedro- hung der inneren oder äusseren Sicherheit feststellt. Absatz 4 entspricht dem geltenden Recht von Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe a BWIS. Ein grösserer Teil der Meldepflichten ist im Anhang I der V-NDB publiziert. Meldepflichten zu Vorgängen und Feststellungen, die aus Geheimhaltungsgründen nicht veröffentlicht werden dürfen, sollen wie bisher in einer vertraulichen Liste festgehalten werden. Die betroffenen Amtsstellen werden über ihre Meldepflichten einzeln informiert.

Art. 19 Verfahren bei Meinungsverschiedenheiten über Auskunfts- und Meldepflichten Absatz 1 regelt den Fall von Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Bundesver- waltung. Entscheidinstanz ist bei Meinungsverschiedenheiten innerhalb des VBS die Chefin oder der Chef des VBS, bei solchen mit Ämtern anderer Departemente der Bundesrat als jeweils gemeinsame Aufsichtsbehörde. Das entspricht der allgemeinen Regelung der Verwaltungsorganisation. Absatz 2 regelt den Fall von Meinungsverschiedenheiten zwischen Bund und Kanto- nen. Dann ist das Bundesverwaltungsgericht zuständig. Als Gegenstück dazu wird im Bundesgesetz vom 17. Juni 200516 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG) eine entsprechende Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts für Streitigkeiten geschaffen (siehe Änderungen bestehenden Rechts).

Art. 20 Meldungen und Auskünfte von Dritten Das Einholen von Auskünften durch den NDB oder die kantonalen Vollzugsbehör- den erfolgt auf freiwilliger Basis bei den betroffenen Privatpersonen. Bei der bewil- ligten Verwendung von Legendierungen, welche die Zugehörigkeit zu nachrichten- dienstlichen Dienststellen verschleiern, kann die befragte Person allerdings nicht auf diese Freiwilligkeit aufmerksam gemacht werden, weil sonst die Legendierung aufgedeckt werden müsste. Untersteht eine meldende oder auskunftserteilende Person einem Berufsgeheimnis oder anderen gesetzlichen Geheimhaltungsvorschrif- ten, muss sie diese gegenüber dem NDB, bzw. den kantonalen Vollzugsbehörden beachten, wie gegen jede andere Person oder Amtsstelle auch.

15 SR 173.32

Absatz 3 kommt nur bei Legendierungen zum Tragen, weil Tarnidentitäten vor allem bei der Beschaffung im Inland nicht zwangsläufig mit einer Verschleierung der Zugehörigkeit zum NDB verbunden sein müssen.

Art. 21 Besondere Auskunftspflichten Privater Absatz 1 übernimmt die 2012 mit Artikel 13c in das BWIS aufgenommene Ver- pflichtung zur Auskunftgabe für gewerbliche Transporteure und erweitert diese noch um Auskünfte von privaten Betreiberinnen und Betreibern von Sicherheitsinfra- strukturen wie Videoüberwachungsanlagen. Auch elektronische Zutrittssysteme könnten vergleichbare, wichtige Informationen liefern. Wie schon unter dem BWIS ist niemand dadurch verpflichtet, bestimmte Daten zu erheben oder aufzubewahren. Die Bestimmung soll lediglich in Fällen von konkreten Bedrohungen Zugang zu ohnehin vorhandenen Daten gewährleisten. Solche Auskünfte könnten z.B. wichtig sein, um Reisebewegungen von Zielperso- nen festzustellen, die in Terrorismus, gewalttätigen Extremismus, verbotenen Nach- richtendienst und Proliferation involviert sind. Adressaten können beispielsweise Fluggesellschaften, Reiseunternehmen und Mietwagenfirmen sein. Absatz 2 verweist auf die schon heute gemäss Fernmeldegesetz vom 30. April

199717 (FMG) bestehende Möglichkeit, über den Dienst „Überwachung Post- und

Fernmeldeverkehr“ im EJPD Informationen über Fernmeldeanschlüsse einer Person und andere ihr zugeteilte Adressierungselemente einzuholen, bzw. darüber welcher Person bekannt gewordene Adressierungselemente (z.B. Telefonnummern) zuge- wiesen sind. Entsprechend wird auch Art. 14 Abs. 2 bis FMG angepasst. Die Durchsetzung der Auskunftspflicht Privater erfolgt im Bedarfsfall auf dem Weg des Bundesverwaltungsverfahrens durch Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung, wenn nötig unter Verweis auf Artikel 292 des Strafgesetzbuches (Ungehorsam gegen eine amtliche Verfügung). Verfügungen des NDB können nach Artikel 71 mit Beschwerde angefochten wer- den. Die Beschaffung von Informationen, z.B. über Personen, die terroristischer Tätigkeiten zum Nachteil der Schweiz verdächtigt werden, geschieht oft unter Zeit- druck. Wenn erst der Ausgang eines Beschwerdeverfahrens abgewartet werden müsste, könnte sich z.B. die nachträglich gelieferte Information eines Transportun- ternehmens als nutzlos erweisen. Deshalb sieht die Vorlage vor, dass eine Be- schwerde keine aufschiebende Wirkung hat (Art. 71 Abs. 3).

4. Abschnitt: Genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen

Einleitende Bemerkungen Für die Wahrnehmung seiner Aufgaben, insbesondere für das frühzeitige Erkennen und Einschätzen von Bedrohungen und Gefahren, die die Entscheidungs- und Hand- lungsfähigkeit der Schweizer Behörden einschränken oder die demokratischen Grundlagen und staatlichen Strukturen gefährden, ist der NDB auf wirksame Mittel zur Beschaffung von Informationen angewiesen.

17 SR 784.10

Die nachrichtendienstlichen Organe von Bund und Kantonen sehen sich vor allem im Bereich des Terrorismus mit zunehmend brutaleren und rücksichtsloseren Geg- nern konfrontiert: Zwischen dem 11. und 19. März 2012 wurden in den südfranzösischen Städten Toulouse und Montauban sieben Menschen auf offener Strasse erschossen, darunter auch Kinder. Beim Täter handelte es sich um einen Franzosen algerischer Herkunft, der über sich selbst sagte, dass er der Terrorgruppierung Al Kaida angehöre. Es war den französischen Behörden bekannt, dass er Reisen nach Afghanistan und Pakistan unternommen hatte. Er pflegte Kontakte zu einer radikalen Salafisten-Bewegung in Frankreich. Dem NDB sind mehrere Personen mit Bezügen zur Schweiz bekannt, bei denen Parallelen betreffend die Radikalisierung wie im Fall von Toulouse und Montauban vorliegen. Solche Personen haben sich über das Internet radikalisiert und sich in terroristischen Ausbildungslagern im Ausland aufgehalten. Radikalisierte Einzeltäter wie in den Fällen von Toulouse und Montauban führen ein nach aussen hin unauffäl- liges Leben und machen den Anschein, gut in die Gesellschaft integriert zu sein. Ihre wahren Absichten teilen sie oft nicht einmal ihrem engsten Umfeld mit. So erhalten die Behörden kaum Hinweise aus der Bevölkerung. Um frühzeitig Erkenntnisse über diese Personen beschaffen zu können, sind die Behörden immer mehr auf den Ein- satz besonderer Beschaffungsmassnahmen angewiesen, wie sie in diesem Gesetzes- entwurf vorgeschlagen werden. Auch wenn die Schweiz zurzeit nicht Zielscheibe des internationalen Terrorismus ist, so vermag niemand vorauszusagen, ob dies in Zukunft nicht doch der Fall sein wird. Auch in den anderen Aufgabengebieten des NDB arbeitet die Gegenseite oft konspi- rativ, sei dies im verbotenen Nachrichtendienst, in der Proliferation oder in Angrif- fen auf kritische Infrastrukturen. Mit Informationsbeschaffungen im vorwiegend öffentlichen Raum sind hier nur sehr schwer Erkenntnisse über Tätigkeiten und Absichten zu erzielen. Mit den heutigen Beschaffungsmitteln, die im Wesentlichen auf der Beschaffung aus öffentlichen Quellen, dem Einholen von Auskünften und dem Beobachten an öffent- lichen Orten basieren (Art. 14 BWIS), kann der NDB nach Einschätzung des Bun- desrates seine Aufgabe nur bedingt erfüllen. Viele Vorgänge zur Beurteilung von

Bedrohungen finden nicht im öffentlichen Raum statt. Konspirative Kommunikation kann kaum im allgemeinen Internet festgestellt werden. Soll der NDB seine Rolle als präventives Sicherheitsorgan des Bundes effizient wahrnehmen und die Erwar- tungen an seine gesetzlichen Aufgaben erfüllen, muss er die Möglichkeit haben, in besonderen Fällen zusätzliche, wirksame Beschaffungsmassnahmen einzusetzen. Der Bundesrat schätzt, dass bei der heutigen Bedrohungslage in rund zehn Fällen pro Jahr genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen in Frage kommen, wobei pro Fall mehrere Massnahmen denkbar sind (z.B. Überwachung mehrerer Fernmeldeanschlüsse sowie Ortung eines Fahrzeuges sowie Durchsuchen eines Hotelzimmers der gleichen Person). Es geht dabei um Fälle mit besonderem Bedro- hungspotential in den Bereichen Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, Prolife- ration und Angriffe auf kritische Infrastrukturen oder Wahrung weiterer wesentli- cher Landesinteressen, in denen die anderen Beschaffungsmassnahmen nicht ausreichen, um für die Wahrung der Sicherheit der Schweiz elementare Informatio- nen zu erhalten.

Die genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen umfassen insbesondere (Art. 22):

• die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs einer Person oder eines Anschlusses;
• das Orten des Standortes von Personen oder Sachen durch die Lokalisierung eines von der Person verwendeten Mobiltelefongerätes oder durch besondere Ortungsgeräte (in der Regel GPS-Empfänger mit oder ohne Sendeeinrich- tung);
• den Einsatz vonÜberwachungsgeräten zum Abhören von Gesprächen und zur Beobachtung von Vorgängen in privaten Räumen;
• das Eindringen in Computersysteme und Computernetzwerke, um dort vor- handene oder übermittelte Informationen zu beschaffen, oder den Zugriff auf Informationen zu stören, zu verhindern, oder zu verlangsamen, wenn von diesen Systemen Angriffe gegen kritische Infrastrukturen ausgeführt wer- den; und
• das Durchsuchen von Räumlichkeiten, Fahrzeugen oder von Personen mit- geführten Behältnissen, um dort vorhandene oder übermittelte Informationen oder Gegenstände zu beschaffen. Die Durchsuchung kann verdeckt und ohne Kenntnis der an den Räumlichkeiten, Fahrzeugen oder Behältnissen Berech- tigten durchgeführt werden. Diese Massnahmen müssen durch das Bundesverwaltungsgericht bewilligt und durch den Chef oder die Chefin des VBS nach vorgängiger Konsultation des Sicher- heitsausschusses freigegeben werden, bevor der NDB sie einsetzen kann. Wenn Gefahr im Verzug ist, kann der Direktor des NDB den sofortigen Einsatz einer Massnahme anordnen. Der Antrag an das Bundesverwaltungsgericht muss sodann innert 24 Stunden erfolgen (Art. 27 Abs. 2). Es ist zu betonen, dass diese Informationsbeschaffungen nur Fälle von sicherheitspo- litisch relevanten Bedrohungen betreffen, in welchen keine strafrechtlichen Ermitt- lungen erfolgen. Ist die Bedrohung mit dem Verdacht einer strafbaren Handlung verbunden, so sind die Strafverfolgungsbehörden zu informieren (vgl. Art. 55). Ein allfälliges Strafverfahren und in dessen Rahmen verfügte Überwachungsmassnah- men gehen den Informationsbeschaffungen nach diesem Gesetz vor. Jedoch sind nicht alle sicherheitspolitisch relevanten Bedrohungen strafrechtlich relevant, bzw. genügen die Verdachtslagen teilweise noch nicht, um strafrechtliche Ermittlungen auszulösen.

Art. 22 Arten von genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen Absatz 1 Buchstabe a ermöglicht es dem NDB, die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs anzuordnen. Im Gegensatz zu den Strafverfolgungsbehörden, die solche Überwachungen im Rahmen eines Strafverfahrens zur Überführung des Täters einsetzen (repressive Zielsetzung), wird der NDB die Post- und Fernmelde- überwachung ausschliesslich zu präventiven Zwecken anordnen. Ziel ist das frühzei- tige Erkennen von Bedrohungen der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz. Wenn der NDB im Rahmen seiner Abklärungen auf strafbare Handlungen oder auf den Verdacht von strafbaren Handlungen stösst, wird er die Strafverfolgungsbehör- den informieren.

Buchstabe b betrifft, im Unterschied zur Massnahme nach Buchstabe a, einen An- schluss der von verschiedenen Personen benutzt wird oder dessen Inhaber nicht identifiziert ist. Es kann sich z.B. um eine öffentliche Telefonkabine oder um eine anonyme Prepaid-Karte handeln. Die Überwachung dient in solchen Fällen oft auch der Identifizierung der Person, die den Anschluss benutzt und von der die Bedro- hung ausgeht. In technischer Hinsicht übernimmt der NDB das Verfahren gemäss Bundesgesetz vom 6. Oktober 200018 betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldever- kehrs (BÜPF), wie es im Rahmen der Strafverfahren von Bund und Kantonen ange- wendet wird. Die Überwachung selbst wird vom Dienst „Überwachung Post- und Fernmeldeverkehr ÜPF“ vollzogen. Der NDB führt in diesem Bereich keine selbst- ständigen Überwachungen durch. Der NDB entschädigt den Dienst ÜPF für Überwachungen nach Buchstaben a-d nach den normalen Ansätzen. Artikel 16 BÜPF regelt die Entschädigungen und wird auch auf den NDB direkt anwendbar sein. Die zusätzlich zu erwartenden Überwa- chungen des NDB verursachen beim Dienst ÜPF einen relativ geringen Mehrauf- wand im Vergleich zu den heute schon bestehenden Leistungen für die Strafverfol- gungsbehörden (2011: 2699 Massnahmen zur Überwachung in Echtzeit, 5758 rückwirkende Überwachungsmassnahmen/Randdaten und 3918 technisch- administrative Auskünfte19). Buchstabe c ermöglicht die sogenannte rückwirkende Überwachung von Verbin- dungen von Post- oder Fernmeldeanschlüssen durch die die Erhebung sogenannter Randdaten oder Verbindungsnachweise. Diese Erhebung wird über den Dienst ÜPF beim Provider durchgeführt und ermöglicht es festzustellen, zu welcher Zeit ein bestimmter Fernmeldeanschluss mit welchen anderen Fernmeldeanschlüssen in Verbindung stand. Nicht möglich sind hier Auskünfte über den Inhalt der Kommu- nikationen. Beispiel: Ein sich in der Schweiz unter operativer Tarnung aufhaltender ausländi- scher Nachrichtendienstoffizier versucht, menschliche Quellen zu rekrutieren und von diesen illegal Informationen aus sensiblen Bereichen zu beschaffen. Es ist dem NDB bekannt, dass der Offizier für die Führung der menschlichen Quellen Mobilte- lefonanschlüsse benutzt. Insgesamt hat er vier Prepaid-Abonnemente für Mobiltele- fone in der Schweiz gekauft. Um festzustellen, zu welchen Personen er mit diesen

Telefonen Kontakt hat, ist es notwendig, die Verbindungsnachweise oder Randdaten dieser Mobiltelefonanschlüsse zu erheben. Buchstabe d bezieht sich auf die schon heute in der Gesetzgebung über die Überwa- chung des Fernmeldeverkehrs für die Strafverfolgungsbehörden geregelte Ortung von Mobiltelefongeräten durch die Überwachung des Standortes und der Haupt- strahlungsrichtung der Antenne, mit der das Endgerät der überwachten Person momentan verbunden ist (vgl. Art. 16 Bst. b der Verordnung vom 31. Oktober

200120 über die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs). So kann ohne

Zugriff auf das Gerät oder Platzierung eines Sensors bei der Person der ungefähre Standort eines Mobiltelefongerätes und dessen Bewegungen ermittelt werden. Weil

18 SR 780.1

19 Gemäss im Internet publizierter Statistik, siehe

https://www.li.admin.ch/de/themes/stats.html 20 SR 780.11

dabei auf Daten des Fernmeldeverkehrs zugegriffen werden muss und die Mitwir- kung von Anbieterinnen von Fernmeldedienstleistungen notwendig ist, muss diese Massnahme dem Genehmigungsverfahren unterstehen. Buchstabe e regelt den Einsatz von technischen Mitteln wie GPS-Geräten, mit welchen der Standort einer Person, eines Fahrzeugs oder einer anderen beweglichen Sache festgestellt werden kann. Es erfolgt eine Aufzeichnung des Bewegungsmus- ters oder eine Signalübertragung, mit der der Standort des Senders und damit der Person, des Fahrzeugs oder der beweglichen Sache festgestellt und gegebenenfalls aufgezeichnet werden kann. Diese technischen Mittel dienen unter anderem der Unterstützung von Observationsmassnahmen (analog den polizeilichen Einsätzen, wo ihre Verwendung seit Jahren gängige Praxis ist). Sie können diese unterstützen (z.B. bei Verlust des Kontakts zum Zielobjekt), aber auch teilweise ersetzen (wenn keine direkte Beobachtung notwendig ist) oder vorbereiten (Kennenlernen der Gewohnheiten des Zielobjektes, womit gezieltere Einsätze der Observationsteams ermöglicht werden). Die Definition der einzusetzenden Geräte ist dabei offen, um künftige technische Entwicklungen nicht auszuschliessen. Buchstabe f ermöglicht insbesondere die Aufnahme von Gesprächen von überwach- ten Personen in Privaträumen und deren bildliche Überwachung (Videotechnik). Nach dem geltenden Recht ist eine solche Überwachung ausserhalb von Strafverfah- ren nicht zulässig. Wenn konkrete Anhaltspunkte für schwerwiegende sicherheitsbe- drohende Handlungen von bestimmten Personen vorliegen, muss der NDB in der Lage sein, seine Abklärungen auch auf private Räume auszudehnen. Es gelten auch hier die Grundsätze nach Artikel 23. Nachfolgend ein Beispiel für den möglichen Einsatz von technischen Überwa- chungsmassnahmen: Wo kleine terroristische Zellen bestehen (z.B. die Dreierzelle des nationalsozialistischen Untergrunds in Deutschland), finden Kontakte nur kon- spirativ im Untergrund statt. In der Öffentlichkeit äussern solche Personen ihre Absichten nicht. Sie haben keine Kontakte zu aussenstehenden Personen, denen sie ihre Absichten und Vorbereitungen kundgeben. In solchen Kreisen können auch keine menschlichen Quellen eingesetzt werden, da diese Zellen keinen Zugang von aussen erlauben. Nur durch technische Überwachungsmittel können diejenigen

Informationen beschafft werden, die zur Aufgabenerfüllung benötigt werden, um Sicherheitsgefährdungen, wie terroristische Anschläge zu verhindern. Wenn die Schwelle zum Verdacht auf strafbare Handlungen überschritten wird, schaltet der NDB die Strafverfolgungsbehörden ein (Art. 55). Buchstabe g trägt der zunehmenden Verlagerung von sicherheitsbedrohenden Akti- onen und Äusserungen ins Internet und dort in zugriffsgeschützte Bereiche Rech- nung. Der NDB benötigt in Anbetracht der aus dem Internet erwachsenden Bedro- hungen für die Sicherheit der Schweiz neue adäquate Mittel, um im Rahmen seiner präventiven Aufgabe die Netzwerke aufklären und die Bedrohung beurteilen zu können. Es geht dabei einerseits um das Beschaffen von Informationen (Ziff. 1) und andererseits um die Störung, Verhinderung oder Verlangsamung des Zugriffs auf Informationen (Ziff. 2) in Fällen von Angriffen auf kritische Infrastrukturen. Der NDB ist zur Aufdeckung und Beurteilung von wichtigen sicherheitsbedrohen- den Entwicklungen darauf angewiesen, dass er gegebenenfalls auch in besonders gesicherte Netzwerke eindringen kann. Die daraus gewonnenen Informationen

können beispielsweise dazu beitragen, geplante Aktivitäten terroristischer Art auf- zudecken und zu verhindern. Störungen von kritischen Infrastrukturen können die innere und äussere Sicherheit der Schweiz auf gravierende Weise bedrohen und beinhalten ein riesiges Schadens- potenzial. Zu denken ist etwa an elektronische Angriffe auf die Energieversorgung (z.B. Atomkraftwerke), Transport und Verkehr (z.B. Luftfahrt, Schienen- und Stras- senverkehr), chemische Industrie (z.B. Sondermüll), Telekommunikation (z.B. Radio und Fernsehen), Gesundheitswesen (z.B. medizinische Versorgung) oder das Finanz- und Versicherungswesen (z.B. Börsen). Ziffer 2 soll somit die Abwehr von unmittelbar drohendem oder bereits ganz oder teilweise eingetretenem Schaden während einem laufenden Angriff ermöglichen. Vorbehalten bleibt das Subsidiari- tätsprinzip, indem der NDB nur im Sinne einer „ultima ratio“ aktiv wird. Hier muss der präventive Schutz der Landes (z.B. vor atomarer Verseuchung) vorgehen. Zu betonen bleibt, dass Abwehrmassnahmen gegen Systeme im Inland nach Ziffer 2 immer genehmigungspflichtig sind, also sowohl gerichtlicher (Zustimmung des Bundesverwaltungsgerichts), als auch politischer (Freigabe durch die Chefin oder den Chef des VBS) Genehmigung bedürfen. Im EJPD befasst sich die Koordinationsstelle zur Bekämpfung der Internet- Kriminalität (KOBIK) mit dem strafrechtlichen Aspekt von Internet-Aktivitäten. Mit Buchstabe h schlagen wir neu vor, dem NDB in wichtigen Fällen die richterlich und politisch kontrollierte Möglichkeit zu geben, Räumlichkeiten, Fahrzeuge und Behältnisse zu durchsuchen, um sicherheitsbedrohende Informationen oder Gegens- tände (z.B. Dokumente) zu beschaffen. Dabei kann es sich um Taschen, Koffer, Container, Datenträger oder Aufzeichnungsgeräte wie Kameras und Diktaphone handeln. An Personen selbst darf der NDB weiterhin keine Untersuchungen durch- führen. Dies soll den Polizeiorganen vorbehalten bleiben. Absatz 2 bestimmt, dass die vorstehenden Massnahmen verdeckt und ohne Kenntnis der betroffenen Personen durchgeführt werden. Das ist notwendig, um den ange- strebten Erfolg der Massnahmen nicht zu vereiteln. Im Gegenzug sichert ein doppel- tes, richterliches und politisches Genehmigungsverfahren die rechtsstaatliche Über- prüfung der Massnahmen. Ausserdem erfolgt eine nachträgliche Mitteilung (Art. 29)

mit der Möglichkeit, gegen die Anordnung der Massnahmen Beschwerde zu führen (Art. 71).

Art. 23 Grundsatz Absatz 1 knüpft den Einsatz genehmigungspflichtiger Beschaffungsmassnahmen zunächst an die (alternativen) Voraussetzungen des Vorliegens einer konkreten Bedrohung der inneren oder äusseren Sicherheit, mit Ausnahme des gewalttätigen Extremismus, oder der Wahrnehmung weiterer wesentlicher Landesinteressen auf Grund eines Bundesratsbeschlusses. Der Bundesrat legt in seinem Beschluss auch fest, ob genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen zum Einsatz kommen können. Das Bewilligungsverfahren richtet sich aber in jedem Fall nach Artikel 25ff., das heisst der Beschluss des Bundesrates ersetzt dieses nicht, ist aber eine formelle Voraussetzung für die Anordnung, wenn nicht eine konkrete Bedrohung im vom Gesetz einschränkend definierten Sinne vorliegt. Sowohl beim Vorliegen wesentlicher Landesinteressen wie bei einer konkreten Bedrohung der inneren oder äusseren Sicherheit nach Artikel 17 Absatz 2 Buchsta-

ben a-d müssen (kumulativ) folgende zusätzlichen Voraussetzungen erfüllt sein, damit eine bewilligungspflichtige Beschaffungsmassnahme eingesetzt werden kann:

• Die Schwere der Bedrohung der Sicherheit der Schweiz muss die Massnah- me rechtfertigen; und
• Die bisherigen nachrichtendienstlichen Abklärungen waren entweder erfolg- los oder die Abklärungen wären ohne die besondere Beschaffungsmassnah- me aussichtslos oder würden unverhältnismässig erschwert. Das sind zusätzliche, einschränkend umschriebene Anforderungen des verfassungs- mässigen Verhältnismässigkeitsprinzips, die jenen im Strafprozessrecht nachgebildet sind (vgl. Art. 269 Abs. 1 der Schweizerischen Strafprozessordnung 21 (StPO)). Beauftragte Drittstellen nach Absatz 2 werden in der Praxis vor allem der Dienst ÜPF im EJPD für die mit Fernmeldeüberwachungen zusammenhängenden Mass- nahmen sein oder auch die Sicherheitsorgane der Kantone für den Einsatz von technischen Überwachungsgeräten oder bei Durchsuchungen.

Art. 24 Anordnung von genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen gegenüber Drittpersonen Es kommt vor, dass eine Person, bei der die Voraussetzungen nach Artikel 23 Ab- satz 1 für die Anordnung einer genehmigungspflichtigen Massnahme gegeben sind, für die Übermittlung und den Empfang von Informationen das Telefon, die Postad- resse, den Computer, das Fahrzeug oder eine andere Einrichtung einer Drittperson benützt. Dies kann mit oder ohne Kenntnis derselben geschehen. In diesen Fällen soll der NDB die Möglichkeit erhalten, den Post- und Telefonverkehr der Drittper- son überwachen zu lassen, auf deren Computer Zugriff zu nehmen oder deren Räumlichkeiten und Fahrzeuge zu durchsuchen, um die Informationen über die Person zu erhalten, die das eigentliche Ziel der Überwachung ist. Die Privatsphäre der Drittperson wird dabei bestmöglich geschützt und die Drittperson wird nach Beendigung der Massnahme über dieselbe orientiert (Art. 29). Nicht zulässig ist die Überwachung einer Drittperson, die nach den Artikeln 171-173 StPO ein Zeugnisverweigerungsrecht besitzen, das heisst z.B. Geistliche, Rechtsan- wälte, Medizinalpersonen und ihre Hilfspersonen oder Medienschaffende. Hier folgt das NDG ebenfalls den Regelungen der StPO.

Art. 25 Genehmigungsverfahren Das hier vorgeschlagene Genehmigungsverfahren ist zweistufig: Der NDB muss in einem ersten Schritt die Bewilligung durch eine Gerichtsinstanz, namentlich das Bundesverwaltungsgericht, einholen. Nur wenn dieses die richterliche Genehmigung der Massnahme erteilt hat, erfolgt in einem zweiten Schritt die Beurteilung und Freigabe der Massnahme aus politischer Sicht durch die Chefin oder den Chef des VBS (Art. 26), die oder der vorgängig dazu den Sicherheitsausschuss des Bundesra- tes konsultiert. Im Einzelnen gestaltet sich das Vorgehen wie folgt:

21 SR 312.0

• Der NDB stellt dem Bundesverwaltungsgericht einen Antrag auf Einsatz ei- ner genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahme.
• Die Präsidentin oder der Präsident der zuständigen Abteilung des Bundes- verwaltungsgerichts prüft den Antrag und entscheidet auf Genehmigung oder Ablehnung der beantragten Massnahme, bzw. kann sie oder er die Ak- ten ergänzen lassen.
• Bei Genehmigung der Massnahme entscheidet die Chefin oder der Chef des VBS anschliessend über deren Freigabe.
• Danach kann der NDB die Massnahme vollziehen oder beauftragten Dritten (z.B. dem Dienst ÜPF) eine Anordnung zustellen. Der Antrag enthält alle notwendigen Angaben zur Beurteilung, ob die Massnahme den gesetzlichen Anforderungen entspricht, also namentlich die Beschreibung der tatsächlichen Anhaltspunkte für die konkrete Bedrohung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz, die Darlegung der Verhältnismässigkeit der Massnahme, die Bezeichnung der zu überwachenden Zielperson, soweit diese bereits identifiziert ist, die einzusetzenden Mittel und allfällige Schutzmassnahmen zur Wahrung der Per- sönlichkeitsrechte der überwachten Person oder von Dritten. Die Genehmigung wird analog zu Artikel 274 Absatz 5 StPO für höchstens drei Monate erteilt, wobei sie jeweils um höchstens drei Monate verlängert werden kann. Erweist sich eine Verlängerung als notwendig, stellt der NDB einen Verlängerungs- antrag mit den gleichen Angaben, wie sie für die Genehmigung notwendig sind (Abs. 5). Dieses Verfahren soll dem Umstand Rechnung tragen, dass durch den Einsatz von genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen Eingriffe in Grundrechte statt- finden können, ohne dass die überwachte Person davon Kenntnis hat und ohne dass sie sich während der Dauer der Massnahme dagegen wehren kann. Erkenntnisse aus genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen unterliegen gegenüber den Strafverfolgungsbehörden besonderen Verwertungsregeln um zu verhindern, dass sie für Straffälle verwendet werden, in welchen keine vergleichbare strafprozessuale Ermittlungsmassnahme zulässig gewesen wäre (vgl. Art. 55 Abs. 3 und 4).

Art. 26 Freigabe Dieser Artikel regelt die bereits erwähnte Freigabe einer richterlich bewilligten genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahme durch die Chefin oder den Chef des VBS, die oder der vorgängig den Sicherheitsausschuss des Bundesrates konsul- tiert. Dieses zweistufige Verfahren bewirkt, dass der Einsatz von solchen stark in die Grundrechte eingreifenden Massnahmen nicht nur nach rechtlichen, sondern auch nach politischen Gesichtspunkten beurteilt werden. Die sicherheitspolitische Füh- rung hat hierbei ein weites politisches Ermessen, von einer Freigabe abzusehen. Es ist jedoch zu betonen, dass die Chefin oder der Chef des VBS nur bereits richter- lich genehmigte Massnahmen freigeben kann. Sie oder er kann keine Massnahme freigeben, deren Genehmigung nicht erteilt wurde.

Art. 27 Verfahren bei Dringlichkeit Im Gegensatz zu den Strafverfolgungsbehörden, die beispielsweise eine Post- und Telefonüberwachung sofort vollziehen und die Genehmigung nachträglich einholen (vgl. Art. 274 Abs. 1 StPO), muss der NDB bei Massnahmen nach Artikel 22ff. grundsätzlich zuerst die Genehmigung durch das Bundesverwaltungsgericht und die Freigabe durch die Chefin oder den Chef des VBS, nach dessen vorgängiger Konsul- tation des Sicherheitsausschusses, einholen. Artikel 27 sieht bei drohender Gefahr die Möglichkeit eines sofortigen Einsatzes der Massnahme durch den NDB vor. Ein solcher Fall besteht immer dann, wenn nur ein sofortiges Handeln die rechtzeitige Feststellung der Tatsachen oder die Beobachtung von Aktivitäten erlaubt. Wird beispielsweise dem NDB gemeldet, dass sich eine wichtige terroristische oder nachrichtendienstliche Zielperson auf einem Flug nach Zürich befindet und in drei Stunden dort landet, können unter Umständen nur sofort vollzogene genehmigungs- pflichtige Beschaffungsmassnahmen (z.B. Überwachung des Mobiltelefons, ver- deckte Durchsuchung des Gepäcks, Bestückung mit einem Ortungsgerät) die Be- schaffung der notwendigen Informationen für die Beurteilung der aktuellen Bedrohung ermöglichen. Hinterher besteht kaum mehr die Möglichkeit, versäumte Beschaffungen nachzuholen. Die Chefin oder der Chef des VBS hat folgende Möglichkeiten, den Einsatz einer dringlich angeordneten Massnahme zu stoppen:

• Sie oder er kann den Einsatz der Massnahme schon nach der Orientierung durch den NDB abbrechen lassen; oder
• nach dem Erteilen der Genehmigung durch das Bundesverwaltungsgericht die Freigabe ablehnen (vgl. Art. 29). Dies ist dann denkbar, wenn sie oder er die Gesamtumstände des Einsatzes gemäss dem schriftlichen Antrag zur Kenntnis genommen hat, während die erste Information summarischer Natur ist.

Art. 28 Beendigung der Beschaffungsmassnahme Die Regelungen bei der Beendigung der genehmigungspflichtigen Beschaffungs- massnahmen entsprechen dem üblichen Standard (vgl. Art. 275 StPO). Absatz 1 Buchstabe b verhindert dabei im Sinne einer Verdeutlichung des Verhältnismässig- keitsprinzips, dass eine Massnahme länger angewendet wird als tatsächlich notwen- dig, selbst wenn sie noch genehmigt wäre. Durch die Mitteilung an die Genehmigungsinstanzen nach Absatz 4 wird sicherge- stellt, dass auch diese immer auf dem Laufenden sind, welche Massnahmen aktuell noch in Vollzug stehen.

Art. 29 Mitteilungspflicht Die Pflicht, Betroffene nachträglich über nachrichtendienstliche Massnahmen zu informieren, ergibt sich aus dem Schutz des Privatlebens einer Person und der Ach- tung der Privatsphäre. Diese Garantie gründet in Artikel 8 EMRK und Artikel 13 BV.

Ist eine Operation, beziehungsweise ein zusammenhängender Vorgang möglicher- weise mehrerer Beschaffungsmassnahmen bezüglich eines bestimmten Sachverhalts beendet, muss der NDB die Personen, die Ziel der Massnahme waren, und Drittper- sonen, deren Anschlüsse allenfalls überwacht wurden, nach Absatz 1 grundsätzlich innerhalb eines Monats über die Informationsbeschaffung unterrichten. Das Gesetz knüpft hier nicht an die einzelne Massnahme an, weil beispielsweise gleichzeitig noch andere genehmigte Beschaffungsmassnahmen hängig sind und diese durch die Mitteilung einer bereits abgeschlossenen Massnahme gefährdet werden könnten (typisches Beispiel: Die Beschaffung der Randdaten zurückliegender Fernmeldever- bindungen nach Art. 22 Abs. 1 Bst. c ist mit der Weitergebe der Daten abgeschlos- sen, während gleichzeitig noch eine Überwachung des laufenden Fernmeldeverkehrs stattfindet). Es kann oft auch erst nach Abschluss aller Massnahmen beurteilt wer- den, ob eine Mitteilung möglich ist oder eine Ausnahme nach Absatz 2 notwendig ist (z.B. weil der Fall an die Strafverfolgungsbehörden überwiesen und damit ein rechtliches Verfahren ausgelöst wird). Absatz 2 Buchstabe a nimmt Bezug auf die Rechtsprechung des Europäischen Ge- richtshofs für Menschenrechte, der im Entscheid Klass gegen die Bundesrepublik Deutschland vom 6. September 1978 feststellte, dass eine nachträgliche Mitteilung den langfristigen Zweck einer Überwachung in Frage stellen und deshalb unter bestimmen Voraussetzungen unterlassen werden dürfe. Er hielt unter anderem folgendes fest: „…..Eine nachträgliche Benachrichtigung jeder Person, die einmal von einer inzwi- schen aufgehobenen Maßnahme betroffen worden ist, könnte sehr wohl den langfris- tigen Zweck gefährden, der seinerzeit die Anordnung ausgelöst hat. Wie das BVerfG richtig festgestellt hat, könnte eine solche Bekanntgabe außerdem zur Aufdeckung von Arbeitsweise und Beobachtungsfeldern der Geheimdienste führen und mögli- cherweise sogar zur Identifizierung ihrer Agenten beitragen. Insoweit der sich aus den angefochtenen Vorschriften ergebende „Eingriff“ nach Art. 8 Abs. 222 gerecht- fertigt ist (…), kann es nach Ansicht des Gerichtshofes mit dieser Bestimmung nicht unvereinbar sein, dass der Betroffene nach Beendigung der Überwachungsmaß- nahme nicht unterrichtet wird, da es gerade dieser Umstand ist, welcher die Wirk-

samkeit des „Eingriffs“ sicherstellt.“ Buchstabe b stellt auf die auch von der EMRK respektierten überwiegenden öffent- lichen Interessen an der Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit ab. Hier geht es auch darum, sicherheitsbedrohenden Kreisen keinen Aufschluss über die Abwehr- tätigkeiten der Schweiz zu geben. So wird ein Talibankämpfer oder –kommandeur, dessen Mobiltelefon im Rahmen eines Entführungsfalls abgehört wurde, aus nahe- liegenden Gründen nicht nachträglich über die Abhöraktion informiert. Buchstabe c nimmt den Grundsatz des Schutzes berechtigter Interessen Dritter auf. So kann beispielsweise von der Mitteilung einer Überwachung an eine Drittperson abgesehen werden, wenn dadurch die eigentliche Zielperson der Überwachung kompromittiert würde. Buchstabe d nimmt Bezug auf die Situation, dass der Aufenthaltsort der betroffenen Person oder der Drittperson nur mit unverhältnismässigem Aufwand in Erfahrung gebracht werden könnten oder dass der Aufenthaltsort zwar bekannt ist, die betrof-

22 EMRK

fene Person dort aber nur mit unverhältnismässigem Aufwand erreicht (namentlich im Ausland) oder durch eine formelle Mitteilung von Schweizer Behörden sogar gefährdet werden könnte. Gemäss Absatz 3 gilt für den Aufschub und den Verzicht auf die nachträgliche Mitteilung das gleiche Verfahren wie für die Anordnung der genehmigungspflichti- gen Beschaffungsmassnahme selbst: Genehmigung durch das Bundesverwaltungs- gericht und anschliessend Freigabe durch die Chefin oder den Chef des VBS (Art. 26).

5. Abschnitt: Zusammenarbeit und Quellenschutz

Art. 30 Zusammenarbeit und Beauftragung in der Beschaffung Heute sind staatliche und nichtstaatliche Akteure in den Bereichen Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, gewalttätiger Extremismus, verbotener Handel mit Waffen, chemischen, biologischen und nuklearen Massenvernichtungswaffen, sowie verbotener Technologietransfer global aktiv und halten sich nicht an zwischenstaat- liche Grenzen oder Konventionen. Diese Akteure nutzen z.B. die visabefreite Schengenzone, um sich konspirativ in anderen Ländern zu treffen und somit den Überwachungsmassnahmen in den eigenen Ländern zu entgehen. Die Nachrichten- dienste vieler Länder sind mit denselben grenzüberschreitenden Problemen konfron- tiert und können die notwendigen Informationen oftmals nicht mehr alleine beschaf- fen. Deshalb wird die Zusammenarbeit nach Absatz 1 mit in- und ausländischen Behör- den immer wichtiger, vor allem in den Bereichen der Informationsweitergabe, von grenzüberschreitenden Observationen, gemeinsamen Beschaffungsoperationen und technischen Überwachungsmassnahmen. Letztere werden nach geltendem schweize- rischem Recht durchgeführt. Der NDB darf namentlich nicht auf dem Weg der Zusammenarbeit mit ausländischen Amtsstellen die Bestimmungen für genehmi- gungspflichtige Beschaffungsmassnahmen umgehen. Unter Absatz 2 fällt die ausnahmsweise Beauftragung von Privaten, die die Mög- lichkeit haben, auch mittels Bild- und Tonaufnahmen Informationen zu beschaffen. Voraussetzung für die Beauftragung ist, dass ohne den Einsatz dieser Privatpersonen eine Beschaffung der Information durch den NDB wesentlich erschwert oder gar unmöglich wäre. Beim Zugang zu einer bestimmten Personengruppe zwecks Nach- richtenbeschaffung kann beispielsweise der Einsatz einer Quelle (an Stelle eines Mitarbeitenden des NDB) zur Platzierung eines technischen Gerätes einzig erfolg- versprechend sein. Je unauffälliger eine Person sich in eine Umgebung einfügt, desto wahrscheinlicher wird der Beschaffungserfolg. Unter die Beschaffungsmassnahmen im Sinne von Absatz 2 können z.B. komplexe technische Überwachungsgeräte fallen, die nur von spezialisierten Privatfirmen betrieben werden. Denkbar ist auch der Einsatz von privaten Informatikspezialisten bei besonders geschützten Datennetzwerken. Der NDB hat sich bei allen Beauftragten nach Absatz 1 und 2 zu vergewissern, dass

diese den Auftrag gesetzeskonform erfüllen, und er hat diese bei der Auftragserfül- lung ebenso eng zu beaufsichtigen, wie seine eigenen Mitarbeitenden.

Art. 31 Quellenschutz Die Wahrung des Quellenschutzes ist für einen Nachrichtendienst von grösster Bedeutung. Quellen sollen nur in Ausnahmefällen preisgegeben werden müssen, wenn das öffentliche Interesse an der Preisgabe weit überwiegt. Gewisse Quellen sind sogar rigoros zu schützen. Andernfalls würde das Vertrauen in die Diskretion des NDB beeinträchtigt und die Beschaffung von Informationen stark erschwert. Das heutige Recht enthält in Artikel 7 ZNDG eine nur sehr rudimentäre Regelung zum Quellenschutz und delegiert den Schutz im Übrigen an den Bundesrat. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass die umfassende Kodifizierung des Nachrichten- dienstes auch eine ausführlichere Regelung des Quellenschutzes enthalten muss. Damit sollen auch Unsicherheiten zwischen dem speziellen Verordnungsrecht und allfälligem widersprechenden allgemeinen Gesetzesrecht anderer Erlasse vermieden werden. Absatz 1 definiert den Grundsatz des Quellenschutzes und der schon bisher in Arti- kel 7 ZNDG aufgeführten besonderen Schutzwürdigkeit der Personen, welche Informationen über das Ausland beschaffen. Darunter fallen aber auch die Bezie- hungen zu ausländischen Partnerdiensten, ohne deren umfassenden Schutz die Schweiz als unsicherer Partner betrachtet würde. Dies könnte schwere Folgen für die Vertrauenswürdigkeit des NDB als Kooperationspartner haben. Keinen Schutz hätten allerdings Personen verdient, die wegen Verbrechen gegen die Menschlich- keit verurteilt und gesucht werden. Absatz 2 beschränkt den Schutz menschlicher Quellen (Art. 13) im Inland gegenüber Strafverfolgungsbehörden. Diese Personen erhalten keinen Quellenschutz, wenn sie selbst eines Offizialdeliktes beschuldigt werden oder wenn die Bekanntgabe ihrer Identität unerlässlich ist, um eine schwere Straftat aufzuklären. Zum Begriff der schweren Straftat gibt es im Straf- und Strafprozessrecht keine allgemein gültige formellgesetzliche Definition. Es gibt auch keine generell gültigen Kriterien für schwere Straftaten. Vielmehr spielt der Kontext für die Qualifikation einer Straftat als schwer eine Rolle. Als Anhaltspunkt dafür, was als schwere Straftat gilt, kann immerhin die Definition in Artikel 11 Absatz 3 der Zwangsanwendungsverordnung vom 12. November 200823 herangezogen werden: 3 Als schwere Straftat gilt eine ernsthafte Beeinträchtigung gegen Leib und Leben,

der Freiheit, der sexuellen Integrität oder der öffentlichen Sicherheit. Absatz 3 führt daneben aus, welche Kriterien weiterhin für den Quellenschutz anzu- wenden sind. Dabei steht jeweils der Fortbestand der Quelle zur Informationsgewin- nung im Vordergrund. Gemäss der allgemeinen Regelung über den Erlass des Voll- zugsrechts regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung. Der Bundesrat hält es für angebracht, dass das Gesetz für die Beurteilung von Strei- tigkeiten im Bereich des NDB eine einzige Instanz vorsieht, die das entsprechende Fachwissen für nachrichtendienstliche Belange entwickeln kann. Er schlägt deshalb in Absatz 4 für den Quellenschutz das Bundesverwaltungsgericht als Entscheidin- stanz vor.

23 SR 364.3

6. Abschnitt: Beschaffung von Informationen über Vorgänge im Ausland

Art. 32 Allgemeine Bestimmungen

Einleitende Bemerkungen Die Beschaffung von Informationen über Vorgänge im Ausland basiert heute auf der allgemein gehaltenen Regelung nach Artikel 1 Buchstabe a ZNDG: „Der Bundesrat bezeichnet die Dienststellen des Bundes, welche die Aufgaben des zivilen Nachrichtendienstes des Bundes erfüllen. Diese Dienststellen: a. beschaffen sicherheitspolitisch bedeutsame Informationen über das Ausland und werten sie zu Handen der Departemente und des Bundesrates aus;“ Diese Regelung geht auf den früheren Artikel 99 Absatz 1 MG zurück. Sie wurde im ZNDG sehr allgemein gehalten, da dieses lediglich die bestehenden Rechtsgrundla- gen zum zivilen Nachrichtendienst zusammenfassen wollte, ohne neue inhaltliche Schranken aufzustellen. Das ZNDG übernahm deshalb die Regelung des MG, das dem Nachrichtendienst betreffend die Informationsbeschaffung im Ausland einen grossen Spielraum gewähren und auch gegenüber dem Ausland die Methoden und Möglichkeiten der Informationsbeschaffung des Auslandnachrichtendienstes (dama- liger SND) nicht offenlegen wollte. Artikel 16 V-NDB umschreibt heute die im Ausland zulässigen Methoden der nach- richtendienstlichen Informationsbeschaffung genauer. Wenn die Beschaffung von Auslandnachrichten im Inland erfolgt, gelten grundsätz- lich dieselben Regeln wie für die Beschaffung über Vorgänge im Inland (Abs. 2). Die Nachrichtenbeschaffung im Ausland funktioniert hingegen nach etwas andern Regeln als diejenige im Inland. Der NDB setzt die Beschaffungsmassnahmen im Ausland in eigener Verantwortung ein, auch diejenigen, die im Inland bewilligungs- pflichtig wären (Art. 22ff.). Die unterschiedliche Regelung der Inland- und Auslandbeschaffung entspricht einer Praxis, die für die meisten Nachrichtendienste der Welt Gültigkeit hat und sich im Grunde aus der Tatsache ergibt, dass staatliche, nachrichtendienstliche Informati- onsbeschaffungstätigkeiten in anderen Ländern von diesen Ländern in der Regel als Spionage beurteilt und strafrechtlich verfolgt werden. Spionagedelikte sind hingegen international nicht rechtshilfefähig. Der Bundesrat hält es deshalb für nicht sinnvoll, die Beschaffung im Ausland einem richterlichen oder politischen Genehmigungsver- fahren zu unterstellen. Die Genehmigung könnte im Ausland ohnehin keine rechtli- che oder politische Wirkung entfalten, sondern könnte aus der Sicht des Zielstaates

als rechtswidriger Eingriff von schweizerischen richterlichen und politischen Behör- den in die Souveränität des betreffenden Staates betrachtet werden. Im Weiteren ist zu berücksichtigen,

• dass auch bei der Informationsbeschaffung im Ausland der Kerngehalt der Grundrechte respektiert werden soll (Abs. 3);
• dass die Beschaffungsaktivitäten betreffend Vorgänge im Ausland zu Han- den der Aufsichts- und Kontrollorgane eng dokumentiert werden (Abs. 4); und

- dass die Informationsbeschaffung im Ausland der Kontrolle durch das VBS durch den Bundesrat und schliesslich durch die GPDel unterliegt (vgl. Art. Absatz 1 statuiert den Grundsatz, dass Beschaffungsaktivitäten im Ausland verdeckt durchgeführt werden. Das ist notwendig, da sie ansonsten durch betroffene Staaten oder Akteure verhindert werden und sowohl Mitarbeitende als auch Quellen des NDB gefährdet werden könnten. Absatz 2 erlaubt der Auslandsbeschaffung auch die Tätigkeit im Inland (z.B. die Durchführung von Treffen mit menschlichen Quellen) stellt aber sicher, dass der NDB dieselben Regeln einhält wie für die Beschaffung im Inland. Das gilt insbe- sondere für die allfällige Anwendung von bewilligungspflichtigen Beschaffungs- massnahmen (4. Abschnitt). Davon ausgenommen ist das Eindringen in Computer- systeme und –netzwerke (Art. 22 Abs. 1 Bst. g), sofern sich diese Systeme und Netzwerke im Ausland befinden. Hier wäre eine Genehmigungspflicht unverständ- lich, da derselbe Eingriff genehmigungsfrei wäre, wenn er von einem Standort jenseits der Grenze ausgeführt würde. Der NDB verwendet verdeckte Beschaffungsmassnahmen im Ausland in eigener Verantwortung, auch solche, die nach Artikel 22ff. im Inland bewilligungspflichtig wären. Der Grund für die gegenüber der Inlandbeschaffung abweichende Lösung beim Einsatz der Beschaffungsmassnahmen liegt neben den oben erwähnten Grün- den zudem darin, dass die mit der Beschaffung von Auslandnachrichten befassten Mitarbeitenden des NDB eine grössere situative Handlungs- und Ermessensfreiheit in der Wahl der Mittel benötigen, um ihre Aufträge erfüllen zu können. Der Bundesrat schlägt deshalb vor, die verdeckten Beschaffungsmassnahmen, die im Ausland zulässig sind, in einer abschliessenden Aufzählung ohne besondere Ge- nehmigung zu regeln. Dies weil Schweizer Gerichte im Regelfall weder die jeweili- gen Verhältnisse vor Ort kennen können, noch sich innert nützlicher Frist die für eine verantwortungsvolle Entscheidfindung notwendigen Informationen beschaffen können. Somit ist bei gegebener Sachlage kein ordentliches Genehmigungsverfahren (welches auf internationalem Parkett ohnehin ein Unikum wäre) möglich. Hinzu käme die Problematik, dass eines der höchsten Schweizer Gerichte im Voraus Hand- lungen für rechtmässig erklären würde, die in den Ländern, in welchen sie ausge- führt werden, meist als strafbar betrachtet werden.

Dies bedeutet indessen nicht den Wegfall einer wirksamen Kontrolle. Im Gegenteil: Absatz 4 verpflichtet den NDB, die gesamte Beschaffung von allen Informationen über Vorgänge im Ausland zuhanden der politischen Aufsicht des NDB durch den Bundesrat, das Parlament (Geschäftsprüfungskommission bzw. Geschäftsprüfungs- delegation) und das VBS (Nachrichtendienstliche Aufsicht) zu dokumentieren. Die im Ausland eingesetzten Mitarbeitenden des NDB sind einem erhöhten Risiko ausgesetzt und bewegen sich auch in Kriegs- und in Krisengebieten, zum Teil unter Legendierungen und Tarnidentitäten. Der Bundesrat schlägt in Absatz 5 deshalb ihre Unterstellung unter die Militärversicherung vor. Die in Absatz 6 vorgesehenen Schutzmassnahmen können in Form von technischen Ausrüstungen, aber auch von Legendierungen und Tarnidentitäten oder operationel- ler Unterstützung bestehen, z.B. dem Einsatz von Gegenobservationen zur frühzeiti- gen Erkennung von Gefährdungen im Umfeld eines Einsatzes.

Art. 33 Funkaufklärung Das Parlament hat im Rahmen der Revision BWIS II im ZNDG mit Artikel 4a eine neue gesetzliche Bestimmung geschaffen, welche die nachrichtendienstliche Funk- aufklärung erstmals auf dieser Stufe regelt. Diese Bestimmung trat nach der Anpas- sung der Verordnung über die elektronische Kriegführung erst am 1. November

2012 in Kraft. Der Bundesrat hat sie deshalb weitestgehend unverändert in das

Nachrichtendienstgesetz übernommen, mit kleinen Anpassungen an den Sprach- gebrauch und den Geltungsbereich des NDG. So wurde neu in Absatz 2 die Wah- rung weiterer wesentlicher Landesinteressen im direkten Auftrag des Bundesrates (vgl. Art. 1 Abs. 3 und Art. 62) in die möglichen Voraussetzungen für den Einsatz der Funkaufklärug aufgenommen. Die Funkaufklärung ist auf das Ausland ausgerichtet, das heisst sie darf nur Funk- systeme erfassen die sich im Ausland befinden. In der Praxis betrifft dies vor allem Telekommunikationssatelliten und Kurzwellensender. Beim durchführenden Dienst handelt es sich um das Zentrum für elektronische Operationen der Schweizer Armee ZEO. Nur dieses verfügt über die notwendigen technischen Anlagen. Absatz 4 stellt sicher, dass die Funksendungen nur nach Inhalten mit Auslandsbezug ausgewertet werden dürfen. Dabei können jedoch auch Informationen über Personen im Inland anfallen, namentlich wenn der Kommunikationspartner einer aufgeklärten ausländi- schen Person oder Einrichtung einen Schweizer Fernmeldeanschluss benützt. Solche Informationen darf das ZEO nur anonymisiert an den NDB weiterleiten, sofern sie nicht auf eine konkrete Gefährdung der inneren Sicherheit hinweisen (Abs. 5). Das ZNDG verweist hier auf die weitere Bearbeitung nach den Regelungen des BWIS. Unter dem NDG sind darunter Bedrohungen nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a zu verstehen. Die Funkaufklärung wird heute schon von einer Unabhängigen Kontrollinstanz UKI kontrolliert. Auch hier übernimmt der Bundesrat die entsprechende Regelung aus dem ZNDG (Art. 4b) weitgehend unverändert in Artikel 66 NDG. Damit übernimmt das NDG vollständig die bisherige rechtliche Regelung und Praxis des BWIS. An deren Schaffung war im Rahmen der damaligen gesetzgeberischen Arbeiten Prof. Dr. iur. Giovanni Biaggini, Ordinarius für Staats-, Verwaltungs- und Europarecht an der Universität Zürich, massgeblich beteiligt. Die vorliegende Be- stimmung des NDG wie auch der folgende Abschnitt zur Kabelaufklärung wurden deshalb wiederum unter Beteiligung von Prof. Biaggini erarbeitet.

7. Abschnitt: Kabelaufklärung

Art. 34 Allgemeines Neben der auch in der Schweiz schon heute praktizierten Funkaufklärung gewinnt international die Kabelaufklärung an Bedeutung. Die Verlagerung der Fernmelde- kommunikation von drahtlosen Mitteln (Funk) auf leitungsgebundene Netze (der Verständlichkeit halber hier als „Kabel“ bezeichnet) hat sich in den letzten Jahren mit dem Ausbau der sehr leistungsfähigen Glasfasernetze intensiviert. Gleichzeitig nehmen die Möglichkeiten etwas ab, Erkenntnisse aus der Funkaufklärung zu ge- winnen. Der Vorentwurf orientiert sich deshalb teilweise an einer entsprechenden Gesetzgebung, die Schweden 2008 erlassen hat (Gesetz 2008:717 über die Signal- aufklärung im militärischen Nachrichtendienst; dieser hat in Schweden die Funktion

des Auslandsnachrichtendienstes), und die auch die Kabelaufklärung regelt. Erst mit den notwendigen gesetzlichen Grundlagen ist es in der Schweiz möglich, nähere technische Abklärungen und Versuche mit der Kabelaufklärung durchzuführen. Die Kabelaufklärung dient wie die Funkaufklärung der Informationsbeschaffung über das Ausland und ist deshalb nicht als genehmigungspflichtige Beschaffungs- massnahme konzipiert. Sollen ähnliche Aufklärungszwecke mit Bezug auf das Inland erreicht werden, wäre eine genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahme zu beantragen. Die Kabelaufklärung kann aber nur mit der Beteiligung von schwei- zerischen Anbieterinnen von Fernmeldedienstleistungen durchgeführt werden, welchen eine rechtsgültige Anordnung für das Weiterleiten der entsprechenden Datenströme an die ZEO übergeben werden muss. Da hier ein kontradiktorisches Beschwerdeverfahren durch die von der Aufklärungsmassnahme betroffenen Perso- nen nicht möglich ist, sieht das Gesetz ein analoges Genehmigungsverfahren wie bei den genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen im Inland vor (Art. 25). Die Bearbeitung der Daten erfolgt aber anders als bei den genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen nicht in separaten Systemen, sondern wie die Erkenntnis- se aus der Funkaufklärung im Restdatenspeicher und im IASA NDB (Art. 42ff.). Bei der Kabelaufklärung werden bestimmte Datenströme auf internationalen Fern- meldekabeln erfasst und ähnlich wie bei der Funkaufklärung nach Inhalten abge- sucht, triagiert und der Auswertung zugeführt. Im Gegensatz zur Fernmeldeüberwa- chung im Inland als genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahme ist die Kabelaufklärung ein Mittel der Auslandsaufklärung und ist nicht darauf ausgerich- tet, den gesamten Fernmeldeverkehr von bestimmten Anschlüssen zu erfassen. Dies ist technisch nicht in der gleichen Art möglich, da sich die Zielobjekte im Ausland befinden. Die Schweiz hat bisher noch keine Erfahrungen mit diesem Aufklärungsmittel, da hierzu keine rechtlichen Grundlagen bestehen. Der durchführende Dienst nach Absatz 1 ist wie bei der Funkaufklärung das Zent- rum für elektronische Operationen ZEO der Armee. Dieses verfügt über die techni- sche Kompetenz und die Einrichtungen zu deren Durchführung. Zum Schutz der Grundrechte der Personen, deren Kommunikationsdaten bei der Kabelaufklärung

miterfasst werden, aber nicht den Suchkriterien des Auftrags des NDB entsprechen, ist es notwendig, dass nicht der NDB, sondern eine Drittstelle die Triage der Daten durchführt. Das ZEO leitet wie bei der Funkaufklärung nur an den NDB weiter, was einem Suchauftrag entspricht, oder was direkte Hinweise auf eine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit enthält. Diese Kriterien und die Vorgehensweisen entsprechen weitgehend jenen bei der Funkaufklärung. Absatz 2 stellt sicher, dass keine rein schweizerischen Kommunikationen erfasst werden. Wo dies technisch nicht möglich ist (z.B. kann der Leitweg von IP- Datenpaketen nicht vorausgesagt werden, auch wenn sich Absender und Empfänger in der Schweiz befinden), sind solche Daten unverzüglich zu vernichten, sobald ihre Schweizerische Herkunft und Zieladresse erkannt werden. Diese Verpflichtung trifft sowohl das ZEO als auch den NDB. Absatz 3 definiert Vorgaben an die Suchbegriffe, welcher der NDB für den Auftrag definiert. Diese sollen möglichst präzise gefasst sein, damit die Datenerfassung möglichst geringe Eingriffe in die Privatsphäre von Personen verursacht. Das heisst, dass beispielsweise die Suche nach konkreten Personalien von ausländischen Ter-

rorverdächtigen oder der Fernmeldeanschlüsse, die diese verwenden, wirkungsvoller und schonender ist als die Verwendung eines trivialen Suchwortes wie „Al Qaida“ oder „Sprengstoffanschlag“. Hierzu besteht bereits eine eingespielte, rechtlich korrekte und kontrollierte Praxis aus der Funkaufklärung. Absatz 4 beauftragt den Bundesrat ähnlich wie Absatz 3 der Funkaufklärung mit dem Erlass des ausführenden Rechts in einer Verordnung.

Art. 35 / 36 Genehmigungspflicht und Genehmigung des Auftrags zur Kabelauf- klärung Diese Artikel regeln analog zu den genehmigungspflichtigen Beschaffungsmass- nahmen die Genehmigung der Aufträge für die Kabelaufklärung. Weil hier Fern- meldeproviderinnen Anordnungen für die Weiterleitung bestimmter Datenströme zugestellt werden müssen und kein Widerspruchsverfahren durch die betroffenen Personen möglich ist, ist eine richterliche Überprüfung notwendig. Der Antrag nach Artikel 36 Absatz 1 umfasst auch die Kategorien von Suchbegrif- fen, nach welchen die Daten zu Handen des NDB auszuwählen sind. Die Erfahrung aus dem Betrieb der Funkaufklärung zeigt, dass diese Suchbegriffe dynamisch gehandhabt werden müssen und ständig verfeinert werden können. Deshalb ist auch bei der Kabelaufklärung vorgesehen, mit Kategorien von Suchbegriffen zu arbeiten, damit nicht bei jeder Verfeinerung eine neue Genehmigung eingeholt werden muss. Eine Kategorie von Suchbegriffen kann z.B. eine Gruppe von Angehörigen einer bestimmten Terrorgruppierung sein sowie die mit ihr in operativen Kontakten ste- henden Personen. Diese Personen können namentlich erst im Verlauf der Aufklä- rung identifiziert werden. Präzise Suchbegriffe, die erst im Vollzug der Massnahme definiert werden, sind z.B. Angaben zu fernmeldetechnischen Adressierungselemen- ten (z.B. Telefonnummern), Adressen oder Geschäfts- und Projektbezeichnungen. Im Gegensatz zu den genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen, welche jeweils nur für drei Monate genehmigt werden können, soll die Kabelaufklärung beim Erstauftrag nach Absatz 3 für sechs Monate genehmigt werden können. Dies erscheint sinnvoll, da die Aufnahme der Erfassung und das Ausbilden und Einarbei- ten der Triage in einen Auftrag mehr Zeit erfordert als z.B. die umfassende Zulei- tung an den NDB aller Kommunikationen bei einer Fernmeldeüberwachung nach Artikel 22 Absatz 1 Buchstabe a. Für die Verlängerungen gilt dann dieselbe Frist wie bei den genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen von drei Monaten.

Art. 37 Vollzug der Kabelaufklärung Die Durchführung gleicht dem Verfahren bei der Funkaufklärung, mit der Ausnah- me, dass der durchführende Dienst bei der Kabelaufklärung die Signale der Fern- meldeeinrichtungen nicht selbst erfasst (mit Antennen), sondern von den Fernmel- deprovidern zugeleitet erhält. Welche Provider betroffen sind, muss im Einzelfall anhand der Kenntnis der Durchleitungswege durch die Schweiz festgelegt werden. Das weitere Verfahren und die Kriterien für die Auswahl der an den NDB weiterzu- leitenden Daten orientieren sich sodann stark an den Regelungen für die Funkaufklä- rung (Abs. 2-5). Zuständig für die nachrichtendienstliche Auswertung der Daten ist der NDB. Er entscheidet auch, welche Daten er gemäss den rechtlichen Grundlagen in seinen

Informationssystemen ablegt und weiterbearbeitet (siehe 4. Kapitel). Wie bisher kann das ZEO die weitergeleiteten Daten aber auch mit technischen oder inhaltli- chen Erläuterungen, Zusammenfassungen oder Übersetzungen zu Handen des NDB versehen.

Art. 38 Verpflichtungen der Betreiberinnen von leitungsgebundenen Netzen und der Anbieterinnen von Telekommunikationsdienstleistungen Da wie bereits erläutert die Kabelaufklärung nur mit Beteiligung der Anbieterinnen von Fernmeldedienstleistungen und der Betreiberinnen von leitungsgebundenen Netzen betrieben werden kann, legt Artikel 38 deren Verpflichtungen in diesem Rahmen fest. Verpflichtet sind dabei nur Betreiberinnen, die öffentliche Leistungen im Sinne des FMG im grenzüberschreitenden Verkehr anbieten. Die technischen Auskünfte sind insbesondere auch notwendig, um die einzelnen Aufträge und die Anträge an die Genehmigungsinstanzen formulieren zu können. Ihre Erteilung ist deshalb nicht auf die konkrete Durchführung eines genehmigten und freigegebenen Auftrages beschränkt. In der Regel werden die technischen Fragen zwischen der durchführenden Stelle ZEO und den Providern zu klären sein. Der NDB braucht aber für die Begründung und Dokumentierung seiner Aufträge auch direkte Aus- künfte von den Anbieterinnen von Fernmeldedienstleistungen und Betreiberinnen von leitungsgebundenen Netzen. Eine Beteiligung des Dienstes ÜPF im EJPD ist dabei nicht notwendig, da es sich bei der Kabelaufklärung nicht um eine von diesem angebotene Überwachungsart gemäss dem BÜPF handelt. Vielmehr müssen die technischen Modalitäten zwischen dem NDB, dem ZEO und den Betreiberinnen direkt und im Einzelfall geklärt wer- den. Der Aufwand für die Realisierung der Kabelaufklärung lässt sich mangels Erfahrun- gen derzeit nicht abschätzen. So ist insbesondere nicht klar, welche nachrichten- dienstlich relevanten Datenströme heute und in Zukunft überhaupt durch die Schweiz fliessen. Diese Informationen können erst erhoben werden, wenn die ent- sprechenden gesetzlichen Grundlagen vorliegen. Der Bundesrat schätzt, dass die Aufnahme der konkreten Vorbereitungen für die Kabelaufklärung und erste Testbetriebe auf Seiten des NDB und des ZEO vorerst je zwei zusätzliche Stellen erfordert. Diese werden in den ordentlichen Personalpla- nungen beantragt werden.

4. Kapitel: Datenbearbeitung und Archivierung

1. Abschnitt: Grundsätze und Datenbearbeitung in den Kantonen

Einleitende Bemerkungen Zur Aufgabenerfüllung nach diesem Gesetz, dem rechtzeitigen Erkennen und um- fassenden Beurteilen von Bedrohungen der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz, ist der NDB wie jeder Nachrichtendienst auf eine breit angelegte Informa- tionsbasis aus vielfältigen Quellen angewiesen. Terroristische Anschläge, Spionageaktivitäten, gewaltextremistische Aktionen usw. werden typischerweise verdeckt vorbereitet und so lange wie möglich geheim gehal-

ten. Sie können aber zu beträchtlichen Schäden führen, weshalb ihre Früherkennung und Abwehr zentral ist. Deshalb muss die Informationsbearbeitung bereits zu einem Zeitpunkt erfolgen, an dem noch kein rechtsgenügender Verdacht auf die Vorberei- tung oder das Vorliegen einer Straftat besteht. Vielmehr muss der NDB aktiv nach diesen Bedrohungen suchen und sie im Verbund mit den anderen Behörden abweh- ren. Das vorliegende Gesetz verzichtet konsequent auf die nicht mehr zeitgemässe Tren- nung zwischen innerer und äusserer Sicherheit, so dass diese Unterscheidung auch bei der Datenbearbeitung durch den NDB keine bestimmende Rolle spielen kann. Vielmehr ist der fusionierte Nachrichtendienst auf eine einheitliche Regelung der Datenerfassung, -haltung und -bewirtschaftung angewiesen, damit die mit der Fusi- on angestrebte Effizienzsteigerung und die geforderte gesamtheitliche Auswertung der nachrichtendienstlichen Daten erfolgen kann. Dabei gilt es, die bewährten Punk- te aus der langjährigen Praxis mit den bisherigen Rechtsgrundlagen BWIS und ZNDG angemessen zu berücksichtigen. Der vorliegende Gesetzesentwurf sieht vor, dass die vom NDB beschafften oder bei ihm eintreffenden Meldungen je nach Thematik, Quelle und Sensibilität der Daten in einen Verbund von Informationssystemen abgelegt werden. Der NDB kann nicht wahllos Daten sammeln und aufbewahren. Voraussetzung ist immer ein genügender Bezug zu seinen Aufgaben nach diesem Gesetz. Weiter ist die Einhaltung der Da- tenbearbeitungsschranke bezüglich der Ausübung der politischen Rechte zu beach- ten (Art. 3 Abs. 5 bis 8). Schliesslich wird sichergestellt, dass die Daten bereits vor der Ablage auf Erheblichkeit und Richtigkeit überprüft werden. Ebenso erfolgt diese Prüfung, bevor Personendaten eine Aussenwirkung entfalten, indem sie innerhalb eines Produkts des NDB (z.B. Analysebericht, Meldung an Partnerdienst, Lagebeur- teilung) verwendet werden. Daten, die der NDB mittels einer bewilligungspflichtigen Beschaffungsmassnahme oder aufgrund von Grenzkontrollen erhält, werden gesondert behandelt und stehen nur den Spezialisten innerhalb des NDB zur Verfügung. Die verschiedenen Informationssysteme des NDB erlauben eine differenzierte Regelung der Datenhaltung. Während die Datenbearbeitung beispielsweise im Bereich Spionageabwehr, Nonproliferation oder Schutz kritischer Infrastrukturen

kaum jemals zu Kritik Anlass gab, hat sich die Datenbearbeitung im Bereich des gewalttätigen Extremismus immer wieder als politisch und datenschutzrechtlich besonders sensibel erwiesen. Entsprechend sind für diesen heiklen Bereich strengste Datenbearbeitungsauflagen analog dem BWIS (systematische Qualitätssicherung in kurzen Intervallen) vorgesehen. Die Auflagen bezüglich Meldungen aus öffentlich zugänglichen Quellen sind demgegenüber weniger streng (langsamerer Überprü- fungsrhythmus, längere Aufbewahrungsdauer, breiterer Kreis der Zugriffsberechtig- ten), da solche Daten in der Regel auch aus den Herkunftsquellen weiterhin er- schlossen werden könnten, wenn auch anders strukturiert und mit weniger Garantie der Verfügbarkeit.

Art. 39 Grundsätze Die in Artikel 39 festgehaltenen Grundsätze gelten für alle Informationssysteme des NDB. Damit wird ein einheitlich hoher Standard der Datenbearbeitungsqualität sichergestellt, egal in welchem System Personendaten gespeichert sind. Die Systeme können die Daten in Form von Texten, Ton oder Bild oder anderen geeigneten Formaten enthalten. Der NDB ist zur Auftragserfüllung immer wieder auf die Bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten, wie z.B. die Religionszugehörigkeit bei fundamen- talistisch motivierten Terroristen, die Verbüssung von Haftstrafen durch Verurteilte oder den Gesundheitszustand von Identifikationsfiguren oder ausländischen Politi- kern angewiesen. Er erstellt und bearbeitet Persönlichkeitsprofile, z.B. zur Einschät- zung der Bedrohung durch gewaltextremistische Einzeltäter oder Gruppen. Absatz 1 schafft für diese Datenbearbeitungen die notwendige formellgesetzliche Grundlage. In Abweichung zu den üblichen Datenschutzauflagen muss der NDB gemäss Absatz

2 auch als unrichtig erkannte und entsprechend bewertete Daten aufbewahren dür-

fen. Bei der Beurteilung von nachrichtendienstlichen Informationen geht es auch immer um das Erkennen von Desinformation und Falschinformation. Solche Infor- mationen lassen Absichten von Informationsproduzenten und -lieferanten erkennen. Einmal erkannte Des-, respektive Falschinformation muss auch in Zukunft als solche bekannt und vorhanden sein, um keine späteren Fehlbeurteilungen zu provozieren. Ebenfalls muss bei der internationalen Zusammenarbeit auf identifizierte Falschin- formationen zugegriffen werden können, um die spätere Kolportierung von Falsch- informationen (z.B. fälschliche Identifikation einer Person als Mitglied einer Terror- gruppe) richtig beurteilen und gegebenenfalls darauf reagieren zu können. Als unrichtig erkannte Daten können darüber hinaus wertvoll sein für die Einschätzung

der Zuverlässigkeit, Vertrauenswürdigkeit oder der Absichten einer menschlichen Quelle oder eines Partnerdienstes. Die Informationssysteme des NDB bilden einen Verbund; sie dienen alle dem Zweck der Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben des NDB. Dabei müssen Daten oft für die Auftragserfüllung in ein anderes System überführt werden. Der Analytiker, der einen Bericht zu einer terroristischen Gruppierung verfassen muss, ist z.B. auf Meldungen von ausländischen Sicherheitsdiensten, Medienberichten, festgestellten Einreisen in die Schweiz usw. angewiesen. Seine Analysearbeit wird er im dafür vorgesehen Informationssystem IASA NDB nur dann durchführen und belegen können, wenn er die benötigen Daten in IASA NDB zusammengeführt hat. Da dieselben Daten im Ursprungssystem aber auch noch anderen Zwecken dienen können oder von einer umfassenden Meldung oft nur ein Teil für das Erstellen eines bestimmten Produktes benötigt wird, muss die jeweilige Meldung im Originalsystem verbleiben, wo sie anderen Anwendern zur Verfügung steht. Dort wird sie weiterhin regelmässig auf ihre Erheblichkeit und Richtigkeit überprüft (vgl. Art. 40, Qualitäts- sicherung). Die Daten können somit zwischen den Systemen kopiert werden und unterstehen den jeweiligen Vorgaben der verschiedenen Informationssysteme. Die schon heute in den Systemen ISIS und ISAS praktizierte Vernetzung von Daten in den Systemen erhöht die Qualität der Ablage und der Auswertemöglichkeiten gegenüber der reinen Ablage von Einzelobjekten. So lassen sich z.B. Beziehungen zwischen Personen untereinander oder mit Ereignissen effizient erfassen und darstel- len. Deshalb schafft Absatz 4 die ausdrückliche Grundlage für solche Vernetzungen und den Einsatz von automatisierten Such- und Auswerteprogrammen.

Art. 40 Qualitätssicherung Verschiedene Berichte der Aufsichtsorgane haben aufgezeigt, wie wichtig eine verlässliche und handhabbare Qualitätssicherung für die Güte der Daten des NDB ist. Die Einrichtung einer internen Qualitätssicherungsstelle im NDB hat sich be- währt und soll auch gesetzlich verankert werden. Die Mittel der Qualitätssicherung werden analog dem differenzierten Datenerfassungsmodell gezielt eingesetzt:

• Eine unmittelbare und lückenlose Überprüfung durch die interne Qualitätssi- cherungsstelle ist bei den Datenbearbeitungen im Bereich des Gewaltextre- mismus (Abs. 5 Bst. a) sowie bei der Erfassung kantonaler Berichte im INDEX NDB (Abs. 5 Bst. b) sichergestellt. Während in den Bereichen uner- laubter Nachrichtendienst, Proliferation oder Terrorismus zumeist langjähri- ge Entwicklungen zu beobachten sind, ist im Bereich des Gewaltextremis- mus mit viel kürzeren Halbwertszeiten der Datenqualität zu rechnen. Das Risiko, zwischenzeitlich unnötig gewordene Daten im System zu haben, ist hier bedeutend höher zu veranschlagen und verlangt nach kürzeren Überprü- fungszyklen. Für die ebenfalls strikte periodische Überprüfung und periodi- sche Löschung der kantonalen Berichte und ihrer Vorarbeiten sprechen die aktuell strengen Datenbearbeitungsauflagen kantonaler BWIS-Datenbanken. Die Zentralisierung der Datenherrschaft auf Bundesebene soll nicht mit ei- nem Aufweichen dieser Auflagen einhergehen.
• Bei allen übrigen Informationssystemen des NDB sind primär die Benutze- rinnen und Benutzer für die regelmässige Durchführung der Qualitätssiche- rung verantwortlich (Abs. 4). Die interne Qualitätssicherungsstelle sorgt mit-

tels Ausbildung, Vorgaben und Kontrollen für die korrekte Umsetzung der vorgeschriebenen Datenbearbeitungsfilter. Es ist vorgesehen, dass Mitarbei- tende nur nach erfolgreich bestandener Prüfung auf die Informationssysteme zugreifen dürfen.

• Zusätzlich führt die Qualitätssicherungsstelle auf allen Systemen Stichpro- ben durch, bei welcher sie die Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirk- samkeit der Datenbearbeitungen überprüft. Diese Kriterien folgen jenen der Aufsichtsorgane (Art. 65ff.). Erkenntnisse daraus fliessen wiederum in die Ausbildung der Benutzerinnen und Benutzer ein.
• Beim System Restdatenspeicher sorgt eine periodische Überprüfung der Meldungen dafür, dass nur Meldungen weiter gespeichert bleiben, die auch den Anforderungen an eine Neuaufnahme genügen würden. Dabei werden nicht sämtliche Personendaten im Detail überprüft, sondern die Erheblich- keit und Richtigkeit der Meldung als Ganzes. Konkret sorgen folgende Triage-Schritte beim NDB für eine hohe Datenqualität:
• Eingangstriage: Beschränkung auf die Personendaten, die aufgrund des ge- setzlichen Auftrags bearbeitet werden können, Beachtung der politischen Rechte, Prüfung aller Daten auf Richtigkeit und Erheblichkeit;
• periodische Überprüfung: die in den Informationssystemen des NDB gespei- cherten Daten werden regelmässig daraufhin überprüft, ob sie für die Erfül- lung der Aufgaben nach diesem Gesetz noch benötigt werden;
• Ausgangstriage: nur wenn die Datenbearbeitung rechtens ist, dürfen die Per- sonendaten eine Aussenwirkung entfalten (vgl. Art. 54);
• maximale Aufbewahrungsfristen: der Bundesrat bestimmt für jedes Informa- tionssystem die maximale Aufbewahrungsfrist.

Die Absätze 1 und 2 definieren die Eingangsbeurteilung, die der NDB vor jeder Erfassung von Daten in ein Informationssystem durchführt. Massgebend nach Absatz 1 sind dabei Erheblichkeit und Richtigkeit der Personenda- ten. Diese Beurteilung erfolgt für das nicht nach Personenobjekten geordnete System Restdatenspeicher nicht für die einzelnen Personendaten einer Meldung, sondern für die Meldung gesamthaft. Nach Absatz 2 darf der NDB nur diejenigen Daten bearbeiten, die einen Bezug zu seinen gesetzlichen Aufgaben (Art. 4 Abs. 1) aufweisen. Konkret muss der NDB mit einer Eingangskontrolle bereits vor der Erfassung in ein Informationssystem sicher- stellen, dass die erhaltenen Meldungen und Auskünfte einen inhaltlichen Bezug zu gewalttätigem Extremismus, Terrorismus, verbotenem Nachrichtendienst, Prolifera- tion, Angriffen auf kritische Infrastrukturen oder sicherheitspolitisch bedeutsamen Vorgängen aufweisen. Des Weiteren ist die Bearbeitungsschranke zum Schutz der politischen Rechte (Art. 3 Abs. 5-8) zu beachten. Der NDB sorgt nach Absatz 4 für eine regelmässige Überprüfung der in allen seinen Informationssystemen gespeicherten Personendaten. Daten, die er nicht mehr für die Erfüllung der Aufgaben benötigt, werden in seinen Systemen gelöscht und nach den Vorgaben des Bundesarchivs archiviert (Art. 59).

Art. 41 Datenbearbeitung in den Kantonen Absatz 1 liegt folgendes Konzept zu Grunde: soweit die kantonalen Vollzugsbehör- den im Anwendungsbereich dieser Vorlage tätig sind, arbeiten sie ausschliesslich mit Informationssystemen, die ihnen der Bund zur Verfügung stellt. So erlaubt z.B. der INDEX NDB den Kantonen die Erfassung von Vorabklärungen zu Berichten an den Bund, die Auftragsverwaltung und die Ablage ihrer Berichte (vgl. Artikel 46). Die Daten werden ausschliesslich vom Bund, bzw. vom NDB, verwaltet und unter- stehen dem Datenschutzrecht des Bundes. Im Anwendungsbereich dieser Vorlage ist der Bund der alleinige Datenherr. Daten nach Absatz 2 bearbeiten Kantone entweder im Rahmen der eigenen, kantona- len nachrichtendienstlichen Tätigkeit (ausserhalb der Zuständigkeit des Bundes, bzw. des NDB) oder bei der Wahrnehmung anderer sicherheits- oder kriminalpoli- zeilicher Aufgaben. So bearbeiten die Kantone beispielsweise die Daten zu Bewilli- gungsgesuchen für Kundgebungen in eigener Kompetenz. Sind dabei gewaltextre- mistische Ausschreitungen zu befürchten, so bearbeitet sie der NDB auch unter diesem Gesichtspunkt. Verläuft die Kundgebung tatsächlich gewalttätig, so bearbei- tet der NDB diese Informationen aus dem Gesichtspunkt des gewalttätigen Extre- mismus nach diesem Gesetz, während die kantonalen Behörden die Straftaten wie Sachbeschädigung, Landfriedensbruch oder Körperverletzung in eigener Kompetenz bearbeiten. Wegen den unterschiedlichen Auskunftsregelungen für diese Datenbear- beitungen ist zu vermeiden, dass der eine Datenbestand Hinweise auf den anderen enthält. Die Vollzugsvorschriften können Ausnahmen vorsehen, z.B. wenn Meldun- gen gar keine Personendaten enthalten oder wenn den betroffenen Personen die beidseitige Bearbeitung bekannt ist, z.B. auf Grund von entsprechenden Vorhalten bei Befragungen.

2. Abschnitt: Nachrichtendienstliche Informationssysteme

Art. 42 Informationssysteme des NDB Artikel 42 definiert den Verbund von Informationssystemen, den der NDB zur Erfüllung seiner Aufgaben betreibt. Der Verbund ist vergleichbar mit dem Verbund der polizeilichen Informationssysteme, wie er im Bundesgesetz vom 13. Juni 2008 24 über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (BPI) geregelt ist (vgl. Art. 2 BPI). Der Artikel erlaubt den Überblick über alle Informationssysteme des NDB, die ihre formellgesetzliche Grundlage in der Vorlage finden. Jedes Informationssystem wird nachfolgend in einem eigenen Artikel behandelt. Der Bundesrat erhält in Absatz 2 den Auftrag, für jedes Informationssystem die Einzelheiten der Datenbearbeitung festzulegen. Darunter fallen insbesondere auch die Fristen für die periodischen Überprüfungen und die maximale Aufbewahrungs- dauer. Die Delegation dieser Detailregelungen an den Bundesrat entspricht der heutigen Regelung und dem üblichen Vorgehen bei Informationssystemen. Die Verordnung vom 4. Dezember 200925 über die Informationssysteme des Nachrich- tendienstes des Bundes (ISV-NDB) legt heute beispielsweise die maximalen Auf- bewahrungsfristen fest. Diese liegt bei den Daten über die Auslandsaufklärung bei 30 Jahren nach der letzten Bearbeitung, höchstens aber bei 45 Jahren. Bei den In- landdaten beträgt sie je nach Herkunft der Daten zwischen fünf Jahren (Daten aus Personensicherheitsprüfungen) und 45 Jahren (Daten aus öffentlich zugänglichen Quellen). Ebenso legt die ISV-NDB die periodischen Überprüfungsfristen der Daten der Inlandaufklärung auf fünf Jahre fest nach der ersten Erfassung und danach alle drei Jahre für die wiederkehrende Überprüfung bis zur maximalen Aufbewahrungs- dauer. Das NDG legt hierfür fest, dass der Bundesrat bei der Festlegung dieser Fristen die besonderen Eigenschaften der Daten, bzw. der Bedürfnisse der Aufga- bengebiete berücksichtigen muss. Damit sollen wie bisher differenzierte Lösungen für die verschiedenen Systeme und Datenkategorien getroffen werden. Im weiteren wird der NDB gemäss den allgemeinen datenschutz- und informations- schutzrechtlichen Vorgaben zu allen Informationsystemen Bearbeitungsregelemente erlassen, welche insbesondere die interne Organisation sowie das Datenbearbei- tungs- und Kontrollverfahren umschreiben und die Unterlagen über die Planung, die Realisierung und den Betrieb der Datensammlung und der Informatikmittel enthal-

ten.

Art. 43 Zuweisung der Daten zu den Informationssystemen Die beim NDB eingehenden Daten werden in einem ersten Schritt auf die Erheb- lichkeit für die Aufgabenerfüllung und ihre Richtigkeit beurteilt. Danach weist sie die zuständige Stelle des NDB dem für die Datenart vorgesehenen System zu. Den Systemen IASA NDB und INDEX NDB werden keine Daten direkt zugewiesen. IASA dient den Auswerterinnen und Auswertern des NDB zum Zusammentragen, Auswerten und Dokumentieren der für die Produktion notwendigen Daten und Erkenntnisse. Der INDEX NDB enthält von Seiten des NDB vor allem die Identifi-

24 SR 361 25 SR 121.2

kationsdaten für Personen, Organisationen, Gegenstände und Ereignisse, die aus den Systemen IASA NDB und IASA-GEX NDB in den INDEX NDB kopiert werden.

Art. 44 Informations- und Analysesystem Auswertung (IASA NDB) Artikel 44 bildet die formellgesetzliche Grundlage für IASA NDB, das System zur nachrichtendienstlichen Auswertung für alle Aufgabengebiete des NDB mit Aus- nahme des gewalttätigen Extremismus. Diese Daten dürfen nach dem neuen System ausschliesslich im System IASA-GEX NDB bearbeitet werden (Art. 45). IASA NDB löst damit weitestgehend die heutigen Systeme ISIS und ISAS ab. Verantwortlich für das Erfassen und periodische Überprüfen der im IASA gespei- cherten Daten sind die Auswerterinnen und Auswerter des NDB in ihren jeweiligen Spezialgebieten. Die interne Qualitätssicherungsstelle führt zusätzlich regelmässig Stichproben durch, um die gesetzeskonforme Bearbeitung zu kontrollieren (vgl. Art. 40).

Art. 45 Informations- und Analysesystem Auswertung Gewaltextremismus (IASA-GEX NDB) Daten über gewalttätigen Extremismus haben oft stärkere ausschliessliche Bezüge zur Schweiz als Daten anderer Arbeitsgebiete des NDB. Sie sind oft auch heikler, da hier die Nähe zur grundrechtlich geschützten und in Artikel 3 Absatz 5 NDG der Informationsbeschaffung und -bearbeitung entzogenen politischen Betätigung grös- ser ist. Sie werden deshalb in einem besonderen Informationssystem IASA-GEX NDB erfasst, das der zentralen Erfassung, Bearbeitung und Auswertung aller Daten im Bereich des Gewaltextremismus dient. Dort unterstehen sie auch der strengeren und regelmässigeren Überprüfung durch die interne Qualitätssicherungsstelle des NDB (Art. 40 Abs. 5 Bst. a). Der Bundesrat legt gemäss Artikel 61 Absatz 1 Buchstabe c jährlich fest, welche Gruppierungen, als gewaltextremistisch einzustufen sind.

Art. 46 INDEX NDB Der INDEX NDB dient einerseits der Feststellung, ob der NDB Daten zu einer bestimmten Person, Organisation, einem Gegenstand oder einem Ereignis bearbeitet. Alle im IASA NDB und IASA GEX NDB erfassten Personen sind hier abrufbar. Konkret werden hier die wichtigsten Identifikationsdaten erfasst, wie beispielsweise bei Personen Namen, Geburtsdatum, Nationalität usw. Auf den Index haben auch die berechtigten Stellen Zugriff, welche nicht am besonders gesicherten Netzwerk des NDB angeschlossen sind. Der INDEX NDB dient damit der Koordination der nachrichtendienstlichen Tätig- keiten von Bund und Kantonen aber auch der Koordination von nachrichtendienstli- chen mit sicherheits- und kriminalpolizeilichen Tätigkeiten. Heute erfolgt dies, indem Amtsstellen ausserhalb des NDB einen auf die Identifikationsdaten einge- schränkten direkten Zugriff auf das System ISIS haben. Stellen ausserhalb des NDB und der kantonalen Vollzugsbehörden haben keinen Zugang zu über die Identifikati- onsdaten hinausgehenden Informationen. Sie müssen mit dem NDB in Kontakt treten, um allenfalls weitere Daten auf dem Weg der formellen Zusammenarbeit und Datenweitergabe (Art. 54ff.) zu erhalten.

Der INDEX NDB ist als besonderes System für diesen Zweck notwendig, da IASA NDB und IASA-GEX NDB aus Sicherheitsgründen im besonders geschützten Netzwerk des NDB betrieben werden sollen, das keine Zugriffe von Stellen ausser- halb des NDB erlaubt. Der INDEX NDB ermöglicht die rasche Abfrage der Identifi- kationsdaten für die berechtigten Drittstellen, während die vollständigen Daten des NDB vor Zugriffen von Aussen geschützt bleiben. Andererseits dient der INDEX NDB als Plattform für die Datenbearbeitung durch die kantonalen Vollzugsbehörden. Sie bearbeiten hier die Daten im Vorfeld zu einem Bericht an den NDB. Der Index erlaubt ihnen weiter die Übersicht über die Aufträge des Bundes und die Ablage. Mit dieser Zentralisierung auf Bundesebene aller im Rahmen dieser Vorlage erfolgenden Datenbearbeitungen, wird eine einheit- liche Regelung und Kontrolle sichergestellt.

Art. 47 Geschäftsverwaltung NDB (GEVER NDB) Bei GEVER NDB handelt es sich um eine Standardgeschäftsverwaltung, wie sie in anderen Bereichen der Bundesverwaltung auch in Betrieb ist. Der NDB bearbeitet jedoch typischerweise vor allem nachrichtendienstliche Geschäfte, wie Analysebe- richte, schriftliche oder mündlich vorzutragende Lageeinschätzungen oder Antwor- ten auf Einzelanfragen. Diese werden wie rein administrative Geschäfte (z.B. Stel- lungnahmen zu Ämterkonsultationen, Finanzabläufe, Personalgeschäfte usw.) in diesem zentralen System verwaltet, das so einen Überblick und die Geschäftskon- trolle über alle laufenden und abgeschlossenen Geschäfte erlaubt. Über den mit dem Bundesarchiv abgestimmten Aktenplan wird über GEVER NDB die Archivierung der Produkte des NDB sichergestellt. Zum Schutz der nachrichtendienstlichen Daten betreibt der NDB GEVER NDB ebenfalls in seinem besonders geschützten Netzwerk, das heisst es gibt keine Zugrif- fe von Drittstellen.

Art. 48 Elektronische Lagedarstellung (ELD) Artikel 48 übernimmt von Artikel 10a BWIS die formellgesetzliche Grundlage für die ELD, das System für die elektronische Lagedarstellung des NDB. Die Regelung entspricht weitgehend der am 16. Juli 2012 in Kraft getretenen Revision des BWIS. Personendaten werden in der ELD nur insofern geführt, als dies zur Lagedarstellung und –beurteilung unbedingt notwendig ist. Zu Absatz 3 hat im Rahmen von BWIS II der ausnahmsweise Zugang von Privaten oder ausländischen Behörden zu erheblichen Diskussionen geführt. Die bisherige Praxis hat die restriktive Anwendung dieser Bestimmung durch den NDB bestätigt: Bisher wurden keine solchen Zugänge gewährt, weil keine entsprechenden Situatio- nen vorlagen. Der Bundesrat ist aber nach wie vor überzeugt, dass die Schweiz als Gastgeber internationaler Veranstaltungen im Verbund mit privaten und ausländi- schen Partnern für die Sicherheit sorgen muss. Erfahrungen wie z.B. mit der EURO 08 haben gezeigt, dass es bei grösseren Veranstaltungen mit erhöhtem Gefährdungs- potential notwendig sein kann, auch privaten Organisationen oder ausländischen Partnern unverzüglich Zugriff auf bestimmte Daten der ELD NDB zu geben. Dabei ist jeweils der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren, das heisst der NDB

gibt nur zu denjenigen Daten Zugriff, die für diese besondere Bedrohungsabwehr benötigt werden.

Art. 49 Zugangsportal öffentliche Informationsquellen (OSINT-Portal) Artikel 49 bildet die formellgesetzliche Grundlage für das OSINT-Portal, das Sys- tem des NDB zur Nutzung der öffentlich zugänglichen Daten. Eine Speicherung z.B. von Internet-Daten ist für die zielgerichtete Auswertung unerlässlich, da sonst bei jeder neuen Recherche jeweils wieder im gesamten Internet gesucht werden müsste, und zudem im Internet die Verfügbarkeit von früher vorhandenen Daten nicht gesi- chert ist. Da es sich um grundsätzlich jedermann zugängliche Daten handelt, sollen sie auch innerhalb des NDB weniger restriktiv behandelt werden als Daten aus anderen Quellen. Somit ist es auch nicht sinnvoll, in Absatz 3 den Zugriff innerhalb des NDB einzuschränken.

Art. 50 Quattro P Der NDB lässt von den Grenzkontrollorganen an den schweizerischen Flughäfen schon heute Einreisedaten von bestimmten Personen aus bestimmten Herkunftslän- dern zum Zweck der Früherkennung von Spionage und Proliferation erfassen. Diese Daten soll er auf einem separaten Informationssystem mit dem Namen Quattro P bearbeiten („Programme préventif de contrôle des passeports“, bisher im Informa- tikmodul P4 nach Art. 25 Abs. 1 Bst. h ISV-NDB). Zugriff hat nach Absatz 3 nur ein kleiner Personenkreis innerhalb des NDB, der mit der Erfassung, Recherche und Auswertung dieser Daten beauftragt ist (heute weni- ger als zehn Personen). Der Bundesrat bestimmt gemäss Absatz 4 jährlich den Umfang der Kontrollen, das heisst die massgebenden Herkunftsländer und allfällige Einschränkungen auf be- stimmte Personenkategorien (z.B. nur Männer oder nur Inhaber von bestimmten Arten von Pässen). Das Vorgehen ist vergleichbar mit dem Festlegen nach Artikel

18 Absatz 4 der Vorgänge und Feststellungen, die dem NDB unaufgefordert zu

melden sind. Für die Daten des Systems Quattro P gilt heute eine maximale Aufbe- wahrungsdauer von fünf Jahren (Art. 33 Abs. 1 Bst. i ISV-NDB).

Art. 51 Informationssystem Kommunikationsaufklärung (ISCO) Das System ISCO (Informationssystem COMINT) dient dem NDB zur Verwaltung und Steuerung seiner Aufträge an das ZEO. Die Steuerung der Funk- und Kabelauf- klärung geschieht durch schriftliche Aufträge des NDB (vgl. Art. 33ff.). In diesen werden der Aufklärungsauftrag, die Informationen zu den konkreten Aufklärungsob- jekten, die erwarteten Resultate sowie weitere Rahmenbedingungen für die Auf- tragsabwicklung festgehalten. Ebenfalls Teil von ISCO sind die Resultate der NDB- internen periodischen Überprüfungen der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit der Aufklärungsmassnahmen. Die Daten von ISCO dienen den Auf- sichtsorganen (insbesondere der Unabhängigen Kontrollinstanz UKI, vgl. Art. 67) als Basis für ihre Tätigkeiten.

Zugriff auf ISCO haben nur sehr wenige Mitarbeitende des NDB, die mit der unmit- telbaren Steuerung der Aufträge befasst sind (heute weniger als zehn Personen). Die Erfassung der Resultate der Funk- und Kabelaufklärung zur weiteren Auswer- tung und Verwendung in Produkten, Lagefortschreibungen usw. erfolgt im Restda- tenspeicher (Art. 52).

Art. 52 Restdatenspeicher Im Restdatenspeicher werden alle Informationen abgespeichert, die bei der Triage nach der Eingangsprüfung nicht direkt einem anderen System zugewiesen werden konnten. Es handelt sich dabei vor allem um die Meldungen von ausländischen Sicherheitsbehörden, Daten aus der Funk- und Kabelaufklärung, von menschlichen Quellen und nicht aktiv vom NDB beschaffte Informationen. Der Restdatenspeicher enthält auch keine Daten zum gewalttätigen Extremismus, die alle im System IASA- GEX NDB erfasst und bearbeitet werden. Informationen aus dem Restdatenspeicher werden vor allem zu Analysezwecken in das System IASA übertragen, wenn sie für das Erstellen von nachrichtendienstlichen Produkten oder für Lagefortschreibungen, Studien oder ähnliches benötigt werden. Mit periodischen Kontrollen stellt der NDB sicher, dass der Restdatenspeicher nur Informationen enthält, die jeweils den aktuellen Erfassungskriterien der Erheblich- keit (Bezug zu einem Aufgabengebiet des NDB, Respektierung der Bearbeitungs- schranken von Art. 3 Abs. 5-8 NDG) und Richtigkeit entsprechen. Andernfalls werden die Daten gelöscht, bzw. notwendige unrichtige Informationen als unrichtig bezeichnet. Wie bei der Eingangsprüfung erfolgt die periodische Beurteilung anhand der gesamten Meldung, das heisst es werden keine Einzelaussagen eines grösseren Dokumentes überprüft.

3. Abschnitt: Daten aus genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen

Art. 53 Daten, die durch genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen unter Einsatz technologischer Mittel (wie z.B. bei einer Kommunikationsüberwachung) beschafft werden, können zum einen sehr umfangreich sein und zum anderen viele Informati- onen enthalten, welche nichts mit dem Aufklärungsziel zu tun haben, weil sie z.B. rein privater Natur sind. Auch dem Persönlichkeitsschutz Dritter, die z.B. den Fern- meldeanschluss der überwachten Person benutzen, ist Rechnung zu tragen. Oft lässt sich nicht auf Anhieb feststellen, ob bestimmte Kommunikationen relevant sind oder nicht, weil beispielsweise das Kontaktnetz der überwachten Person erst noch identi- fiziert werden muss oder weil diese konspirative Elemente in der Kommunikation anwendet, um diese zu schützen. Informationen können deshalb nicht sofort als notwendig oder nicht notwendig identifiziert werden. Nicht zuletzt dient die Speicherung in separaten Systemen auch dem Schutz der Informatikinfrastruktur des NDB, da z.B. bei der Überwachung von Internet- Kommunikationen oder beim Eindringen in Computersysteme auch Schadsoftware (Viren, Trojaner) auftauchen können. Diese sollten nicht in die Systeme des NDB eingeschleppt werden.

Artikel 53 sieht deshalb vor, dass Daten aus solchen Beschaffungsmassnahmen in vom Verbund von Informationssystemen getrennten Systemen gespeichert und dort gesichtet werden. Nur für die Zwecke des Auftrags notwendige Daten übernimmt der NDB nach Absatz 2 zur weiteren Auswertung in die entsprechenden Informati- onssysteme des Verbunds, in der Regel in das IASA NDB. Entsprechend schränkt Absatz 3 den Zugang zu diesen Daten auf diejenigen Perso- nen ein, welche der unmittelbaren Durchführung der Massnahme und der Auswer- tung ihrer Ergebnisse beauftragt sind. Dies werden in der Regel die zuständigen Sachbearbeitenden der Beschaffung und Auswertung sein, welche den jeweiligen Fall bearbeiten.

4. Abschnitt: Besondere Bestimmungen über den Datenschutz

Art. 54 Überprüfung vor der Weitergabe Nicht nur die besonders mit der Qualitätssicherung beauftragten Stellen des NDB, sondern jede an einer Weiterleitung von Informationen des NDB beteiligte Person ist verpflichtet, die Qualität der Daten vor einer Weitergabe zu beurteilen. Sie ist verpflichtet sicherzustellen, dass die rechtlichen Voraussetzungen für die Weiterlei- tung erfüllt sind und die Personendaten korrekt bearbeitet werden.

Art. 55 Weitergabe von Personendaten an inländische Behörden Damit der der NDB seinen Auftrag erfüllen kann, muss er Personendaten an politi- sche Behörden, Strafverfolgungs-, Justiz- oder Sicherheitsbehörden weiterleiten können. Die Regelung entspricht weitgehend geltendem Recht von Artikel 17 BWIS, wurde im NDG aber noch weiter ausgebaut und differenziert. Namentlich die Weitergabe von Daten aus genehmigungspflichtigen Beschaffungs- massnahmen erfordert weitere Schutzmassnahmen. Damit soll verhindert werden, dass z.B. bei Fernmeldeüberwachungen festgestellte, geringfügige Straftaten den Strafverfolgungsbehörden gemeldet werden. Das Strafprozessrecht enthält eine vergleichbare Regelung für solche sogenannten Zufallsfunde (Art. 278 StPO). Das NDG übernimmt deshalb in Absatz 3 den Grundsatz, dass nur Erkenntnisse bezüg- lich Straftaten verwendet werden dürfen, für deren Verfolgung auch die vergleichba- re strafprozessrechtliche Überwachungsmassnahme hätte angeordnet werden dürfen.

Art. 56 Weitergabe von Personendaten an ausländische Behörden Dieser Artikel übernimmt weitgehend die Bestimmungen von Artikel 17 BWIS. Das Datenschutzrecht sieht in der Regel vor, dass Personendaten nur an Staaten weiter- gegeben werden dürfen, die einen mit dem schweizerischen Niveau vergleichbaren Datenschutz garantieren (Art. 6 Abs. 1 DSG). Das würde die meisten aussereuropäi- schen Länder von der Zusammenarbeit mit dem NDB ausschliessen, falls nicht im Einzelfall die restriktiven Ausnahmen von Artikel 6 Absatz 2 DSG zur Anwendung kommen könnten. Dies würde den NDB von wichtigen Informationsquellen gerade in Krisenregionen ausschliessen. Schon das BWIS stellt deshalb besondere Regelungen für die nachrichtendienstliche Zusammenarbeit und Weitergabe von Personendaten mit dem Ausland auf, die das NDG hier übernimmt. Dazu besteht eine lange und von den Aufsichtsorganen (ND-

Aufsicht des VBS und früher des EJPD und Geschäftsprüfungsdelegation der Eid- genössischen Räte) begleitete und kontrollierte Praxis. Absatz 2 Buchstabe d betrifft die schon in Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe d erwähn- ten Unbedenklichkeitsanfragen oder Clearings zu Gunsten von (in der Regel Schweizer) Personen, die im Ausland Zugang zu klassifizierten Projekten, Informa- tionen, Anlagen usw. erhalten sollen. Solche Auskünfte sind in der Regel im Interes- se der betroffenen Person, die sonst eine Arbeitsstelle oder eine geschäftliche Tätig- keit nicht antreten könnte.

Art. 57 Weitergabe von Personendaten an Dritte Die nachrichtendienstliche Tätigkeit macht es bisweilen erforderlich, auch Daten an private Dritte weiterzugeben. Häufigster Anwendungsfall ist dabei das Begründen eines eigenen Auskunftsgesuches, beim Einholen von Auskünften über natürliche oder juristische Personen muss der NDB gegenüber der befragten Person natürlich sagen können, über welche Person er eine Auskunft braucht und in welchem Zu- sammenhang. Die Bestimmung entspricht dem heutigen Artikel 17 Absatz 3 BWIS.

Art. 58 Auskunftsrecht Für das Auskunftsrecht übernimmt der Entwurf die vom Parlament im Rahmen der BWIS-Revision vom 23. Dezember 2011 („BWIS II-reduziert“) beschlossene Lö- sung, die sich an das BPI anlehnt. Das NDG übernimmt dabei den am 16. Juli 2012 in Kraft getretenen Artikel 18 BWIS in seiner neuen Fassung weitgehend. Im Rahmen der Beratung von BWIS II hatte der Bundesrat in der Diskussion um die Neugestaltung des Auskunftsrechts noch beantragt, das DSG integral anzuwenden. Da sich das Parlament jedoch bewusst für die Lösung nach BPI entschieden hat, erachtet es der Bundesrat nicht als sinnvoll, erneut eine andere Auskunftsregelung zu unterbreiten. Das Verfahren sieht vor, dass der NDB zuerst eine Auskunftserteilung prüft, im Falle von Geheimhaltungsinteressen oder bei nicht verzeichneten Personen jedoch die Auskunft aufschiebt. Die betroffene Person kann danach an den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten gelangen, der sinngemäss das frühere Verfahren der indirekten Auskunft durchführt. Als Abweichung zur aktuellen BWIS-Regelung schlägt der Bundesrat vor, in Absatz

9 auf die ursprüngliche Formulierung im BPI zurück zu kommen. Das BPI sieht hier

vor, dass ausnahmsweise bei einem Aufschub der Auskunft (wegen Geheimhal- tungsinteressen oder bei nicht verzeichneten Personen) auf Empfehlung des EDÖB Auskunft erteilt werden kann, wenn damit keine Gefährdung der inneren oder der äusseren Sicherheit verbunden ist und eine Person glaubhaft darlegen kann, dass ihr bei einem Aufschub der Auskunft ein erheblicher, nicht wiedergutzumachender Schaden erwachsen würde. Im BWIS wurde hier die Beweislast umgekehrt, indem der NDB auf Empfehlung des EDÖB Auskunft erteilen soll, wenn und soweit damit keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit verbunden ist. Bei nicht verzeichneten Personen kann der NDB diesen Nachweis in der Regel jedoch nicht erbringen, weil ihm über diese Personen gerade keine Informationen vorliegen. Damit wird die Regel von Absatz 2 Buchstabe c ausgehebelt, welche besagt, dass bei nicht verzeichneten

Personen die Auskunft aufgeschoben wird. Der Bundesrat erachtet deshalb das Vorgehen gemäss BPI als sachlich richtiger.

5. Abschnitt: Archivierung

Art. 59 Die Daten und Akten des NDB unterstehen grundsätzlich dem Bundesgesetz vom 26. Juni 199826 über die Archivierung (BGA) und werden deshalb nach Ablauf ihrer Aufbewahrungsdauer in (teilweise besonders gesicherten) Räumen des Bundesar- chivs aufbewahrt und nach den Grundsätzen des Archivwesens verwaltet. Eine Ausnahme besteht bereits heute in Bezug auf Daten und Akten aus dem direkten Verkehr mit ausländischen Sicherheitsdiensten. Diese stehen immer unter dem international üblichen Vorbehalt, dass ihre Weitergabe und Archivierung nur mit der ausdrücklichen Zustimmung des ausländischen Datenherrs zulässig ist. Deshalb soll der Bundesrat die Aufbewahrung und Vernichtung dieser Daten und Akten im Sinne der aktuellen Rechtsgrundlage (Artikel 28 Absatz 2 V-NDB) in einer Verordnung regeln.

5. Kapitel: Dienstleistungen

Art. 60 Der NDB ist grundsätzlich wie jede andere Amtsstelle berechtigt und verpflichtet Amtshilfe zu leisten in den Bereichen, wo er sowohl zuständig als auch personell und fachlich dazu in der Lage ist. Der NDB kann hier besondere operative Mittel und Methoden zur Verfügung stellen, beispielsweise Übermittlungs-, Transport- und Beratungsleistungen, über die andere Amtsstellen nicht verfügen. So kommen regelmässig gesicherte Kommunikationsmittel des NDB im Rahmen des internationalen Krisenmanagements (z.B. bei Entführungsfällen) zum Einsatz. Die Sicherheitsorgane des Bundes und internationaler Organisationen greifen auf die Kompetenzen des NDB im Bereich Abhörsicherheit und Informationsschutz zurück. Der NDB berät die Beschaffungsorgane des Bundes zu den Themen Tresore und Schliesstechnik. Ausländische Partnerdienste werden vom NDB unter anderem durch Spezialtransporte unterstützt. In einem erfolgreich zu Ende gegangenen Entführungsfall unterstützte der NDB im Rahmen des Krisenmanagements mit folgenden Dienstleistungen:

• Er stellte gesicherte Kommunikationsmittel für die Verbindung des Krisen- management-Zentrums des EDA mit der lokalen Vertretung des EDA zur Verfügung und leistete den technischen Support.
• Er stellte seine sicheren Kommunikationsmittel für den täglichen Informati- onsaustausch zur Verfügung.
• Er errichtete in der lokalen Vertretung eine geschützte und sichere Arbeits- umgebung, die der sensitiven Arbeit angemessen war.

26 SR 152.1

• Er stellte dem Schweizer Botschafter permanent einen Mitarbeiter zur Ver- fügung, um die Verbindung mit dem lokalen Nachrichtendienst sowie den Vertretern anderer Nachrichtendienste zu gewährleisten und um die Infor- mationslage dauernd zu analysieren.
• Er unterstützte das Krisenmanagement-Zentrum mit einer internen Zelle für die Lagebeurteilung, die Kontaktaufnahme mit anderen ausländischen Nach- richtendiensten und die Zusammenarbeit mit anderen Schweizer Dienststel- len.
• Er stellte die Verhandlungs- und Kommunikationsbasis mit dem zuständigen ausländischen Nachrichtendienst sicher. Der Bundesrat erachtet es als richtig, für diese Unterstützungen eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage zu schaffen.

6. Kapitel: Politische Steuerung, Kontrolle sowie Rechtsschutz

1. Abschnitt: Politische Steuerung und Tätigkeitsverbot

Art. 61 Politische Steuerung durch den Bundesrat Der NDB ist ein Instrument, das in besonderem Masse den Landesinteressen und der Landesregierung dient. Die Rolle des Bundesrates in der politischen Steuerung und Ausrichtung der Tätigkeiten des NDB soll deshalb im NDG nicht nur aus den bishe- rigen Rechtsgrundlagen übernommen, sondern verdeutlicht und zusätzlich gestärkt werden. Artikel 61 nimmt deshalb verschiedene Elemente der bisherigen Gesetzge- bung auf und fasst sie in einer zentralen Bestimmung über die politische Steuerung zusammen. Buchstabe a führt das heute schon bestehende System weiter, wonach der Bundesrat dem NDB einen strategischen Grundauftrag erteilt. Dieser hält sich an den Rahmen des Gesetzes, gibt aber thematische und regionale Prioritäten vor. Der NDB ist wegen seiner geringen Grösse vor allem im Auslandsbereich nicht in der Lage, sämtliche Regionen und sicherheitspolitischen Entwicklungen gleichermassen abzudecken. Der strategische Grundauftrag des Bundesrates gibt ihm hier deshalb die Richtung vor. Zusätzlich können natürlich kurzfristige Ereignisse und Entwick- lungen die Tätigkeit des NDB innerhalb des gesetzlichen Rahmens beeinflussen. Wenn solche Entwicklungen längerfristige Auswirkungen haben, ist gegebenenfalls der Grundauftrag schon ausserhalb des ordentlichen Überprüfungszeitraums von vier Jahren anzupassen. Bei der politischen Steuerung ist jedoch grundsätzlich Kontinuität anzustreben. Gegenwärtig ist der Grundauftrag auf Stufe Verordnung geregelt (Art. 2 Abs. 2 V- NDB). Er ist auf Grund seiner Bedeutung und seines Inhalts „geheim“ klassifiziert. Buchstabe b verweist auf die Beobachtungsliste, die in Artikel 63 ausführlich gere- gelt ist, und bereits aus dem geltenden Recht bekannt ist (Art. 11 Abs. 3-7 BWIS). Buchstabe c schliesst an das neue Datenbearbeitungskonzept mit der Unterscheidung und strikteren Behandlung von Daten zum gewalttätigen Extremismus an. Damit der NDB diese Unterscheidung eindeutig handhabt, bezeichnet der Bundesrat jährlich die darunter fallenden Gruppierungen. Gegen solche Gruppierungen dürfen z.B.

keine bewilligungspflichtigen Massnahmen nach Art. 22ff. durchgeführt werden. Weiter werden die Daten betreffend die gewaltextremistischen Gruppierungen im Rahmen der Datenbearbeitung des NDB im speziellen Informationssystem IASA- GEX NDB abgelegt (Art. 45). Gleichzeitig berichtet ihm der NDB über die Anzahl von Personen des gewaltextremistischen Spektrums, die nicht oder noch nicht einer bestimmten Gruppierung zugeordnet werden konnten. So erhält der Bundesrat ein gesamthaftes Bild des Gewaltextremismus in der Schweiz. Wie schon nach geltendem Recht genehmigt der Bundesrat nach Buchstabe f die Zusammenarbeit des NDB mit Sicherheitsorganen anderer Staaten. Gemeint sind hier in erster Linie jene Nachrichtendienste, mit denen der NDB institutionalisierte Kontakte unterhält. Diese Kontakte werden auf einer speziellen Liste zusammenge- fasst, die das VBS dem Bundesrat zur Genehmigung beantragt. Die vom Bundesrat zu genehmigende Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden ist im Bereich des Nachrichtendienstes klassischerweise nicht formell geregelt, z.B. durch Staatsverträge. Es handelt sich meistens um nicht verpflichtende, formlose Agreements oder Absprachen auf Verwaltungsebene. Der Anschluss des NDB an eine gemeinsame Datenbank, die im Verbund mit aus- ländischen Partnerdiensten des NDB betrieben würde, müsste hingegen gemäss Absatz 2 in einem vom Bundesrat abzuschliessenden völkerrechtlichen Abkommen geregelt werden. Derzeit bestehen weder solche Datenbanken, noch entsprechende Abkommen, jedoch gibt es immer wieder Überlegungen auf internationaler Ebene, die Zusammenarbeit durch solche Instrumente zu verbessern. Der Bundesrat hält es für angebracht, bei einer Neukodifizierung des Nachrichtendienstes Vorbereitungen zu treffen, damit sich die Schweiz künftig allenfalls an solchen Entwicklungen beteiligen kann.

Art. 62 Wahrung weiterer wesentlicher Landesinteressen Dieser Artikel knüpft an Artikel 1 Absatz 3 an und legt das Verfahren fest, mit welchem der NDB in besonderen Lagen mit Massnahmen zur Wahrung weiterer wesentlicher Landesinteressen beauftragt werden kann. Der NDB erhält auf diesem Weg weder zusätzliche Befugnisse, noch werden die Bestimmungen über die Ge- nehmigungspflicht für bestimmte Beschaffungsmassnahmen aufgehoben. Die for- melle Beauftragung ist vielmehr eine Voraussetzung dafür, dass der NDB überhaupt tätig werden darf.

Art. 63 Beobachtungsliste Die schon aus dem BWIS bekannte Beobachtungsliste ist ein Führungsinstrument des Bundesrates. Die Liste wird vom VBS erstellt und ist vom Bundesrat jährlich zu genehmigen (Art. 60 Abs. 1 Bst. b). Seit dem 11. September 2001 geht die internati- onale Gemeinschaft verstärkt gegen den Terrorismus vor. Durch den Einbezug der internationalen Listen (Revision BWIS II-reduziert vom 23.12.2011) wurde der Bezug auf internationale Terrorlisten als Massstab für die Beobachtungsliste festge- legt. Im Unterscheid zum BWIS, das den Bundesrat beauftragt, die relevanten inter- nationalen Organisationen und Gemeinschaften zu bezeichnen, nennt das NDG in Absatz 2 nur noch die UNO und die EU. Es ist kaum zu erwarten, dass andere inter- nationale Organisationen Listen von vergleichbarer Bedeutung erlassen werden.

Mit der Aufnahme einer Organisation oder Gruppierung in die schweizerische Beobachtungsliste sind keine Sanktionen (z. B. Organisationsverbot) wie beim Listensystem des UN-Sicherheitsrates nach Resolution Nr. 1267 verbunden. Im Gegensatz zur Liste des UN-Sicherheitsrates werden in die Beobachtungsliste auch keine Einzelpersonen aufgenommen. Und schliesslich bleibt dank dem jährlichen Genehmigungsverfahren durch den Bundesrat der Handlungsspielraum gewahrt, eine Gruppierung von der Liste zu entfernen. Die Aufnahme einer Organisation, Gruppierung (oder Person) auf eine internationale Liste führt also nicht dazu, dass sie automatisch auch in die schweizerische Beobachtungsliste überführt werden muss. Bei der Beobachtungsliste gilt die Bearbeitungsschranke nach Artikel 3 Absatz 5 (politische Betätigung und Ausübung von Grundrechten) nicht (vgl. Art. 3 Abs. 8). Der NDB kann über Organisationen und Gruppierungen, die in der Liste enthalten sind, alle verfügbaren Informationen beschaffen und bearbeiten, wenn diese dazu beitragen können, die Bedrohung zu beurteilen, die von diesen Vereinigungen ausgeht.

Art. 64 Tätigkeitsverbot Diese Bestimmung entspricht inhaltlich praktisch unverändert Artikel 9 BWIS in der Fassung gemäss Änderung vom 23. Dezember 2011 („BWIS II-reduziert“). Die Bestimmung regelt die gesetzliche Kompetenz des Bundesrates in den vom NDG vorgesehenen Fällen, schränkt aber dessen allgemeine Kompetenz zum Erlass von Verordnungen und Verfügungen gestützt auf Artikel 185 Absatz 3 BV bei schweren anderen Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren und äusse- ren Sicherheit nicht ein. Diese Befugnis des Bundesrates bleibt in den Fällen parallel weiter bestehen, die durch das Gesetz nicht geregelt sind. Die vorgeschlagene Bestimmung schafft die Möglichkeit, dass der Bundesrat im Bereich der inneren oder äusseren Sicherheit ein Tätigkeitsverbot für maximal fünf Jahre erlassen und dieses jeweils um weitere fünf Jahre verlängern kann, sofern die Voraussetzungen dafür weiterhin erfüllt sind. Mit Hilfe dieser neuen Bestimmung könnte der Bundesrat beispielsweise Tätigkeitsverbote für Ableger von Terrororga- nisationen verfügen. Für die Al Qaida besteht gegenwärtig eine Ende 2014 auslau- fende Verordnung der Bundesversammlung, die Al Qaida als Organisation verbietet. Es wird zu beurteilen sein, ob hier künftig besser Tätigkeitsverbote nach Artikel 9 BWIS, bzw. dem NDG zu erlassen sind, oder ob das Parlament Organisationsverbo- te auf Grund seiner Verordnungskompetenz erlässt, bzw. verlängert. Gestützt auf die Erfahrungen, die in der Vergangenheit gemacht wurden, ist von sehr wenigen Fällen pro Jahr auszugehen. Der mit solchen Verboten verbundene Auf- wand kann deshalb nicht separat ausgewiesen werden, sondern bewegt sich im Rahmen der üblichen politischen Geschäfte. Der Bundesrat erhält nach Absatz 1 die Kompetenz, gegen Tätigkeiten, mit denen eine konkrete Bedrohung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz einher- geht, ein verwaltungsrechtliches Verbot zu verhängen. In Abweichung zur heutigen Regelung im BWIS sollen aber alle Departemente entsprechende Anträge stellen können.

Umfang und Inhalt der verbotenen Tätigkeiten sind im Beschluss so genau wie möglich zu umschreiben, damit das Verbot wirkungsvoll umgesetzt und kontrolliert werden kann. Sie hängen jedoch von den Aktivitäten der Betroffenen im Einzelfall ab und sind deshalb im Gesetz nicht abschliessend zu beschreiben. Verbote nach Absatz 1 können die Betroffenen an der Ausübung von Grundrechten hindern, weshalb sie nach Absatz 2 zu befristen sind. Die Behörden werden so verpflichtet, nach Ablauf der Gültigkeit eines Verbotes wiederum zu prüfen, ob die Anordnungsvoraussetzungen nach wie vor erfüllt oder hinfällig geworden sind. Sind die Anordnungsvoraussetzungen noch erfüllt, kann die Gültigkeitsdauer eines Verbots jeweils um weitere fünf Jahre verlängert werden und zwar so lange, als es die Umstände erfordern. Ist keine Verlängerung notwendig, verfällt das Verbot automatisch. Gestützt auf diesen Artikel verfügte Tätigkeitsverbote können nach Artikel 71 beim Bundesverwaltungsgericht angefochten und anschliessend an das Bundesgericht weitergezogen werden.

2. Abschnitt: Kontrolle und Aufsicht des Nachrichtendienstes

Einleitende Bemerkungen Die Artikel 65 bis 69 enthalten in aufsteigender Reihenfolge die Kaskade der Auf- sichts- und Kontrollvorschriften:

1. Selbstkontrolle durch den NDB

2. Aufsicht und Kontrolle durch das VBS

3. Unabhängige Kontrollinstanz

4. Aufsicht und Kontrolle durch den Bundesrat

5. Parlamentarische Kontrolle

Die einzelnen Kontrollstufen und –elemente entsprechen im Wesentlichen dem Die unabhängige Kontrollinstanz (UKI, Artikel 67) stellt die Rechtmässigkeit der Funkaufklärung über das Ausland nach Artikel 33 sicher.

Art. 66 Aufsicht durch das Departement Die departementsinterne, nachrichtendienstliche Aufsichtsinstanz (heute Nachrich- tendienstliche Aufsicht, NDA) wird neu auf Gesetzesstufe geregelt (Abs. 2), weil ihr erweiterte Befugnisse zugeteilt werden sollen. So soll auch ihre Kontrolltätigkeit bei den kantonalen Vollzugsbehörden gesetzlich geregelt werden (Abs. 3). Dies gilt für jene Bereiche, in denen die Kantone gestützt auf Bundesrecht Informationen be- schaffen (vgl. Art. 73). Auf diese Weise wird die Kontroll- und Steuerungsaufgabe des VBS nach Absatz 1 ergänzt.

Art. 67 Unabhängige Kontrollinstanz für die Funkaufklärung Die Regelung über die unabhängige Kontrollinstanz (UKI) entspricht wie jene über die Funkaufklärung (Art. 33) der am 1. November 2012 in Kraft getretenen Rege-

lung, welche das Parlament direkt im ZNDG verankert hat (Art. 4b ZNDG). Es handelt sich heute um eine verwaltungsinterne Kommission. Die Kontrolltätigkeit der UKI war schon zuvor analog in der Verordnung über die elektronische Kriegfüh- rung geregelt und hat sich in den vergangenen Jahren bewährt. Sie entspricht einem Bedürfnis in einem sensiblen Bereich der Auslandsaufklärung. Für die Kabelaufklä- rung gelten vergleichbare Bestimmungen, hingegen ist dort eine dem Verfahren für genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen angeglichene richterliche und politische Genehmigung vorgesehen, weil der Vollzug der Beschaffung die Mitwir- kung privater Fernmeldedienstanbieterinnen in der Schweiz erfordert. Dies ist bei der Funkaufklärung, die von den Bundesbehörden (ZEO und NDB) selbständig vollzogen werden kann, nicht der Fall. Eine zusätzliche Kontrolle der Kabelaufklärung durch die UKI würde hingegen die Verantwortungsbereiche der Beteiligten (Bundesverwaltungsgericht und Chefin, bzw. Chef des VBS einerseits und UKI andererseits) verwischen und ist deshalb nicht sachgerecht. Als einziger Unterschied zu Artikel 4b ZNDG figuriert die Amtsdauer der UKI nicht in Absatz 1, sondern in Absatz 4, da es sich eher um eine Einzelheit des Vollzugs handelt.

Art. 68 Aufsicht und Kontrolle durch den Bundesrat Dieser Artikel übernimmt die bereits in Artikel 26 BWIS verankerte und durch Artikel 8 ZNDG für den gesamten Nachrichtendienst anwendbar erklärte Überprü- fung der Tätigkeiten auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit. Das NDG führt hier den bestehenden Standard an Aufsicht und Kontrolle weiter. Hierzu gehört auch die regelmässige Information des Bundesrates über die Erkenntnisse der Aufsichtsorgane des VBS und der Geschäftsprüfungsdelegation.

Art. 69 Parlamentarische Oberaufsicht Die bisherige Regelung nach Artikel 25 BWIS wird dem Grundsatz nach übernom- men und gleichzeitig präzisiert: Die parlamentarische Oberaufsicht über den Vollzug des vorliegenden Gesetzes obliegt ausschliesslich der Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte. Diese Kontrolle umfasst sowohl die Tätigkeiten des NDB wie diejenigen der kantonalen Vollzugsbehörden. Eine Zweiteilung der Oberaufsicht durch die kantonalen Parlamente einerseits und durch das eidgenössische Parlament andererseits ist im Rahmen dieser Vorlage nicht vorgesehen. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass der Bundesgesetzgeber mit der Schaffung der Geschäftsprüfungsdelegation für die Überwachung der Tätigkeit im nachrich- tendienstlichen Bereich und der Zuweisung von besonderen Kompetenzen an diese Delegation in Artikel 53 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 27 über die Bundesversammlung eine abschliessender Regelung der parlamentarischen Oberauf- sicht getroffen hat. Es wäre nicht konsequent, wenn der Bundesgesetzgeber den Kantonen ohne besondere Auflagen parallele Kompetenzen auf kantonaler Ebene einräumen würde. Die kantonalen Sicherheitsorgane werden immer im direkten

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Vollzug des Gesetzes zu Handen der Bundesorgane tätig und nicht im originären Vollzugsinteresse der Kantone. Die kantonalen Parlamente bleiben selbstverständlich in jenen Bereichen autonom, in denen die kantonalen Behörden ausserhalb dieser Vorlage für die innere Sicher- heit ihres Gebietes tätig sind.

Art. 70 Kantonale Aufsicht Vorgeschlagen wird eine Teilung der Aufsicht über die kantonalen Vollzugsbehör- den durch Bund und Kantone.

Aufsicht durch den Bund Die Oberaufsicht über den materiell richtigen Vollzug dieses Gesetzes und somit auch über die Tätigkeit der kantonalen Vollzugsbehörden obliegt der Geschäftsprü- fungsdelegation der Eidgenössischen Räte. Die interne Aufsichtsinstanz des VBS kann zudem Kontrollen bei den kantonalen Vollzugsbehörden durchführen (Art. 66 Abs. 3).

Aufsicht durch die Kantone Die Aufsicht der Kantone besteht im Wesentlichen in der Dienstaufsicht durch die Vorgesetzten der kantonalen Vollzugsbehörden. Die kantonale Dienstaufsicht über- prüft:

• ob die kantonalen Verwaltungsabläufe den massgebenden Rechtsvorschrif- ten entsprechen,
• ob die kantonale Vollzugsbehörde die Bundesdaten getrennt von den kanto- nalen Daten bearbeitet,
• wie die Vollzugsbehörde die vom Bund erteilten Aufträge erledigt,
• wo und wie die Vollzugsbehörde die Informationen beschafft, und
• ob die Vollzugsbehörde die datenschutzrechtlichen Anforderungen (Daten- sicherheit, Persönlichkeitsschutz) einhält. Diese Aufgabenteilung entspricht dem geltenden Recht (Art. 6 Abs. 3 BWIS und Art. 35 V-NDB) und hat sich in der Praxis bewährt. Sie soll deshalb beibehalten werden. Die Bestimmungen über die kantonale Aufsicht sehen auch die Unterstützung der kantonalen Dienstaufsicht durch Aufsichtsorgane des Bundes (z.B. durch ein Auf- sichtsorgan analog der heutigen nachrichtendienstlichen Aufsicht) und den Zugang zu sachdienlichen Informationen durch die kantonale Dienstaufsicht (Abs. 3) vor. Im Rahmen der Evaluation einer geeigneten Lösung für die Aufsicht über die kanto- nalen Vollzugsbehörden wurden folgende Alternativen geprüft: a. Eine integrale Bundeslösung: Diese würde bedeuten, dass die gesamte Auf- sicht über die kantonalen Vollzugsbehörden dem Bund, bzw. dem NDB, übertragen würde. Diese Einheitslösung würde sämtliche Aspekte der Auf- sicht umfassen, insbesondere die Dienst- und Datenschutzaufsicht. Der Bund wäre nach diesem Modell allein zuständig, entsprechende Rechtsvorschrif- ten zu erlassen. Die bisher dem Kanton unterstellten Bediensteten, die sich

mit dem Vollzug des BWIS befassen, würden in die Bundesverwaltung übernommen. b. Eine integrale kantonale Lösung: Gegenüber der heutigen Lösung würde dies bedeuten, dass dem Bund keinerlei Zuständigkeit für die Aufsicht über die kantonalen Vollzugsbehörden mehr zukommen würde, auch die Ober- aufsicht der Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte über die kantonalen Vollzugsbehörden würde entfallen. Im Bereich der Datenschutz- aufsicht müsste die kantonale Aufsicht über umfassende Einsichtsbefugnisse in jene Daten verfügen, die von der kantonalen Vollzugsbehörde bearbeitet werden. Die Bundeslösung hätte den Vorteil einer einheitlichen Regelung der Aufsicht über die kantonalen Vollzugsbehörden. Sie stünde aber im Widerspruch zum föderalen Konzept der inneren Sicherheit, wonach Bund und Kantone gemeinsam je in ihrem Zuständigkeitsgebiet für die Sicherheit des Landes und den Schutz seiner Bevölke- rung zuständig sind (Art. 57 Abs. 1 BV). Die Einführung einer reinen Bundeslösung würde dem föderalistischen Aufbau unseres Staatswesens widersprechen und hätte nicht die tiefe lokale Verankerung bei den Sicherheitsbehörden. Sie ist deshalb abzulehnen. Eine rein kantonale Lösung der Aufsicht über die kantonalen Vollzugsbehörden hätte ebenfalls den Vorteil einer einheitlichen Regelung für alle Kantone. Die Zweiteilung Bund/Kantone in der Aufsicht würde entfallen. Die Zuständigkeit für die Aufsicht läge allein beim Kanton. Diese Lösung hätte allerdings den Nachteil, dass die kantonalen Parlamente, denen neu die Oberaufsicht über die Tätigkeit der kantonalen Vollzugsbehörden zufallen würde, unterschiedliche Praxen entwickeln könnten. Zudem müssten im Fall einer rein kantonalen Lösung die kantonalen Aufsichtsorgane umfassenden Zugriff auf die Daten des Bundes haben, die von den kantonalen Vollzugsbehörden bearbeitet werden. Anders könnten sie ihre integrale Aufsichtsfunktion nicht wahrnehmen. Ferner würden sich schwierige Abgrenzungs- fragen bezüglich der Aufsicht über die Auftragserteilung des Bundesorgans ergeben. Der NDB würde wohl in Teilen auch den kantonalen Aufsichtsorganen gegenüber rechenschaftspflichtig, was wiederum systemwidrig wäre. Auch die kantonale Lösung vermag deshalb insgesamt nicht zu überzeugen. Der Bundesrat ist aus diesen Gründen der Auffassung, dass an der bisherigen geteil- ten Aufsicht von Bund und Kantonen festzuhalten ist.

Das Prinzip der geteilten Aufsicht ist im Übrigen nichts Ungewöhnliches. Es findet sich nicht nur im Bereich des Nachrichtendienstes: In den meisten Kantonen unter- steht die Kriminalpolizei nämlich organisatorisch und dienstrechtlich dem Polizei- kommando. Führt sie jedoch im Auftrag der Justizbehörden Ermittlungshandlungen durch, so steht sie unter der fachlichen Aufsicht der Justizbehörden. Mit Absatz 2 soll klargestellt werden, dass die parlamentarische Oberaufsicht über den Vollzug dieses Gesetzes bei der Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössi- schen Räte liegt und nicht gleichzeitig (ganz oder teilweise) bei einem kantonalen Gremium.

3. Abschnitt: Rechtsschutz

Art. 71 Rechtsschutz Das NDG definiert teilweise einschneidende Massnahmen und Verfügungen, für die ein angemessener Rechtsschutz sichergestellt sein muss. Das NDG sieht hier in Absatz 1 den ordentlichen Rechtsweg an das Bundesverwaltungsgericht und danach an das Bundesgericht vor. Sie fallen damit klarerweise nicht unter die Ausnahmere- gelung von Artikel 83 Buchstabe a des Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 28 über das Bundesgericht, der Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten aus- nimmt. Absatz 3 verhindert, dass für die Sicherheit des Landes notwendige Auskünfte an den NDB durch Beschwerden so lange verzögert werden können, dass die Bedro- hung nicht mehr abgewendet werden kann. Da die Mitteilung einer genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahme unter Umständen erst lange nach ihrer Beendigung erfolgt (z.B. um weitere laufende Beschaffungsmassnahmen nicht zu gefährden), legt Absatz 4 den Beginn der Be- schwerdefrist auf den Erhalt der Mitteilung fest.

7. Kapitel: Schlussbestimmungen

Art. 72 Ausführungsbestimmungen Gemäss Artikel 7 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes erlässt der Bundesrat die Verordnungen, soweit er dazu durch Verfassung oder Gesetz ermäch- tigt ist (vgl. auch Art. 182 Abs. 1 BV). Artikel 72 beauftragt den Bundesrat zusätz- lich zu den besonderen Delegationen im Gesetz, allgemeine Vollzugsvorschriften zu erlassen.

Art. 73 Vollzug durch Kantone Zunächst wird in Absatz 1 der Grundsatz statuiert, dass die Kantone auf ihrem Gebiet gemeinsam mit dem Bund für den Vollzug des vorliegenden Gesetzes sor- gen. In grundsätzlicher Hinsicht ist zur Aufgabenteilung Bund/Kantone im Bereich der inneren Sicherheit Folgendes zu bemerken: Artikel 57 BV enthält zwar die inhärente Kompetenz des Bundes, dort für seine innere Sicherheit zu sorgen und gesetzliche Bestimmungen zu erlassen, wo es um die Wahrnehmung von eigentlichen Bundeszuständigkeiten geht (Massnahmen zu seinem eigenen Schutz, bzw. zum Schutz seiner Institutionen und Organe). Der Bund hat jedoch nur eine sektorielle und keine umfassende Rechtsetzungskompetenz im Bereich der inneren Sicherheit (vgl. Bericht des Bundesrats zur Erfüllung des Postulates Malama vom 2. März 201229). Die Kantone sind demnach frei, im Be- reich des Nachrichtendienstes eigene Tätigkeiten zu entfalten und gesetzliche Be- stimmungen zu erlassen, soweit es sich nicht um Bereiche handelt, in denen die

28 SR 173.110

29 BBl 2012 4459

Regelungskompetenz beim Bund liegt (originäre oder inhärente Kompetenz). Die Regelungskompetenz des Bundes betreffend die Wahrung der inneren Sicherheit wird in der vorliegenden Vorlage konkretisiert. Der „Malama-Bericht“ des Bundesrates äussert sich zum Thema der Zuständigkeit der Kantone wie folgt (vgl. S. 4479/4480): „…..Die Zuständigkeit der Kantone, auf ihrem Hoheitsgebiet für die Aufrechterhal- tung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu sorgen, gilt als originäre Kompe- tenz der Kantone. Die Kantone verfügen auf ihrem Territorium über die Polizeiho- heit und damit über die entsprechende Rechtsetzungskompetenz im Hinblick auf die Wahrnehmung des umfassenden Gefahrenabwehrauftrags. Der Grundsatz der primären Verantwortung der Kantone für die Sicherheit auf ihrem Territorium ist in der Lehre wie auch in der Rechtsprechung unbestritten. Der Bundesrat seinerseits hat in konstanter Praxis festgehalten, dass die Gesetzgebung im Polizeibereich grundsätzlich den Kantonen obliege. Der Umstand, dass dem Bund kein allgemeiner Auftrag zur Gefahrenabwehr obliegt, widerspiegelt sich auch in institutioneller Hinsicht: Während jeder der 26 Kantone über ein eigenes Polizeikorps verfügt, existiert auf Bundesebene keine umfassend tätige Polizeibehörde. Sieht die Bundesverfassung in einem bestimmten Sachbereich keine Kompetenzzu- weisung an den Bund vor, so fällt die Zuständigkeit auf diesem Gebiet nach den allgemeinen Zuständigkeitsregeln den Kantonen zu. Für die Kantone bedeutet dies, dass sie alle Kompetenzen wahrnehmen dürfen, die nicht dem Bund übertragen worden sind. Wo auf dem Gebiet der Sicherheit somit keine spezifischen Kompeten- zen des Bundes ausgewiesen sind, verbleibt die Kompetenz primär bei den Kanto- nen. Artikel 43 BV präzisiert, dass die Kantone bestimmen, welche Aufgaben und wie sie diese Aufgaben im Rahmen ihrer Zuständigkeiten erfüllen wollen. Dieser Grundsatz gilt indessen nicht uneingeschränkt: Die Kantone sind auch in Ausübung ihrer Zuständigkeiten nicht immer frei, ihre Aufgaben und deren Ausgestaltung zu bestimmen, namentlich dann nicht, wenn die Verfassung ihnen spezifische Aufgaben überträgt oder ihnen vorgibt, wie sie eine Aufgabe zu erfüllen haben. In diesen Fällen wird die kantonale Autonomie insoweit eingeschränkt, als die Verfassung bestimmte Anforderungen bezüglich der Erfüllung der Aufgaben stellt. Ein solches

Beispiel findet sich in Artikel 57 Absatz 1 BV; auch die von der Bundesverfassung garantierten Grundrechte (Art. 35 BV) begrenzen den Handlungsspielraum der Kantone.“ Die in den Absätzen 1 und 2 enthaltenen Grundsätze (Beschaffung von Informatio- nen, selbstständig oder auf Grund eines Auftrags des NDB, bzw. unaufgeforderte Meldung an den NDB) wurden aus dem geltenden Recht übernommen (Art. 12 BWIS). Sie haben sich in der Praxis bewährt und sollen beibehalten werden. Die gegenseitige technische und operationelle Unterstützung nach den Absätzen 3 und 4 besteht seit Jahren und ermöglicht einen effizienten Einsatz von personellen und technischen Mitteln von Bund und Kantonen. Die Entschädigungen der Kantone nach Absatz 5 für Leistungen beim Vollzug dieses Gesetzes entsprechen ebenfalls dem geltenden Recht (vgl. Art. 28 Abs. 1 BWIS). Der Bundesrat möchte angesichts der besonderen Vollzugssituation an dieser besonderen Entschädigung, welche die Aufwände der Kantone nur zu einem Teil deckt, festhalten und sie nicht als mit dem allgemeinen Finanzausgleich zwi- schen Bund und Kantonen als abgegolten betrachten.

Änderung bisherigen Rechts

I Aufhebung von Erlassen Der vorliegende Entwurf übernimmt die polizeirechtlichen Bestimmungen des BWIS nicht (Schutz von Personen und Gebäuden, Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen, Beschlagnahmung von Gewaltpropaganda). Die Bestimmungen mit polizeirechtlichem Charakter sind Gegenstand des künftigen Polizeiaufgabengesetzes, welches sich ebenfalls in Erarbeitung befindet. Für den Fall, dass das Nachrichtendienstgesetz vor dem Polizeiaufgabengesetz in Kraft treten kann, würde der Bundesrat über den Weg der teilweisen In- bzw. Aus- serkraftsetzung dafür sorgen, dass keine rechtlichen Lücken entstehen. Analoges gilt für den Bereich Personensicherheitsprüfungen (PSP), wo ebenfalls eine neue Vorlage in Vorbereitung ist (Informationssicherheitsgesetz), die diesen Bereich des BWIS übernehmen wird. Die PSP-Bestimmungen figurieren deshalb nicht mehr in dieser Vorlage. Das ZNDG wird durch das NDG hingegen vollständig erfasst und kann integral aufgehoben werden.

II Änderung von Erlassen

1. Bundesgesetz vom 20. Juni 200330 über das Informationssystem für den

Ausländer- und den Asylbereich

Art. 9 Abs. 1 Bst. c und l (neu) In Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c BGIAA (Zugriff via Abrufverfahren) sind heute die für die innere Sicherheit zuständigen Bundesbehörden erwähnt. Der Online- Zugriff auf das Informationssystem des Bundesamts für Migration (BFM) ist jedoch für den NDB auf die Prüfung von Fernhaltemassnahmen beschränkt, was nicht dem gesamten Aufgabenspektrum des NDB entspricht. So wirkt der NDB an zahlreichen Verfahren des Ausländer- und Asylbereichs mit, um mögliche Gefährdungen der inneren oder äusseren Sicherheit zu beurteilen. Wir schlagen deshalb vor, die Vor- aussetzungen für den Online-Zugriff entsprechend den gesetzlichen Aufgaben des NDB zu entsprechend abzubilden und gleichzeitig in einem separaten Buchstaben von Artikel 9 Absatz 1 zu regeln. Die Vorbehalte von Gefährdungen der inneren oder äusseren Sicherheit sind im Ausländergesetz vom 16. Dezember 200531 und im Asylgesetz vom 26. Juni 199832 in zahlreichen Bestimmungen enthalten, weshalb hier der Gesetzestext auf einzelne Erwähnungen verzichtet.

30 SR 142.51 31 SR 142.20 32 SR 142.31

2. Archivierungsgesetz vom 26. Juni 199833

Art. 14 Abs. 2 Bst. abis (neu) Diese Ergänzung soll eine bisherige Lücke im Archivrecht schliessen. Dritte haben zwar teilweise die Möglichkeit zur Einsichtnahme in archivierte Akten zur inneren und äusseren Sicherheit, nicht aber die abliefernde Amtsstelle, hier der Nachrichten- dienst, wenn es um eine erneute Einschätzung von Bedrohungen geht, für welche die archivierten Akten Aufschluss geben können. Das BGA soll deshalb um diesen Aspekt der Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit ergänzt werden.

3. Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 200434

Die Erfahrungen, die der NDB seit seinem Bestehen mit Einsichtsbegehren gestützt auf das BGÖ gemacht hat, haben aufgezeigt, dass der besondere Schutzbedarf der nachrichtendienstlichen Informationen nur ungenügend mit dem Transparenzgedan- ken des BGÖ vereinbar ist. Die bisherigen Zugangsgesuche betrafen jeweils auch Dokumente und Dossiers über die Beschaffung von Informationen durch den NDB oder über Aktionen, die der NDB (oder seine Vorgänger) durchgeführt hatten. Vereinzelt wurde auch Einsicht in andere Unterlagen, z.B. über den Verkehr mit ausländischen Partnerdiensten, ver- langt. Mit Rücksicht auf die beteiligten Personen oder Partnerdienste musste der NDB die Einsicht in Beschaffungs- und Partnerdienstdossiers jeweils ablehnen. Die Gesuche lösten zum Teil einen beträchtlichen Aufwand aus, da die gewünschten Dokumente umfassend zusammengestellt und bewertet werden mussten. Teilweise waren diese Dokumente sehr umfangreich und umfassten mehrere 100 Seiten. Geprüft wurde, ob eine vollständige Ausnahme des NDB aus dem Geltungsbereich des BGÖ notwendig sei. Da aber der NDB auch reine Verwaltungsgeschäfte betreut, für welche die Auskunft nach BGÖ durchaus möglich ist, schlägt der Bundesrat nur eine sachliche Ausnahme für die Unterlagen über die nachrichtendienstliche Infor- mationsbeschaffung vor.

4. Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 200535

Art. 23 Abs. 2 und Art. 36b Genehmigung von Beschaffungsmassnahmen des Nach- richtendienstes In Art. 23 Abs. 2 Bst. b wird die Zuständigkeit der Präsidentin oder des Präsidenten der zuständigen Abteilung des Bundesverwaltungsgerichts für das Genehmigungs- verfahren betreffend die bewilligungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen und betreffend die Kabelaufklärung eingeführt. Art. 36b sieht demgegenüber die grundsätzliche Zuständigkeit des Bundesverwal- tungsgerichts für die Genehmigung von Beschaffungsmassnahmen des NDB vor.

33 SR 152.1 34 SR 152.3 35 SR 173.32

Art. 33 Bst. b Ziff. 4 Die Beschwerde gegen Verfügungen des Bundesrates über Tätigkeitsverbote (Art. 31) muss explizit vorgesehen werden, da sie bisher in der abschliessenden Aufzäh- lung nach Artikel 33 Buchstabe b VGG nicht enthalten ist.

5. Zivilgesetzbuch36

Mit der Ergänzung in Artikel 43a Absatz 4 ZGB soll dem NDB der Zugriff auf das System Infostar (Zivilstandsregister) zum Zwecke der Identifizierung von Personen, sowie ihres gegenwärtigen und allenfalls früheren Aufenthalts ermöglicht werden. Da das ZGB bei den anderen zugriffsberechtigen Stellen keine Zweckbindung erwähnt, erfolgt auch bezüglich des NDB keine. Der Bundesrat wird aber den Onli- ne-Zugriff des NDB auf Infostar in der Verordnung näher zu regeln haben (z.B. dessen Umfang). Die Nummerierung berücksichtigt die laufende Revision dieses Artikels, die zusätzliche Zugriffe anderer Stellen schaffen wird.

6. Strafgesetzbuch37

Der Hinweis auf das BWIS wird durch denjenigen auf das Nachrichtendienstgesetz ersetzt.

Art. 365 Abs. 2 Bst. r (neu), s (neu), t (neu) und u (neu) Neu werden hier die Aufgaben des NDB aufgeführt, für deren Vollzug der NDB den Zugriff auf das automatisierte Strafregister (VOSTRA) benötigt. Diese Zugriffe bestehen heute schon im Rahmen der bestehenden Aufgaben nach Artikel 365 Absatz 2. Diese decken jedoch das Aufgabenspektrum des NDB teilweise nur rudi- mentär ab. Es ist deshalb gerechtfertigt, bei der neuen Gesetzgebung über den Nach- richtendienst diese Aufzählung zu komplettieren. Neu ist insbesondere die Erwäh- nung der Überprüfung der Unbedenklichkeit von Personen regeln, die an ausländischen klassifizierten Projekten mitarbeiten oder Zugang zu klassifizierten Informationen, Materialien oder Anlagen des Auslands erhalten sollen (vgl. Art. 10 Absatz 1 Buchstabe d).

Art. 367 Abs. 2 Bst. m (neu) und Abs. 4 Der NDB benötigt für die Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben nicht nur Kennt- nis von erfolgten Verurteilungen, sondern auch von allfällig hängigen Strafverfah- ren. Dies dient zum einen nicht nur der Verhinderung von Überschneidungen nach- richtendienstlicher Aktivitäten mit solchen der Strafverfolgungsorgane, sondern

36 SR 210 37 SR 311.0

auch der korrekten Auskunftserteilung bei Unbedenklichkeitsabklärungen nach Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe d NDG für ausländische Sicherheitsbehörden. Für die Absprache über die Weiterleitung von Auskünften über hängige Strafverfahren wird sich der NDB wie bisher mit der zuständigen Strafverfolgungsbehörde in Verbin- dung setzen, um negative Auswirkungen auf laufende Ermittlungen zu vermeiden.

7. Bundesgesetz vom 13. Juni 200838 über die polizeilichen Informationssysteme

des Bundes Das NDG führt im Bereich der Zugriffe auf die polizeilichen Informationssysteme lediglich die Rechtsgrundlagen für schon heute bestehende Zugriffe nach (Art. 15 BPI, Automatisiertes Polizeifahndungssystem) und verankert die Möglichkeit zur Ausschreibung zur Aufenthaltsfeststellung nach Artikel 14 NDG. Zugriff auf Daten werden nicht sämtliche Mitarbeitenden des NDB haben, sondern nur jene, welche ihn für die Erfüllung der gesetzlich vorgesehenen Aufgaben benötigen. Der Bundes- rat wird wie üblich in den Ausführungsverordnungen den Kreis der zugriffsberech- tigten Mitarbeitenden des NDB und den Umfang ihrer Zugriffe näher regeln.

8. Militärgesetz vom 3. Februar 199539

In Artikel 99 Absatz 1bis wird die neue gesetzliche Grundlage für die Funkaufklärung des Nachrichtendienstes der Armee verankert. Bisher bezog sich der entsprechende Verweis in Artikel 99 Absatz 1bis auf Artikel 4a ZNDG. Absatz 1quater stellt dem Nachrichtendienst der Armee dasselbe Mittel für die Beo- bachtung aus der Luft zu Verfügung wie dem NDB (Art. 12) und nimmt auch dessen Vorkehren zum Schutz der Privatsphäre auf. Absatz 3bis entspricht der entsprechenden Bestimmung von Artikel 60 Absatz 2 NDG.

9. Bundesgesetz vom 3. Oktober 200840 über die militärischen Informationssys-

teme

Art. 16 Abs. 1 Bst. h (neu) Der Online-Zugriff durch den NDB auf die PISA-Datenbank ist neu vorgesehen, damit der NDB mögliche Bedrohungen für die Sicherheit der Armee durch Personen feststellen kann, die beispielsweise gewaltextremistischen Gruppen angehören und in der Armee eingeteilt sind. So soll verhindert werden, dass gewaltorientierte Per- sonen einerseits die Sicherheit der Armee gefährden, andererseits aber durch die

38 SR 361 39 SR 510.10 40 SR 510.91

Armee in der Handhabung von Waffen und Sprengstoffen und der Anwendung von Kampfverfahren ausgebildet werden.

10. Kernenergiegesetz vom 21. März 200341

Art. 101 Abs. 3 Die Zentralstelle ATOM, um die es hier geht, ist dem NDB unterstellt. Aufgabe der Zentralstelle ist die Beschaffung und Bearbeitung von Daten zum Vollzug des KEG sowie für die Deliktsverhütung und die Strafverfolgung. In der Praxis hat sich ge- zeigt, dass es notwendig ist, den Tätigkeitsbereich der Zentralstelle auf den Bereich des Strahlenschutzgesetzes auszudehnen, der mit demjenigen des KEG verwandt ist. So können Abgrenzungsfragen über die Art radioaktiver Substanzen vermieden werden (spaltbares und nicht spaltbares Material), die zwar für deren Zuordnung zum Geltungsbereich der beiden Gesetze massgeblich, in der nachrichtendienstli- chen Praxis aber nicht relevant sind, oder beispielsweise bei der Aufnahme der Bearbeitung eines Falles von Atomschmuggel noch nicht beurteilt werden können.

11. Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 195842

Mittels der Anpassung von Artikel 104c Absatz 5 soll der NDB Online-Zugriff auf das Fahrberechtigungsregister erhalten. Dieser Zugriff ist notwendig zur Feststellung der Fahrberechtigung von Personen, ohne die die Durchführung nachrichtendienstli- cher Massnahmen wie Observationen nur ungenügend vorbereitet werden könnten.

12. Bundesgesetz vom 6. Oktober 200043 betreffend die Überwachung des Post-

und Fernmeldeverkehrs

Art. 1 Abs. 1 Bst. d Der NDB kann neu Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs anordnen (Art. 22 Abs. 1 Bst. a-d). Die Durchführung dieser Massnahmen soll nach dem Verfahren gemäss BÜPF und über den dafür zuständigen Dienst ÜPF im EJPD erfolgen. Zu diesem Zweck muss der NDB neu zusätzlich als anordnende Stelle im BÜPF verankert werden.

Art. 11 Abs. 1 Bst. a und Art. 13 Abs. 1 Bst. a In diesen beiden Bestimmungen wird neu auch der NDB als berechtigte Stelle für die Erteilung von Überwachungsaufträgen genannt. Es handelt sich hier um das

41 SR 732.1 42 SR 741.01 43 SR 780.1

Korrelat zur Befugnis des NDB nach Artikel 22 Absatz 1 Buchstaben a-d NDG, den Post- und Fernmeldeverkehr einer Person überwachen zu lassen.

Hier wurde lediglich der Verweis auf das BWIS ersetzt durch denjenigen auf das neue NDG.

13. Fernmeldegesetz vom 30. April 199744

Neu wird in diesem Absatz auch der NDB erwähnt. Damit wird im FMG das erfor- derliche, formellgesetzliche Pendant zu Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe d NDG ge- schaffen. Gleichzeitig wird die Koordination zwischen den beiden Gesetzen herge- stellt.

Zusammenfassender Hinweis zu den Ziffern 14ff.: Bei den nachfolgenden Erlassen wurden in den Artikeln zur Auskunftgabe lediglich formale Anpassungen vorgenommen. Es wird jeweils der Verweis auf das BWIS durch den Verweis auf das NDG ersetzt. Materiell ergeben sich keine Änderungen. Ferner wird in einigen Gesetzen der mit BWIS II eingeführte Verweis auf die Auskunftgabe „im Einzelfall auf schriftlich begründetes Gesuch hin“ gestrichen. Dieser Verweis hat sich als unnötig erwiesen, weil jede Auskunftgabe an den NDB bereits in der jeweils vorangestellten Bestimmung mit enthalten ist. Es erfolgt somit lediglich eine Korrektur eines gesetzgeberischen Versehens und keine Änderung der Rechtslage.

14. Bundesgesetz vom 20. Dezember 194645 über die Alters- und Hinterlasse-

nenversicherung

Art. 50a Abs. 1 Bst. dbis und e Ziffer 7

15. Bundesgesetz vom 19. Juni 195946 über die Invalidenversicherung

16. Bundesgesetz vom 25. Juni 198247 über die berufliche Alters-, Hinterlasse-

nen und Invalidenvorsorge

44 SR 784.10 45 SR 831.10 46 SR 831.20

Art. 86a Abs. 1 Bst. g sowie Abs. 2 Bst. g

17. Bundesgesetz vom 18. März 199448 über die Krankenversicherung

18. Bundesgesetz vom 20. März 198149 über die Unfallversicherung

Art. 97 Abs. 1 Bst. hbis und i Ziff. 6

19. Bundesgesetz vom 19. Juni 199250 über die Militärversicherung

Diese Bestimmung bildet das Pendant zu Artikel 32 Absatz 6 NDG, wonach die im Ausland eingesetzten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des NDB der Militärversi- cherung unterstellt sind. Diese Bestimmung soll auch im MVG als Quellerlass verankert werden.

Hier handelt es sich um die eingangs erwähnte formale Anpassung (Ersatz des Verweises auf das BWIS durch denjenigen auf das NDG).

20. Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 25. Juni 198251

47 SR 831.40 48 SR 832.10 49 SR 832.20 50 SR 833.1 51 SR 837.0

Anhang I

Informationsbeschaffungsmassnahmen gemäss Entwurf zum Nachrichtendienstgesetz

Beschaffung im Inland Beschaffung im Aus- land Beschaffungszweck Genehmi- Genehmigungs- gungsfreie pflichtige Massnah- Massnahmen

1. Art. 4 Abs. 1 Bst. a Anwendbar Anwendbar 1. Verdeckte Beschaf-

Ziff. 1-5: fungsmassnahmen

 Terrorismus (Art. 32) Vorausset-  Verbotener Nach- zung: Beschaffung richtendienst sicherheitspolitisch  Proliferation bedeutsamer Informati-  Angriffe auf onen über das Ausland kritische Infra- nach Art. 4 Abs. 1 Bst. strukturen b.

2. Art. 4 Abs. 1 Bst. a Anwendbar Nicht anwend- 2. Funkaufklärung

Ziff. 6: bar (Art. 33)

 Gewalttätiger Voraussetzung: Be- Extremismus schaffung sicher- heitspolitisch bedeut- same Informationen über das Ausland.

Informationen über Vorgänge im Inland dürfen nur weitergelei- tet werden, wenn sie auf eine konkrete Gefähr- dung der inneren Si- cherheit hinweisen (Art.

33 Abs. 5).

3. Kabelaufklärung

Zur Beschaffung von Informationen über sicherheitspolitische Vorgänge im Ausland sowie zur Wahrung wesentlicher Landesin-

teressen (Art. 62) kön- nen Signale aus lei- tungsgebundenen Net- zen erfasst werden.

3. Informationsbe- Anwendbar Anwendbar.

schaffung im Inland Bewilligung über Vorgänge im grundsätzlich Ausland analog Beschaf- (Art. 32 Abs. 2) fung Inland. Ausnahme: Ein- dringen in Computersys- teme, wenn sich die betroffenen Systeme im Ausland befin- den (Art. 32 Abs. 2).

Wahrung weiterer wesentlicher Landesinteressen

Der Bundesrat kann den NDB zur Wahrung weiterer wesentlicher Landesinteressen im Sinne von Artikel 1 Absatz 3 mit Massnahmen nach dem vorliegenden Gesetz beauftragen (Art. 62).