Bundesgesetz über Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe | Lexipedia

Art. 1 Zweck und Geltungsbereich

a) Zweck Die Bestimmung fasst den Zweck des Gesetzes zusammen: Es gilt, Straftaten gegen Leib und Leben von Personen und gegen Sachen zu verhindern, die mit selber hergestellten explosionsfähigen Stoffen begangen werden.

b) Personenkreis Die Zugangsbeschränkungen gelten einzig für private Verwenderinnen. Eine Kon- trolle des gesamten Marktes (inkl. professionelle Verwenderinnen) wäre wirt- schaftshemmend, mit einem hohen Aufwand verbunden und daher nicht verhältnis- mässig. Auch die professionellen Verwenderinnen sollen indessen Wachsam sein und ihren Sorgfaltspflichten nachkommen. Mit Präventionsmassnahmen werden sie dafür sensibilisiert, ihre Produkte zu kontrollieren und verdächtige Vorkommnisse zu melden. Ebenso gilt das Verbot, explosionsfähige Stoffe herzustellen, nur für private Ver- wenderinnen. Die professionelle (gewerbsmässige) Herstellung von Sprengstoffen richtet sich nach dem SprstG (vgl. Ziffer 1.1.3.2).

c) Sachlicher Geltungsbereich Die Zugangsbeschränkungen gelten für jene Vorläuferstoffe, die vom Bundesrat bezeichnet werden (Art. 3). Demgegenüber können Verdachtsmeldungen in Bezug auf sämtliche Vorläuferstoffe erfolgen (Art. 14). Das Verbot des Herstellens von explosionsfähigen Stoffen gilt unabhängig von den verwendeten Ausgangsstoffen (Art. 13).

Art. 2 Begriffe Die Zugangsbeschränkungen gelten einzig für private Anwender („private Verwen- derinnen“), während der Zugang für professionelle Anwender im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit frei bleibt. Die Unterscheidung zwischen „privat“ und „professio- nell“ ist somit entscheidend und muss definiert werden. Die Abgrenzung der Begrif- fe erfolgt weitgehend nach den Kriterien, nach denen die Gesetzgebung zum Schutz vor gefährlichen Chemikalien diese Unterscheidung wahrnimmt (Art. 2 Abs. 2 Bst. a und b ChemV). Der Handel kann mithin auf die aus der Chemikalien-Gesetzgebung bekannte Unterscheidung abstellen. Im Rahmen von Sensibilisierungskampagnen wird auf die Unternehmens-Identifikationsnummer (UID) als zusätzliche Möglich- keit zur Identifizierung professioneller Verwenderinnen hingewiesen. Wie aus der Definition der „privaten Verwenderin“ hervorgeht, ist auf den Verwen- dungszweck des jeweiligen Vorläuferstoffs abzustellen. Somit kann die gleiche natürliche oder juristische Person hinsichtlich gewisser Stoffe als professionelle,

hinsichtlich anderer aber als private Verwenderin gelten. Zu denken ist etwa an einen Landwirt, der in Bezug auf den von ihm verwendeten Dünger als professionel- ler Verwender gilt, nicht jedoch in Bezug auf ein von ihm verwendetes Aquariums- Reinigungsmittel. Als „Vorläuferstoffe“ gelten alle chemischen Stoffe, die zur Herstellung von explo- sionsfähigen Stoffen verwendet werden können. Die Bezeichnung „Vorläuferstoff“ steht dabei sowohl für die Stoffe selber als auch für Gemenge, Gemische und Lö- sungen, die solche Stoffe enthalten. Zu den explosionsfähigen Stoffen zählen nur Stoffe, die ohne Zufuhr von Luft zur Explosion gebracht werden können. Nicht unter diesen Begriff fallen somit explosi- onsfähige Gase, Dämpfe flüssige Brennstoffe und alle weiteren Stoffe, die erst nach einer Vermischung mit Luft explodieren. Weiter muss die Explosion eine Wirkung haben, die geeignet ist, Leib und Leben von Menschen zu gefährden oder Sachen zu zerstören.

Art. 3 Zugangsbeschränkungen Der Bundesrat führt eine Liste der Vorläuferstoffe mit Zugangsbeschränkungen. Diese kann neuen Entwicklungen bei den festgestellten Missbräuchen angepasst werden. Sie soll nach Möglichkeit mit der entsprechenden Liste der EU harmonisiert sein. Der Bundesrat legt für jeden auf der Liste enthaltenen Vorläuferstoff fest, bis zu welchem Konzentrationsgrenzwert dieser frei erhältlich ist bzw. ab welchem Kon- zentrationsgrad die Abgabe registrierungspflichtig oder registrierungs- und bewilli- gungspflichtig ist: Je geringer die Konzentration eines Stoffs in einem Produkt, umso einfacher zugänglich soll das Produkt sein. Um einen explosionsfähigen Stoff herzustellen, ist bei geringerer Konzentration eine entsprechend grössere Menge des Produkts erforderlich. Die Wahrscheinlichkeit, dass der Kauf als verdächtig einge- stuft wird, steigt. Damit keine neuen technischen Handelshemmnisse entstehen, sollen die Konzentrationsgrenzwerte, wenn keine begründete Ausnahme vorliegt, jenen der AVO entsprechen. Diese werden vom „EU Standing Committee on Precursors“ – einem Sachverständigenausschuss für Ausgangsstoffe der EU, an dem auch die Schweiz beteiligt ist – erarbeitet. Gemäss dem aktuellen Stand wird die Liste acht Stoffe umfassen (Wasserstoffper- oxid, Nitromethan, Salpetersäure, Kaliumchlorat, Kaliumperchlorat, Natriumchlorat, Natriumperchlorat und Ammoniumnitrat). Sämtliche dieser Stoffe sind bis zu einer bestimmten Konzentration frei erhältlich. Über dieser Schwelle unterliegen sie der Registrierungspflicht oder der Registrierungs- und Bewilligungspflicht (vgl. Ziffer 1.3.1). Der Bundesrat kann privaten Verwenderinnen den Zugang zu einem Vorläuferstoff im Übrigen vollumfänglich verbieten (Zugangsstufe „kein Zugang“). Gemäss der AVO steht auch den EU-Mitgliederstaaten diese Möglichkeit offen. Aufgrund der Erfahrungen einiger EU-Mitgliedstaaten mit vollständigen Verboten zieht der Bun- desrat diese Lösung derzeit allerdings nicht in Betracht. Bei Verboten sind erfah- rungsgemäss oft Ausnahmen für rechtlich zulässige Verwendungen nötig. Zudem ist es vorzuziehen, einen Vorläuferstoff der Bewilligungspflicht und die Verwenderin-

nen einer Aufsicht zu unterstellen, als den Vorläuferstoff ganz zu verbieten und die Verwenderinnen in die Illegalität zu drängen.

Art. 4 Besitz von Vorläuferstoffen Privaten Verwenderinnen wird der Besitz von Vorläuferstoffen nach Artikel 3 mit den Zugangsstufen „registrierungspflichtiger Zugang“, „registrierungs- und bewilli- gungspflichtiger Zugang“ und „kein Zugang“ im Grundsatz verboten. Der Besitz gilt nur dann als rechtmässig, wenn der Stoff unter Beachtung der festgelegten Zu- gangsmodalitäten erworben worden ist.

Art. 5 Weitergabe von Vorläuferstoffen Private Verwenderinnen dürfen Vorläuferstoffe nach Artikel 3 mit den Zugangsstu- fen „registrierungspflichtiger Zugang“, „registrierungs- und bewilligungspflichtiger Zugang“ und „kein Zugang“ nicht an andere private Verwenderinnen weitergeben, da in einem solchen Fall die sorgfältige Registrierung bzw. Prüfung der Erwerbsbe- willigung nicht sichergestellt ist.

Art. 6 Erteilung der Erwerbsbewilligung Private Verwenderinnen, die Vorläuferstoffe nach Artikel 3 mit der Zugangsstufen „registrierungs- und bewilligungspflichtiger Zugang“ erwerben wollen, müssen fedpol um eine Erwerbsbewilligung ersuchen und dabei den Verwendungszweck des Stoffs angeben. Die Erwerbsbewilligung wird erteilt, wenn der Gesuchsteller volljährig ist, Wohnsitz in der Schweiz hat und einen plausiblen Verwendungszweck nennt. Zudem darf keiner der Hinderungsgründe nach Absatz 4 bestehen. Lässt sich der angegebene Verwendungszweck mit alternativen Stoffen erreichen, kann die Erwerbsbewilli- gung ebenfalls verweigert werden. Ein Wohnsitz in der Schweiz wird vorausgesetzt, weil die Hinderungsgründe für die Erteilung einer Erwerbsbewilligung nur in diesem Fall umfassend geprüft werden können: Bei Personen mit Wohnsitz im Ausland besteht die Gefahr, dass fedpol trotz Abfrage der Informationssysteme nach Artikel 15 Absatz 1 und einer allfälligen Kontaktaufnahme mit ausländischen Partnerbehörden nach Artikel 16 nicht von allen relevanten Umständen Kenntnis erhält. Auch kann das Bestehen einer umfas- senden Beistandschaft oder die Vertretung durch eine vorsorgebeauftragte Person bei Personen mit Wohnsitz im Ausland nicht mittels direkter Anfrage bei der zu- ständigen Zivilstandsbehörde geprüft werden (vgl. dazu Artikel 15 Absatz 2).

Art. 7 Entzug der Erwerbsbewilligung Fedpol kann regelmässig überprüfen, ob die privaten Verwenderinnen die erforderli- chen Voraussetzungen zum Erwerb des Vorläuferstoffs weiterhin erfüllen und die Erwerbsbewilligung andernfalls entziehen. Entzieht fedpol eine Erwerbsbewilligung, kann es Vorläuferstoffe einziehen, die gestützt auf diese Bewilligung erworben worden sind.

Art. 8 Einfuhr von Vorläuferstoffen Private Verwenderinnen müssen die Einfuhr von Vorläuferstoffe, deren Abgabe registrierungspflichtig ist, vor der Einreise in die Schweiz auf elektronischem Weg registrieren. Handelt es sich um einen Vorläuferstoff, dessen Abgabe bewilligungs- pflichtig ist, müssen sie zudem über eine Erwerbsbewilligung verfügen. Im Fall einer Kontrolle müssen sie den Registrierungsbeleg und gegebenenfalls die Bewilli- gung vorweisen können.

Art. 9 Ausfuhr von Vorläuferstoffen Private Verwenderinnen können Vorläuferstoffe ausführen, wenn sie die Stoffe unter Einhaltung der in der Schweiz geltenden Vorschriften (Registrierung, Bewilli- gung) erworben haben und sie die geplante Ausfuhr gegebenenfalls bei der Regist- rierung und beim Antrag um Erteilung der Erwerbsbewilligung erwähnt haben. Die Vorschriften der Transit- und Bestimmungsstaaten bleiben vorbehalten.

Art. 10 Vorläufige Sicherstellung von Vorläuferstoffen Die Eidgenössische Zollverwaltung stellt Vorläuferstoffe vorläufig sicher, deren Erwerb oder Einfuhr nicht ordnungsgemäss registriert oder bewilligt wurde. Die Widerhandlung wird in der Regel von fedpol oder von der Eidgenössischen Zollverwaltung im Verwaltungsstrafverfahren verfolgt (vgl. Artikel 27 i.V.m. Arti- kel 31 und 32). Fedpol bzw. die Eidgenössische Zollverwaltung entscheiden damit auch über die Beschlagnahme des vorläufig sichergestellten Gegenstands (vgl. Art. 46 des Bundesgesetzes vom 22. März 197418 über das Verwaltungsstrafrecht [VStrR]). Wird die Widerhandlung ausnahmsweise nicht von fedpol oder der Eidgenössischen Zollverwaltung verfolgt, weil die Bundesanwaltschaft zuständig ist oder das Verfah- ren mit einem kantonalen Strafverfahren vereinigt wird, entscheidet die zuständige Staatsanwaltschaft über die Beschlagnahme. Im Zollausschlussgebiet Samnaun und Sampuoir kann die Eidgenössische Zollver- waltung keine solchen Vollzugsaufgaben wahrnehmen.

Art. 11 Abgabe an private Verwenderinnen Diese Bestimmung regelt die Abgabe von Vorläuferstoffen nach Artikel 3 mit den Zugangsstufen „registrierungspflichtiger Zugang“ und „registrierungs- und bewilli- gungspflichtiger Zugang“ an private Verwenderinnen. Bei der Abgabe sind verschiedene Daten in Bezug auf die privaten Verwenderinnen und in Bezug auf die Vorläuferstoffe zu erheben (Registrierung). Unter den „Anga- ben zum Vorläuferstoff“ sind dabei die Art des Stoffs, dessen Konzentration und die erworbene Menge zu verstehen. Die „Angaben zur Transaktion“ beziehen sich auf Zeit und Ort. Als „die Angaben zur Erwerbsbewilligung“ wird voraussichtlich die Bewilligungsnummer zu erfassen sein.

18 SR 313.0

Wer Vorläuferstoffen nach Artikel 3 mit der Zugangsstufe „registrierungs- und bewilligungspflichtiger Zugang“ an private Verwenderinnen abgibt, muss zudem überprüfen, ob diese über die vorgeschriebene Erwerbsbewilligung verfügen. Die Überprüfung erfolgt ebenfalls auf elektronischem Weg. Während die Erwerbsbewilligungen einen Wohnsitz der privaten Verwenderin in der Schweiz voraussetzen (vgl. Artikel 6), können Transaktionen, die allein registrie- rungspflichtig sind, von allen privaten Verwenderinnen getätigt werden, die ein von einer Schweizer Behörde ausgestelltes Ausweispapier vorlegen. Neben Personen mit Wohnsitz in der Schweiz können damit auch Auslandschweizer und Personen, die über eine Grenzgängerbewilligung verfügen, solche Transaktionen tätigen. Damit bleibt sichergestellt, dass die private Verwenderin einwandfrei identifiziert werden kann. Hingegen ist es bei Transaktionen, die allein registrierungspflichtig sind, nicht notwendig, in jedem Fall einen Wohnsitz in der Schweiz zu verlangen. Die Ver- kaufsstellen könnten das Vorhandensein eines Schweizer Wohnsitzes im Übrigen gar nicht prüfen.

Art. 12 Kennzeichnung Zur besseren Identifizierung von registrierungs- und bewilligungspflichtigen Vorläu- ferstoffen müssen die Verkaufsstellen sicherstellen, dass die Produktekennzeichnung den Hinweis auf die Zugangsbeschränkungen für das Produkt enthält. Die Anforderungen an die Kennzeichnung werden vom Bundesrat festgelegt. Dieser wird eine Regelung treffen, die jener der EU entspricht. Dadurch soll vermieden werden, dass bei Produkten, die aus dem EU/EWR-Raum in die Schweiz oder aus der Schweiz in dem EU/EWR-Raum verbracht werden, die Kennzeichnung geändert werden muss.

Art. 13 Herstellung und Besitz von explosionsfähigen Stoffen Privaten Verwenderinnen ist die Herstellung von explosionsfähigen Stoffen unter- sagt. Ebenfalls untersagt ist der Besitz von solchen privat hergestellten explosions- fähigen Stoffen. Dies unabhängig davon, welche Ausgangsstoffe für die Herstellung verwendet werden. Auf eine Koordinationsbestimmung mit dem SprstG kann verzichtet werden, da die private (hobbymässige) Herstellung von Sprengstoffen nicht in den Anwendungsbe- reich des SprstG fällt (vgl. oben Ziffer 1.1.3.2). Private Verwenderinnen können daher keine Bewilligung nach Art. 9 Abs. 1 SprstG beantragen und würden im Übrigen auch die Anforderungen von Art. 8a SprstG nicht erfüllen. Zwar gilt die Bestimmung nur für private Verwenderinnen. Doch ist zu beachten, dass bei der Unterscheidung zwischen „professionellen“ und „privaten“ Verwende- rinnen auf den Verwendungszweck des jeweiligen Vorläuferstoffs abzustellen ist (vgl. Art. 2 Bst. a). Wer einen Vorläuferstoff als professionelle Verwenderin erwirbt, darf diesen daher nicht beliebig verwenden. So gilt ein Landwirt in Bezug auf die von ihm verwendeten Düngemittel als professioneller Verwender, soweit er diese tatsächlich als Dünger einsetzt. Die Verwendung von Düngemitteln zur Herstellung von explosionsfähigen Stoffen lässt sich hingegen nicht der Erwerbstätigkeit des

Landwirts zurechnen. Er gilt in diesem Zusammenhang vielmehr als privater Ver- wender, weshalb ihm die Herstellung von explosionsfähigen Stoffen ebenfalls untersagt ist.

Art. 14 Verdachtsmeldung Jedermann kann einen Verdacht in Bezug auf Vorläuferstoffe melden. Dies gilt insbesondere für Transaktionen oder Transaktionsversuche, die das Misstrauen der Person wecken, die den Stoff abgegeben hat. Ferner können verdächtige Vorkomm- nisse wie das Abhandenkommen oder der Diebstahl von Vorläuferstoffen gemeldet werden. Verdachtsmeldungen können und sollen in Bezug auf sämtliche Vorläuferstoffe im Sinn von Artikel 2 Buchstabe b erfolgen. Sie sind nicht auf Vorläuferstoffe nach Artikel 3 beschränkt. Im Rahmen der getroffenen Sofortmassnahmen wurden bereits eine Telefonnummer und eine E-Mail-Adresse eingerichtet, an die entsprechende Verdachtsmeldungen gerichtet werden können. Diese Massnahmen sollen weitergeführt werden. Geplant sind zudem Sensibilisierungsmassnahmen; sie sollen die Verkaufsstellen und die professionellen und privaten Verwenderinnen motivieren, aufmerksam zu sein und Verdachtsfälle in Bezug auf Vorläuferstoffe zu melden.

Art. 15 Beschaffung von Informationen Um sich im Rahmen der Analyse von Transaktionen (d.h. der Daten aus der Regist- rierung der Abgabe und Einfuhr von Vorläuferstoffen), der Bearbeitung von Gesu- chen um Erteilung von Erwerbsbewilligungen, der periodischen Überprüfungen von Erwerbsbewilligungen und der Bearbeitung von Verdachtsmeldungen ein vollstän- diges Bild machen zu können, kann fedpol automatisch und systematisch alle öffent- lich zugänglichen Quellen sowie mehrere polizeiliche Informationssysteme konsul- tieren. Es kann zudem bei Polizei- und Verwaltungsbehörden Personenauskünfte einholen. Bei den erwähnten polizeilichen Informationssystemen handelt es sich um folgende Systeme: a. System zur Unterstützung gerichtspolizeilicher Ermittlungen des Bundes (Art. 10 des Bundesgesetzes vom 13. Juni 200819 über die polizeilichen In- formationssysteme des Bundes [BPI]) b. System Bundesdelikte (Art. 11 BPI) c. System internationale und interkantonale Polizeikooperation (Art. 12 BPI) d. Automatisiertes Polizeifahndungssystem (Art. 15 BPI) e. Schengener Informationssystem (Art. 16 BPI) f. Nationaler Polizei-Index (Art. 17 BPI)

19 SR 361

g. Geschäfts- und Aktenverwaltungssystem von fedpol (Art. 18 BPI) h. "Index NDB" des Nachrichtendienstes des Bundes (Art. 51 des Nachrichten- dienstgesetzes vom 25. September 201520) i. Strafregister-Datenbank (Art. 367 StGB) j. Informationssystem Ausweisschriften nach Artikel 11 des Ausweisgesetzes vom 22. Juni 200121 (AwG) (Art. 12 AwG) k. Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich (Art. 9 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 200322 über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich) Der Zugriff auf das Schengener Informationssystem nach Buchstabe e soll die Ausschreibungen von Personen zwecks Auslieferung und die Personen- und Sach- ausschreibungen zwecks verdeckter oder gezielter Kontrolle umfassen. Dieser Zugriff ist insbesondere für die Bearbeitung der Verdachtsmeldungen von Bedeu- tung, da sich die Meldungen auch auf Personen aus dem Ausland beziehen können. Es muss in einem solchen Fall geprüft werden können, ob die Person im Schengener Informationssystem zur Fahndung ausgeschrieben ist.

Art. 16 Austausch von Informationen Bei der Prüfung von Gesuchen um Erteilung von Erwerbsbewilligungen und im Fall von verdächtigen Vorkommnissen muss fedpol mit in- und ausländischen Partnerbe- hörden zusammenarbeiten können. Zu diesen Behörden gehören beispielsweise die Kantonschemiker oder die nationalen Meldestellen für Vorläuferstoffe (NCPs) in den EU- und EWR-Staaten. Gegenstand des Informationsaustausches können sämt- liche Personendaten nach Artikel 18 sein. Wendet sich die betroffene Person selber an fedpol, indem sie ein Gesuch um Ertei- lung einer Erwerbsbewilligung stellt, unterliegt der Informationsaustausch keinen besonderen Einschränkungen. Im Fall von verdächtigen Vorkommnissen dürfen Personendaten von fedpol demgegenüber nur bekannt gegeben werden, wenn dies notwendig ist, um eine Gefahr für Personen oder Sachen abzuwenden. Dies betrifft nicht nur die besonders schützenswerten, sondern sämtliche Personendaten, d.h. auch bereits die Personalien.

Art. 17 Informationssystem Zur Erfüllung seiner Aufgaben nach dem neuen Bundesgesetz muss fedpol ver- schiedene Personendaten bearbeiten können. Diese Datenbearbeitung soll in einem eigenen Informationssystem erfolgen. Fedpol ist berechtigt, die im Informationssystem gespeicherten Daten miteinander zu vergleichen, um Anhaltspunkte dafür zu prüfen, dass Vorläuferstoffe für Strafta-

20 SR 121 21 SR 143.1 22 SR 142.51

ten gegen Leib und Leben von Personen oder gegen Sachen verwendet werden könnten.

Art. 18 Inhalte des Informationssystems In dieser Bestimmung wird näher umschrieben, welche Daten im Informationssys- tem enthalten sind. Unter die in Buchstabe f erwähnten Verwaltungsverfahren fallen die Verfahren auf Erlass einer Verfügung nach Artikel 23 Absatz 2. Es haben zum Beispiel aber auch Personen Anspruch auf eine Verfügung, denen eine Erwerbsbewilligung verweigert werden soll.

Art. 19 Auskunfts- und Berichtigungsrecht Das Auskunfts- und Berichtigungsrecht richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 19. Juni 199223 über den Datenschutz (DSG) bzw. nach dessen Totalrevision24 nach dem neuen Datenschutzgesetz.

Art. 20 Abrufverfahren Der Bundesrat kann es bestimmten Behörden ermöglichen, im Abrufverfahren auf das Informationssystem zuzugreifen: Die Stellen, die Bewilligungen nach dem Waffengesetz vom 20. Juni 199725 (WG) erteilen, haben jeweils das Vorliegen von Hinderungsgründen im Sinn von Art. 8 Abs. 2 WG zu prüfen. Analoges gilt gemäss dem Vorentwurf (neuer Art. 14a SprstG) für Stellen, die Bewilligungen nach dem SprstG erteilen. Diese Stellen sollen in Erfahrung bringen können, ob einer Person eine Erwerbsbewilligung nach dem vorliegenden Gesetz verweigert oder aufgrund verdächtiger Vorkommnisse Massnahmen ihre gegenüber ergriffen worden sind. Da es sich in diesen Fällen um eine Vielzahl von Anfragen handeln wird, rechtfertigt sich ein Zugriff im Abrufver- fahren (Buchtstabe a). Die kantonalen Polizeikorps oder fedpol können im Rahmen von Kontrollen oder Hausdurchsuchungen auf Vorläuferstoffe nach Artikel 3 stossen. Das gleiche gilt für die Eidgenössische Zollverwaltung im Rahmen ihrer Kontrollen. In einem solchen Fall muss umgehend geprüft werden können, ob die erforderlichen Registrierungen und Erwerbsbewilligungen vorliegen (Buchstabe b). Auch die Behörden, die fedpol beim Vollzug dieses Gesetzes unterstützen, müssen über die notwendigen Zugriffsrechte verfügen. Dies gilt namentlich für jene Behör- den, die Kontrollen bei den Verkaufsstellen vornehmen (Buchstabe c).

23 SR 235.1 24 vgl. Entwurf zum Bundesgesetz über die Totalrevision des Bundesgesetzes über den Datenschutz und die Änderung weiterer Erlasse zum Datenschutz. 25 SR 514.54

Art. 21 Verwendung der AHV-Versichertennummer Gemäss Art. 50e Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 194626 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung kann die AHV-Versichertennummer auch ausserhalb der Sozialversicherungen des Bundes systematisch verwendet werden, wenn ein Bundesgesetz dies vorsieht und der Verwendungszweck und die Nut- zungsberechtigten bestimmt sind. Mit dem vorliegenden Artikel wird eine solche gesetzliche Grundlage geschaffen. Die AHV-Versichertennummer darf zum elektronischen Datenaustausch mit ande- ren Systemen verwendet werden, für die ein solcher Austausch ebenfalls gesetzlich vorgesehen ist. Mit dem Inkrafttreten des neuen Strafregistergesetzes vom 17. Juni 201627 (StReG) wird dies insbesondere beim Strafregister der Fall sein (vgl. Art. 13 Abs. 2 StReG).

Art. 22 Ausführungsbestimmungen zum Informationssystem Der Bundesrat regelt die Einzelheiten betreffend das Informationssystem auf dem Verordnungsweg.

Art. 23 fedpol Zuständige Behörde für die Erfüllung der Aufgaben nach dem neuen Bundesgesetz ist fedpol. Als solche muss es die notwendigen Verfügungen erlassen können. Fedpol kontrolliert die Einhaltung der Registrierungs- und Bewilligungsvorschriften. Wie im Sprengstoff-Bereich sollen diese Kontrollen stichprobeweise erfolgen (vgl.

Art. 33 Abs. 3 SprStG). Damit Kontrolltätigkeit koordiniert und zusammengefasst werden kann (z.B. mit Kontrollen im Chemikalien, Sprengstoff- oder Heilmittelbe- reich), soll fedpol mit kantonalen Partnern zusammenarbeiten und diesen Aufträge zur Vornahme von Kontrollen erteilen können. Dies steigert die Effizienz der Kon- trollen. Da fedpol selber die Einhaltung des neuen Bundesgesetzes kontrolliert, kann ihm auch die strafrechtliche Verfolgung von Verstössen übertragen werden (vgl. dazu Artikel 31).

Art. 24 Nachrichtendienstes des Bundes Der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) nimmt gegenüber fedpol Stellung, wenn im Zusammenhang mit der Erteilung oder Überprüfung einer Erwerbsbewilligung, einer Verdachtsmeldung oder einer Registrierung Zweifel betreffend eine Person bestehen.

Art. 25 Gebühren Für die Erwerbsbewilligungen sind Gebühren vorgesehen. Diese können indes nicht kostendeckend angesetzt werden. Die betroffenen Produkte kosten nicht viel, und

26 SR 831.10 27 BBl 2016 4871

bei hohen Gebühren besteht das Risiko, dass private Verwenderinnen in die Illegali- tät gedrängt werden. Die Höhe der einzelnen Gebühren wird noch zu bestimmen und auf Verordnungsstufe zu regeln sein. Auch für die Durchführung von Kontrollen und den Erlass von Verfügungen können Gebühren erhoben werden. Stichprobenweise vorgenommene Kontrollen auf dem Markt, die zu keinen Beanstandungen führen, sollen aber keine Gebührenpflicht begründen. Im Übrigen sollen insbesondere für die Entsorgung von Vorläuferstoffen, die von fedpol eingezogen worden sind, Gebühren erhoben werden.

Art. 26 Widerhandlungen bei der Abgabe Gemäss dieser Bestimmung wird bestraft, wer Vorläuferstoffe weitergibt und dabei die Registrierungs- und Bewilligungsvorschriften missachtet. Die entsprechenden Taten sollen mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft werden können. Eine höhere Strafandrohung (und damit die Ausgestaltung der Straftatbe- stände als Verbrechen) wäre nicht gerechtfertigt. Dies, weil dem Täter im vorliegen- den Fall nicht nachgewiesen werden muss, dass er vorsätzlich oder eventualvorsätz- lich Rechtsgüter gefährdete (d.h. dass er wusste oder annehmen musste, dass die betreffenden Stoffe zu verbrecherischem Gebrauch bestimmt sind). Kann ihm ein entsprechender Vorsatz oder Eventualvorsatz nachgewiesen werden, wird er nach

Art. 226 Abs. 2 StGB bestraft. Diese Strafnorm sieht eine Höchststrafe von 5 Jahren vor. Die Widerhandlungen werden nach dem VStrR verfolgt (vgl. Artikel 31). Gemäss diesem Gesetz werden die Strafbestimmungen bei Widerhandlungen in Geschäftsbe- trieben auf diejenigen natürlichen Personen angewendet, welche die Tat verübt haben (vgl. Art. 6 Abs. 1 VStrR). Unterlässt es der Geschäftsherr oder Arbeitgeber vorsätzlich oder fahrlässig, Widerhandlungen seiner Untergebenen abzuwenden oder in ihrer Wirkung aufzuheben, können er bzw. seine schuldigen Organe zudem wie der Täter selbst bestraft werden (vgl. Art. 6 Abs. 2 und 3 VStrR). Werden die Re- gistrierungs- und Bewilligungsvorschriften im Handel missachtet, macht sich dem- nach der Verkäufer selber strafbar. Wurde die Widerhandlung vom betreffenden Unternehmen vorsätzlich oder fahrlässig nicht verhindert, können darüber hinaus auch der Unternehmer bzw. die schuldhaft handelnden Organe bestraft werden. Zu beachten ist, dass die Missachtung der Registrierungs- und Bewilligungsvor- schriften nicht nur vorsätzlich geschehen kann. Vielmehr kann es im Handel auch vorkommen, dass Produkte verwechselt werden oder die Registrierung beziehungs- weise die Kontrolle der Erwerbserlaubnis vergessen gehen. Angesichts der Zielset- zung der vorgesehenen Regelung ist es wichtig, dass die entsprechenden Vorschrif- ten konsequent beachtet werden. Aus diesem Grund soll auch die fahrlässige Missachtung bestraft werden. Der Entwurf sieht für diesen Fall aber lediglich Busse vor. Eine solche kann dem Unternehmen selber auferlegt werden, wenn sie höchs- tens Fr. 5‘000.– beträgt und die strafbaren Personen nur mit unverhältnismässigem Aufwand ermittelt werden könnten (vgl. Art. 7 VStrR). Zu berücksichtigen ist zudem, dass private Verwenderinnen Vorläuferstoffe, deren Abgabe registrierungspflichtig oder registrierungs- und bewilligungspflichtig ist,

nicht an andere private Verwenderinnen abgeben dürfen. Möglicherweise kannte die Person, die das Produkt weitergab, den Empfänger indes persönlich und konnte sich sicher sein, dass dieser das Produkt für seine eigenen Bedürfnisse und in rechtmässi- ger Art und Weise verwenden würde. In einem solchen Fall erscheint eine Verurtei- lung zu einer Freiheits- oder Geldstrafe unverhältnismässig. Der Entwurf sieht daher vor, dass auch in einem solchen Fall lediglich eine Busse ausgesprochen wird. Auch soll das Verfahren eingestellt oder lediglich eine Verwarnung ausgesprochen werden können.

Art. 27 Unerlaubter Besitz und unerlaubte Ein- oder Ausfuhr Gemäss Artikel 4 ist privaten Verwenderinnen der Besitz von Vorläuferstoffen nach Artikel 3 mit den Zugangsstufen „registrierungspflichtiger Zugang“, „registrierungs- und bewilligungspflichtiger Zugang“ und „kein Zugang“ grundsätzlich verboten. Der Besitz durch diese Verwenderinnen ist nur rechtmässig, soweit die Stoffe unter Beachtung der festgelegten Zugangsmodalitäten erworben worden sind. Der un- rechtmässige Besitz ist mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe zu bedrohen. Die Vorläuferstoffe sind einzuziehen. Nach Artikel 8 haben private Verwenderinnen die Einfuhr von Vorläuferstoffen, die der Registrierung oder der Bewilligung unterliegen, zudem zu registrieren. Artikel 9 regelt ferner die Ausfuhr solcher Stoffe durch private Verwenderinnen. Die Verlet- zung dieser Bestimmungen ist mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe zu bedrohen. Die Vorläuferstoffe sind einzuziehen. Wer das Produkt für den persönlichen Gebrauch und mit der Absicht rechtmässiger Verwendung besitzt, einführt oder ausführt, soll wiederum nur mit einer Busse bestraft werden. Auch in diesen Fällen soll das Verfahren zudem eingestellt oder lediglich eine Verwarnung ausgesprochen werden können. Eine Einziehung hat nur unter der Voraussetzungen von Art. 69 StGB zu erfolgen, d.h. wenn die Vorläufer- stoffe die Sicherheit von Menschen, die Sittlichkeit oder die öffentliche Ordnung gefährden. Bei einer Verfahrenseinstellung kann die Einziehung in Form einer selbständigen Einziehung oder gestützt auf Artikel 23 Absatz 2 auf dem verwal- tungsrechtlichen Weg erfolgen.

Art. 28 Erschleichen einer Erwerbsbewilligung Wer sich eine Erwerbsbewilligung erschleicht, indem er gegenüber der Bewilli- gungsbehörde falsche Angaben macht, soll mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe bestraft werden können. Für leichte Fälle ist Busse vorgesehen. Wie in den Fällen der Artikel 26 und 27 soll das Verfahren zudem eingestellt oder lediglich eine Verwarnung ausgesprochen werden können.

Art. 29 Herstellung und Besitz von explosionsfähigen Stoffen Privaten Verwenderinnen ist die Herstellung von explosionsfähigen Stoffen unter- sagt. Ebenfalls untersagt ist der Besitz von solchen privat hergestellten explosions- fähigen Stoffen. Dies unabhängig davon, welche Ausgangsstoffe die privaten Ver- wenderinnen zur Herstellung verwenden und unabhängig davon, ob sie diese Stoffe

rechtemässig oder unrechtmässig besitzen. Ein Verstoss gegen das Verbot der Her- stellung und des Besitzes von explosionsfähigen Stoffen soll, wenn kein leichter Fall vorliegt, mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe geahndet werden. Wenn die herstellende Person wusste oder annehmen musste, dass der explosionsfä- hige Stoff zu verbrecherischem Gebrauch bestimmt ist, wird sie nach Art. 226 Abs. 1 StGB bestraft. Diese Strafnorm sieht Freiheitsstrafe bis zu zehn Jahren oder Geld- strafe nicht unter 180 Tagessätzen vor.

Art. 30 Falsche Kennzeichnung Die Bestimmungen zur Produkte-Etikettierung stellen ein wichtiges Element im vorgesehenen Registrierungs- und Bewilligungssystem des Bundesgesetzes dar. Die Nichteinhaltung dieser Vorschriften soll daher, auch wenn sie fahrlässig erfolgt, mit Busse bedroht werden. Werden die Vorschriften vorsätzlich nicht eingehalten, soll die Busse bis zu Fr. 100‘000.– betragen können. In leichten Fällen soll es wiederum möglich sein, das Verfahren einzustellen oder lediglich eine Verwarnung auszuspre- chen.

Art. 31 Verfolgung und Beurteilung durch fedpol Fedpol führt bereits die Meldestelle für Vorläuferstoffe. Es wird auch das System zur Registrierung von Transaktionen betreiben, für die Erteilung von Erwerbsbewil- ligungen zuständig sein und zusammen mit den Kantonen die Einhaltung der ent- sprechenden Vorschriften kontrollieren. Damit verfügt fedpol erstens über besonde- res Know How im Bereich der Vorläuferstoffe und ist es zweitens zweckmässig, wenn sämtliche Informationen bei ihm zusammenlaufen. Es ist daher nicht ange- zeigt, die Strafverfolgung den Kantonen zu übertragen. Vielmehr sollen die Hand- lungen, die in den Artikeln 26 bis 30 des Vorentwurfs mit Strafe bedroht werden, von fedpol (als Verwaltungsbehörde) verfolgt werden. Ist die Verfolgung von Widerhandlungen einer Verwaltungsbehörde des Bundes übertragen, findet das VStrR Anwendung (vgl. Art. 1 VStrR). Auf die soeben er- wähnten Strafnormen ist damit das VStrR anzuwenden. Dies bedeutet insbesondere Folgendes: – Die allgemeinen Bestimmungen des StGB gelten nur, soweit das VStrR nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 2 VStrR). So sieht das VStrR, anders als der allge- meine Teil des StGB, unter gewissen Voraussetzungen die Strafbarkeit von Füh- rungspersonen in Geschäftsbetrieben vor, die gegenüber dem Täter weisungsbe- fugt sind (vgl. dazu Art. 6 und 7 VStrR). Die entsprechenden Bestimmungen könnten insbesondere im Zusammenhang mit der Einhaltung der Registrierungs- und Bewilligungsvorschriften im Handel zur Anwendung kommen. – In Fällen, wo eine Busse bis zu CHF 5‘000 in Betracht kommt und die Ermitt- lungen der schuldigen Person übermässige Untersuchungen bedingen, so kann auch die Unternehmung zur Bezahlung der Busse verurteilt werden (Art. 7 VstrR). – Unterlässt es der Geschäftsherr, Arbeitgeber usw. vorsätzlich oder fahrlässig, Widerhandlungen seiner Untergebenen abzuwenden oder in ihrer Wirkung auf-

zuheben, können er bzw. seine schuldigen Organe wie der Täter selbst bestraft werden (Art. 6 Abs. 2 und 3 VstrR). – Die strafbaren Handlungen werden von fedpol verfolgt. Dieses kann die Polizei der Kantone und Gemeinden zur Unterstützung beiziehen (vgl. dazu Art. 19 und 20 VStrR). Es ist grundsätzlich auch für die Beurteilung der strafbaren Handlun- gen zuständig. Hält das übergeordnete Departement die Voraussetzungen einer Freiheitsstrafe für gegeben, so sind die kantonalen Gerichte zuständig. Im Übri- gen findet eine Beurteilung durch diese Gerichte statt, wenn die betroffene Per- son dies verlangt (vgl. dazu Art. 21 und Art. 22 VStrR). Der Bundesrat kann die Strafsache in beiden Fällen auch ans Bundesstrafgericht überweisen (vgl. Art. 21 Abs. 3 VStrR). Ferner kann bei der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts gegen während der Untersuchung ergriffene Zwangsmassnahmen Beschwerde geführt werden (vgl. Art. 26 Abs. 1 VStrR). Stellt fedpol fest, dass auch wegen Verdachts auf Straftaten nach Art. 224 bis 226 StGB zu ermitteln ist (z.B. aufgrund von Hinweisen auf einen terroristischen Hinter- grund), kann es das von ihm geführte Verwaltungsstrafverfahren nicht auf diese Straftatbestände ausdehnen. Für diese ist gestützt auf Art. 23 Abs. 1 Bst. d der Strafprozessordnung28 vielmehr Bundesgerichtsbarkeit gegeben. Die Strafverfol- gung ist in diesem Fall in der Hand der Bundesanwaltschaft zu vereinen. Zwar sieht Art. 20 Abs. 3 VStrR die Möglichkeit einer solchen Vereinigung bereits vor. Diese muss jedoch vom übergeordneten Departement angeordnet werden und setzt die Zustimmung der betroffenen Strafverfolgungsbehörde voraus. In Absatz 2 der vorliegenden Bestimmung wird daher klargestellt, dass eine Vereinigung in der Hand der Bundesanwaltschaft im soeben erwähnten Fall zwingend ist. Auf eine Anordnung durch das EJPD und das Einholen einer Zustimmung der Bundesanwalt- schaft kann entsprechend verzichtet werden.

Art. 32 Verfolgung und Beurteilung durch die Eidgenössische Zollverwaltung Im Fall einer unerlaubten Einfuhr im Sinn von Artikel 27 dürfte oftmals auch eine Widerhandlung gegen das Zollgesetz vom 18. März 200529 (ZG) oder das Mehr- wertsteuergesetz vom 12. Juni 200930 (MWSTG) gegeben sein. Es gilt zu vermei- den, dass in solchen Fällen eine parallele Strafverfolgung einerseits durch fedpol und andererseits durch die Eidgenössische Zollverwaltung erfolgt. Daher soll die Eidgenössische Zollverwaltung nicht nur die Widerhandlungen nach dem ZG und dem MWSTG, sondern auch die gleichzeitig festgestellten Widerhandlungen nach Artikel 27 verfolgen und beurteilen. Dabei kommt ebenfalls das VStrR zur Anwen- dung. Da fedpol über besonderes Know How im Bereich der Vorläuferstoffe verfügt und sämtliche Informationen bei ihm zusammenlaufen sollen, hat die Eidgenössische Zollverwaltung fedpol über sämtliche Verfahren zu informieren.

28 SR 312.0 29 SR 631.0 30 SR 641.20

Art. 33 Übergangsbestimmungen Private Verwenderinnen, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits über Vorläu- ferstoffe nach Artikel 3 mit den Zugangsstufen „registrierungspflichtiger Zugang“ oder „registrierungs- und bewilligungspflichtiger Zugang“ verfügen, dürfen diese weiterhin in ihrem Besitz haben. Besteht die Gefahr einer unrechtmässigen Verwen- dung, muss fedpol aber die Möglichkeit haben, auch solche Stoffe einzuziehen.

Art. 34 Änderung anderer Erlasse Die Änderung anderer Erlasse wird in einem Anhang geregelt. Darunter fallen die nachfolgend erwähnten Änderungen.

1. SprstG Das SprstG erfährt verschiedene formelle Änderungen ohne materielle Tragweite: – Im Langtitel des SprstG werden die Begriffe „explosionsgefährliche Stoffe“ bzw. „substances explosibles“ verwendet. Das neue Bundesgesetz verwendet den Begriff „substances explosibles“ nunmehr ebenfalls. Der Klarheit halber soll der bisherige Langtitel des SprstG daher abgeschafft und dieses Gesetz stets mit dem bisherigen Kurztitel „Sprengstoffgesetz“ bzw. „Loi sur les explosifs“ be- zeichnet werden. – Im Ingress wird neu auf die Bestimmungen der neuen Bundesverfassung Bezug genommen. – Die Ausnahmen vom Sprengstoff-Begriff nach Art. 5 Abs. 2 SprstG werden neu ausdrücklich auf die Sprengstoffe „im Sinne dieses Gesetzes“ begrenzt. Dies, weil der Begriff des Sprengstoffs in den Artikeln 224 bis 226 StGB weiter ver- standen wird als im SprstG. – Bei Art. 5 Abs. 2 Bst. c SprstG wird die Formulierung „und in den Handel gebracht“ gestrichen. Stattdessen wird in Art. 1 Abs. 1 SprstG darauf hingewie- sen, dass der Anwendungsbereich des Gesetzes auf Sprengmittel beschränkt ist, die auf dem Markt bereitgestellt werden. Als auf dem Markt bereit gestellt gilt das Sprengmittel dabei, sobald es über die Grenze in die Schweiz verbracht wurde oder beim inländischen Hersteller die Rampe verlassen hat. Zudem ist das SprstG auch auf Erzeugnisse anwendbar, die von einem professionellen Ver- wender zum Eigengebrauch hergestellt werden. – Der Begriff des „Verkehrs“ mit Sprengmitteln und pyrotechnischen Gegenstän- den wird durch den Begriff „Umgang“ ersetzt. Dieser Begriff fasst die verschie- denen Handlungen, die bisher unter dem Begriff „Verkehr“ zusammengefasst wurden, zutreffender wieder (vgl. dazu Art. 3 Abs. 1 SprstG). – Art. 8a und Art. 33 Abs. 3 SprstG sind an die aktuelle Terminologie anzupassen, indem statt des Ausdrucks „in Verkehr gebracht“ der Ausdruck „auf dem Markt bereitgestellt“ verwendet wird (vgl. dazu Art. 1a Abs. 1 Bst. e und ebis der Sprengstoffverordnung vom 27. November 200031).

31 SR 941.411

– Art. 9 SprstG regelt unter anderem die Herstellung von Sprengmitteln und Schiesspulver. Die Bestimmungen des neuen Bundesgesetzes, wonach private Verwenderinnen keine explosionsfähigen Stoffe herstellen dürfen, sollen dabei ausdrücklich vorbehalten werden. Zwar fällt die private (hobbymässige) Herstel- lung von Sprengstoffen nicht in den Anwendungsbereich des SprstG (vgl. Ziffer 1.1.3.2). Private Verwenderinnen können daher keine Bewilligung nach Art. 9 Abs. 1 SprstG beantragen und würden im Übrigen auch die Anforderungen von

Art. 8a SprstG nicht erfüllen. An sich könnte daher auf den erwähnten Vorbehalt verichtet werden im SprstG verzichtet werden. Dieser soll indes auch die Funk- tion eines deklaratorischen Verweises erfüllen: Eine private Verwenderin, die sich im SprstG kundig macht, soll darauf hingewiesen werden, dass das neue Bundesgesetz für private Verwenderinnen ein Verbot der Herstellung von explo- sionsfähigen Stoffen enthält. Eine materielle Änderung erfolgt mit dem neuen Artikel 14a SprstG: Sind bei einer Person Hinderungsgründe im Sinne von Artikel 6 Absatz 4 des vorliegenden Ent- wurfs gegeben, müssen die Bewilligung zur Herstellung oder Einfuhr von Spreng- mitteln und Schiesspulver, der Erwerbsschein für Sprengmittel und der Ausweis zur Zündung von Sprengladungen verweigert werden können. Werden solche Bewilli- gungen einer juristischen Person erteilt, so können die Hinderungsgründe für deren (faktische) Organe geprüft werden.

2. Bundesgesetze betreffend verschiedene Informationssysteme Die Bestimmungen betreffend die in Artikel 15 Absatz 1 erwähnten Informations- systeme sind dahingehend anzupassen, dass fedpol direkt auf die Informationssys- teme zugreifen kann. Was das Strafregister betrifft, ist der Zugang derzeit in den Artikeln 365 ff. StGB geregelt. Am 17. Juni 2016 hat das Parlament das Strafregistergesetz (StReG)32 verabschiedet, das die Aufhebung dieser Bestimmungen des StGB vorsieht33. Das Inkrafttreten des StReG ist jedoch noch nicht bestimmt worden. Es ist daher ange- zeigt, sowohl das StGB als auch das StReG zu ändern, um fedpol die notwendigen Zugriffsrechte zu verschaffen und deren Weiterbestehen bei Inkrafttreten des StReG sicherzustellen.

32 BBl 2016 4871 33 BBl 2016 4871, 4916, Anhang 1, Ziffer 3

3 Auswirkungen 3.1 Auswirkungen auf den Bund34 3.1.1 Finanzielle Auswirkungen Die Kosten für die Umsetzung und den Vollzug der Vorlage werden auf rund 2 Mio. CHF pro Jahr geschätzt. Diese Kosten umfassen Personalkosten (1.2 Mio. CHF), den Betrieb des Informationssystems (0.5 Mio. CHF) sowie Spesen und weitere Aufwände (0.3 Mio. CHF). Die anbegehrten Personalressourcen sind namentlich für die Bearbeitung von Gesu- chen um Erteilung von Erwerbsbewilligungen, für die Bearbeitung von Verdachts- meldungen (inkl. Ermittlungen) und für die Strafverfolgung durch fedpol bei Zuwi- derhandlungen gegen die neuen Strafbestimmungen (Verwaltungsstrafrecht) notwendig.

3.1.2 Personelle Auswirkungen Der Personalbedarf für den Betrieb ab Inkrafttreten der Vorlage wird provisorisch auf bis zu 700 Stellenprozente geschätzt.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden Fedpol kann die Kantone damit beauftragen, die Kontrollen bei den Verkaufsstellen durchzuführen.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft35 3.3.1 Verwendung der betroffenen Substanzen Die nachfolgende Liste weist die häufigsten Verwendungszwecke der Vorläuferstof- fe (Stoffe gemäss Anhang I AVO sowie Ammoniumnitrat) gemäss Produktregister des BAG aus: Wasserstoffperoxid Biozidprodukte, Wasch- und Reinigungsmittel, Waschhilfsstoffe, Oxidati- onsmittel, Bleichmittel

34 Die Angaben entsprechen der Ressourcenabschätzung (Betriebsphase) gemäss Bericht „Reglementierung von Vorläuferstoffen für Explosivstoffe“ des EJPD, der vom Bundes- rat am 9. Dezember 2016 zur Kenntnis genommen wurde. 35 Die Angaben stammen aus dem Bericht „Reglementierung von Vorläuferstoffen für Explosivstoffe“ des EJPD, der vom Bundesrat am 9. Dezember 2016 zur Kenntnis ge- nommen wurde.

Nitromethan Brennstoff, Schmiermittel und Additive, Motorentreibstoff (Benzin + Diesel), Lösungsmittel (inkl. Entfetter, Verdünner, Abbeizer), Anstrichstoffe (inkl. Farben, Lacke) Salpetersäure Laborchemikalien, Oberflächenbehandlung allgemein, Reinigungsmittel (sau- er), Düngemittel, Hilfsmittel für Elektrobeschichtung Kaliumchlorat Biozidprodukte, Brennstoff, Brennstoff für Lampen und Feueranzünder Kaliumperchlorat Pyrotechnische Produkte Natriumchlorat Wasch- und Reinigungsmittel, Oberflächenbehandlung allgemein, Biozidpro- dukte, Bleichmittel, Laborchemikalien Natriumperchlorat Biozidprodukte, Anti-Kondensationsmittel, Stabilisatoren Ammoniumnitrat Düngemittel, Fotochemikalien, Laborchemikalien, Oberflächenbehandlung allgemein

3.3.2 Betroffene Produkte und Unternehmen Schätzungsweise werden ca. 100 Produkte des Schweizer Marktes bei einer Abgabe an private Anwender der Registrierung unterliegen und einige 10‘000 Transaktionen pro Jahr betroffen sein. Lediglich für den Erwerb von rund 25 Produkten müssen private Anwender zusätzlich eine Bewilligung einholen. Die Produkte, die der Registrierung oder der Genehmigung unterliegen, werden insbesondere von Apotheken und Drogerien vertrieben. Betroffen sind zudem zoo- logische Fachgeschäfte (Verkauf von Wasserstoffperoxid-Lösungen für die Aquaris- tik und für Teichanlagen). Die Detailhandelsketten Aldi, Coop, Denner, Hornbach, Ikea, Jumbo, Landi Schweiz, Lidl, Manor, Migros, Spar und Volg führen nach eigenen Angaben keine Produkte im Standartsortiment, die nach dem vorliegenden Vorentwurf der Regist- rierung oder Genehmigung unterliegen. Wenn überhaupt, sind Kundenbestellungen solcher Produkte möglich, allerdings handelt es sich dabei um Ausnahmefälle und sehr geringe Mengen. Zusammenfassend kann davon ausgegangen werden, dass das Standardsortiment der Detailhandelsketten kaum von einer Abgabebeschränkung für Privatpersonen (Registrierung oder Kontrolle von Bewilligung) betroffen wäre. Damit spielt für diese Kategorie von Verkaufsstellen im Wesentlichen die Meldung von verdächtigen Transaktionen eine Rolle. Dies betrifft in erster Linie Baumärkte und Verkaufsstellen für die Landwirtschaft.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates 4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung Die vorliegende Gesetzesvorlage ist nicht Teil der Legislaturplanung des Bundes- rats. Das EJPD wurde vom Bundesrat am 9. Dezember 2016 beauftragt, ihm bis Ende 2017 eine Vernehmlassungsvorlage zu einem Gesetz über die Reglementie- rung von Vorläuferstoffen zu unterbreiten. Es entspricht einem Jahresziel des EJPD, die Vernehmlassung noch in diesem Jahr zu eröffnen.

4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates Mit der vom Bundesrat am 18. September 2015 beschlossenen Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung36 sollen Anschläge in der Schweiz, der Export von Terrorismus aus der Schweiz und die Nutzung der Schweiz als Unterstützungsbasis für den Terrorismus verhindert werden. Die Strategie umfasst den gesamten Prozess von der Radikalisierung einer Person über deren Verurteilung und Bestrafung bis hin zur Reintegration in die Gesellschaft. Eine Analyse der bestehenden Instrumente wurde durchgeführt und zu schliessende Lücken wurden identifiziert. Diese sollen nun durch diverse Massnahmen geschlossen werden. Die Vorlage für ein Bundesge- setz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT) zielt darauf ab, die bestehenden Instrumente der Polizei ausserhalb der Strafverfahren zu stärken. Das PMT stellt eine Ergänzung zum Nationalen Aktionsplan zur Verhinde- rung und Bekämpfung von Radikalisierung und gewalttätigem Extremismus (NAP) und zu den vom Bundesrat vorgeschlagenen Anpassungen des Strafgesetzbuches37 dar. Die vorliegende Vorlage zur Regelung der Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe setzt die Strategie zur Terrorismusbekämpfung um, indem sie einen Beitrag zur Gewährleistung der inneren Sicherheit der Schweiz leistet und verhindert, dass die Schweiz als Logistikbasis für terroristische Anschläge genutzt wird.

5 Rechtliche Aspekte 5.1 Verfassungsmässigkeit Für die Reglementierung von Vorläuferstoffen für explosionsfähige Stoffe existiert keine explizite Verfassungsgrundlage. Die Legitimation ergibt sich jedoch aus Artikel 95 Abs. 1 BV, wonach der Bund Vorschriften über die Ausübung der pri- vatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit erlassen kann, sowie aus der inhärenten Bun- deskompetenz zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit. Dies erlaubt eine Marktkontrolle der Vorläuferstoffe und Massnahmen zur Verhinderung von terroris- tischen Handlungen.

36 BBl 2015 7487 37 vgl. Vernehmlassungsvorlage des Bundesrates vom 21. Juni 2017 zur Verhütung des Terrorismus.

Art. 95 Abs. 1 BV

Nach Art. 95 Abs. 1 BV kann der Bund Vorschriften über die Ausübung der privat- wirtschaftlichen Erwerbstätigkeit erlassen. Diese Bestimmung erlaubt eine Ein- schränkung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), wenn es sich um Massnahmen zur Wahrung der Gesundheit, Umwelt oder Sicherheit handelt. Die Beeinflussung des Wettbewerbs unter Unternehmen darf nicht Ziel der Einschränkung sein.

Wahrung der inneren Sicherheit

Die Kompetenz zum Erlass von Regelungen im Bereich der inneren Sicherheit ist nach neuer Praxis als inhärente Bundeskompetenz zu betrachten. Der Bund trifft die notwendigen Massnahmen zu seinem Schutz bzw. zum Schutz der Schweiz und ihrer Bevölkerung38. Die Häufung von Attentaten in den europäischen Nachbarstaa- ten, die mit Vorläuferstoffen von explosionsfähigen Stoffen realisiert worden sind, führt dazu, dass auch die Schweiz Massnahmen auf diesem Gebiet zur Wahrung der Sicherheit ergreifen muss. Dies ist eine primäre Staatsaufgabe im Interesse des schweizerischen Gemeinwesens, die als ungeschriebenes Verfassungsrecht zu be- trachten ist. Im Ingress der betreffenden Bundesgesetze wird jeweils auf Art. 173 Abs. 2 BV verwiesen.

Beurteilung

Es besteht eine ausreichende verfassungsrechtliche Grundlage für die gesetzliche Reglementierung von Vorläuferstoffen, die insbesondere durch Abgabebeschrän- kungen für Privatpersonen und durch Einrichtung einer Melde- und Analysestelle umgesetzt werden soll. Die Marktkontrolle und die Strafverfolgung in Zusammen- hang mit Vorläuferstoffen sollen in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fallen.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz Aus dem internationalen Recht ergibt sich keine Verpflichtung der Schweiz, den Zugang zu Vorläuferstoffen zu reglementieren. Mit den Massnahmen, die der vor- liegende Vorentwurf vorsieht, wird indes eine Angleichung an die Reglementierung in der EU erreicht (vgl. dazu Ziffer 1.4). Würde auf diese Massnahmen verzichtet, bliebe die Schweiz das einzige Land im Herzen von Europa, in dem Vorläuferstoffe uneingeschränkt erhältlich sind. Dies würde die Schweiz als Bezugsquelle für Kri- minelle attraktiv machen (vgl. Ziffer 1.1.2). Einzugehen ist indes auf die Vereinbarkeit der vorgesehenen Regelungen mit dem Abkommen vom 21. Juni 199939 über die Freizügigkeit (nachfolgend: FZA): Die Artikel 6 und 11 des Entwurfs sehen vor, dass Privatpersonen grundsätzlich Wohn-

38 Vgl. Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats Malama 10.3045 vom 3. März 2010, Innere Sicherheit. Klärung der Kompetenzen, BBL 2012 4459 ff., Ziff. 2.2.3.4. 39 SR 0.142.112.681

sitz in der Schweiz haben müssen, um registrierungs- oder bewilligungspflichtige Transaktionen tätigen können. Damit wird indes nicht an die Staatsangehörigkeit, sondern an den Wohnsitz angeknüpft. EU-Bürger und Bürger von EFTA-Staaten, die Wohnsitz in der Schweiz haben, unterliegen gegenüber Schweizer Bürgern mit Wohnsitz in der Schweiz keinen zusätzlichen Einschränkungen. Die Regelung stellt daher weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung im Sinn von Art. 2 FZA dar. Unternehmen aus dem EU- und EFTA-Raum, die in der Schweiz Dienst- leistungen erbringen, unterliegen beim Erwerb von Vorläuferstoffen sodann keinen Einschränkungen, da es sich bei ihnen nicht um private Verwenderinnen handelt. Auch in dieser Hinsicht sind die vorgesehenen Regelungen demnach mit dem FZA vereinbar. Zu beachten ist weiter, dass in Artikel 15 Buchstabe e ein Zugriff auf das Schenge- ner Informationssystem vorgesehen ist. Ein solcher Zugriff ist nur zulässig, soweit das Verhältnismässigkeitsprinzip gewahrt bleibt. Auf Verordnungsebene soll der Zugriff daher auf die Ausschreibungen von Personen zwecks Auslieferung und die Personen- und Sachausschreibungen zwecks verdeckter oder gezielter Kontrolle eingeschränkt werden. Dieser Zugriff ist insbesondere für die Bearbeitung der Ver- dachtsmeldungen von Bedeutung, die sich auf Personen aus dem Ausland beziehen.

5.3 Erlassform 5.3.1 Erlass auf Gesetzesebene Der Zweck der Reglementierung ist die Kontrolle des Handels mit Vorläuferstoffen. Dadurch soll die Wahrscheinlichkeit erhöht werden, einen Missbrauch frühzeitig zu erkennen und zu vermeiden. Die Reglementierung betrifft die breite Öffentlichkeit und soll die gesetzliche Grundlage für polizeiliche Vorermittlungen und die Ver- wendung einschlägiger polizeilicher Datenbanken schaffen. Schon aufgrund der datenschutzrechtlichen Aspekte ist eine formelle Gesetzesgrundlage unerlässlich. Ausserdem sind strafrechtliche Sanktionen bei Zuwiderhandlung gegen die erlasse- nen Vorschriften vorgesehen. Wie nachfolgend darzulegen ist, können die vorgesehenen Bestimmungen nicht in ein bestehendes Bundesgesetz übernommen werden.

5.3.2 Sprengstoffgesetzgebung Die Sprengstoffgesetzgebung regelt den Umgang mit Sprengmitteln, pyrotechni- schen Gegenständen und Schiesspulver vorwiegend aus sicherheitspolizeilichen Gründen. Der Vollzug liegt mehrheitlich in kantonaler Kompetenz. Mit einem Bewilligungssystem (Einfuhr, Herstellung, Handel, Erwerb, Verwendung, Lage- rung) und mit einer strikten Marktüberwachung werden die Ziele im Wesentlichen erreicht. Konventionelle Sprengmittel werden in erster Linie im Baugewerbe und in der Industrie verwendet, während pyrotechnische Gegenstände meist im Handel vermarktet und vorwiegend im Zuge von privaten Feuerwerken und Veranstaltungen

abgebrannt werden. Ein Teil der pyrotechnischen Gegenstände findet ebenfalls Verwendung in der Industrie und Landwirtschaft.

Der Detailhandel wird durch die Kantone mit Verkaufs- und Lagerbewilligungen geregelt, welche zum Teil zeitlich eingeschränkt sind (1. August, Sylvester). Sprengmittel dürfen nur von ausgebildeten Personen, welche nach bestandener Prüfung einen entsprechenden Ausweis erhalten haben vorbereitet und gezündet werden. Im Bereich der pyrotechnischen Gegenstände ist je nach Gefährlichkeit (Kategorien) ebenfalls ein entsprechender Verwendungsausweis zu erlangen. Das Gesetz ist bei pyrotechnischen Gegenständen für Vergnügungszwecke der Katego- rien F1 – F3 (Publikumsfeuerwerk) nur auf den Hersteller, Importeur und Verkäufer anwendbar. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Sprengstoffgesetz nur spezifische Anwendergruppen sowie die legitimen Anwendungen betrifft.

Auch die Verwendung von Vorläuferstoffen für explosionsfähige Stoffe ist legitim, wenn sie im Rahmen ihres ursprünglich angedachten Verwendungszwecks erfolgt (z.B. als Düngemittel, zur Desinfektion oder als Lösungsmittel). Jedoch ist die Zahl der Anwender gegenüber dem Sprengstoff- und dem Pyrotechnikbereich um ein Vielfaches höher. Wenngleich es sich auf den ersten Blick um verwandte Gebiete handelt, unterscheiden sie sich massgeblich in Bezug auf Marktumfang, Anwender- gruppen und deren Zugang zum Markt sowie weitere, zu regelnde Aspekte. Aus diesem Grund wäre eine Ausweitung des Anwendungsbereichs der Sprengstoffge- setzgebung auf die Vorläuferstoffe nicht zielführend und unübersichtlich.

5.3.3 Chemikaliengesetzgebung Zweck der Chemikaliengesetzgebung ist der sorgfältige Umgang mit chemischen Produkten im Hinblick auf den Gesundheits- und Umweltschutz. Aspekte des Miss- brauchs mit strafrechtlichen Konsequenzen sind nicht Ziel des ChemG und daher nicht abgedeckt. Aus diesem Grund eignet es sich nicht um die Vorläuferstoffe zu reglementieren. Zudem ist die Chemikaliengesetzgebung weitestgehend mit der Gesetzgebung der EU harmonisiert. Um diese Harmonisierung nicht zu gefährden sollte sie nicht auf die Vorläuferstoffe ausgeweitet werden.

5.3.4 Güterkontrollgesetzgebung Die Güterkontrollgesetzgebung regelt in der Güterkontrollverordnung vom 3. Juni 201640 die Ein-, Aus-, Durchfuhr und Vermittlung von zivilen und militärischen Gütern sowie besondere militärische Güter, welche auch gewisse Chemikalien und explosionsfähige Stoffe miteinschliessen. Konkret werden damit internationale Massnahmen aus vier Exportkontrollregimen (Australien Gruppe, Gruppe der Nuk- learlieferländer, Raketentechnologie-Kontrollregime und Vereinbarung von Was- senaar) umgesetzt. Eine allfällige Ergänzung mit Vorläufern von explosionsfähigen

40 SR 946.202.1

Stoffen wäre aufgrund des grenzüberschreitenden Charakters der Verordnung nicht zielführend. Als zweite Verordnung untersteht dem Güterkontrollgesetz vom 13. Dezember 199641 auch die Chemikalienkontrollverordnung vom 21. August 201342. Diese Verordnung regelt den Vollzug des Chemiewaffenübereinkommens vom 13. Januar 1993 (CWÜ) und daher ist eine Vermischung mit nationalen Kontrollen für Vorläuferstoffe von explosionsfähigen Stoffen auch nicht zielführend.

5.3.5 Neuer Erlass Es ist demnach darauf zu verzichten, den Anwendungsbereich eines bestehenden Bundesgesetzes auf die Vorläuferstoffe auszuweiten. Die Reglementierung ist daher in einem neuen Gesetz vorzunehmen.

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen Der Vorentwurf sieht an verschiedenen Stellen eine Delegation von Rechtsetzungs- befugnissen an den Bundesrat vor. Dies betrifft zunächst die Festlegung der Vorläu- ferstoffe mit Zugangsbeschränkungen und der entsprechenden Zugangsstufen. Diesbezüglich müssen eine rasche Anpassung an neue Entwicklungen und eine internationale Harmonisierung möglich sein. Ebenfalls auf Verordnungsstufe anzu- siedeln sind verschiedene Regelungen, die einen hohen Konkretisierungsaufwand mit sich bringen. Die folgenden Bestimmungen ermächtigen den Bundesrat daher zum Erlass von gesetzesvertretendem Verordnungsrecht: - Art. 3 Abs. 1 (Liste der Vorläuferstoffe mit Zugangsbeschränkungen) - Art. 3 Abs. 2 und 3 (Festlegung der Zugangsstufen) - Art. 7 Abs. 3 (Kriterien für den Entzug der Erwerbsbewilligung) - Art. 12 (Festlegung der Anforderungen an die Produktekennzeichnung) - Art. 22 (Ausführungsbestimmungen zum Informationssystem) - Art. 25 (Festlegung von Gebühren)

41 SR 946.202 42 SR 946.202.21