Bundesgesetz über Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe | Lexipedia

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Erläuternder Bericht Vorentwurf zu einem Bundesgesetz über Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe

vom …

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2017–...... 1

Übersicht

Diese Gesetzesvorlage bezweckt, die missbräuchliche Verwendung von Stoffen zu verhindern, die zur Herstellung von explosionsfähigen Stoffen verwendet werden können. Mit dem neuen Bundesgesetz wird der Zugang von Privatpersonen zu solchen Stoffen teilweise eingeschränkt. Es wird Privatpersonen zudem untersagt, selber explosionsfähige Stoffe herzustellen. Weiter sind eine Meldemöglichkeit für verdächtige Vorkommnisse und eine entsprechende Sensibilisierung des Handels und weiterer Akteure vorgesehen. Das neue Bundesgesetz soll dadurch zur Ge- währleistung der inneren Sicherheit der Schweiz und zur Bekämpfung des inter- nationalen Terrorismus beitragen.

Ausgangslage Die Terroranschläge der vergangenen Jahre in Europa1 zeigen es deutlich: Trotz neuer Angriffsmittel und -methoden bleibt der Einsatz von Sprengstoffen weiterhin ein bevorzugtes Mittel der Wahl für Terroristen. Aufgrund der strikten Regulierung und Kontrolle von kommerziellen und militärischen Sprengstoffen greifen Terroris- ten meist auf selbst hergestellte Sprengstoffe, sogenannte „home made explosives“ (HME), zurück. Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe sind chemische Stoffe, die sich zur Herstellung solcher HME eignen. Vorläuferstoffe sind in einer Vielzahl von frei erhältlichen Alltagsprodukten enthal- ten. Um die Gefahr einer missbräuchlichen Verwendung einzudämmen, hat die Europäische Union seit 2014 die Vermarktung und Verwendung von Vorläuferstof- fen auf dem Verordnungsweg reglementiert. In der Schweiz wurden die Vorläufer- stoffe bis 2005 von der damaligen Giftgesetzgebung abgedeckt. Mit deren Abschaf- fung unterliegen sie keinen Kontrollmechanismen bei der Abgabe mehr. Seit 2014 ist die Schweiz daher das einzige Land im Herzen von Europa, in dem diese Stoffe noch uneingeschränkt erhältlich sind. Das bestehende Gefälle zur EU birgt das Risiko, dass Kriminelle in die Schweiz ausweichen, um sich Vorläuferstoffe zu beschaffen oder diese in der Schweiz miss- bräuchlich zu verwenden. Angesichts der aktuellen terroristischen Bedrohung und im Wissen um das soeben erwähnte Risiko hat der Bundesrat beschlossen, den Vertrieb von Vorläuferstoffen für explosionsfähige Stoffe zu überwachen, die Wirt- schaftsakteure der betroffenen Sektoren für das Risiko eines Missbrauchs zu sensibi- lisieren und sie zu ermutigen, Verdachtsfälle zu melden.

Inhalt der Vorlage Das neue Gesetz soll die folgenden Punkte regeln: a. Überwachung des Markts der Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe (namentlich mit einem Registrierungs- und Bewilligungssystem),

1 Paris (November 2015), Brüssel (März 2016), Ansbach (Juli 2016), St. Petersburg (April 2017), Manchester (Mai 2017) und wieder Brüssel im Juni 2017.

b. Verbot der Herstellung und des Besitzes von HME c. Möglichkeit der Meldung verdächtiger Ereignisse, d. Datenschutzvorschriften mit Bezug auf Bst. a und c. Auf die Endverbraucher und die Wirtschaftsakteure soll sich die Gesetzesvorlage nur geringfügig auswirken, insbesondere auf Ebene der Kosten und der Personal- schulung. Die Erwerbsbeschränkungen müssen verhältnismässig sein, daher gilt: Je geringer die Konzentration eines Wirkstoffs in einem Produkt ist, umso einfacher zugänglich soll es sein. Von einem Produkt mit geringerer Konzentration ist zur Herstellung eines explosionsfähigen Stoffes eine entsprechend grössere Menge erforderlich. Dadurch steigt die Wahrscheinlichkeit, dass der Ankauf als verdächtig auffällt. Die vorgeschlagenen Konzentrationsgrenzwerte entsprechen jenen der EU. Dadurch ist sichergestellt, dass keine neuen technischen Handelshemmnisse entstehen. Die Grenzwerte wurden vom „Standing Committee on Precursors“ (SCP) – einem Sachverständigenausschuss für Ausgangsstoffe der EU, an dem auch die Schweiz beteiligt ist – erarbeitet. Das Meldesystem für verdächtige Ereignisse verfolgt den Zweck, die Prävention, Aufdeckung und Verfolgung von Straftaten durch die Strafverfolgungsbehörden zu unterstützen. Das Meldesystem soll den Polizeibehörden einen effektiven Vorteil und Nutzen bieten und ihnen helfen, strafbare Handlungen im Zusammenhang mit der missbräuchlichen Verwendung von Vorläuferstoffen zu vereiteln. Die Gesetzesvorlage enthält zudem Vorschriften zur Organisation und zu den Auf- gaben der Vollzugs- und Kontrollbehörden, strafrechtliche Sanktionen sowie Schlussbestimmungen. Die Einzelheiten werden in einer Verordnung geregelt.

Inhaltsverzeichnis

Übersicht 2

1 Grundzüge der Vorlage 6

1.1 Ausgangslage 6

1.1.1 Einleitung 6

1.1.2 Notwendigkeit einer Reglementierung 6

1.1.3 Rechtliche Situation in der Schweiz 7

1.1.3.1 Regelung 1972 – 2005 7

1.1.3.2 Regelung ab 2005 7

1.2 Die beantragte Neuregelung 8

1.3 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung 10

1.3.1 Welche Massnahmen werden für die Schweiz

vorgeschlagen? 10

1.3.2 Wer ist von der Reglementierung betroffen? 11

1.3.3 Was ist der Nachteil der Reglementierung? 11

1.4 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht 12

1.4.1 Rechtliche Situation in der EU 12

1.4.1.1 Allgemeines 12

1.4.1.2 Anwendungsbereich 12

1.4.1.3 Auswirkungen für Mitgliedsstaaten 13

1.4.1.4 Auswirkungen für Privatpersonen 13

1.4.1.5 Auswirkungen für Unternehmen 13

1.4.1.6 Details 14

1.4.2 Implementierung der Verordnung in Europa 15

1.4.2.1 Übersicht 15

1.4.2.2 Österreich 15

1.4.2.3 Vereinigtes Königreich 16

1.4.2.4 Deutschland 17

1.4.2.5 Italien 17

1.4.2.6 Frankreich 17

1.4.2.7 Zuständige Behörden und Meldestellen auf EU-

Ebene 18

1.5 Umsetzung 18

1.5.1 Bund 18

1.5.2 Wirtschaftsakteure 18

1.5.3 Kantone 18

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln 19

3 Auswirkungen 34

3.1 Auswirkungen auf den Bund 34

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen 34

3.1.2 Personelle Auswirkungen 34

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 34

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 34

3.3.1 Verwendung der betroffenen Substanzen 34

3.3.2 Betroffene Produkte und Unternehmen 35

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des

Bundesrates 36

4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung 36

4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates 36

5 Rechtliche Aspekte 36

5.1 Verfassungsmässigkeit 36

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 37

5.3 Erlassform 38

5.3.1 Erlass auf Gesetzesebene 38

5.3.2 Sprengstoffgesetzgebung 38

5.3.3 Chemikaliengesetzgebung 39

5.3.4 Güterkontrollgesetzgebung 39

5.3.5 Neuer Erlass 40

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 40

Erläuternder Bericht

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Einleitung

Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe sind Chemikalien, die sich in einer Vielzahl von Produkten des täglichen Gebrauchs wiederfinden und zur illegalen Herstellung von explosionsfähigen Stoffen missbraucht werden können. Hierzu zählen unter anderem Haarbleich- oder Desinfektionsmittel (Wasserstoffperoxid), Düngemittel (diverse Nitrate) und Lösungsmittel (Aceton). Aufgrund der zahlrei- chen, legitimen Anwendungsbereiche sind sie leicht erhältlich und werden uneinge- schränkt im klassischen Detailhandel, sowie vermehrt auch im Onlinehandel, abge- geben. Des Weiteren sind hohe Verkaufsvolumen bzw. die hohe Anzahl von Transaktionen charakteristisch für solche Vorläuferstoffe. Dieser Umstand erleich- tert Personen mit kriminellen Absichten eine unauffällige Beschaffung. Vorläuferstoffe sind bei sachgerechter Verwendung grundsätzlich nicht bedenklich. Erst durch mechanisches Vermengen oder chemische Reaktionen mit anderen Stof- fen entstehen daraus explosionsfähige Stoffe. Erfolgt dieser Herstellungsprozess mit behelfsmässiger Laboreinrichtung, spricht man von „home-made explosives“ (HME). Die hohe Verfügbarkeit von Vorläuferstoffen gepaart mit der Vielzahl an leicht zugänglichen „Rezepten“ für HME im Internet führt zu einem hohen Gefah- renpotential. Jede interessierte Person kann die verschiedenen Schritte der Anleitun- gen in Eigenregie nachahmen, wobei bereits diese Synthese ein beträchtliches Si- cherheitsrisiko für die Person und deren Umgebung birgt. HME sind in der Regel nicht das Resultat einer qualitätsgesicherten Produktion und werden nicht nach dem Stand der Technik hergestellt. Folglich entsprechen HME nicht jenen explosionsfähigen Stoffen, die – etwa im Bau oder in der Industrie – für professionelle Zwecke eingesetzt werden und müssen als handhabungsunsicher und instabil eingestuft werden.

1.1.2 Notwendigkeit einer Reglementierung

Aus Vorläuferstoffen hergestellte explosionsfähige Stoffe finden weltweit Verwen- dung bei terroristischen Anschlägen. Laut Europol führte die intensivierte Überwa- chung von kommerziellen Sprengstoffen dazu, dass zunehmend auf Alternativen in Form von HME ausgewichen wurde. So spielten auch bei den jüngsten Anschlägen in Europa Vorläuferstoffe eine zentrale Rolle. Im Zuge der Ermittlungen wurden, neben weiterem Material zur Herstellung von Sprengsätzen, auch grössere Mengen an Vorläuferstoffen entdeckt. Durch die Reglementierung von Vorläuferstoffen in der EU wurde die Schweiz zum einzigen Land im Herzen von Europa, in dem diese Stoffe noch uneingeschränkt

erhältlich sind. Daher besteht die Gefahr, dass Kriminelle sich hierzulande mit Vorläuferstoffen eindecken oder diese in der Schweiz missbräuchlich verwenden. Eine ähnliche Entwicklung wurde auch im Bereich der Vorläuferstoffe für Betäu- bungsmittel beobachtet, als diese international – aber nicht in der Schweiz – verbo- ten wurden. Somit birgt die illegale Verwendung von Vorläuferstoffen nicht nur ein Sicherheitsrisiko für die Schweiz, sondern auch politisches Konfliktpotential mit EU-Mitgliedsstaaten, falls in der Schweiz gekaufte Vorläuferstoffe für Anschläge im benachbarten Ausland verwendet werden sollten. Innerhalb der Bundesverwaltung konnte die Thematik Vorläuferstoffe auf Anhieb keiner Fachstelle zugeordnet werden. Beim Bundesamt für Gesundheit (BAG) und beim Bundesamt für Umwelt (BAFU) ist zwar die erforderliche Fachkenntnis im Chemikalienbereich vorhanden, doch befassen sich diese Ämter im Wesentlichen mit der sicheren Anwendung von Chemikalien in Bezug auf Gesundheit und Um- weltschutz (Safety). Die Zweckentfremdung von Vorläuferstoffen zur illegalen Herstellung von explosionsfähigen Stoffen ist hingegen klar dem polizeilichen Aufgabenbereich (Security) zuzuordnen. Auch eignet sich keine der bestehenden Rechtsgrundlagen für eine Regelung von Vorläuferstoffen analog zu jener der EU (vgl. Ziffer 5.3). Aus diesen Gründen wurde das Bundesamt für Polizei (fedpol) mit der Erarbeitung der vorliegenden Vorlage beauftragt.

1.1.3 Rechtliche Situation in der Schweiz

1.1.3.1 Regelung 1972 – 2005

Bis 31. Juli 2005 waren Chemikalien – darunter auch die meisten Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe – zum Schutz von Mensch und Tier in Giftklassen eingeteilt und durch das Giftgesetz2 geregelt. Je nach Giftklasse der Chemikalie war deren Bezug für urteilsfähige Personen entweder bewilligungsfrei oder nur durch das Ausfüllen einer Empfangsbestätigung bzw. unter Vorweis eines Giftscheins mög- lich3. Während diese Regelung primär auf den sicheren Umgang mit gefährlichen Chemikalien in Bezug auf Gesundheit und Umwelt abzielte (Safety-Gedanke), hatte sie aus sicherheitspolizeilicher Sicht den positiven Nebeneffekt der eingeschränkten Verfügbarkeit bzw. der kontrollierten Abgabe (Security-Gedanke).

1.1.3.2 Regelung ab 2005

Im Zuge der Harmonisierung der Schweizer Chemikaliengesetzgebung mit dem Europäischen Chemikalienrecht wurde die Giftgesetzgebung aufgehoben.4 Dadurch wurde auch das System der Giftbewilligungen hinfällig und die Abgabe von Chemi- kalien liberalisiert. Fortan waren für Privatpersonen nur mehr bestimmte hochtoxi- sche Chemikalien nicht erhältlich. Vorläuferstoffe gemäss der EU-Gesetzgebung

2 Bundesgesetz vom 21. März 1969 über den Verkehr mit Giften, AS 1972 430, aufgeho- ben durch AS 2005 2293 3 Art. 18 Giftverordnung vom 19. September 1983, AS 1983 1387, aufgehoben durch AS 2005 2695 4 AS 2005 2293

fallen nicht darunter. Dadurch kam es aus sicherheitspolizeilicher Sicht zu einer Reduktion der Sicherheit. Die Chemikaliengesetzgebung5 und die Betäubungsmit- telgesetzgebung6 decken die Vorläuferstoffe zwar ab, doch sind diese für Privatper- sonen frei erhältlich. Einige Substanzen7 sind von der Selbstbedienung ausgenom- men und der Verkäufer muss den Käufer vor der Aushändigung über Schutzmassnahmen und Entsorgung informieren. Der Verkehr mit Vorläuferstoffen und deren Weiterverarbeitung zu HME fallen auch nicht unter das Sprengstoffgesetz vom 25. März 19778 (SprstG): Dieses Gesetz ist nicht auf Stoffe anwendbar, die den Sprengstoffbegriff an sich erfüllen, aber nach dem Zweck der Sprengstoffgesetzgebung vernünftigerweise davon ausgenommen werden müssen.9 So gelten explosionsfähige Erzeugnisse und Präparate, die nicht zu Sprengzwecken hergestellt und in den Handel gebracht werden, nicht als Sprengstof- fe im Sinn des SprstG (Art. 5 Abs. 2 Bst. c SprstG). HME werden zur Begehung von terroristischen und anderen illegalen Handlungen produziert. Im Gegensatz zu normierten, industriell gefertigten Sprengstoffen sind sie sehr gefährlich und in hohem Masse handhabungsunsicher. Angesichts dieser Eigenschaften und ihres Verwendungszwecks handelt es sich bei ihnen nicht um Sprengstoffe im Sinne des SprstG. Der Erwerb und der Besitz von Vorläuferstoffen durch Privatpersonen und die Herstellung von HME sind in der Schweiz grundsätzlich also keinen Einschränkun- gen unterworfen. Das Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 193710 (StGB) stellt den Verkehr mit Sprengstoffen oder Stoffen, die zu deren Herstellung geeignet sind, nur dann unter Strafe, wenn die betreffende Person weiss oder an- nehmen muss, dass diese Stoffe zu verbrecherischem Gebrauch bestimmt sind (Art.

226 Abs. 2 StGB). Nur eine Person, der dies nachgewiesen wurde, wird strafrecht-

lich belangt. Das Gleiche gilt gegenüber Personen, die selber Sprengstoffe herstellen (Art. 226 Abs. 1 StGB). In der Praxis gelangen die Strafnormen denn auch nur selten zu Anwendung.

1.2 Die beantragte Neuregelung

Der Bericht „Reglementierung von Vorläuferstoffen für Explosivstoffe“ des Eidge- nössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD), der vom Bundesrat am 9. De- zember 2016 zur Kenntnis genommen wurde, enthält eine Bestandesaufnahme des Markts für Vorläuferstoffe. Drei Ziele wurden festgelegt: Es soll die innere Sicher- heit der Schweiz gewahrt (1), ein Beitrag zur Sicherheit in Europa geleistet (2) und ein einfaches und flexibles System aufgebaut werden (3).

5 Chemikaliengesetz vom 15. Dezember 2000 (ChemG, SR 813.1); Chemikalienverord-

nung vom 5. Juni 2015 (ChemV, SR 813.11). 6 Verzeichnis g im Anhang 8 der Verordnung des EDI vom 30. Mai 2011 über die Ver- zeichnisse der Betäubungsmittel, psychotropen Stoffe, Vorläuferstoffe und Hilfschemika- lien, BetmVV-EDI, SR 812.121.11

7 Wasserstoffperoxid ≥ 50 %; Salpetersäure ≥ 5 %; Schwefelsäure ≥ 15 %.

8 SR 941.41

9 BBl 1975 II 1296

10 SR 311.0

Um Terroranschlägen mittels HME bzw. sogenannten Unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen (USBV) vorzubeugen, wird der Zugang von Privatpersonen zu Vorläuferstoffen teilweise eingeschränkt: Transaktionen von Produkten, die eine mittlere oder hohe Konzentration von Vorläuferstoffen aufweisen, sind registrie- rungspflichtig. Bei Produkten mit hoher Konzentration müssen die Transaktionen darüber hinaus bewilligt werden.

Die professionellen Anwender von Vorläuferstoffen sind ihren Lieferanten meist bekannt. Für sie sind die Produkte, die sie bei der Ausübung ihres Gewerbes ver- wenden, weiterhin frei erhältlich. Produkte mit geringer Konzentration bleiben zudem auch für Privatpersonen frei erhältlich. Dies gilt für 98 Prozent der Produkte, die Vorläuferstoffe enthalten. Bei geringer Konzentration ist zur Herstellung eines HME eine entsprechend grössere Menge des Produkts erforderlich. Dadurch steigt die Wahrscheinlichkeit, dass der Ankauf als verdächtig auffällt.

Die Registrierung einer Transaktion läuft wie folgt ab: Ein Kunde im Fachhandel präsentiert sich mit dem Produkt, das er kaufen will, an der Kasse. Die zuständige Person an der Kasse wird durch den Hinweis auf der Produktkennzeichnung darauf aufmerksam gemacht, dass das Produkt gesetzlichen Bestimmungen bezüglich der Abgabe unterliegt. Sie nimmt die Kundendaten auf und erfasst diese sofort oder im Verlauf des Tages elektronisch. Im Kompetenzzentrum des Bundes werden die Daten analysiert (elektronischer Abgleich mit den polizeilichen Informationssyste- men, gegebenenfalls Ermittlungen). Geht aus der Analyse kein Verdacht hervor, bleiben die Daten für fünf Jahre gespeichert, sodass allfällige verdächtige Wiederho- lungen einer Transaktion erkennbar sind. Liegen Verdachtsmomente vor, wird eine vertiefte Analyse durchgeführt.

Die Bewilligung zum Erwerb von Vorläuferstoffen wird wie folgt erteilt: Eine Kundin füllt einen elektronischen Bewilligungsantrag aus. Dieser wird mit den Informationssystemen der Polizei abgeglichen. Ergibt sich dabei kein Verdacht und lässt sich der deklarierte Verwendungszweck nicht mit einem Produkt erreichen, das frei erhältlich oder bloss registrierungspflichtig ist, so wird die Bewilligung erteilt. Dies geschieht auf elektronischem Weg. Nachdem die Kundin die Bewilligung erhalten hat, begibt sie sich zu einem Fachgeschäft. Die Verkäuferin überprüft anhand der Identitätskarte der Kundin und der Referenznummer der Bewilligung, ob diese gültig ist. Ist dies der Fall, übergibt sie das Produkt und registriert die Transak- tion. Andernfalls verweigert die Verkäuferin die Transaktion und fordert die Kundin auf, ein Bewilligungsgesuch einzureichen.

Grundsätzlich soll die Liste der relevanten Stoffe und Konzentrationsgrade von der entsprechenden Verordnung der EU übernommen werden. Dadurch werden die Bestimmungen, die für den Schweizer Markt gelten, mit jenen der EU harmonisiert. Die Zuständigkeit für die Festlegung der Stoffe und Konzentrationen wird dem Bundesrat übertragen, damit die geltenden Bestimmungen rasch an das Sicherheits- umfeld oder allfällige Änderungen seitens der EU angepasst werden können.

Das neue Gesetz formalisiert zudem die Mitteilungen verdächtiger Vorkommnisse und die weitere Fallbehandlung. Die Meldungen werden in einem neuen Informati-

onssystem erfasst. So können die Daten auf elektronischem Weg systematisch mit den Daten in anderen polizeilichen Informationssystemen abgeglichen werden. Ziel des Datenabgleichs ist, Verbindungen mit Personen aufzudecken, die zum Beispiel bereits Gegenstand einer Überwachung waren oder wegen Gewaltdelikten verurteilt worden sind. Sensibilisierungskampagnen werden dazu beitragen, dass die Wirt- schaftsakteure und die Anwender einen Verdacht, den sie hegen, vermehrt melden.

1.3 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen

Lösung Die angestrebte Reglementierung soll einen reellen Sicherheitsgewinn für die Schweiz bringen, ohne jedoch Private und die Wirtschaft übermässig einzuschrän- ken. Die legitime Verwendung von Vorläuferstoffen für explosionsfähige Stoffe soll mit möglichst geringem administrativem Aufwand auch in Zukunft möglich bleiben. Dadurch wird auch der Verlagerung des Handels auf den Schwarzmarkt entgegen- gewirkt. Die neue Reglementierung würde das bestehende Gefälle zur EU aufheben und die Schweiz wäre als Bezugsquelle weniger attraktiv.

Keine noch so ausgefeilte Reglementierung bietet 100%ige Sicherheit vor einem Anschlag. Trotzdem ist eine Reglementierung auch in der Schweiz wichtig und sinnvoll, weil sie eine erste Hürde für potentielle Terroristen darstellt und den Straf- verfolgungsbehörden die notwendigen Werkzeuge in die Hand gibt. Zudem schafft sie bei Wirtschaft und Privatpersonen ein Bewusstsein für einen verantwortungsvol- len Umgang mit Vorläuferstoffen. Dadurch wird die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass Missbräuche frühzeitig auffallen und geeignete Massnahmen ergriffen werden können. Dass es sich nicht nur um bürokratischen Mehraufwand, sondern um einen reellen Sicherheitsgewinn handelt, zeigen die Erfahrungen einiger Länder, welche die Vorläuferstoffe bereits reglementiert haben. Dem EJPD sind mehrere Beispiele aus EU-Staaten bekannt, in denen die Regulierung Wirkung gezeigt und Schaden für die Gesellschaft verhindert bzw. verringert werden konnte.

1.3.1 Welche Massnahmen werden für die Schweiz

vorgeschlagen? Vorläuferstoffe sollen im tiefen Konzentrationsbereich frei erhältlich bleiben. Ab einer gewissen Konzentration sollen Transaktionen von Privatpersonen von der Verkaufsstelle registriert und mit Hilfe einer einfachen Web-Applikation an eine Meldestelle beim Bund (fedpol) übermittelt werden. Diese Registrierungspflicht gilt für rund 100 Produkte und es wird schweizweit von rund 20‘000 bis 40‘000 Trans- aktionen pro Jahr ausgegangen. Zusätzlich zur Registrierung müssen Privatpersonen für den Erwerb bestimmter Stoffe in höheren Konzentrationen eine Erwerbsbewilli- gung vorweisen. Der Kauf von rund 25 Produkten würde genehmigungspflichtig. Unabhängig von den verwendeten Ausgangsstoffen soll es Privatpersonen zudem untersagt werden, selber explosionsfähige Stoffe herzustellen.

Als flankierende Massnahme ist eine Meldemöglichkeit für verdächtige Vorkomm- nisse geplant. Beobachten Verkaufsstellen, aber auch professionelle Anwender (Landwirte) und Privatpersonen verdächtige Vorkommnisse (Transaktionen, Verlus- te), können sie sich während sieben Tagen pro Woche und 24 Stunden am Tag an die Meldestelle für Vorläuferstoffe wenden, die eine einheitliche und fachgerechte Bearbeitung der Meldung gewährleistet. Mittels branchespezifischer Sensibilisie- rungsmassnahmen soll zudem auch die Selbstregulierung der Branchen gefördert werden (z.B. Empfehlungen für die Lagerung von Dünger).

1.3.2 Wer ist von der Reglementierung betroffen?

Von den Erwerbsbeschränkungen sind in erster Linie Privatpersonen betroffen. Professionelle Anwender und die Industrie könnten die Vorläuferstoffe weiterhin uneingeschränkt beziehen und verwenden. Bei einigen Produkten müssen diejeni- gen, die diese Produkte auf dem Markt bereitstellen, die Etikettierung geringfügig anpassen. Vor allem der Fachhandel (z.B. Apotheken und Drogerien) müsste künftig beim Verkauf die Transaktion registrieren oder prüfen, ob der Kunde über eine Erwerbsbewilligung verfügt. Die Schweizer Grossverteiler (Coop, Migros etc.) wären nach eigenen Angaben nicht von Abgabebeschränkungen betroffen, da sie die betreffenden Produkte nicht in den Konzentrationen, die einer Erwerbsbeschränkung unterliegen, im Sortiment haben. Wie alle anderen haben sie aber die Möglichkeit, verdächtige Vorkommnisse zu melden.

1.3.3 Was ist der Nachteil der Reglementierung?

Da weder die EU-Verordnung noch der vorliegende Vorentwurf für professionelle Anwender (einschliesslich Landwirte) und die Industrie Einschränkungen vorsehen, wird nur ein kleiner Teil des Markts erfasst. Die Kontrolle von professionellen Anwendern und der Industrie würde jedoch einen grossen administrativen Aufwand bedeuten und wäre schwierig umzusetzen. In Wirtschaft und Landwirtschaft würde ein entsprechender Vorschlag auf grossen Widerstand stossen. Mit geeigneter Sensi-

bilisierung, mit freiwilliger Selbstregulierung und der Einrichtung der Meldestelle, soll dem Missbrauch im Umgang mit Vorläuferstoffen auch im Umfeld von profes- sionellen Anwendern entgegengewirkt werden.

1.4 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen

Recht

1.4.1 Rechtliche Situation in der EU

1.4.1.1 Allgemeines

Der Rechtsakt zur Reglementierung der Ausgangsstoffe für Explosivstoffe in der EU ist die Verordnung (EU) Nr. 98/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2013 über die Vermarktung und Verwendung von Ausgangsstoffen für Explosivstoffe11 (nachfolgend: „AVO“). Die AVO trat am 1. März 2013 in Kraft und ist seit 2. September 2014 anwendbar (Art. 19 AVO). Die in der AVO vorgese- henen Massnahmen sollten somit per 2. September 2014 umgesetzt werden. Die AVO ist nicht Teil der Bilateralen Abkommen und daher nicht verbindlich für die Schweiz.

Mehrere Artikel der AVO verweisen auf eine Leitlinie (guidelines by the EC and the SCP), welche den Mitgliedsstaaten und Wirtschaftsteilnehmern als Stütze zur Im- plementierung der Verordnung dienen soll. Diese enthält unter anderem Kriterien für das Erkennen von verdächtigen Transaktionen und ein Muster für Genehmigungen. Des Weiteren führt das SCP ein Frage-und-Antwort Dokument (Q&A document) in dem Stellung zu konkreten Fragen genommen wird. Es handelt sich dabei nicht um eine rechtlich bindende Interpretation der Verordnung. Die AVO betrifft Mitglieds- staaten, Mitglieder der Allgemeinheit (Privatpersonen) und Wirtschaftsteilnehmer (Unternehmen), allerdings in unterschiedlichem Ausmass.

1.4.1.2 Anwendungsbereich

Die AVO gilt für die in den zwei Anhängen aufgeführten Stoffe sowie für Gemische und Stoffe, die solche Stoffe enthalten (Art. 2 Abs. 1 AVO). Demnach sind sowohl die eigentlichen Substanzen (z.B. als Rohstoff oder Chemikalie), aber auch Mi- schungen und Endverbraucherprodukte betroffen. Erzeugnisse12, pyrotechnische Gegenstände und rezeptpflichtige Arzneimittel sind von der Verordnung ausge- nommen (Art. 2 Abs. 2 AVO). Die zwei Anhänge der AVO resultieren aus den

11 ABl. L 39 vom 9.2.2013, S. 1

12 Nach Definition in Artikel 3 Nummer 3 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des europäi- schen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäi- schen Chemikalienagentur, zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1488/94 der Kommission, der Richtlinie 76/769/EWG des Rates sowie der Richtlinien 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/EG und 2000/21/EG der Kommission (ABl. L 396 vom 30.12.2006, S. 1).

Diskussionen des SCP und wurden über mehrere Jahre hinweg ausgearbeitet. Die Verteilung der Substanzen auf die zwei Anhänge steht nicht in erster Linie in Zu- sammenhang mit der Gefährlichkeit der Produkte. Ausschlaggebend waren mehrere Faktoren wie beispielsweise die Verfügbarkeit der Substanz auf dem Markt, die Realisierbarkeit und Verhältnismässigkeit einer Einschränkung, sowie die tatsächli- che Verwendung der Substanz durch Kriminelle.

1.4.1.3 Auswirkungen für Mitgliedsstaaten

Die Mitgliedsstaaten sind durch die AVO dazu verpflichtet eine Meldestelle für verdächtige Transaktionen einzurichten (Art. 9 Abs. 2 AVO) und eine zuständige Behörde mit der Ausstellung der Genehmigungen bzw. der Kontrolle der Register zu beauftragen. Im Weiteren regelt die Verordnung die Rahmenbedingungen für das Genehmigungssystem (Art. 7 AVO) und für die Registrierung von Transaktionen (Art. 8 AVO). Der Umgang mit personenbezogenen Daten muss in Einklang mit der Richtlinie 95/46/EG erfolgen (Art. 10 AVO), während Sanktionen im Ermessen der Mitgliedsstaaten liegen (Art. 11 AVO).

1.4.1.4 Auswirkungen für Privatpersonen

Für Privatpersonen gelten Vorschriften und Einschränkungen für die Bereitstellung, die Verbringung, den Besitz und die Verwendung von Stoffen und Gemischen, die in Anhang I aufgeführt sind (Art. 4 Abs. 1-3 AVO). Grundsätzlich dürfen keine Substanzen aus Anhang I in Konzentrationen oberhalb des dort angegebenen Grenzwertes von Privatpersonen eingeführt, besessen oder benutzt werden (Art. 4 Abs. 1 AVO). Durch Einführung eines Genehmigungssystems nach Artikel 7 AVO, wird Privatpersonen der Besitz oder die Verwendung der betroffenen Substanzen ermöglicht (Art. 4 Abs. 2 AVO). Eine weitere Ausnahme betrifft drei Substanzen13, die aufgrund ihrer breiten Anwendung durch ein Registrierungssystem geregelt werden können (Art. 4 Abs. 3 AVO). Dies ermöglicht die Bereitstellung, den Besitz und die Verwendung der drei Substanzen für Privatpersonen.

Aufgrund des Spielraums, den die AVO den Mitgliedsstaaten bei der Umsetzung lässt, ist eine Vielzahl von Kombinationen möglich. Dies führte zwangsläufig zu einer relativ heterogenen Situation bei der Umsetzung.

1.4.1.5 Auswirkungen für Unternehmen

Für Unternehmen hat die AVO diverse Sorgfaltspflichten bei Transaktionen mit Vorläuferstoffen zur Folge (Art. 4 Abs. 7 und Art. 9 AVO). Die Meldepflicht für

13 Wasserstoffperoxid (12–35 Gew. %), Nitromethan (30–40 Gew. %) und Salpetersäure (3–

10 Gew. %)

verdächtige Transaktionen ist unabhängig von Konzentrationen14 und betrifft sowohl jene zwischen Wirtschaftsteilnehmern und Privatpersonen (business-to-costumer, B2C) als auch jene zwischen Wirtschaftsteilnehmern (business-to-business, B2B). Die Leitlinie zur Implementierung der Verordnung enthält vage Kriterien wonach einige Gemische von der Meldepflicht ausgenommen sind (z.B. Kleinstmengen, sehr komplexe Mischungen). Zudem sind die Wirtschaftsteilnehmer für die Kennzeich- nung von betroffenen Substanzen und Produkten aus Anhang I verantwortlich, wenn sie für die Abgabe an Privatpersonen bestimmt sind (Art. 5 AVO). Der Kauf, der Besitz und die Verwendung der Vorläuferstoffe sind derzeit für Wirtschaftsteilneh- mer nicht eingeschränkt.

1.4.1.6 Details

Die AVO sieht vor, dass die Kommission die Grenzwerte in Anhang I bei Notwen- digkeit anpassen kann. Neue Stoffe können durch die Kommission nur in Anhang II aufgenommen werden. Jedwede Änderung erfordert einen separaten, delegierten Rechtsakt mitsamt Analyse, welche eine unverhältnismässige Belastung der Wirt- schaftsteilnehmer oder Verbraucher ausschliesst (Art. 12 AVO). Für Mitgliedsstaa- ten gilt bei hinreichenden Gründen eine zeitweilige Schutzklausel (Art. 13 AVO), welche es ermöglicht, Stoffe die nicht in den Anhängen aufgeführt sind, zu be- schränken oder zu verbieten bzw. die Meldepflicht für verdächtige Transaktionen mit solchen Stoffen einzuführen. Dieselbe, zeitlich begrenzte Schutzklausel ermög- licht Grenzwerte in Anhang I zu verringern, Grenzwerte für Anhang II einzuführen oder Substanzen aus Anhang II denselben Beschränkungen, wie Substanzen aus Anhang I zu unterlegen. Die Anwendung der Schutzklausel erfordert eine umgehen- de Unterrichtung der Kommission und der anderen Mitgliedsstaaten, wobei erstere nach Prüfung der erforderlichen Angaben aus Artikel 12 AVO entweder die Anhän- ge anpassen oder den Mitgliedsstaat zur Aufhebung seiner Massnahme auffordern kann. Im Frühjahr 2017 hat die Europäische Kommission die Revision der AVO eingelei- tet. Aufgrund der bisherigen Erfahrungen werden diverse Optionen, von „Keine Änderung“ über „Besserer Vollzug“ bis hin zu „Verschärfung“ diskutiert. Die revi- dierte Fassung der AVO wird dem Parlament voraussichtlich anfangs 2019 vorge- legt. Gemäss Zeitplan des EJPD wird das vorliegende Rechtsetzungsprojekt unge- fähr zeitgleich im Schweizerischen Parlament debattiert. Der Fortschritt der Revision der AVO ist daher genau zu beobachten – geringfügige Korrekturen kön- nen im laufenden parlamentarischen Prozess vorgenommen werden. Werden grund- sätzliche Richtungsänderungen erforderlich, kann dies zu Verzögerungen führen (zusätzliche Konsultationsrunden) und die Inkraftsetzung des neuen Bundesgesetzes verzögern.

14 Seite 11 ff. Leitlinie der EU Kommission und des SCP zur AVO

1.4.2 Implementierung der Verordnung in Europa

Die Umsetzung der AVO obliegt dem Ermessen der Mitgliedsstaaten, wobei Artikel

17 ermöglicht, dass bestehende nationale Registrierungssysteme in Übereinstim-

mung mit Artikel 8 weitergeführt werden können. Die EU-Kommission und das SCP veröffentlichten eine Leitlinie zur Implementierung der Verordnung. Sie liegt in zwei Versionen vor, eine öffentliche Version und eine Version mit umfangreiche- ren Informationen für Sicherheitsmanager (security manager) von Unternehmen. Obgleich die Verordnung bereits im März 2013 in Kraft getreten ist, wurde sie bei weitem nicht in allen Mitgliedsstaaten in die Praxis umgesetzt (Umsetzungsfrist: 2.9.2014). Aus diesem Grund beschränken sich die Erfahrungen mit der Umsetzung auf Länder, die hier eine Vorreiterrolle eingenommen haben.

1.4.2.1 Übersicht

Wie eingangs erwähnt, lässt die AVO einen gewissen Spielraum bei der Umsetzung zu. Dies führt zu einem heterogenen Bild der Reglementierung von Vorläuferstoffen in Europa. Die Hintergründe für die Wahl der Umsetzungsvarianten sind vielfältig und reichen von bereits bestehenden, nationalen Reglementierungen bis hin zu Ressourcen- und Zuständigkeitsfragen. Rund die Hälfte der Mitgliedsstaaten muss die Verordnung noch in ihr nationales Recht übernehmen (de facto gilt in diesen Ländern derzeit ein Verbot).15 Einige Länder haben zunächst ein generelles Verbot geplant und später auf eine liberalere Lösung umgeschwenkt, d.h. die legitimen Anwendungen durch Privatpersonen wurden auf den ersten Blick unterschätzt. Die Erfahrungen bei der Implementierung der AVO halten sich noch in Grenzen, da die Umsetzung in den verschiedenen Mitgliedsstaaten unterschiedlich stark vorange- schritten ist. Im Folgenden werden Erfahrungen von Ländern die bereits seit einiger Zeit operativ sind vorgestellt. Es handelt sich um je ein Beispiel für das Registrie- rungssystem (Österreich) und das Genehmigungssystem (Vereinigtes Königreich).

1.4.2.2 Österreich

Umsetzungsvariante Österreich entschied sich für ein generelles Verbot, ermöglicht aber den Zugang zu einigen Vorläuferstoffen im mittleren Konzentrationsbereich durch ein Registrie- rungssystem. Das Bundeskriminalamt ist für die Beurteilung und weitere Behand- lung der Meldungen von verdächtigen Transaktionen, Abhandenkommen und Dieb- stahl erheblicher Mengen zuständig. Zudem führt es die Sensibilisierungsmass- nahmen durch. Wichtige Erfahrungswerte Österreich verfügte bereits über eine Meldestelle für Vorläuferstoffe für Betäu- bungsmitteln welche infolge auch die Aufgaben im Bereich Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe übernahm.

15 Stand 2016

Zu diesem Zweck veranstaltet die Meldestelle u.a. halbjährliche Treffen mit den Wirtschaftstreibenden, stellt Infobroschüren bereit und steht auf Anfrage der Wirt- schaftstreibenden für Vorträge und Ausbildungen zur Verfügung. Ein direkter Ver- gleich zwischen diesen Ländern ist aufgrund der unterschiedlichen Bevölkerungs- zahlen (8,5 Mio. in AT gegen 65 Mio. in UK) und der daraus resultierenden höheren Anzahl der Meldungen nur bedingt möglich. Die Bearbeitung einer Meldung verdächtiger Transaktionen ist abhängig von den vorhandenen Informationen. Die Erfahrung der Meldestelle in Österreich zeigt, dass die Meldungen keinem Einheitsmuster folgen und deshalb kaum per Checkliste abgearbeitet werden können. Heimlabore, sowohl für Sprengstoff als auch für Drogen, werden häufig in Woh- nungen in Mehrfamilienhäusern betrieben. Auch wenn die Verwendung der herge- stellten explosionsfähige Stoffe nicht primär auf einen Personen- oder Sachschaden abzielt, bergen die verschiedenen Arbeitsschritte (Synthese, Handhabung, Lagerung und Transport) dennoch grosses Gefahrenpotential. Grund dafür sind die rudimentä- ren Laboreinrichtungen, fehlende Sicherheitsstandards und die Tatsache, dass Fami- lienmitglieder und Nachbarn exponiert sind. Schlussfolgerung Besonders die positiven Erfahrungen aufgrund der intensiven Zusammenarbeit mit den betroffenen Wirtschaftszweigen sind hervorzuheben. Die Meldestelle muss mit den entsprechenden Kompetenzen ausgerüstet sein, ihre Branche kennen und einen guten Zugang zu ihr ausbauen und diesen auch pflegen. In der Schweiz gibt es keine nationale Meldestelle für Vorläuferstoffe für Betäu- bungsmittel, da die Zuständigkeit in diesem Bereich grundsätzlich bei den Kantonen liegt. Daher ist dieses Synergiepotential in der Schweiz schlicht nicht vorhanden. Das Verbotssystem verhindert zwar den Verkauf gewisser Vorläuferstoffe im regu- lären Handel, jedoch kann aufgrund der offenen Grenzen aus den Nachbarländern mit anderen Systemen viel importiert werden. Die lokale Registrierung von Transak- tionen mit Vorläuferstoffen kann nur ein Element zur Unterstützung von Ermittlun- gen nach einem Ereignis sein, ein Ereignis verhindern helfen kann diese Massnahme nicht.

1.4.2.3 Vereinigtes Königreich

Das Vereinigte Königreich hat sich für ein Genehmigungssystem entschieden. Mit einer einzigen Genehmigung können mehrere Substanzen bezogen werden. Die maximale Gültigkeit einer Genehmigung ist auf 3 Jahre beschränkt. Der Antrag wird über eine Internetseite abgewickelt, wobei auch ein Fragenkatalog (inkl. Fragen zum geistigen Zustand) beantwortet werden muss. Nach einem positiven Bescheid wird dem Antragsteller die Genehmigung zuge- sandt. Beim Kauf der Vorläuferstoffe muss zusammen mit der Genehmigung ein Identitätsdokument vorgelegt werden.

Die Sensibilisierungskampagnen für Vorläuferstoffe zeigen Wirkung, da Wirt- schaftsteilnehmer häufiger Meldungen absetzen. Die relativ hohe Anzahl und Fre- quenz der verdächtigen Meldungen ermöglichen eine gute Triage und Bewertung durch die Einsatzzentrale (Receive Unit). Eine ähnliche Häufigkeit von Meldungen ist in der Schweiz vermutlich nicht zu erwarten. Die Reglementierung von Vorläu- ferstoffen ist für das Vereinigte Königreich ein wertvoller Baustein seiner Anti- Terror-Strategie.

1.4.2.4 Deutschland

Deutschland hatte bereits vor Inkrafttreten der AVO eine nationale Regelung welche auch die Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe einschloss. Gemäss dieser Chemikalienverbotsverordnung müssen Transaktionen bei der Abgabe registriert werden. Anfangs 2017 wurden die Abgabe einiger Vorläuferstoffe in bestimmten Konzentrationen an Privatpersonen gänzlich verboten. In Deutschland werden Mel- dungen von verdächtigen Transaktionen von den 16 Landeskriminalämtern entge- gengenommen. Die zuständige Behörde ist im Innenministerium angesiedelt.

1.4.2.5 Italien

Italien hat sich für ein generelles Verbot von Vorläuferstoffen nach Artikel 4 Absatz

1 der AVO entschieden. Die Umsetzung erfolgte durch ein Gesetzesdekret16 welches

eine Ergänzung der Artikel 678 und 679 des italienischen Strafgesetzbuchs vor- nimmt. Die AVO wurde dadurch am 20.2.2015 implementiert. Sowohl zuständige Behörde (Verwaltungspolizei, Bereich Waffen und Explosivstoffe) als auch Melde- stelle (Kriminalpolizei) wurden in Innenministerium angesiedelt. Es besteht die Möglichkeit verdächtige Transaktionen per Telefon oder Email zu melden. Um die betroffenen Personen und Unternehmen von der Meldepflicht zu unterrichten, wur- den die Flugblätter und Poster des Projekts SoS-HRC17 verwendet.

1.4.2.6 Frankreich

Frankreich kennt seit September 2017 ein System analog zu jenem in Österreich. Gewisse Vorläuferstoffe können über ein Registrierungssystem an Privatpersonen abgegeben werden, während für andere Vorläuferstoffe ein Abgabeverbot an Privat- personen gilt.

16 Decreto Legge 18 febbraio 2015 n. 7, Art. 3

17 Security of Sales – High Risk Chemicals ist ein EU-Projekt, welches sich mit der Ausar- beitung von Informationsmaterial für betroffenen Wirtschaftszweige befasste (Poster, Flugblätter, Videos, Best Practice Dokumente usw.).

1.4.2.7 Zuständige Behörden und Meldestellen auf EU-

Ebene Die zuständigen Behörden und Meldestellen der EU-Mitgliedsstaaten sind bei unter- schiedlichen Behörden angegliedert. Die zuständige Behörde kann den ver- schiedensten Verwaltungseinheiten zugeordnet sein, während die nationalen Melde- stellen meist bei polizeilichen Behörden angegliedert sind. Die Kompetenzen der jeweiligen Behörden variieren von Land zu Land. Meist ist es die zuständige Behör- de welche ein Land im SCP vertritt. Die Zusammenarbeit zwischen der zuständigen Behörde und der Meldestelle eines Landes erfolgt länderspezifisch und in unter- schiedlichem Ausmass. Dies kann unter Umständen problematisch sein, wenn z.B. die zuständige Behörde nicht über die Arbeit der Meldestelle informiert ist (fehlende Praxisnähe). Derzeit gibt es keinen grenzübergreifenden Informationsaustausch zwischen den zuständigen Behörden oder Meldestellen. Dringliche Meldungen erfolgen entweder über klassische Kanäle oder bilateral, aufgrund persönlicher Kontakte. Eine Vernet- zung bzw. eine Plattform zu diesem Zweck stehen aktuell zur Diskussion.

1.5 Umsetzung

1.5.1 Bund

Fedpol wertet die registrierten Transaktionen aus, entscheidet über die Erteilung, Verweigerung und den Entzug von Erwerbsbewilligungen und nimmt Verdachts- meldungen entgegen. Es trifft die notwendigen Massnahmen. Auch ist es dafür zuständig, die Einhaltung des Bundesgesetzes seitens der Wirtschaftsakteure (Ver- kaufsstellen) zu kontrollieren. Es obliegt fedpol zudem, die Beteiligten für die Gefahr des Missbrauchs von Vorläu- ferstoffen zu sensibilisieren. Ferner verfolgt fedpol Verstösse gegen das Bundesgesetz im Verwaltungsstrafver- fahren.

1.5.2 Wirtschaftsakteure

Wer Vorläuferstoffe auf dem Markt bereitstellt, ist verpflichtet, die betreffenden Produkte mit dem vorgesehenen Hinweis zu kennzeichnen (Produkte-Etikettierung). Wer Vorläuferstoffe an Privatpersonen abgibt, muss die Transaktion registrieren und gegebenenfalls prüfen, ob die Privatperson über eine Genehmigung verfügt.

1.5.3 Kantone

Für die Kontrollen bei den Verkaufsstellen können kantonale Behörden beigezogen werden.

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Art. 1 Zweck und Geltungsbereich

a) Zweck Die Bestimmung fasst den Zweck des Gesetzes zusammen: Es gilt, Straftaten gegen Leib und Leben von Personen und gegen Sachen zu verhindern, die mit selber hergestellten explosionsfähigen Stoffen begangen werden.

b) Personenkreis Die Zugangsbeschränkungen gelten einzig für private Verwenderinnen. Eine Kon- trolle des gesamten Marktes (inkl. professionelle Verwenderinnen) wäre wirt- schaftshemmend, mit einem hohen Aufwand verbunden und daher nicht verhältnis- mässig. Auch die professionellen Verwenderinnen sollen indessen Wachsam sein und ihren Sorgfaltspflichten nachkommen. Mit Präventionsmassnahmen werden sie dafür sensibilisiert, ihre Produkte zu kontrollieren und verdächtige Vorkommnisse zu melden. Ebenso gilt das Verbot, explosionsfähige Stoffe herzustellen, nur für private Ver- wenderinnen. Die professionelle (gewerbsmässige) Herstellung von Sprengstoffen richtet sich nach dem SprstG (vgl. Ziffer 1.1.3.2).

c) Sachlicher Geltungsbereich Die Zugangsbeschränkungen gelten für jene Vorläuferstoffe, die vom Bundesrat bezeichnet werden (Art. 3). Demgegenüber können Verdachtsmeldungen in Bezug auf sämtliche Vorläuferstoffe erfolgen (Art. 14). Das Verbot des Herstellens von explosionsfähigen Stoffen gilt unabhängig von den verwendeten Ausgangsstoffen (Art. 13).

Art. 2 Begriffe Die Zugangsbeschränkungen gelten einzig für private Anwender („private Verwen- derinnen“), während der Zugang für professionelle Anwender im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit frei bleibt. Die Unterscheidung zwischen „privat“ und „professio- nell“ ist somit entscheidend und muss definiert werden. Die Abgrenzung der Begrif- fe erfolgt weitgehend nach den Kriterien, nach denen die Gesetzgebung zum Schutz vor gefährlichen Chemikalien diese Unterscheidung wahrnimmt (Art. 2 Abs. 2 Bst. a und b ChemV). Der Handel kann mithin auf die aus der Chemikalien-Gesetzgebung bekannte Unterscheidung abstellen. Im Rahmen von Sensibilisierungskampagnen wird auf die Unternehmens-Identifikationsnummer (UID) als zusätzliche Möglich- keit zur Identifizierung professioneller Verwenderinnen hingewiesen. Wie aus der Definition der „privaten Verwenderin“ hervorgeht, ist auf den Verwen- dungszweck des jeweiligen Vorläuferstoffs abzustellen. Somit kann die gleiche natürliche oder juristische Person hinsichtlich gewisser Stoffe als professionelle,

hinsichtlich anderer aber als private Verwenderin gelten. Zu denken ist etwa an einen Landwirt, der in Bezug auf den von ihm verwendeten Dünger als professionel- ler Verwender gilt, nicht jedoch in Bezug auf ein von ihm verwendetes Aquariums- Reinigungsmittel. Als „Vorläuferstoffe“ gelten alle chemischen Stoffe, die zur Herstellung von explo- sionsfähigen Stoffen verwendet werden können. Die Bezeichnung „Vorläuferstoff“ steht dabei sowohl für die Stoffe selber als auch für Gemenge, Gemische und Lö- sungen, die solche Stoffe enthalten. Zu den explosionsfähigen Stoffen zählen nur Stoffe, die ohne Zufuhr von Luft zur Explosion gebracht werden können. Nicht unter diesen Begriff fallen somit explosi- onsfähige Gase, Dämpfe flüssige Brennstoffe und alle weiteren Stoffe, die erst nach einer Vermischung mit Luft explodieren. Weiter muss die Explosion eine Wirkung haben, die geeignet ist, Leib und Leben von Menschen zu gefährden oder Sachen zu zerstören.

Art. 3 Zugangsbeschränkungen Der Bundesrat führt eine Liste der Vorläuferstoffe mit Zugangsbeschränkungen. Diese kann neuen Entwicklungen bei den festgestellten Missbräuchen angepasst werden. Sie soll nach Möglichkeit mit der entsprechenden Liste der EU harmonisiert sein. Der Bundesrat legt für jeden auf der Liste enthaltenen Vorläuferstoff fest, bis zu welchem Konzentrationsgrenzwert dieser frei erhältlich ist bzw. ab welchem Kon- zentrationsgrad die Abgabe registrierungspflichtig oder registrierungs- und bewilli- gungspflichtig ist: Je geringer die Konzentration eines Stoffs in einem Produkt, umso einfacher zugänglich soll das Produkt sein. Um einen explosionsfähigen Stoff herzustellen, ist bei geringerer Konzentration eine entsprechend grössere Menge des Produkts erforderlich. Die Wahrscheinlichkeit, dass der Kauf als verdächtig einge- stuft wird, steigt. Damit keine neuen technischen Handelshemmnisse entstehen, sollen die Konzentrationsgrenzwerte, wenn keine begründete Ausnahme vorliegt, jenen der AVO entsprechen. Diese werden vom „EU Standing Committee on Precursors“ – einem Sachverständigenausschuss für Ausgangsstoffe der EU, an dem auch die Schweiz beteiligt ist – erarbeitet. Gemäss dem aktuellen Stand wird die Liste acht Stoffe umfassen (Wasserstoffper- oxid, Nitromethan, Salpetersäure, Kaliumchlorat, Kaliumperchlorat, Natriumchlorat, Natriumperchlorat und Ammoniumnitrat). Sämtliche dieser Stoffe sind bis zu einer bestimmten Konzentration frei erhältlich. Über dieser Schwelle unterliegen sie der Registrierungspflicht oder der Registrierungs- und Bewilligungspflicht (vgl. Ziffer 1.3.1). Der Bundesrat kann privaten Verwenderinnen den Zugang zu einem Vorläuferstoff im Übrigen vollumfänglich verbieten (Zugangsstufe „kein Zugang“). Gemäss der AVO steht auch den EU-Mitgliederstaaten diese Möglichkeit offen. Aufgrund der Erfahrungen einiger EU-Mitgliedstaaten mit vollständigen Verboten zieht der Bun- desrat diese Lösung derzeit allerdings nicht in Betracht. Bei Verboten sind erfah- rungsgemäss oft Ausnahmen für rechtlich zulässige Verwendungen nötig. Zudem ist es vorzuziehen, einen Vorläuferstoff der Bewilligungspflicht und die Verwenderin-

nen einer Aufsicht zu unterstellen, als den Vorläuferstoff ganz zu verbieten und die Verwenderinnen in die Illegalität zu drängen.

Art. 4 Besitz von Vorläuferstoffen Privaten Verwenderinnen wird der Besitz von Vorläuferstoffen nach Artikel 3 mit den Zugangsstufen „registrierungspflichtiger Zugang“, „registrierungs- und bewilli- gungspflichtiger Zugang“ und „kein Zugang“ im Grundsatz verboten. Der Besitz gilt nur dann als rechtmässig, wenn der Stoff unter Beachtung der festgelegten Zu- gangsmodalitäten erworben worden ist.

Art. 5 Weitergabe von Vorläuferstoffen Private Verwenderinnen dürfen Vorläuferstoffe nach Artikel 3 mit den Zugangsstu- fen „registrierungspflichtiger Zugang“, „registrierungs- und bewilligungspflichtiger Zugang“ und „kein Zugang“ nicht an andere private Verwenderinnen weitergeben, da in einem solchen Fall die sorgfältige Registrierung bzw. Prüfung der Erwerbsbe- willigung nicht sichergestellt ist.

Art. 6 Erteilung der Erwerbsbewilligung Private Verwenderinnen, die Vorläuferstoffe nach Artikel 3 mit der Zugangsstufen „registrierungs- und bewilligungspflichtiger Zugang“ erwerben wollen, müssen fedpol um eine Erwerbsbewilligung ersuchen und dabei den Verwendungszweck des Stoffs angeben. Die Erwerbsbewilligung wird erteilt, wenn der Gesuchsteller volljährig ist, Wohnsitz in der Schweiz hat und einen plausiblen Verwendungszweck nennt. Zudem darf keiner der Hinderungsgründe nach Absatz 4 bestehen. Lässt sich der angegebene Verwendungszweck mit alternativen Stoffen erreichen, kann die Erwerbsbewilli- gung ebenfalls verweigert werden. Ein Wohnsitz in der Schweiz wird vorausgesetzt, weil die Hinderungsgründe für die Erteilung einer Erwerbsbewilligung nur in diesem Fall umfassend geprüft werden können: Bei Personen mit Wohnsitz im Ausland besteht die Gefahr, dass fedpol trotz Abfrage der Informationssysteme nach Artikel 15 Absatz 1 und einer allfälligen Kontaktaufnahme mit ausländischen Partnerbehörden nach Artikel 16 nicht von allen relevanten Umständen Kenntnis erhält. Auch kann das Bestehen einer umfas- senden Beistandschaft oder die Vertretung durch eine vorsorgebeauftragte Person bei Personen mit Wohnsitz im Ausland nicht mittels direkter Anfrage bei der zu- ständigen Zivilstandsbehörde geprüft werden (vgl. dazu Artikel 15 Absatz 2).

Art. 7 Entzug der Erwerbsbewilligung Fedpol kann regelmässig überprüfen, ob die privaten Verwenderinnen die erforderli- chen Voraussetzungen zum Erwerb des Vorläuferstoffs weiterhin erfüllen und die Erwerbsbewilligung andernfalls entziehen. Entzieht fedpol eine Erwerbsbewilligung, kann es Vorläuferstoffe einziehen, die gestützt auf diese Bewilligung erworben worden sind.

Art. 8 Einfuhr von Vorläuferstoffen Private Verwenderinnen müssen die Einfuhr von Vorläuferstoffe, deren Abgabe registrierungspflichtig ist, vor der Einreise in die Schweiz auf elektronischem Weg registrieren. Handelt es sich um einen Vorläuferstoff, dessen Abgabe bewilligungs- pflichtig ist, müssen sie zudem über eine Erwerbsbewilligung verfügen. Im Fall einer Kontrolle müssen sie den Registrierungsbeleg und gegebenenfalls die Bewilli- gung vorweisen können.

Art. 9 Ausfuhr von Vorläuferstoffen Private Verwenderinnen können Vorläuferstoffe ausführen, wenn sie die Stoffe unter Einhaltung der in der Schweiz geltenden Vorschriften (Registrierung, Bewilli- gung) erworben haben und sie die geplante Ausfuhr gegebenenfalls bei der Regist- rierung und beim Antrag um Erteilung der Erwerbsbewilligung erwähnt haben. Die Vorschriften der Transit- und Bestimmungsstaaten bleiben vorbehalten.

Art. 10 Vorläufige Sicherstellung von Vorläuferstoffen Die Eidgenössische Zollverwaltung stellt Vorläuferstoffe vorläufig sicher, deren Erwerb oder Einfuhr nicht ordnungsgemäss registriert oder bewilligt wurde. Die Widerhandlung wird in der Regel von fedpol oder von der Eidgenössischen Zollverwaltung im Verwaltungsstrafverfahren verfolgt (vgl. Artikel 27 i.V.m. Arti- kel 31 und 32). Fedpol bzw. die Eidgenössische Zollverwaltung entscheiden damit auch über die Beschlagnahme des vorläufig sichergestellten Gegenstands (vgl. Art.

46 des Bundesgesetzes vom 22. März 197418 über das Verwaltungsstrafrecht

[VStrR]). Wird die Widerhandlung ausnahmsweise nicht von fedpol oder der Eidgenössischen Zollverwaltung verfolgt, weil die Bundesanwaltschaft zuständig ist oder das Verfah- ren mit einem kantonalen Strafverfahren vereinigt wird, entscheidet die zuständige Staatsanwaltschaft über die Beschlagnahme. Im Zollausschlussgebiet Samnaun und Sampuoir kann die Eidgenössische Zollver- waltung keine solchen Vollzugsaufgaben wahrnehmen.

Art. 11 Abgabe an private Verwenderinnen Diese Bestimmung regelt die Abgabe von Vorläuferstoffen nach Artikel 3 mit den Zugangsstufen „registrierungspflichtiger Zugang“ und „registrierungs- und bewilli- gungspflichtiger Zugang“ an private Verwenderinnen. Bei der Abgabe sind verschiedene Daten in Bezug auf die privaten Verwenderinnen und in Bezug auf die Vorläuferstoffe zu erheben (Registrierung). Unter den „Anga- ben zum Vorläuferstoff“ sind dabei die Art des Stoffs, dessen Konzentration und die erworbene Menge zu verstehen. Die „Angaben zur Transaktion“ beziehen sich auf Zeit und Ort. Als „die Angaben zur Erwerbsbewilligung“ wird voraussichtlich die Bewilligungsnummer zu erfassen sein.

18 SR 313.0

Wer Vorläuferstoffen nach Artikel 3 mit der Zugangsstufe „registrierungs- und bewilligungspflichtiger Zugang“ an private Verwenderinnen abgibt, muss zudem überprüfen, ob diese über die vorgeschriebene Erwerbsbewilligung verfügen. Die Überprüfung erfolgt ebenfalls auf elektronischem Weg. Während die Erwerbsbewilligungen einen Wohnsitz der privaten Verwenderin in der Schweiz voraussetzen (vgl. Artikel 6), können Transaktionen, die allein registrie- rungspflichtig sind, von allen privaten Verwenderinnen getätigt werden, die ein von einer Schweizer Behörde ausgestelltes Ausweispapier vorlegen. Neben Personen mit Wohnsitz in der Schweiz können damit auch Auslandschweizer und Personen, die über eine Grenzgängerbewilligung verfügen, solche Transaktionen tätigen. Damit bleibt sichergestellt, dass die private Verwenderin einwandfrei identifiziert werden kann. Hingegen ist es bei Transaktionen, die allein registrierungspflichtig sind, nicht notwendig, in jedem Fall einen Wohnsitz in der Schweiz zu verlangen. Die Ver- kaufsstellen könnten das Vorhandensein eines Schweizer Wohnsitzes im Übrigen gar nicht prüfen.

Art. 12 Kennzeichnung Zur besseren Identifizierung von registrierungs- und bewilligungspflichtigen Vorläu- ferstoffen müssen die Verkaufsstellen sicherstellen, dass die Produktekennzeichnung den Hinweis auf die Zugangsbeschränkungen für das Produkt enthält. Die Anforderungen an die Kennzeichnung werden vom Bundesrat festgelegt. Dieser wird eine Regelung treffen, die jener der EU entspricht. Dadurch soll vermieden werden, dass bei Produkten, die aus dem EU/EWR-Raum in die Schweiz oder aus der Schweiz in dem EU/EWR-Raum verbracht werden, die Kennzeichnung geändert werden muss.

Art. 13 Herstellung und Besitz von explosionsfähigen Stoffen Privaten Verwenderinnen ist die Herstellung von explosionsfähigen Stoffen unter- sagt. Ebenfalls untersagt ist der Besitz von solchen privat hergestellten explosions- fähigen Stoffen. Dies unabhängig davon, welche Ausgangsstoffe für die Herstellung verwendet werden. Auf eine Koordinationsbestimmung mit dem SprstG kann verzichtet werden, da die private (hobbymässige) Herstellung von Sprengstoffen nicht in den Anwendungsbe- reich des SprstG fällt (vgl. oben Ziffer 1.1.3.2). Private Verwenderinnen können daher keine Bewilligung nach Art. 9 Abs. 1 SprstG beantragen und würden im Übrigen auch die Anforderungen von Art. 8a SprstG nicht erfüllen. Zwar gilt die Bestimmung nur für private Verwenderinnen. Doch ist zu beachten, dass bei der Unterscheidung zwischen „professionellen“ und „privaten“ Verwende- rinnen auf den Verwendungszweck des jeweiligen Vorläuferstoffs abzustellen ist (vgl. Art. 2 Bst. a). Wer einen Vorläuferstoff als professionelle Verwenderin erwirbt, darf diesen daher nicht beliebig verwenden. So gilt ein Landwirt in Bezug auf die von ihm verwendeten Düngemittel als professioneller Verwender, soweit er diese tatsächlich als Dünger einsetzt. Die Verwendung von Düngemitteln zur Herstellung von explosionsfähigen Stoffen lässt sich hingegen nicht der Erwerbstätigkeit des

Landwirts zurechnen. Er gilt in diesem Zusammenhang vielmehr als privater Ver- wender, weshalb ihm die Herstellung von explosionsfähigen Stoffen ebenfalls untersagt ist.

Art. 14 Verdachtsmeldung Jedermann kann einen Verdacht in Bezug auf Vorläuferstoffe melden. Dies gilt insbesondere für Transaktionen oder Transaktionsversuche, die das Misstrauen der Person wecken, die den Stoff abgegeben hat. Ferner können verdächtige Vorkomm- nisse wie das Abhandenkommen oder der Diebstahl von Vorläuferstoffen gemeldet werden. Verdachtsmeldungen können und sollen in Bezug auf sämtliche Vorläuferstoffe im Sinn von Artikel 2 Buchstabe b erfolgen. Sie sind nicht auf Vorläuferstoffe nach Artikel 3 beschränkt. Im Rahmen der getroffenen Sofortmassnahmen wurden bereits eine Telefonnummer und eine E-Mail-Adresse eingerichtet, an die entsprechende Verdachtsmeldungen gerichtet werden können. Diese Massnahmen sollen weitergeführt werden. Geplant sind zudem Sensibilisierungsmassnahmen; sie sollen die Verkaufsstellen und die professionellen und privaten Verwenderinnen motivieren, aufmerksam zu sein und Verdachtsfälle in Bezug auf Vorläuferstoffe zu melden.

Art. 15 Beschaffung von Informationen Um sich im Rahmen der Analyse von Transaktionen (d.h. der Daten aus der Regist- rierung der Abgabe und Einfuhr von Vorläuferstoffen), der Bearbeitung von Gesu- chen um Erteilung von Erwerbsbewilligungen, der periodischen Überprüfungen von Erwerbsbewilligungen und der Bearbeitung von Verdachtsmeldungen ein vollstän- diges Bild machen zu können, kann fedpol automatisch und systematisch alle öffent- lich zugänglichen Quellen sowie mehrere polizeiliche Informationssysteme konsul- tieren. Es kann zudem bei Polizei- und Verwaltungsbehörden Personenauskünfte einholen. Bei den erwähnten polizeilichen Informationssystemen handelt es sich um folgende Systeme: a. System zur Unterstützung gerichtspolizeilicher Ermittlungen des Bundes (Art. 10 des Bundesgesetzes vom 13. Juni 200819 über die polizeilichen In- formationssysteme des Bundes [BPI]) b. System Bundesdelikte (Art. 11 BPI) c. System internationale und interkantonale Polizeikooperation (Art. 12 BPI) d. Automatisiertes Polizeifahndungssystem (Art. 15 BPI) e. Schengener Informationssystem (Art. 16 BPI) f. Nationaler Polizei-Index (Art. 17 BPI)

19 SR 361

g. Geschäfts- und Aktenverwaltungssystem von fedpol (Art. 18 BPI) h. "Index NDB" des Nachrichtendienstes des Bundes (Art. 51 des Nachrichten- dienstgesetzes vom 25. September 201520) i. Strafregister-Datenbank (Art. 367 StGB) j. Informationssystem Ausweisschriften nach Artikel 11 des Ausweisgesetzes vom 22. Juni 200121 (AwG) (Art. 12 AwG) k. Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich (Art. 9 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 200322 über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich) Der Zugriff auf das Schengener Informationssystem nach Buchstabe e soll die Ausschreibungen von Personen zwecks Auslieferung und die Personen- und Sach- ausschreibungen zwecks verdeckter oder gezielter Kontrolle umfassen. Dieser Zugriff ist insbesondere für die Bearbeitung der Verdachtsmeldungen von Bedeu- tung, da sich die Meldungen auch auf Personen aus dem Ausland beziehen können. Es muss in einem solchen Fall geprüft werden können, ob die Person im Schengener Informationssystem zur Fahndung ausgeschrieben ist.

Art. 16 Austausch von Informationen Bei der Prüfung von Gesuchen um Erteilung von Erwerbsbewilligungen und im Fall von verdächtigen Vorkommnissen muss fedpol mit in- und ausländischen Partnerbe- hörden zusammenarbeiten können. Zu diesen Behörden gehören beispielsweise die Kantonschemiker oder die nationalen Meldestellen für Vorläuferstoffe (NCPs) in den EU- und EWR-Staaten. Gegenstand des Informationsaustausches können sämt- liche Personendaten nach Artikel 18 sein. Wendet sich die betroffene Person selber an fedpol, indem sie ein Gesuch um Ertei- lung einer Erwerbsbewilligung stellt, unterliegt der Informationsaustausch keinen besonderen Einschränkungen. Im Fall von verdächtigen Vorkommnissen dürfen Personendaten von fedpol demgegenüber nur bekannt gegeben werden, wenn dies notwendig ist, um eine Gefahr für Personen oder Sachen abzuwenden. Dies betrifft nicht nur die besonders schützenswerten, sondern sämtliche Personendaten, d.h. auch bereits die Personalien.

Art. 17 Informationssystem Zur Erfüllung seiner Aufgaben nach dem neuen Bundesgesetz muss fedpol ver- schiedene Personendaten bearbeiten können. Diese Datenbearbeitung soll in einem eigenen Informationssystem erfolgen. Fedpol ist berechtigt, die im Informationssystem gespeicherten Daten miteinander zu vergleichen, um Anhaltspunkte dafür zu prüfen, dass Vorläuferstoffe für Strafta-

20 SR 121 21 SR 143.1 22 SR 142.51

ten gegen Leib und Leben von Personen oder gegen Sachen verwendet werden könnten.

Art. 18 Inhalte des Informationssystems In dieser Bestimmung wird näher umschrieben, welche Daten im Informationssys- tem enthalten sind. Unter die in Buchstabe f erwähnten Verwaltungsverfahren fallen die Verfahren auf Erlass einer Verfügung nach Artikel 23 Absatz 2. Es haben zum Beispiel aber auch Personen Anspruch auf eine Verfügung, denen eine Erwerbsbewilligung verweigert werden soll.

Art. 19 Auskunfts- und Berichtigungsrecht Das Auskunfts- und Berichtigungsrecht richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 19. Juni 199223 über den Datenschutz (DSG) bzw. nach dessen Totalrevision24 nach dem neuen Datenschutzgesetz.

Art. 20 Abrufverfahren Der Bundesrat kann es bestimmten Behörden ermöglichen, im Abrufverfahren auf das Informationssystem zuzugreifen: Die Stellen, die Bewilligungen nach dem Waffengesetz vom 20. Juni 199725 (WG) erteilen, haben jeweils das Vorliegen von Hinderungsgründen im Sinn von Art. 8 Abs. 2 WG zu prüfen. Analoges gilt gemäss dem Vorentwurf (neuer Art. 14a SprstG) für Stellen, die Bewilligungen nach dem SprstG erteilen. Diese Stellen sollen in Erfahrung bringen können, ob einer Person eine Erwerbsbewilligung nach dem vorliegenden Gesetz verweigert oder aufgrund verdächtiger Vorkommnisse Massnahmen ihre gegenüber ergriffen worden sind. Da es sich in diesen Fällen um eine Vielzahl von Anfragen handeln wird, rechtfertigt sich ein Zugriff im Abrufver- fahren (Buchtstabe a). Die kantonalen Polizeikorps oder fedpol können im Rahmen von Kontrollen oder Hausdurchsuchungen auf Vorläuferstoffe nach Artikel 3 stossen. Das gleiche gilt für die Eidgenössische Zollverwaltung im Rahmen ihrer Kontrollen. In einem solchen Fall muss umgehend geprüft werden können, ob die erforderlichen Registrierungen und Erwerbsbewilligungen vorliegen (Buchstabe b). Auch die Behörden, die fedpol beim Vollzug dieses Gesetzes unterstützen, müssen über die notwendigen Zugriffsrechte verfügen. Dies gilt namentlich für jene Behör- den, die Kontrollen bei den Verkaufsstellen vornehmen (Buchstabe c).

23 SR 235.1 24 vgl. Entwurf zum Bundesgesetz über die Totalrevision des Bundesgesetzes über den Datenschutz und die Änderung weiterer Erlasse zum Datenschutz. 25 SR 514.54

Art. 21 Verwendung der AHV-Versichertennummer Gemäss Art. 50e Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 194626 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung kann die AHV-Versichertennummer auch ausserhalb der Sozialversicherungen des Bundes systematisch verwendet werden, wenn ein Bundesgesetz dies vorsieht und der Verwendungszweck und die Nut- zungsberechtigten bestimmt sind. Mit dem vorliegenden Artikel wird eine solche gesetzliche Grundlage geschaffen. Die AHV-Versichertennummer darf zum elektronischen Datenaustausch mit ande- ren Systemen verwendet werden, für die ein solcher Austausch ebenfalls gesetzlich vorgesehen ist. Mit dem Inkrafttreten des neuen Strafregistergesetzes vom 17. Juni 201627 (StReG) wird dies insbesondere beim Strafregister der Fall sein (vgl. Art. 13 Abs. 2 StReG).

Art. 22 Ausführungsbestimmungen zum Informationssystem Der Bundesrat regelt die Einzelheiten betreffend das Informationssystem auf dem Verordnungsweg.

Art. 23 fedpol Zuständige Behörde für die Erfüllung der Aufgaben nach dem neuen Bundesgesetz ist fedpol. Als solche muss es die notwendigen Verfügungen erlassen können. Fedpol kontrolliert die Einhaltung der Registrierungs- und Bewilligungsvorschriften. Wie im Sprengstoff-Bereich sollen diese Kontrollen stichprobeweise erfolgen (vgl. Art. 33 Abs. 3 SprStG). Damit Kontrolltätigkeit koordiniert und zusammengefasst werden kann (z.B. mit Kontrollen im Chemikalien, Sprengstoff- oder Heilmittelbe- reich), soll fedpol mit kantonalen Partnern zusammenarbeiten und diesen Aufträge zur Vornahme von Kontrollen erteilen können. Dies steigert die Effizienz der Kon- trollen. Da fedpol selber die Einhaltung des neuen Bundesgesetzes kontrolliert, kann ihm auch die strafrechtliche Verfolgung von Verstössen übertragen werden (vgl. dazu Artikel 31).

Art. 24 Nachrichtendienstes des Bundes Der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) nimmt gegenüber fedpol Stellung, wenn im Zusammenhang mit der Erteilung oder Überprüfung einer Erwerbsbewilligung, einer Verdachtsmeldung oder einer Registrierung Zweifel betreffend eine Person bestehen.

Art. 25 Gebühren Für die Erwerbsbewilligungen sind Gebühren vorgesehen. Diese können indes nicht kostendeckend angesetzt werden. Die betroffenen Produkte kosten nicht viel, und

26 SR 831.10

27 BBl 2016 4871

bei hohen Gebühren besteht das Risiko, dass private Verwenderinnen in die Illegali- tät gedrängt werden. Die Höhe der einzelnen Gebühren wird noch zu bestimmen und auf Verordnungsstufe zu regeln sein. Auch für die Durchführung von Kontrollen und den Erlass von Verfügungen können Gebühren erhoben werden. Stichprobenweise vorgenommene Kontrollen auf dem Markt, die zu keinen Beanstandungen führen, sollen aber keine Gebührenpflicht begründen. Im Übrigen sollen insbesondere für die Entsorgung von Vorläuferstoffen, die von fedpol eingezogen worden sind, Gebühren erhoben werden.

Art. 26 Widerhandlungen bei der Abgabe Gemäss dieser Bestimmung wird bestraft, wer Vorläuferstoffe weitergibt und dabei die Registrierungs- und Bewilligungsvorschriften missachtet. Die entsprechenden Taten sollen mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft werden können. Eine höhere Strafandrohung (und damit die Ausgestaltung der Straftatbe- stände als Verbrechen) wäre nicht gerechtfertigt. Dies, weil dem Täter im vorliegen- den Fall nicht nachgewiesen werden muss, dass er vorsätzlich oder eventualvorsätz- lich Rechtsgüter gefährdete (d.h. dass er wusste oder annehmen musste, dass die betreffenden Stoffe zu verbrecherischem Gebrauch bestimmt sind). Kann ihm ein entsprechender Vorsatz oder Eventualvorsatz nachgewiesen werden, wird er nach Art. 226 Abs. 2 StGB bestraft. Diese Strafnorm sieht eine Höchststrafe von 5 Jahren vor. Die Widerhandlungen werden nach dem VStrR verfolgt (vgl. Artikel 31). Gemäss diesem Gesetz werden die Strafbestimmungen bei Widerhandlungen in Geschäftsbe- trieben auf diejenigen natürlichen Personen angewendet, welche die Tat verübt haben (vgl. Art. 6 Abs. 1 VStrR). Unterlässt es der Geschäftsherr oder Arbeitgeber vorsätzlich oder fahrlässig, Widerhandlungen seiner Untergebenen abzuwenden oder in ihrer Wirkung aufzuheben, können er bzw. seine schuldigen Organe zudem wie der Täter selbst bestraft werden (vgl. Art. 6 Abs. 2 und 3 VStrR). Werden die Re- gistrierungs- und Bewilligungsvorschriften im Handel missachtet, macht sich dem- nach der Verkäufer selber strafbar. Wurde die Widerhandlung vom betreffenden Unternehmen vorsätzlich oder fahrlässig nicht verhindert, können darüber hinaus auch der Unternehmer bzw. die schuldhaft handelnden Organe bestraft werden. Zu beachten ist, dass die Missachtung der Registrierungs- und Bewilligungsvor- schriften nicht nur vorsätzlich geschehen kann. Vielmehr kann es im Handel auch vorkommen, dass Produkte verwechselt werden oder die Registrierung beziehungs- weise die Kontrolle der Erwerbserlaubnis vergessen gehen. Angesichts der Zielset- zung der vorgesehenen Regelung ist es wichtig, dass die entsprechenden Vorschrif- ten konsequent beachtet werden. Aus diesem Grund soll auch die fahrlässige Missachtung bestraft werden. Der Entwurf sieht für diesen Fall aber lediglich Busse vor. Eine solche kann dem Unternehmen selber auferlegt werden, wenn sie höchs- tens Fr. 5‘000.– beträgt und die strafbaren Personen nur mit unverhältnismässigem Aufwand ermittelt werden könnten (vgl. Art. 7 VStrR). Zu berücksichtigen ist zudem, dass private Verwenderinnen Vorläuferstoffe, deren Abgabe registrierungspflichtig oder registrierungs- und bewilligungspflichtig ist,

nicht an andere private Verwenderinnen abgeben dürfen. Möglicherweise kannte die Person, die das Produkt weitergab, den Empfänger indes persönlich und konnte sich sicher sein, dass dieser das Produkt für seine eigenen Bedürfnisse und in rechtmässi- ger Art und Weise verwenden würde. In einem solchen Fall erscheint eine Verurtei- lung zu einer Freiheits- oder Geldstrafe unverhältnismässig. Der Entwurf sieht daher vor, dass auch in einem solchen Fall lediglich eine Busse ausgesprochen wird. Auch soll das Verfahren eingestellt oder lediglich eine Verwarnung ausgesprochen werden können.

Art. 27 Unerlaubter Besitz und unerlaubte Ein- oder Ausfuhr Gemäss Artikel 4 ist privaten Verwenderinnen der Besitz von Vorläuferstoffen nach Artikel 3 mit den Zugangsstufen „registrierungspflichtiger Zugang“, „registrierungs- und bewilligungspflichtiger Zugang“ und „kein Zugang“ grundsätzlich verboten. Der Besitz durch diese Verwenderinnen ist nur rechtmässig, soweit die Stoffe unter Beachtung der festgelegten Zugangsmodalitäten erworben worden sind. Der un- rechtmässige Besitz ist mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe zu bedrohen. Die Vorläuferstoffe sind einzuziehen. Nach Artikel 8 haben private Verwenderinnen die Einfuhr von Vorläuferstoffen, die der Registrierung oder der Bewilligung unterliegen, zudem zu registrieren. Artikel 9 regelt ferner die Ausfuhr solcher Stoffe durch private Verwenderinnen. Die Verlet- zung dieser Bestimmungen ist mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe zu bedrohen. Die Vorläuferstoffe sind einzuziehen. Wer das Produkt für den persönlichen Gebrauch und mit der Absicht rechtmässiger Verwendung besitzt, einführt oder ausführt, soll wiederum nur mit einer Busse bestraft werden. Auch in diesen Fällen soll das Verfahren zudem eingestellt oder lediglich eine Verwarnung ausgesprochen werden können. Eine Einziehung hat nur unter der Voraussetzungen von Art. 69 StGB zu erfolgen, d.h. wenn die Vorläufer- stoffe die Sicherheit von Menschen, die Sittlichkeit oder die öffentliche Ordnung gefährden. Bei einer Verfahrenseinstellung kann die Einziehung in Form einer selbständigen Einziehung oder gestützt auf Artikel 23 Absatz 2 auf dem verwal- tungsrechtlichen Weg erfolgen.

Art. 28 Erschleichen einer Erwerbsbewilligung Wer sich eine Erwerbsbewilligung erschleicht, indem er gegenüber der Bewilli- gungsbehörde falsche Angaben macht, soll mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe bestraft werden können. Für leichte Fälle ist Busse vorgesehen. Wie in den Fällen der Artikel 26 und 27 soll das Verfahren zudem eingestellt oder lediglich eine Verwarnung ausgesprochen werden können.

Art. 29 Herstellung und Besitz von explosionsfähigen Stoffen Privaten Verwenderinnen ist die Herstellung von explosionsfähigen Stoffen unter- sagt. Ebenfalls untersagt ist der Besitz von solchen privat hergestellten explosions- fähigen Stoffen. Dies unabhängig davon, welche Ausgangsstoffe die privaten Ver- wenderinnen zur Herstellung verwenden und unabhängig davon, ob sie diese Stoffe

rechtemässig oder unrechtmässig besitzen. Ein Verstoss gegen das Verbot der Her- stellung und des Besitzes von explosionsfähigen Stoffen soll, wenn kein leichter Fall vorliegt, mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe geahndet werden. Wenn die herstellende Person wusste oder annehmen musste, dass der explosionsfä- hige Stoff zu verbrecherischem Gebrauch bestimmt ist, wird sie nach Art. 226 Abs. 1 StGB bestraft. Diese Strafnorm sieht Freiheitsstrafe bis zu zehn Jahren oder Geld- strafe nicht unter 180 Tagessätzen vor.

Art. 30 Falsche Kennzeichnung Die Bestimmungen zur Produkte-Etikettierung stellen ein wichtiges Element im vorgesehenen Registrierungs- und Bewilligungssystem des Bundesgesetzes dar. Die Nichteinhaltung dieser Vorschriften soll daher, auch wenn sie fahrlässig erfolgt, mit Busse bedroht werden. Werden die Vorschriften vorsätzlich nicht eingehalten, soll die Busse bis zu Fr. 100‘000.– betragen können. In leichten Fällen soll es wiederum möglich sein, das Verfahren einzustellen oder lediglich eine Verwarnung auszuspre- chen.

Art. 31 Verfolgung und Beurteilung durch fedpol Fedpol führt bereits die Meldestelle für Vorläuferstoffe. Es wird auch das System zur Registrierung von Transaktionen betreiben, für die Erteilung von Erwerbsbewil- ligungen zuständig sein und zusammen mit den Kantonen die Einhaltung der ent- sprechenden Vorschriften kontrollieren. Damit verfügt fedpol erstens über besonde- res Know How im Bereich der Vorläuferstoffe und ist es zweitens zweckmässig, wenn sämtliche Informationen bei ihm zusammenlaufen. Es ist daher nicht ange- zeigt, die Strafverfolgung den Kantonen zu übertragen. Vielmehr sollen die Hand- lungen, die in den Artikeln 26 bis 30 des Vorentwurfs mit Strafe bedroht werden, von fedpol (als Verwaltungsbehörde) verfolgt werden. Ist die Verfolgung von Widerhandlungen einer Verwaltungsbehörde des Bundes übertragen, findet das VStrR Anwendung (vgl. Art. 1 VStrR). Auf die soeben er- wähnten Strafnormen ist damit das VStrR anzuwenden. Dies bedeutet insbesondere Folgendes: – Die allgemeinen Bestimmungen des StGB gelten nur, soweit das VStrR nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 2 VStrR). So sieht das VStrR, anders als der allge- meine Teil des StGB, unter gewissen Voraussetzungen die Strafbarkeit von Füh- rungspersonen in Geschäftsbetrieben vor, die gegenüber dem Täter weisungsbe- fugt sind (vgl. dazu Art. 6 und 7 VStrR). Die entsprechenden Bestimmungen könnten insbesondere im Zusammenhang mit der Einhaltung der Registrierungs- und Bewilligungsvorschriften im Handel zur Anwendung kommen. – In Fällen, wo eine Busse bis zu CHF 5‘000 in Betracht kommt und die Ermitt- lungen der schuldigen Person übermässige Untersuchungen bedingen, so kann auch die Unternehmung zur Bezahlung der Busse verurteilt werden (Art.

7 VstrR).

– Unterlässt es der Geschäftsherr, Arbeitgeber usw. vorsätzlich oder fahrlässig, Widerhandlungen seiner Untergebenen abzuwenden oder in ihrer Wirkung auf-

zuheben, können er bzw. seine schuldigen Organe wie der Täter selbst bestraft werden (Art. 6 Abs. 2 und 3 VstrR). – Die strafbaren Handlungen werden von fedpol verfolgt. Dieses kann die Polizei der Kantone und Gemeinden zur Unterstützung beiziehen (vgl. dazu Art. 19 und

20 VStrR). Es ist grundsätzlich auch für die Beurteilung der strafbaren Handlun-

gen zuständig. Hält das übergeordnete Departement die Voraussetzungen einer Freiheitsstrafe für gegeben, so sind die kantonalen Gerichte zuständig. Im Übri- gen findet eine Beurteilung durch diese Gerichte statt, wenn die betroffene Per- son dies verlangt (vgl. dazu Art. 21 und Art. 22 VStrR). Der Bundesrat kann die Strafsache in beiden Fällen auch ans Bundesstrafgericht überweisen (vgl. Art. 21 Abs. 3 VStrR). Ferner kann bei der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts gegen während der Untersuchung ergriffene Zwangsmassnahmen Beschwerde geführt werden (vgl. Art. 26 Abs. 1 VStrR). Stellt fedpol fest, dass auch wegen Verdachts auf Straftaten nach Art. 224 bis 226 StGB zu ermitteln ist (z.B. aufgrund von Hinweisen auf einen terroristischen Hinter- grund), kann es das von ihm geführte Verwaltungsstrafverfahren nicht auf diese Straftatbestände ausdehnen. Für diese ist gestützt auf Art. 23 Abs. 1 Bst. d der Strafprozessordnung28 vielmehr Bundesgerichtsbarkeit gegeben. Die Strafverfol- gung ist in diesem Fall in der Hand der Bundesanwaltschaft zu vereinen. Zwar sieht Art. 20 Abs. 3 VStrR die Möglichkeit einer solchen Vereinigung bereits vor. Diese muss jedoch vom übergeordneten Departement angeordnet werden und setzt die Zustimmung der betroffenen Strafverfolgungsbehörde voraus. In Absatz 2 der vorliegenden Bestimmung wird daher klargestellt, dass eine Vereinigung in der Hand der Bundesanwaltschaft im soeben erwähnten Fall zwingend ist. Auf eine Anordnung durch das EJPD und das Einholen einer Zustimmung der Bundesanwalt- schaft kann entsprechend verzichtet werden.

Art. 32 Verfolgung und Beurteilung durch die Eidgenössische Zollverwaltung Im Fall einer unerlaubten Einfuhr im Sinn von Artikel 27 dürfte oftmals auch eine Widerhandlung gegen das Zollgesetz vom 18. März 200529 (ZG) oder das Mehr- wertsteuergesetz vom 12. Juni 200930 (MWSTG) gegeben sein. Es gilt zu vermei- den, dass in solchen Fällen eine parallele Strafverfolgung einerseits durch fedpol und andererseits durch die Eidgenössische Zollverwaltung erfolgt. Daher soll die Eidgenössische Zollverwaltung nicht nur die Widerhandlungen nach dem ZG und dem MWSTG, sondern auch die gleichzeitig festgestellten Widerhandlungen nach Artikel 27 verfolgen und beurteilen. Dabei kommt ebenfalls das VStrR zur Anwen- dung. Da fedpol über besonderes Know How im Bereich der Vorläuferstoffe verfügt und sämtliche Informationen bei ihm zusammenlaufen sollen, hat die Eidgenössische Zollverwaltung fedpol über sämtliche Verfahren zu informieren.

28 SR 312.0 29 SR 631.0 30 SR 641.20

Art. 33 Übergangsbestimmungen Private Verwenderinnen, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits über Vorläu- ferstoffe nach Artikel 3 mit den Zugangsstufen „registrierungspflichtiger Zugang“ oder „registrierungs- und bewilligungspflichtiger Zugang“ verfügen, dürfen diese weiterhin in ihrem Besitz haben. Besteht die Gefahr einer unrechtmässigen Verwen- dung, muss fedpol aber die Möglichkeit haben, auch solche Stoffe einzuziehen.

Art. 34 Änderung anderer Erlasse Die Änderung anderer Erlasse wird in einem Anhang geregelt. Darunter fallen die nachfolgend erwähnten Änderungen.

1. SprstG

Das SprstG erfährt verschiedene formelle Änderungen ohne materielle Tragweite: – Im Langtitel des SprstG werden die Begriffe „explosionsgefährliche Stoffe“ bzw. „substances explosibles“ verwendet. Das neue Bundesgesetz verwendet den Begriff „substances explosibles“ nunmehr ebenfalls. Der Klarheit halber soll der bisherige Langtitel des SprstG daher abgeschafft und dieses Gesetz stets mit dem bisherigen Kurztitel „Sprengstoffgesetz“ bzw. „Loi sur les explosifs“ be- zeichnet werden. – Im Ingress wird neu auf die Bestimmungen der neuen Bundesverfassung Bezug genommen. – Die Ausnahmen vom Sprengstoff-Begriff nach Art. 5 Abs. 2 SprstG werden neu ausdrücklich auf die Sprengstoffe „im Sinne dieses Gesetzes“ begrenzt. Dies, weil der Begriff des Sprengstoffs in den Artikeln 224 bis 226 StGB weiter ver- standen wird als im SprstG. – Bei Art. 5 Abs. 2 Bst. c SprstG wird die Formulierung „und in den Handel gebracht“ gestrichen. Stattdessen wird in Art. 1 Abs. 1 SprstG darauf hingewie- sen, dass der Anwendungsbereich des Gesetzes auf Sprengmittel beschränkt ist, die auf dem Markt bereitgestellt werden. Als auf dem Markt bereit gestellt gilt das Sprengmittel dabei, sobald es über die Grenze in die Schweiz verbracht wurde oder beim inländischen Hersteller die Rampe verlassen hat. Zudem ist das SprstG auch auf Erzeugnisse anwendbar, die von einem professionellen Ver- wender zum Eigengebrauch hergestellt werden. – Der Begriff des „Verkehrs“ mit Sprengmitteln und pyrotechnischen Gegenstän- den wird durch den Begriff „Umgang“ ersetzt. Dieser Begriff fasst die verschie- denen Handlungen, die bisher unter dem Begriff „Verkehr“ zusammengefasst wurden, zutreffender wieder (vgl. dazu Art. 3 Abs. 1 SprstG). – Art. 8a und Art. 33 Abs. 3 SprstG sind an die aktuelle Terminologie anzupassen, indem statt des Ausdrucks „in Verkehr gebracht“ der Ausdruck „auf dem Markt bereitgestellt“ verwendet wird (vgl. dazu Art. 1a Abs. 1 Bst. e und ebis der Sprengstoffverordnung vom 27. November 200031).

31 SR 941.411

– Art. 9 SprstG regelt unter anderem die Herstellung von Sprengmitteln und Schiesspulver. Die Bestimmungen des neuen Bundesgesetzes, wonach private Verwenderinnen keine explosionsfähigen Stoffe herstellen dürfen, sollen dabei ausdrücklich vorbehalten werden. Zwar fällt die private (hobbymässige) Herstel- lung von Sprengstoffen nicht in den Anwendungsbereich des SprstG (vgl. Ziffer 1.1.3.2). Private Verwenderinnen können daher keine Bewilligung nach Art. 9 Abs. 1 SprstG beantragen und würden im Übrigen auch die Anforderungen von Art. 8a SprstG nicht erfüllen. An sich könnte daher auf den erwähnten Vorbehalt verichtet werden im SprstG verzichtet werden. Dieser soll indes auch die Funk- tion eines deklaratorischen Verweises erfüllen: Eine private Verwenderin, die sich im SprstG kundig macht, soll darauf hingewiesen werden, dass das neue Bundesgesetz für private Verwenderinnen ein Verbot der Herstellung von explo- sionsfähigen Stoffen enthält. Eine materielle Änderung erfolgt mit dem neuen Artikel 14a SprstG: Sind bei einer Person Hinderungsgründe im Sinne von Artikel 6 Absatz 4 des vorliegenden Ent- wurfs gegeben, müssen die Bewilligung zur Herstellung oder Einfuhr von Spreng- mitteln und Schiesspulver, der Erwerbsschein für Sprengmittel und der Ausweis zur Zündung von Sprengladungen verweigert werden können. Werden solche Bewilli- gungen einer juristischen Person erteilt, so können die Hinderungsgründe für deren (faktische) Organe geprüft werden.

2. Bundesgesetze betreffend verschiedene Informationssysteme

Die Bestimmungen betreffend die in Artikel 15 Absatz 1 erwähnten Informations- systeme sind dahingehend anzupassen, dass fedpol direkt auf die Informationssys- teme zugreifen kann. Was das Strafregister betrifft, ist der Zugang derzeit in den Artikeln 365 ff. StGB geregelt. Am 17. Juni 2016 hat das Parlament das Strafregistergesetz (StReG)32 verabschiedet, das die Aufhebung dieser Bestimmungen des StGB vorsieht33. Das Inkrafttreten des StReG ist jedoch noch nicht bestimmt worden. Es ist daher ange- zeigt, sowohl das StGB als auch das StReG zu ändern, um fedpol die notwendigen Zugriffsrechte zu verschaffen und deren Weiterbestehen bei Inkrafttreten des StReG sicherzustellen.

32 BBl 2016 4871

33 BBl 2016 4871, 4916, Anhang 1, Ziffer 3

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund34

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Die Kosten für die Umsetzung und den Vollzug der Vorlage werden auf rund 2 Mio. CHF pro Jahr geschätzt. Diese Kosten umfassen Personalkosten (1.2 Mio. CHF), den Betrieb des Informationssystems (0.5 Mio. CHF) sowie Spesen und weitere Aufwände (0.3 Mio. CHF). Die anbegehrten Personalressourcen sind namentlich für die Bearbeitung von Gesu- chen um Erteilung von Erwerbsbewilligungen, für die Bearbeitung von Verdachts- meldungen (inkl. Ermittlungen) und für die Strafverfolgung durch fedpol bei Zuwi- derhandlungen gegen die neuen Strafbestimmungen (Verwaltungsstrafrecht) notwendig.

3.1.2 Personelle Auswirkungen

Der Personalbedarf für den Betrieb ab Inkrafttreten der Vorlage wird provisorisch auf bis zu 700 Stellenprozente geschätzt.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Fedpol kann die Kantone damit beauftragen, die Kontrollen bei den Verkaufsstellen durchzuführen.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft35

3.3.1 Verwendung der betroffenen Substanzen

Die nachfolgende Liste weist die häufigsten Verwendungszwecke der Vorläuferstof- fe (Stoffe gemäss Anhang I AVO sowie Ammoniumnitrat) gemäss Produktregister des BAG aus: Wasserstoffperoxid Biozidprodukte, Wasch- und Reinigungsmittel, Waschhilfsstoffe, Oxidati- onsmittel, Bleichmittel

34 Die Angaben entsprechen der Ressourcenabschätzung (Betriebsphase) gemäss Bericht „Reglementierung von Vorläuferstoffen für Explosivstoffe“ des EJPD, der vom Bundes- rat am 9. Dezember 2016 zur Kenntnis genommen wurde.

35 Die Angaben stammen aus dem Bericht „Reglementierung von Vorläuferstoffen für

Explosivstoffe“ des EJPD, der vom Bundesrat am 9. Dezember 2016 zur Kenntnis ge- nommen wurde.

Nitromethan Brennstoff, Schmiermittel und Additive, Motorentreibstoff (Benzin + Diesel), Lösungsmittel (inkl. Entfetter, Verdünner, Abbeizer), Anstrichstoffe (inkl. Farben, Lacke) Salpetersäure Laborchemikalien, Oberflächenbehandlung allgemein, Reinigungsmittel (sau- er), Düngemittel, Hilfsmittel für Elektrobeschichtung Kaliumchlorat Biozidprodukte, Brennstoff, Brennstoff für Lampen und Feueranzünder Kaliumperchlorat Pyrotechnische Produkte Natriumchlorat Wasch- und Reinigungsmittel, Oberflächenbehandlung allgemein, Biozidpro- dukte, Bleichmittel, Laborchemikalien Natriumperchlorat Biozidprodukte, Anti-Kondensationsmittel, Stabilisatoren Ammoniumnitrat Düngemittel, Fotochemikalien, Laborchemikalien, Oberflächenbehandlung allgemein

3.3.2 Betroffene Produkte und Unternehmen

Schätzungsweise werden ca. 100 Produkte des Schweizer Marktes bei einer Abgabe an private Anwender der Registrierung unterliegen und einige 10‘000 Transaktionen pro Jahr betroffen sein. Lediglich für den Erwerb von rund 25 Produkten müssen private Anwender zusätzlich eine Bewilligung einholen. Die Produkte, die der Registrierung oder der Genehmigung unterliegen, werden insbesondere von Apotheken und Drogerien vertrieben. Betroffen sind zudem zoo- logische Fachgeschäfte (Verkauf von Wasserstoffperoxid-Lösungen für die Aquaris- tik und für Teichanlagen). Die Detailhandelsketten Aldi, Coop, Denner, Hornbach, Ikea, Jumbo, Landi Schweiz, Lidl, Manor, Migros, Spar und Volg führen nach eigenen Angaben keine Produkte im Standartsortiment, die nach dem vorliegenden Vorentwurf der Regist- rierung oder Genehmigung unterliegen. Wenn überhaupt, sind Kundenbestellungen solcher Produkte möglich, allerdings handelt es sich dabei um Ausnahmefälle und sehr geringe Mengen. Zusammenfassend kann davon ausgegangen werden, dass das Standardsortiment der Detailhandelsketten kaum von einer Abgabebeschränkung für Privatpersonen (Registrierung oder Kontrolle von Bewilligung) betroffen wäre. Damit spielt für diese Kategorie von Verkaufsstellen im Wesentlichen die Meldung von verdächtigen Transaktionen eine Rolle. Dies betrifft in erster Linie Baumärkte und Verkaufsstellen für die Landwirtschaft.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien

des Bundesrates

4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die vorliegende Gesetzesvorlage ist nicht Teil der Legislaturplanung des Bundes- rats. Das EJPD wurde vom Bundesrat am 9. Dezember 2016 beauftragt, ihm bis Ende 2017 eine Vernehmlassungsvorlage zu einem Gesetz über die Reglementie- rung von Vorläuferstoffen zu unterbreiten. Es entspricht einem Jahresziel des EJPD, die Vernehmlassung noch in diesem Jahr zu eröffnen.

4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates

Mit der vom Bundesrat am 18. September 2015 beschlossenen Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung36 sollen Anschläge in der Schweiz, der Export von Terrorismus aus der Schweiz und die Nutzung der Schweiz als Unterstützungsbasis für den Terrorismus verhindert werden. Die Strategie umfasst den gesamten Prozess von der Radikalisierung einer Person über deren Verurteilung und Bestrafung bis hin zur Reintegration in die Gesellschaft. Eine Analyse der bestehenden Instrumente wurde durchgeführt und zu schliessende Lücken wurden identifiziert. Diese sollen nun durch diverse Massnahmen geschlossen werden. Die Vorlage für ein Bundesge- setz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT) zielt darauf ab, die bestehenden Instrumente der Polizei ausserhalb der Strafverfahren zu stärken. Das PMT stellt eine Ergänzung zum Nationalen Aktionsplan zur Verhinde- rung und Bekämpfung von Radikalisierung und gewalttätigem Extremismus (NAP) und zu den vom Bundesrat vorgeschlagenen Anpassungen des Strafgesetzbuches37 dar. Die vorliegende Vorlage zur Regelung der Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe setzt die Strategie zur Terrorismusbekämpfung um, indem sie einen Beitrag zur Gewährleistung der inneren Sicherheit der Schweiz leistet und verhindert, dass die Schweiz als Logistikbasis für terroristische Anschläge genutzt wird.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Für die Reglementierung von Vorläuferstoffen für explosionsfähige Stoffe existiert keine explizite Verfassungsgrundlage. Die Legitimation ergibt sich jedoch aus Artikel 95 Abs. 1 BV, wonach der Bund Vorschriften über die Ausübung der pri- vatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit erlassen kann, sowie aus der inhärenten Bun- deskompetenz zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit. Dies erlaubt eine Marktkontrolle der Vorläuferstoffe und Massnahmen zur Verhinderung von terroris- tischen Handlungen.

36 BBl 2015 7487

37 vgl. Vernehmlassungsvorlage des Bundesrates vom 21. Juni 2017 zur Verhütung des Terrorismus.

Art. 95 Abs. 1 BV

Nach Art. 95 Abs. 1 BV kann der Bund Vorschriften über die Ausübung der privat- wirtschaftlichen Erwerbstätigkeit erlassen. Diese Bestimmung erlaubt eine Ein- schränkung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), wenn es sich um Massnahmen zur Wahrung der Gesundheit, Umwelt oder Sicherheit handelt. Die Beeinflussung des Wettbewerbs unter Unternehmen darf nicht Ziel der Einschränkung sein.

Wahrung der inneren Sicherheit

Die Kompetenz zum Erlass von Regelungen im Bereich der inneren Sicherheit ist nach neuer Praxis als inhärente Bundeskompetenz zu betrachten. Der Bund trifft die notwendigen Massnahmen zu seinem Schutz bzw. zum Schutz der Schweiz und ihrer Bevölkerung38. Die Häufung von Attentaten in den europäischen Nachbarstaa- ten, die mit Vorläuferstoffen von explosionsfähigen Stoffen realisiert worden sind, führt dazu, dass auch die Schweiz Massnahmen auf diesem Gebiet zur Wahrung der Sicherheit ergreifen muss. Dies ist eine primäre Staatsaufgabe im Interesse des schweizerischen Gemeinwesens, die als ungeschriebenes Verfassungsrecht zu be- trachten ist. Im Ingress der betreffenden Bundesgesetze wird jeweils auf Art. 173 Abs. 2 BV verwiesen.

Beurteilung

Es besteht eine ausreichende verfassungsrechtliche Grundlage für die gesetzliche Reglementierung von Vorläuferstoffen, die insbesondere durch Abgabebeschrän- kungen für Privatpersonen und durch Einrichtung einer Melde- und Analysestelle umgesetzt werden soll. Die Marktkontrolle und die Strafverfolgung in Zusammen- hang mit Vorläuferstoffen sollen in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fallen.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Aus dem internationalen Recht ergibt sich keine Verpflichtung der Schweiz, den Zugang zu Vorläuferstoffen zu reglementieren. Mit den Massnahmen, die der vor- liegende Vorentwurf vorsieht, wird indes eine Angleichung an die Reglementierung in der EU erreicht (vgl. dazu Ziffer 1.4). Würde auf diese Massnahmen verzichtet, bliebe die Schweiz das einzige Land im Herzen von Europa, in dem Vorläuferstoffe uneingeschränkt erhältlich sind. Dies würde die Schweiz als Bezugsquelle für Kri- minelle attraktiv machen (vgl. Ziffer 1.1.2). Einzugehen ist indes auf die Vereinbarkeit der vorgesehenen Regelungen mit dem Abkommen vom 21. Juni 199939 über die Freizügigkeit (nachfolgend: FZA): Die Artikel 6 und 11 des Entwurfs sehen vor, dass Privatpersonen grundsätzlich Wohn-

38 Vgl. Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats Malama 10.3045 vom 3. März 2010, Innere Sicherheit. Klärung der Kompetenzen, BBL 2012 4459 ff., Ziff. 2.2.3.4. 39 SR 0.142.112.681

sitz in der Schweiz haben müssen, um registrierungs- oder bewilligungspflichtige Transaktionen tätigen können. Damit wird indes nicht an die Staatsangehörigkeit, sondern an den Wohnsitz angeknüpft. EU-Bürger und Bürger von EFTA-Staaten, die Wohnsitz in der Schweiz haben, unterliegen gegenüber Schweizer Bürgern mit Wohnsitz in der Schweiz keinen zusätzlichen Einschränkungen. Die Regelung stellt daher weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung im Sinn von Art. 2 FZA dar. Unternehmen aus dem EU- und EFTA-Raum, die in der Schweiz Dienst- leistungen erbringen, unterliegen beim Erwerb von Vorläuferstoffen sodann keinen Einschränkungen, da es sich bei ihnen nicht um private Verwenderinnen handelt. Auch in dieser Hinsicht sind die vorgesehenen Regelungen demnach mit dem FZA vereinbar. Zu beachten ist weiter, dass in Artikel 15 Buchstabe e ein Zugriff auf das Schenge- ner Informationssystem vorgesehen ist. Ein solcher Zugriff ist nur zulässig, soweit das Verhältnismässigkeitsprinzip gewahrt bleibt. Auf Verordnungsebene soll der Zugriff daher auf die Ausschreibungen von Personen zwecks Auslieferung und die Personen- und Sachausschreibungen zwecks verdeckter oder gezielter Kontrolle eingeschränkt werden. Dieser Zugriff ist insbesondere für die Bearbeitung der Ver- dachtsmeldungen von Bedeutung, die sich auf Personen aus dem Ausland beziehen.

5.3 Erlassform

5.3.1 Erlass auf Gesetzesebene

Der Zweck der Reglementierung ist die Kontrolle des Handels mit Vorläuferstoffen. Dadurch soll die Wahrscheinlichkeit erhöht werden, einen Missbrauch frühzeitig zu erkennen und zu vermeiden. Die Reglementierung betrifft die breite Öffentlichkeit und soll die gesetzliche Grundlage für polizeiliche Vorermittlungen und die Ver- wendung einschlägiger polizeilicher Datenbanken schaffen. Schon aufgrund der datenschutzrechtlichen Aspekte ist eine formelle Gesetzesgrundlage unerlässlich. Ausserdem sind strafrechtliche Sanktionen bei Zuwiderhandlung gegen die erlasse- nen Vorschriften vorgesehen. Wie nachfolgend darzulegen ist, können die vorgesehenen Bestimmungen nicht in ein bestehendes Bundesgesetz übernommen werden.

5.3.2 Sprengstoffgesetzgebung

Die Sprengstoffgesetzgebung regelt den Umgang mit Sprengmitteln, pyrotechni- schen Gegenständen und Schiesspulver vorwiegend aus sicherheitspolizeilichen Gründen. Der Vollzug liegt mehrheitlich in kantonaler Kompetenz. Mit einem Bewilligungssystem (Einfuhr, Herstellung, Handel, Erwerb, Verwendung, Lage- rung) und mit einer strikten Marktüberwachung werden die Ziele im Wesentlichen erreicht. Konventionelle Sprengmittel werden in erster Linie im Baugewerbe und in der Industrie verwendet, während pyrotechnische Gegenstände meist im Handel vermarktet und vorwiegend im Zuge von privaten Feuerwerken und Veranstaltungen

abgebrannt werden. Ein Teil der pyrotechnischen Gegenstände findet ebenfalls Verwendung in der Industrie und Landwirtschaft.

Der Detailhandel wird durch die Kantone mit Verkaufs- und Lagerbewilligungen geregelt, welche zum Teil zeitlich eingeschränkt sind (1. August, Sylvester). Sprengmittel dürfen nur von ausgebildeten Personen, welche nach bestandener Prüfung einen entsprechenden Ausweis erhalten haben vorbereitet und gezündet werden. Im Bereich der pyrotechnischen Gegenstände ist je nach Gefährlichkeit (Kategorien) ebenfalls ein entsprechender Verwendungsausweis zu erlangen. Das Gesetz ist bei pyrotechnischen Gegenständen für Vergnügungszwecke der Katego- rien F1 – F3 (Publikumsfeuerwerk) nur auf den Hersteller, Importeur und Verkäufer anwendbar. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Sprengstoffgesetz nur spezifische Anwendergruppen sowie die legitimen Anwendungen betrifft.

Auch die Verwendung von Vorläuferstoffen für explosionsfähige Stoffe ist legitim, wenn sie im Rahmen ihres ursprünglich angedachten Verwendungszwecks erfolgt (z.B. als Düngemittel, zur Desinfektion oder als Lösungsmittel). Jedoch ist die Zahl der Anwender gegenüber dem Sprengstoff- und dem Pyrotechnikbereich um ein Vielfaches höher. Wenngleich es sich auf den ersten Blick um verwandte Gebiete handelt, unterscheiden sie sich massgeblich in Bezug auf Marktumfang, Anwender- gruppen und deren Zugang zum Markt sowie weitere, zu regelnde Aspekte. Aus diesem Grund wäre eine Ausweitung des Anwendungsbereichs der Sprengstoffge- setzgebung auf die Vorläuferstoffe nicht zielführend und unübersichtlich.

5.3.3 Chemikaliengesetzgebung

Zweck der Chemikaliengesetzgebung ist der sorgfältige Umgang mit chemischen Produkten im Hinblick auf den Gesundheits- und Umweltschutz. Aspekte des Miss- brauchs mit strafrechtlichen Konsequenzen sind nicht Ziel des ChemG und daher nicht abgedeckt. Aus diesem Grund eignet es sich nicht um die Vorläuferstoffe zu reglementieren. Zudem ist die Chemikaliengesetzgebung weitestgehend mit der Gesetzgebung der EU harmonisiert. Um diese Harmonisierung nicht zu gefährden sollte sie nicht auf die Vorläuferstoffe ausgeweitet werden.

5.3.4 Güterkontrollgesetzgebung

Die Güterkontrollgesetzgebung regelt in der Güterkontrollverordnung vom 3. Juni

201640 die Ein-, Aus-, Durchfuhr und Vermittlung von zivilen und militärischen

Gütern sowie besondere militärische Güter, welche auch gewisse Chemikalien und explosionsfähige Stoffe miteinschliessen. Konkret werden damit internationale Massnahmen aus vier Exportkontrollregimen (Australien Gruppe, Gruppe der Nuk- learlieferländer, Raketentechnologie-Kontrollregime und Vereinbarung von Was- senaar) umgesetzt. Eine allfällige Ergänzung mit Vorläufern von explosionsfähigen

40 SR 946.202.1

Stoffen wäre aufgrund des grenzüberschreitenden Charakters der Verordnung nicht zielführend. Als zweite Verordnung untersteht dem Güterkontrollgesetz vom 13. Dezember 199641 auch die Chemikalienkontrollverordnung vom 21. August 201342. Diese Verordnung regelt den Vollzug des Chemiewaffenübereinkommens vom 13. Januar 1993 (CWÜ) und daher ist eine Vermischung mit nationalen Kontrollen für Vorläuferstoffe von explosionsfähigen Stoffen auch nicht zielführend.

5.3.5 Neuer Erlass

Es ist demnach darauf zu verzichten, den Anwendungsbereich eines bestehenden Bundesgesetzes auf die Vorläuferstoffe auszuweiten. Die Reglementierung ist daher in einem neuen Gesetz vorzunehmen.

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Vorentwurf sieht an verschiedenen Stellen eine Delegation von Rechtsetzungs- befugnissen an den Bundesrat vor. Dies betrifft zunächst die Festlegung der Vorläu- ferstoffe mit Zugangsbeschränkungen und der entsprechenden Zugangsstufen. Diesbezüglich müssen eine rasche Anpassung an neue Entwicklungen und eine internationale Harmonisierung möglich sein. Ebenfalls auf Verordnungsstufe anzu- siedeln sind verschiedene Regelungen, die einen hohen Konkretisierungsaufwand mit sich bringen. Die folgenden Bestimmungen ermächtigen den Bundesrat daher zum Erlass von gesetzesvertretendem Verordnungsrecht: - Art. 3 Abs. 1 (Liste der Vorläuferstoffe mit Zugangsbeschränkungen) - Art. 3 Abs. 2 und 3 (Festlegung der Zugangsstufen) - Art. 7 Abs. 3 (Kriterien für den Entzug der Erwerbsbewilligung) - Art. 12 (Festlegung der Anforderungen an die Produktekennzeichnung) - Art. 22 (Ausführungsbestimmungen zum Informationssystem) - Art. 25 (Festlegung von Gebühren)

41 SR 946.202 42 SR 946.202.21