Bundesgesetz über die Entlastung der Unternehmen von Regulierungskosten (Unternehmensentlastungsgesetz)

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF Staatsekretariat für Wirtschaft

Bern, 28. April 2021

Bundesgesetz über die Entlastung der Unternehmen von Regulierungskosten (Unternehmensentlastungsgesetz, UEG) Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Vorentwurf und erläuternder Bericht zum Bundesgesetz über die Entlastung der Unternehmen von Regulie- rungskosten (Unternehmensentlastungsgesetz, UEG)

Übersicht Ziel dieses Gesetzes ist der Abbau von administrativen Belastungen und die Reduktion von Regulierungskosten für Unternehmen. Es werden Grundlagen für eine effiziente Regulierung geschaffen und konkrete Instrumente und Entlastungsmassnahmen – Prüfpflichten, Regulierungskostenschätzung, ein Monitoring der Belastung, Bereichs- studien – sowie die Einrichtung einer zentralen elektronischen Plattform für Unternehmen zur Abwicklung von Behördenkontakten gesetzlich verankert. Dabei sollen die Ziele der Regulierung nicht ausser Acht gelassen werden.

Ausgangslage Eine tiefe Regulierungsbelastung der Unternehmen ist ein zentrales Element für gute wirtschaftliche Rahmenbedingun- gen. Parlament und Wirtschaft verlangen seit mehreren Jahren wirksame Massnahmen für die administrative Entlas- tung von Unternehmen. Während aus Unternehmensbefragungen hervorgeht, dass die administrative Belastung weiter- hin eine bedeutende Sorge für die Unternehmen darstellt, existieren nur ansatzweise objektive Daten zur effektiven Kostenbelastung. Die Motion 16.3388 Sollberger «Entwurf für ein Bundesgesetz über die Reduktion der Regelungsdichte und den Abbau der administrativen Belastung für Unternehmen» beauftragt den Bundesrat, ein Bundesgesetz über die Reduktion der Regelungsdichte und den Abbau der administrativen Belastung für Unternehmen generell, aber insbesondere der klei- neren und mittleren Unternehmen (KMU) auszuarbeiten, und dem Parlament einen entsprechenden Entwurf vorzule- gen. Massnahmen für eine effektive Entlastung im Sinne der Motion können einerseits bei neuen Regulierungen und ande- rerseits bei bestehender Regulierung ansetzen. Dabei muss der Nutzen der Regulierung immer auch berücksichtigt werden, und das grundlegende Ziel der Regulierung soll nicht ausser Acht gelassen werden. Innerhalb des bestehenden Systems sollen neue Grundlagen zur Verbesserung der Transparenz und zur konkreten Entlastung der Unternehmen geschaffen werden. Durch die Verankerung von Grundsätzen und Prüfpflichten wird sichergestellt, dass neue Regulierungen effizient und insbesondere für KMU administrativ schlank ausgestaltet werden. Mit systematischen Regulierungskostenschätzungen wird sichergestellt, dass objektive Daten zur Regulierungsbelastung erhoben werden. Weiter soll die bestehende Regu- lierung auf ihre Wirtschaftlichkeit und auf mögliche Entlastungen überprüft werden. Zur direkten Entlastung der Un- ternehmen gehören insbesondere auch effiziente elektronische Unternehmensprozesse, wie sie mit den Bestimmungen für eine zentrale elektronische Plattform zur Abwicklung von Kontakten zwischen Unternehmen und Behörden (nach- folgend: zentrale elektronische Plattform) angestrebt werden. Der Vorentwurf des Bundesgesetzes über die Entlastung von Unternehmen basiert auf sechs Eckpunkten: - Grundsätze für eine gute Regulierung, die zu effizienteren und administrativ schlankeren Regulierungen führen

• die Pflicht, Vereinfachungsmassnahmen für Unternehmen bei neuen Rechtssetzungsvorlagen zu prüfen und darüber Bericht zu erstatten
• die Regulierungskostenschätzung neuer Regulierungen für Unternehmen, um die politischen Entscheidungsträ- ger über die Folgekosten zu informieren
• ein Monitoring der Belastung durch Regulierungskosten, das die Entwicklung der neuen Be- und Entlastung nachvollziehbar darstellt
• Bereichsstudien, in denen einzelne Regulierungsbereiche evaluiert, Entlastungspotenzial identifiziert und ent- sprechende Massnahmen vorgeschlagen werden
• Bestimmungen über eine zentrale elektronische Plattform als Zugang für Unternehmen zu Behördenleistungen im Rahmen der E-Government-Strategie Schweiz. Für die Analyse der Auswirkungen wurde eine externe Studie in Auftrag gegeben. Die Bestimmungen über die zentrale elektronische Plattform richten sich insbesondere an Behörden beim Vollzug von Bundesrecht mit dem Ziel, die Unter- nehmen administrativ weiter zu entlasten. Die weiteren geplanten Massnahmen richten sich in erster Linie an die Ver- waltung und die Politik, wodurch indirekt eine Entlastungswirkung für Unternehmen entsteht. Für den Bund kann je nach Ausgestaltung gesamthaft eine gewisse Mehrbelastung entstehen. Die Studie verweist jedoch auf ein positives Kosten-Nutzen-Verhältnis der Massnahmen. Zu den zentralen Wirkungskanälen für die Volkswirtschaft zählen dabei die verbesserte Entscheidungsgrundlage für das Parlament und den Bundesrat, die gesetzten Rahmenbedingungen für effiziente Regulierungen, die Information über Regulierungskosten, die systematische Identifizierung von Entlastungs- massnahmen und die rasche, flächendeckende Verbreitung der zentralen elektronischen Plattform.

1 Ausgangslage 5

1.1 Handlungsbedarf und Ziele 5

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung 6

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates 7

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse 8

2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht 8

3 Grundzüge der Vorlage 9

3.1 Die beantragte Neuregelung 9

3.2 Umsetzungsfragen 11

4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln 11

5 Auswirkungen 22

5.1 Auswirkungen auf den Bund 22

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 24

5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 24

5.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 25

5.5 Auswirkungen auf die Umwelt 26

5.6 Andere Auswirkungen 26

6 Rechtliche Aspekte 26

6.1 Verfassungsmässigkeit 26

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 26

6.3 Erlassform 26

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 26

6.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz 27

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 27

6.7 Datenschutz 27

7 Anhänge 28

Vorentwurf und erläuternder Bericht zum Bundesgesetz über die Entlastung der Unternehmen von Regulie- rungskosten (Unternehmensentlastungsgesetz, UEG)

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Problematik Effiziente und administrativ einfache Regulierungen sind ein zentrales Element guter wirtschaftlicher Rahmenbedin- gungen. Eine hohe Regulierungsbelastung birgt Risiken für die Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz, weshalb unnötige oder ineffiziente Regulierungen vermieden werden sollten. Die Reduktion der Regulierungsbelastung von Unternehmen stellt daher ein politisch und ökonomisch zentrales Thema dar. Aus Sicht der Unternehmen stellt die administrative Belastung1 weiterhin eine bedeutende Sorge dar. Dies zeigen unter anderem die Ergebnisse des Bürokratiemonitors, einer vom Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) in Auftrag gegebe- nen Studie über die subjektive Wahrnehmung der Unternehmen zur administrativer Belastung: Die letzte Befragung der Unternehmen von 2018 hat gezeigt, dass die wahrgenommene administrative Belastung in den letzten vier Jahren hoch geblieben ist und gegenüber der letzten Befragung 2014 zugenommen hat. 2018 haben 67,5 % der Unternehmen die Belastung als (eher) hoch erfahren.2 Aktuelle objektive Zahlen zur tatsächlichen Kostenbelastung der Unternehmen existieren in der Schweiz nur ansatzwei- se. Der Bundesrat hat zuletzt im Jahr 2013 eine einmalige Schätzung der direkten Regulierungskosten in 12 Bereichen vorgenommen.3 Diese direkten Kosten wurden auf ca. 10 Milliarden Franken jährlich geschätzt. Dabei wurde der Nut- zen der entsprechenden Regulierung nicht quantifiziert. Anhand dieser Zahlen lassen sich deshalb keine Aussagen über die Effizienz dieser Regulierungen ableiten. Weiter beschränkte sich die Schätzung nur auf einige ausgewählte Bereiche und indirekte Kosten4 wurden nicht berücksichtigt. Systematische, flächendeckende Daten über die Entwicklung der Regulierungskosten existieren für die Schweiz bisher nicht. Kontext Parlament und Wirtschaft verlangen seit Jahren wirksame Massnahmen gegen die administrative Belastung. Seit 2015 gab es mehr als 100 parlamentarische Vorstösse, welche die Regulierungskosten oder administrative Entlastungen thematisierten.5 Auch das KMU-Forum,6 eine ausserparlamentarische Kommission des Bundes, oder der Think-Tank Avenir Suisse7 fordern zusätzliche, auch institutionelle Massnahmen zur Entlastung der Unternehmen. Der Bundesrat hat seit 2006 regelmässig im Rahmen von Berichten zur administrativen Entlastung konkrete Entlas-

tungsmassnahmen vorgeschlagen und umgesetzt. Er beschloss am 7. Dezember 2018, auf diese Berichte zu verzichten, da zahlreiche der einfach umsetzbaren Entlastungsmassnahmen bereits umgesetzt und weitere Massnahmen mit hohem Entlastungspotenzial (wie bspw. eine umfassende Mehrwertsteuerreform mit einheitlichem MWST-Satz) politisch nicht mehrheitsfähig sind. Anderseits fehlte auch ein systematischer Mechanismus zur Identifizierung und Umsetzung von Entlastungsmassnahmen, wodurch nicht die gewünschte Entlastungswirkung erzielt werden konnte. Der Bericht vom 27. November 20198 war somit der letzte Bericht in dieser Form. Als Reaktion auf den Entscheid des Bundesrates vom 19. Dezember 2018, die von den Motionen 15.3400 Vogler und 15.3445 FDP-Liberale Fraktion geforderte Prüfstelle für Regulierungsfolgenabschätzungen (RFA)9 nicht zu schaffen,10 hat das Parlament eine parlamentarische Initiative 19.402 mit der Forderung nach einer solchen Stelle beschlossen.11 Die Beratung dieser parlamentarischen Initiative wurde am 13. Februar 2020 von der Wirtschafts- und Abgabenkom- mission des Ständerats (WAK-S) sistiert, um die Umsetzung der Motionen 16.3360 FDP-Liberale Fraktion und 16.3388 Sollberger abzuwarten.12 Zur indirekten Erfüllung der Motionen 15.3400 Vogler und 15.3445 FDP-Liberale Fraktion hat der Bundesrat am 6. Dezember 2019 die Richtlinien des Bundesrates für die Regulierungsfolgenabschätzung bei

1 Die administrative Belastung ist ein Teil der Regulierungsbelastung der Unternehmen und beinhaltet Kosten, die den Unternehmen aufgrund admi- nistrativer Aufgaben zur Einhaltung einer Regelung entstehen (z. B. Ausfüllen eines Formulars). Die Regulierungsbelastung ist als Summe der Regulierungskosten zu verstehen und beinhaltet mitunter auch Investitionskosten und weitere Kosten, die den Unternehmen aus der Einhaltung einer Regelung entstehen.

2 LINK (2019), Bürokratiemonitor 2018.

3 Bundesrat (2013), Bericht über die Regulierungskosten - Schätzung der Kosten von Regulierungen sowie Identifizierung von Potenzialen für die Vereinfachung und Kostenreduktion. 4 Dazu gehören beispielsweise entgangene Gewinne von Unternehmen aufgrund einer eingeschränkten Handlungsfreiheit. Für weitere Informationen wird auf den Leitfaden zur Schätzung der Regulierungskosten (SECO, 2020) verwiesen.

5 Bundesrat (2019), Bericht administrative Entlastung

von www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-77240.html. 6 KMU-Forum (2020), «Administrative Belastung: KMU-Forum schlägt Alarm», Medienmitteilung vom 18. Februar 2020, von www.seco.ad-min.ch/seco/de/home/seco/nsb-news.msg-id-78123.html.

7 Avenir Suisse (2016), Auswege aus dem Regulierungsdickicht II

von www.avenir-suisse.ch/publication/auswege-aus-dem-regulierungsdickicht-ii/.

8 Bundesrat (2019): Bericht administrative Entlastung

von www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-77240.html. 9 Die Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) ist ein Instrument zur Untersuchung der volkswirtschaftlichen Auswirkungen von Vorlagen des Bundes und deren Darstellung (Handbuch Regulierungsfolgenabschätzung, 2013). 10 BBI 2020 3359 11 Parlamentarische Initiative 19.402 «Unabhängige Regulierungsfolgenabschätzung». 12 Parlament (2020), «Flexibilisierung der Arbeitszeit: WAK-S prüft alternative Wege», Medienmitteilung vom 14. Februar 2020 von www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-wak-s-2020-02-14.aspx.

Rechtsetzungsvorhaben des Bundes13 (RFA-Richtlinien) verabschiedet. Die Motionen wurden am 9. Dezember 2020 vom Parlament abgeschrieben. Die neuen RFA-Richtlinien sehen unter anderem vor, dass für Rechtssetzungsvorhaben des Bundes ein sogenannter «Quick-Check» durchgeführt werden muss, der eine Kurzabschätzung der RFA-Prüfpunkte vornimmt. Basierend auf dieser Kurzabschätzung wird entschieden, ob und in welchem Umfang eine RFA durchgeführt wird. Bei Vorhaben, die mehr als 1000 Unternehmen betreffen oder eine einzelne Branche stark belasten, ist ausserdem eine quantitative Schät- zung der Regulierungskosten erforderlich. Die neuen RFA-Instrumente wurden in den Leitfaden der Bundeskanzlei zum Verfassen von Botschaften des Bundesrates (Botschaftsleitfaden) aufgenommen.14 Zusätzlich besteht seit 2007 mit der E-Government-Strategie Schweiz ein Programm zur Verbesserung von Verwal- tungsprozessen durch den Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnik. E-Government ist ein Mittel, um die administrative Belastung der Unternehmen und der Privatpersonen zu reduzieren und die Produktivität der öffentlichen Verwaltungen zu steigern. E-Government hilft mit, die Anzahl, Dauer und Komplexität der Behördenkontakte und Be- hördenleistungen zu reduzieren und den Zugang für Unternehmen zu Behördenleistungen zu vereinfachen. Dies ermög- licht insbesondere den Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung einen besseren und zielgerichteteren Einsatz der Ressourcen. Eine verstärkte Digitalisierung der Behördenkontakte und Behördenleistungen findet jedoch vor dem Hintergrund einer heterogenen und stark fragmentierten Schweizer E-Government-Landschaft statt. Bereits auf Stufe Bund, teilweise so- gar innerhalb eines Bundesamtes, sind verschiedene Lösungen im Einsatz. Hinzu kommen unterschiedliche Verwal- tungsportale auf kantonaler oder kommunaler Ebene. Für Unternehmen stellt es eine grosse Herausforderung dar, die Übersicht zu behalten, die richtige Anlaufstelle zu finden und zahlreiche unterschiedliche Plattformen zu bewirtschaf- ten. Im Einklang mit der Bundesratsstrategie für eine digitale Schweiz15 und der E-Government Strategie Schweiz von Bund, Kantonen und Gemeinden wurde am 6. November 2017 eine zentrale elektronische Plattform zur Abwicklung von Behördenkontakten für Unternehmen unter dem Namen EasyGov.swiss lanciert. Die Plattform wird seither stetig

ausgebaut. Aktuell (Stand: Ende Januar 2021) stehen über 30 Behördenleistungen auf der Plattform zur Verfügung. Bekannt wurde die Plattform insbesondere auch für die Antragstellung von Covid-19-Krediten. Seit der Lancierung haben sich über 36 000 Unternehmen16 (Stand: Ende Januar 2021) auf der Plattform registriert. Mit dem vorliegenden Gesetz soll der Bund beauftragt werden, diese zentrale elektronische Plattform zur Abwicklung von Behördenkontakten für Unternehmen mit bedarfsgerechter Nutzungsmöglichkeit für Kantone und Gemeinden zu betreiben und auszubauen. Die zentrale elektronische Plattform unterstützt die digitale Transformation weg von behörden- hin zu kundenzentrier- ten Behördenleistungen. Unternehmen können alle angebotenen Behördenleistungen über einen einzigen Account mit weitgehend einheitlicher Benutzerführung abwickeln. Kenntnisse von Zuständigkeiten und Abläufen der jeweiligen Verwaltung sind nicht erforderlich. Parlamentarischer Auftrag Am 20. März 2019 wurde die Motion 16.3388 Sollberger («Entwurf für ein Bundesgesetz über die Reduktion der Rege- lungsdichte und den Abbau der administrativen Belastung für Unternehmen») überwiesen; sie hat folgenden Wortlaut: «Der Bundesrat wird beauftragt, angelehnt an die Vorgehensweisen und Erfahrungen diverser Kantone mit Vorhaben gleicher Stossrichtung ein Bundesgesetz über die Reduktion der Regelungsdichte und den Abbau der administrativen Belastung für Unternehmen, aber insbesondere der kleineren und mittleren Unternehmen auszuarbeiten und dem Parla- ment einen entsprechenden Entwurf vorzulegen». Der vorliegende Gesetzesvorentwurf will die Motion Sollberger umsetzen. Er verfolgt damit ähnliche Ziele, wie die Motion 16.3360 FDP-Liberale Fraktion («Mit einer Regulierungsbremse den Anstieg der Regulierungskosten eindäm- men»), zu deren Umsetzung eine separate Vernehmlassung durchgeführt wird. Ziele Das Unternehmensentlastungsgesetz zielt auf eine langfristige Reduktion der Belastung der Wirtschaft ab, ohne die grundlegenden Ziele bzw. den Nutzen der Regulierungen zu gefährden. Mit dem Gesetz soll die Transparenz über die Regulierungskosten der Unternehmen verbessert werden. Weiter soll sowohl die bestehende als auch neue Regulierung systematisch auf Entlastungspotenzial geprüft werden. Schliesslich soll die Digitalisierung von Behördenkontakten für Unternehmen weiter ausgebaut werden.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Die Motion 16.3388 Sollberger nennt in ihrer Begründung verschiedene Massnahmen, mit denen die gewünschte Ent- lastung erreicht werden könnte; sie schreibt indessen keine Massnahme zwingend vor. Im vorliegenden Unternehmens- entlastungsgesetz werden nun jene Massnahmen vorgestellt, mit denen nach Auffassung des Bundesrates die Ziele der Motion optimal erfüllt werden können. Der Bundesrat hat für das Unternehmensentlastungsgesetz folgende konzeptuellen Eckwerte definiert:  Das Gesetz soll Grundsätze für gute Regulierungen des Bundes formulieren.  Es soll die Verwaltung verpflichten, bei Rechtsetzungsvorhaben Vereinfachungsmassnahmen für Unternehmen systematisch zu prüfen.  Für neue Regulierungen sind die Regulierungskosten verbindlich zu ermitteln.  Es soll ein Monitoring der Belastungen und Entlastungen eingeführt werden.

13 BBI 2019 8519 14 www.bk.admin.ch > Dokumentation > Sprachen > Hilfsmittel für Textredaktion und Übersetzung. 15 BBI 2020 7593 16 In dieser Zahl nicht inbegriffen sind Unternehmen, welche Prozesse im öffentlichen Bereich von EasyGov abwickeln. Das betrifft insbesondere die Covid-19-Kreditgesuche sowie die Startup-Bürgschaften. Zu den 36 000 registrierten Unternehmen kommen somit rund 160 500 weitere Unter- nehmen hinzu, welche ein Covid-Kreditgesuch oder eine Startup-Bürgschaft via EasyGov beantragt haben.

 Der Bund soll regelmässig Bereichsstudien zur Erarbeitung von Entlastungsmassnahmen erarbeiten.  Es soll die gesetzliche Grundlage für eine zentrale elektronische Plattform geschaffen werden, mit der die E- Governement-Strategie Schweiz verwirklicht werden kann. Mit den vorgeschlagenen Massnahmen soll die Regulierungsbelastung der Unternehmen ganzheitlich adressiert werden. Die Grundlage dazu bilden eine erhöhte Transparenz über die Belastungen der Unternehmen, ein Monitoring der gene- rellen Entwicklung der Belastung durch Regulierungskosten sowie einheitliche Grundsätze für eine gute und effiziente Regulierung. Wichtig ist zudem, dass die verankerten Instrumente sowohl bei den Belastungen aufgrund neuer Regulie- rungen als auch bei bestehenden Regulierungen ansetzen. Mögliches Entlastungspotenzial soll inskünftig systematisch identifiziert werden. Ferner besteht in den Möglichkeiten der Digitalisierung ein grosses Potential zur administrativen Entlastung, weshalb diese besser genutzt werden. Die Massnahmen werden im Detail in Kapitel 3 erläutert. Geprüft und verworfen wurde hingegen die gesetzliche Verankerung eines sogenannten Reduktionsziels. Dabei würde beispielsweise der Bundesrat beauftragt, ein quantitatives Ziel zu setzen, die Regulierungskosten, welche den Unter- nehmen aufgrund bereits bestehender Regulierungen anfallen, um einen bestimmten Betrag zu reduzieren. Bei der Beurteilung von konkreten Entlastungsmassnahmen wären Kosten-Nutzen-Abwägungen und politische Priorisierungen grundsätzlich möglich und auch zwingend notwendig. Regulierungskostensenkungen sollten immer den volkswirt- schaftlichen Auswirkungen gegenübergestellt werden. Wird dies nicht berücksichtigt, könnte der institutionalisierte Entlastungsdruck zu ineffizienten Entlastungsmassnahmen führen. Ein erheblicher Nachteil des Reduktionsziels stellt der hohe Aufwand einer vertieften Analyse des Regulierungsbestandes dar, die erfolgen müsste, um eine zweckmässige Höhe des Reduktionsziels festlegen zu können. Generell würde voraussichtlich auch die Verteilung der Teilziele auf die verschiedenen Ämter eine Hürde darstellen, da eine Verteilung nach einem objektiven Verteilschlüssel nur schwierig vorstellbar ist. Aus diesen Gründen wurde das Instrument «Reduktionsziel» nicht in den vorgeschlagenen Gesetzesvor- entwurf aufgenommen.

Ebenfalls nicht Bestandteil der Vorlage ist die Schaffung einer unabhängigen Kontrollstelle, welche die RFA oder die Regulierungskostenschätzungen bei neuen Regulierungen überprüft und damit die Qualität und Vollständigkeit der Auswirkungsanalysen verbessern könnte. Eine solche wurde bereits im Rahmen der Motionen 15.3400 Vogler und 15.3445 FDP-Liberale Fraktion vom Bundesrat geprüft und aus Kosten- und Effizienzgründen verworfen. Die beiden Motionen wurden am 9. Dezember 2020 vom Parlament abgeschrieben. Eine parlamentarische Initiative der WAK-S (19.402) mit demselben Anliegen ist aber noch offen und wie oben erwähnt momentan sistiert. Weiter hat der Bundesrat im Bericht zur Erfüllung des Postulates 15.3421 Caroni zur Regulierungsbremse unterschied- liche Ansätze zur Bremsung der Regulierungsbelastung geprüft.17 Er hat in seinem Bericht zum Ausdruck gebracht, dass er starre Mechanismen wie «One-in-one-out»18 ablehnt, da sie keine Abwägung von Kosten und Nutzen zulassen. Auch das Parlament hat die Motionen 16.3543 und 18.3061 Martullo abgelehnt, die die Einführung einer «One-in-two- out»-Regelung forderten. Eine Verankerung der RFA im Unternehmensentlastungsgesetz erscheint als nicht sinnvoll, da diese Richtlinien erst kürzlich präzisiert und verbindlicher ausgestaltet wurden. Zudem liegt der RFA ein breiteres Verständnis und eine volkswirtschaftliche Analyse von Kosten und Nutzen zu Grunde, wodurch sie auch im Zielkonflikt mit dem spezifi- schen Fokus des vorliegenden Gesetzes auf Unternehmen stehen kann. Für die Regulierungsbelastung der Unternehmen sind die Regulierungen aller föderalen Ebenen relevant. Der vorlie- gende Gesetzesvorentwurf betrifft aber grundsätzlich nur die Regulierungstätigkeit im Kompetenzbereich des Bundes. Die in der Motion als Beispiele genannten kantonalen Entlastungsgesetze können nur beschränkt als Orientierung für ein Bundesgesetz zur Entlastung von Unternehmen dienen, da die kantonalen Entlastungsgesetze zum Teil Instrumente beinhalten, die auf Bundesebene bereits existieren (z. B. RFA). Die Kantone Zürich und Basel-Landschaft kennen gesetzliche Vorgaben, wie etwa die Pflicht, die Zahl der anzusprechenden Verwaltungsstellen tief zu halten oder den elektronischen Behördenverkehr zu fördern. Vorgesehen sind auch Pflichten zur Durchführung von RFA, die Festle-

gung der Aufgaben einer Informations- und Koordinationsstelle für Unternehmen und eine Pflicht das geltende Recht auf Entlastungen zu prüfen (Zürich). Mindestens drei weitere Kantone (Graubünden19, Aargau20 und Solothurn21) ken- nen in ihren Kantonsverfassungen eine allgemeine Verpflichtung zur administrativen Entlastung.

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates Verhältnis zur Legislaturplanung Die Vorlage ist in der Botschaft vom 29. Januar 202022 zur Legislaturplanung 2019–2023 und im Bundesbeschluss vom 21. September 202023 über die Legislaturplanung 2019–2023 angekündigt. Die Botschaft zur Legislaturplanung 2019– 2023 definiert das Ziel 3, dass die Schweiz unter anderem für bestmögliche stabile und innovationsfördernde wirtschaft- liche Rahmenbedingungen im digitalen Zeitalter sorgt. Das Unternehmensentlastungsgesetz ist in der Botschaft als eine Massnahme zur Erreichung dieses Ziels definiert. Verhältnis zur Finanzplanung Das Geschäft ist im Voranschlag 2020 mit IAFP 2021–2023 sowie im Voranschlag 2021 mit IAFP 2022–2024 jeweils im Band 2B unter Projekte und Vorhaben des SECO aufgelistet. Verhältnis zu Strategien des Bundesrates

17 Bundesrat (2018), Regulierungsbremse: Möglichkeiten und Grenzen unterschiedlicher Ansätze und Modelle von www.parlament.ch > 15.3421 > Bericht in Erfüllung des parlamentarischen Vorstosses. 18 Bei einer One-in-one-out Regel müssen neue Regulierungsbelastungen kompensiert werden, indem bestehende Regulierungsbelastungen abgebaut werden. 19 Artikel 84 Absatz 4 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 18. Mai 2003/14. September 2003 (SR 131.226). 20 Artikel 50 Absatz 2bis der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 (SR 131.227). 21 Artikel 121 Absatz 5 der Verfassung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 (SR 131.221). 22 BBI 2020 1777 23 BBI 2020 8385

Die rasche und flächendeckende Verbreitung der zentralen elektronischen Plattform ist Teil der Strategie des Bundesra- tes für eine digitale Schweiz24 sowie der E-Government-Strategie Schweiz von Bund, Kantonen und Gemeinden.

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Mit dem vorliegenden Vorentwurf wird die Motion 16.3388 Sollberger «Entwurf für ein Bundesgesetz über die Reduk- tion der Regelungsdichte und den Abbau der administrativen Belastung für Unternehmen» umgesetzt.

2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht

Im internationalen Vergleich haben einige Staaten Instrumente zur Überprüfung und zum Abbau der Regulierungskos- ten sowie zur besseren Regulierung entwickelt und rechtlich verankert. Während sich die Ausgestaltung und Definition der Entlastungsmassnahmen von Land zu Land unterscheiden, liegen den Bemühungen in den meisten Fällen eine systematische Erfassung der Regulierungskosten zugrunde. Diese bilden die Grundlage für weitere Mechanismen zur Reduktion der Regulierungsbelastung. EU Die Europäische Kommission führte erstmals 2007 eine grossflächige Bestandesmessung der bestehenden Kosten aus Informationspflichten durch. Basierend auf dieser Analyse von 43 verschiedenen EU Richtlinien wurde ein Reduktions- ziel von 25 % über den Zeitraum 2007–2012 verfolgt und erreicht. Im Abschlussbericht25 werden die Ersparnisse für die Unternehmen, die durch die umgesetzten Entlastungsmassnahmen erreicht werden, auf 30,8 Milliarden Euro jährlich geschätzt. Eine Ex-post-Evaluation26 zur Umsetzung der spezifischer Entlastungsmassnahmen in fünf Mitgliedsländern stuft das Programm als insgesamt positiv ein und schätzt die erreichte Entlastung in den untersuchten Ländern auf 5,4 Milliarden Euro. Zur selben Zeit wurde 2012 das REFIT-Programm gestartet, das auf eine bessere Rechtsetzung mit weniger administrativer Belastung fokussiert. Im Rahmen dieses Programms wurde 2015 die REFIT-Plattform der EU eingerichtet, die es den Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen ermöglicht, Vorschläge für administrative Entlas- tungen abzugeben. Diese werden gesammelt, analysiert und gegebenenfalls berücksichtigt.27 Weiter wurde im Jahr 2015 das unabhängige ‘Regulatory Scrutiny Board’ geschaffen, das die Aufgaben einer unabhängigen RFA-Prüfstelle wahr- nimmt.28 Unter der Präsidentin von der Leyen wurde neu auch die Anwendung einer One-In-One-Out Regelung (OIOO) auf EU-Ebene angekündet.29 In der Europäischen Union wird Digitalisierung als wichtige Voraussetzung wahrgenommen, um Innovation, Wachs- tum und neue Arbeitsplätze zu fördern. Das Europäische Parlament und der Rat haben deshalb im Jahr 2018 beschlos- sen30, mit dem Single Digital Gateway (SDG) namens "Your Europe" eine zentrale Anlaufstelle für die Angebote der öffentlichen Verwaltungen aller europäischen Mitgliedsstaaten zu schaffen. Das SDG soll den Verwaltungsaufwand für

Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen verringern, damit diese einfacher am Binnenmarkt teilhaben können. Wenn Informationen, Verfahren und Hilfsdienste in allen Sprachen zugänglich sind, verringert das die Hürden für Nutzerin- nen und Nutzer und erleichtert ihnen den Zugang zum Binnenmarkt. Bis Ende 2020 sollen die Bürgerportale aller Mit- gliedstaaten in dem übergreifenden EU-Portal gebündelt werden. Bis Ende 2023 sollen ausgewählte EU-Leistungen sogar "vollständig" online nutzbar sein, das heisst EU-weit ohne Papieranträge oder Behördensuche. Deutschland Eine zentrale Rolle für die Entlastungmassnahmen in Deutschland spielt der 2006 gegründete Nationale Normenkon- trollrat. Dabei handelt es sich um eine unabhängige Instanz, welche die ausgewiesenen Regulierungskosten für Wirt- schaft, Bürger und Verwaltung validiert. Der Erfüllungsaufwand für Unternehmen wird pro Gesetzesartikel systema- tisch erfasst. Im Bereich der Entlastungsmassnahmen setzte Deutschland von 2007 bis 2011 auf ein verbindliches Re- duktionsziel von 25 %31, das aber erst 2013 erreicht wurde. Seit 2015 gilt eine verbindliche OIOO-Regelung.32 Gemäss den Angaben des Normenkontrollrats33 konnte im Zeitraum 2015-2019 die Belastung um 1,9 Milliarden Euro34 gesenkt werden. Weiter hat der deutsche Gesetzgeber in drei sogenannten Bürokratieentlastungsgesetzen (BEG I-III) verschie- dene konkrete Einzelmassnahmen getroffen, die durch Anpassungen anderer Erlasse umgesetzt werden. Die Änderun- gen zielen darauf ab, die Verwaltungsverfahren zu vereinfachen und somit den bürokratischen Aufwand für Unterneh- men, Bürgerinnen und Bürger sowie für die Verwaltung zu verringern. Zudem wird mit Hilfe von Lebenslagenbefra- gungen die wahrgenommene Regulierungsbelastung in wichtigen Lebensstationen von Unternehmen und Bürgerinnen und Bürgern alle zwei Jahre erfasst.35 Bezüglich der Digitalisierung von Verwaltungsleistungen verpflichtet das Gesetz vom 14. August 2017 zur Verbesse- rung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (OZG) einerseits Bund, Länder und Kommunen, bis spätestens Ende

24 BBI 2020 7593 25 European Commission (2012), Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU – Final Report.

26 European Commission (2015), ABRplus Study – Final Report.

27 European Commission (2016), Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT) and the 10 Priorities of the Commission. 28 European Commission (2015), Decision of the president of the European Commission on the establishment of an independent Regulatory Scrutiny Board. 29 European Commission (2019), «The von der Leyen Commission: for a Union that strives for more», Medienmitteilung vom 10. September 2019, 30 Verordnung (EU) 2018/1724 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Oktober 2018 über die Einrichtung eines einheitlichen digitalen Zugangstors zu Informationen, Verfahren, Hilfs und Problemlösungsdiensten und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012.

31 Bundesregierung (2007), Kabinettbeschluss vom 28. Februar 2007,

von www.bundesregierung.de/resource/blob/975232/444358/43a2f55282cc213cb0b7f1e6a46086bf/2010-09-17-kabinettbeschluss-februar-2007- 32 Bundesregierung (2014), Eckpunkte zur weiteren Entlastung der Mittelständischen Wirtschaft von Bürokratie. 33 Nationaler Normenkontrollrat (2019), Weniger Bürokratie, bessere Gesetze – Praxis mitdenken. Ergebnisse spürbar machen, Fortschritte Einfor- dern, Jahresbericht 2019. 34 Nicht berücksichtigt ist darin die Belastung, die in der Höhe von 550 Mio. Euro aufgrund von EU-Regelung anfällt. Unabhängige Evaluationen zur Wirkung der Regel fehlen derzeit noch.

35 Statistisches Bundesamt, «Wissenswertes zur Lebensbefragung»,

2022 ihre Verwaltungsleistungen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten. Ausserdem müssen die Ver- waltungsportale von Bund und Ländern zu einem Portalverbund miteinander verknüpft werden. Mit dem Portalverbund wird sichergestellt, dass Nutzer über alle Verwaltungsportale von Bund und Ländern einen barriere- und medienbruch- freien Zugang zu elektronischen Verwaltungsleistungen erhalten. Bund und Länder müssen im Portalverbund Nutzer- konten bereitstellen, über die sich Nutzer für die im Portalverbund verfügbaren elektronischen Verwaltungsleistungen einheitlich identifizieren können. Insgesamt wurden knapp 600 gemäss OZG zu digitalisierende Verwaltungsleistungen (sogenannte OZG-Leistungen) identifiziert. Im sogenannten OZG-Umsetzungskatalog sind die OZG-Leistungen in 35 Lebens- und 17 Unternehmenslagen gebündelt und 14 übergeordneten Themenfeldern (zum Beispiel "Familie & Kind" und "Unternehmensführung & - entwicklung") zugeordnet. Der OZG-Umsetzungskatalog orientiert sich dabei nicht an behördlichen Zuständigkeiten, sondern an der Nutzerperspektive von Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen. Grossbritannien Grossbritannien kennt schon seit 1998 diverse Qualitätskriterien guter Regulierung. Solche sind seit 2006 in Artikel 2 des «Legislative and Regulatory Reform Act 2006» auch gesetzlich verankert. Mit dem «Regulatory Policy Committee» besteht seit 2009 eine unabhängige Instanz, welche die von den britischen Departementen durchgeführten Folgenanaly- sen und Kostenschätzungen verifiziert.36 Als institutionalisiertes Abbaukonzept hat Grossbritannien seit 2011 verschie- dene Iterationen der One-In-X-Out-Regelung implementiert. Diese wurden bis zu einer ‘one-in-three-out’ Regel stetig ausgebaut. Über den Zeitraum 2011–2015 konnte gemäss dem Bericht der «Better Regulation Executive» 37 eine Entlas- tung von fast 2,2 Milliarden Pfund erreicht werden. In einem Bericht des «U.K. National Audit Office» von 201638 werden die Entlastungsbemühungen jedoch als unzureichend eingestuft. Momentan liegt der Fokus der britischen Ent- lastungsbemühungen bei anderen Entlastungsinstrumenten.39 Beispielsweise wird mit dem ‘Business Impact Target’ ein quantitatives Reduktionsziel verfolgt.40 Weiter besteht eine «Better Regulation Unit» in jedem Departement sowie ein

übergeordnetes «Better Regulation Executive» für die gesamte Regierung, die bessere Regulierung in den Departemen- ten fördern und Hilfestellung bieten.41 Niederlande Die Niederlande haben bereits früh damit begonnen, ihre Regulierungspolitik zu verbessern. So wurde beispielsweise mit dem MDW-Projekt(«Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit», auf Englisch: «Functioning of markets, deregulation and legislative quality») in den 1990er-Jahren ein Programm geschaffen, wodurch Empfehlungen für die Gesetzgebung erarbeitet wurden, um den Wettbewerb zu verbessern.42 Im Jahr 2000 wurde Actal, das «Advisory Board on Regulatory Burden», ins Leben gerufen, das als unabhängige Einheit Empfehlungen zur Reduktion von Regulie- rungsbelastungen erteilte. 2017 wurde Actal durch das gleichnamige ATR, «Advisory Board on Regulatory Burden», ersetzt. Dabei übernimmt ATR Funktionen einer unabhängigen RFA Prüfstelle.43 Weiter wurde 2011 der Integraal Afwegingskader (IAK) erarbeitet, der als Leitfaden für Auswirkungsanalysen (ähnlich der RFA) dient.44 Österreich In Österreich werden Online-Serviceangebote flächendeckend von öffentlichen Einrichtungen, Gemeinden, Sozialversi- cherungsträgern und dem Bundeskanzleramt zur Verfügung gestellt mit dem Ziel, Unternehmen durch digitale Behör- dengänge von bürokratischem Aufwand zu entlasten. Das Unternehmensserviceportalgesetz (USP) regelt die Einrichtung und den Betrieb eines zentralen Internetservicepor- tals für Unternehmen zur Unterstützung beim elektronischen Austausch von Informationen zwischen Teilnehmern und bei der Bereitstellung von Informationen. Das USP beinhaltet umfassende, auf die Unternehmen zugeschnittene Infor- mationen und Verwaltungsverfahren und erlaubt die Verwaltung sämtlicher Anwendungen mit einer Anmeldung ("Sin- gle Sign-on"). Seit 2018 ist eine durchgängig elektronische Unternehmensgründung möglich. Das ebenfalls 2018 einge- führte "Once Only"-Prinzip bestimmt, dass Unternehmen sämtliche Daten nur einmal an die öffentliche Hand übermit- teln müssen. Die beschriebenen Services können sowohl im USP als auch auf der Webseite der jeweiligen Behörde genutzt werden.

3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Die beantragte Neuregelung

Der Gesetzesvorentwurf orientiert sich an den sechs Eckpunkten, die der Bundesrat festgelegt hatte (siehe Kapitel 1.2).

36 Regulatory Policy Comittee (2020), «About us»,

von www.gov.uk/government/organisations/regulatory-policy-committee/about.

37 Better Regulation Executive (2014), The ninth Statement of new Regulation.

38 National Audit Office (2016), The Business Impact Target: Cutting the cost of regulation. 39 Renda et al. (2019), Feasibility study: Introducing “One-in-one-out” in the European Commission. 40 Department for Business, Energy and Industrial Strategy (2019), Business Impact Target Statutory Guidance. 41 Department for Business, Energy and Industrial Strategy (2020), Better Regulation Framework Interim Guidance. 42 OECD (1999), Regulatory Reform in the Netherlands 1999, OECD Reviews of Regulatory Reform. 43 Actal (2017), «Beëindiging Actal, instelling ATR», Medienmitteilung vom 29. Dezember 2017, von www.actal.nl/beeindiging-actal-instelling-atr/. 44 OECD (2015), «Country profiles – Netherlands», in OECD Regulatory Policy Outlook 2015.

Abbildung 1: Rechtsetzungsprozess am Beispiel eines Gesetzes, inklusive vorgeschlagenen Massnahmen und de- ren Wirkung. Die durchgezogenen Linien stellen eine direkte Wirkung und die gestrichelten Linien eine indirekte Wirkung dar. Die Neuregelung ist nicht auf Gesetze beschränkt, sondern erfasst auch weitere Vorlagen.

Quelle: Eigene Darstellung

Der Gesetzesvorentwurf sieht als ersten Eckpunkt Regulierungsgrundsätze vor, die als Leitlinien und Hilfestellung für gute Regulierung (bzw. möglichst wenig belastende Regulierung) dienen sollen. Sie beschreiben Prinzipien guter Regu- lierung, so dass sich neue Regulierungen an diesen orientieren können. Konkret wurden Grundsätze für die Ausarbei- tung neuer rechtsetzender Erlasse des Bundes, für die Ausgestaltung des Vollzugs sowie die Evaluation bestehender Erlasse formuliert. Einen zweiten Eckpunkt stellen die Prüfpflichten dar, welche die Dienststellen der Bundesverwaltung gesetzlich ver- pflichten, bei der Erarbeitung eines Rechtssetzungsvorhabens Vereinfachungsmassnahmen für Unternehmen und KMU zu prüfen. Entsprechend besteht mit den Prüfpflichten ein Instrument, das bei neuen Regulierungen eine Berücksichti- gung und Diskussion bezüglich spezifischer Entlastungsmassnahmen für Unternehmen ermöglicht. Der dritte Eckpunkt ist die Ex-ante-Schätzung der Regulierungskosten für Unternehmen. Dies gilt für alle neuen rechts- setzenden Vorlagen mit Auswirkungen auf die Unternehmen und erfolgt grundsätzlich im Rahmen einer RFA, in der auch die Auswirkungen auf die Umwelt und Gesellschaft analysiert werden. Die in den RFA-Richtlinien bestehende Pflicht wird damit - allerdings ohne Schwellenwerte (bisher mehr als 1000 betroffene Unternehmen oder eine besonders stark betroffene Branche)45 - auf Gesetzesstufe verankert. Die breite Anwendung der Kostenschätzung und die damit ermittelten Daten schliessen die Lücke, die durch die heute nicht systematisch durchgeführten Kostenanalysen entstan- den ist, und ermöglicht eine zielführende Identifikation von Bereichen mit ansteigender Regulierungsbelastung. Als vierten Eckpunkt wird ein Auftrag zur Überwachung der Regulierungsbelastung der Unternehmen formuliert. Dieses Monitoring baut auf einfach verfügbaren Indikatoren und Informationen auf und ermöglicht die Entwicklung von neuen Belastungen dazustellen. Ziel des Monitorings ist es, die Bemühungen zur Entlastung aufzuzeigen und Pro- blembereiche mit besonders hoher Belastung zu identifizieren. Um Aussagen über die Effizienz in diesen Bereichen treffen zu können, müssen die Informationen des Monitorings zusätzlich mit Informationen zum Nutzen der betroffenen Regulierung betrachtet werden.

Mit dem fünften Eckpunkt wird ein Instrument eingeführt, welches die systematische Analyse bestehender Regulierung ermöglicht und der Umsetzung von Verbesserungsmassnahmen dient. Konkret soll jährlich eine bestimmte Anzahl Bereichsstudien durchgeführt werden, die basierend auf einer Evaluation in einem Regulierungsbereich Entlastungspo- tenzial identifizieren und entsprechende Verbesserungsmassnahmen vorschlagen. Die Bereichsstudien zielen auf eine Effizienzverbesserung des Regulierungsbestandes ab; bei gleichbleibendem Nutzenniveau werden Belastungen abge- baut. Als sechster Eckpunkt soll der Gesetzgeber die Exekutive beauftragen, mittels E-Government den Unternehmen eine zentrale elektronische Plattform flächendeckend auch in Zukunft zur Verfügung zu stellen. Vereinfachte elektronische Bewilligungs-, Antrags- und Meldeverfahren leisten einen wichtigen Beitrag zum Abbau von Bürokratie bzw. Regulie- rungskosten. Mit dieser Vorlage soll eine explizite rechtliche Grundlage geschaffen werden, dass der Bund eine solche Plattform mit Nutzungsmöglichkeiten für Kantone und Gemeinden betreibt. Zudem sollen Bundesstellen, Kantone sowie externe Träger von Verwaltungsaufgaben verpflichtet werden, beim Vollzug von Bundesrecht, ihre elektroni- schen Behördenleistungen über die zentrale elektronische Plattform anzubieten. Die gesetzliche Verankerung soll die Verbreitung der Plattform beschleunigen. Der Nutzen für Unternehmen und Behörden steigt mit der Anzahl angebun- dener Behördenleistungen. Gleichzeitig leistet die gesetzliche Verankerung einen hohen indirekten Nutzen im Sinne eines Impulses für die Digitalisierung und das E-Government im Besonderen.

45 Ziff. 3.2 Abs. 4, RFA-Richtlinien (BBI 2019 8519).

3.2 Umsetzungsfragen

Geplante Umsetzung Nur für die Bestimmungen über die zentrale elektronische Plattform wird eine Konkretisierung auf Verordnungsstufe notwendig sein. Nach Artikel 8 Absatz 4 des Entwurfes soll der Bundesrat die Behörden und weiteren Stellen unter den Voraussetzungen nach Artikel 12 Absätze 1 und 3 des Vorentwurfes des Bundesgesetzes vom …46 über den Einsatz elektronischer Mittel zur Erfüllung von Behördenaufgaben (nachfolgend als «VE-EMBaG» abgekürzt, wobei «VE» für Vorentwurf steh) zur Nutzung der Plattform verpflichten. Weiter hat der Bundesrat gemäss Artikel 14 VE-EMBaG die Kompetenz, Ausnahmen zur Verpflichtung der Nutzung der Plattform und technischer Standards festzulegen. Der Bundesrat wird seine RFA-Richtlinien anpassen müssen, um die im Entwurf vorgesehenen Vorgaben – z. B. keine Schwellenwerte für die quantitative Schätzung der Regulierungskosten - umzusetzen. Prüfung der Vollzugstauglichkeit im vorparlamentarischen Verfahren Die Vollzugstauglichkeit des Vorentwurfs wurde im Rahmen der in Auftrag gegebenen externen RFA47 untersucht. Die Studie kommt zum Schluss, dass insbesondere der Quantifizierbarkeit von Regulierungskosten in der Praxis Grenzen gesetzt sind, die auch die Aussagekraft des geplanten Monitorings einschränkt. Zusätzlich besteht bei den Regulie- rungsgrundsätzen die Gefahr, dass aufgrund der Anlehnung an bereits bestehende Gesetzesgrundlagen Auslegungspro- bleme auftreten (z. B. ob das neue oder ältere Gesetz angewendet werden soll). Es besteht aber kein Anlass, deshalb die Tauglichkeit des Vollzugs der einzelnen Massnahmen grundlegend in Zweifel zu ziehen. Geplante Evaluationen des Vollzugs Artikel 9 des Vorentwurfs soll den Bundesrat verpflichten, spätestens zehn Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes dessen Ergebnis dieser Evaluation wird ein Bericht zuhanden der Bundesversammlung erstellt, in dem nötigenfalls Änderun- gen des Gesetzes vorgeschlagen werden.

4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Art. 1 Regulierungsgrundsätze Die gesetzlichen Regulierungsgrundsätze dienen als Leitlinien und Hilfestellung für eine volkswirtschaftlich effiziente, respektive möglichst wenig belastende, Regulierung. Sie sollen bei der Ausarbeitung von neuen Erlassen, der Ausge- staltung des Vollzugs sowie bei der Evaluation und Umsetzung des bestehenden Rechts als Richtlinie dienen. Regulierungsgrundsätze erlauben aber auch die nötige Flexibilität um den jeweiligen Regulierungen im Einzelfall ge- recht zu werden. Abweichungen von den Grundsätzen sind insbesondere dann zulässig, wenn sie dem Zweck einer Regulierung entgegenstehen. Von einer beschränkten Anwendbarkeit auszugehen, ist insbesondere in Sektoren, in denen die Marktgestaltung in der Verfassung verankert ist (siehe auch die Erläuterungen zu Abs. 1 Bst. d). Möglichen Zielkonflikten zwischen den einzelnen Grundsätzen oder zu weiteren öffentlichen Interessen ist ebenfalls Rechnung zu tragen. Weiter liegt es in der Natur von Grundsätzen, dass die darin festgehaltenen Pflichten allgemein und prinzipienbasiert formuliert sind. Bestimmte Einheiten der Bundesverwaltung unterliegen nach geltendem Recht bereits detaillierteren, gleichwertigen oder gar strengeren Anforderungen im Rahmen der Rechtsetzung sowie den Anforderungen an Regulie- rungskostenschätzungen und der Evaluation von geltenden Erlassen. Diese, in der Regel auf spezifische Wirtschaftsbe- reiche oder Sachgebiete anwendbaren, gesetzlichen Bestimmungen behalten ihre Gültigkeit und gehen den hier vorge- sehenen Grundsätzen vor. Beispiele für solche Bestimmungen finden sich etwa in Artikel 4 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 199548 über die technischen Handelshemmnisse (THG), in Artikel 7 des Subventionsgesetzes vom 5. Okto- ber 199049 (SuG) oder in Artikel 7 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 200750 (FINMAG) und seinen Aus- führungsbestimmungen51 dar. Abs. 1 Absatz 1 umfasst Regulierungsgrundsätze für die Ausarbeitung von rechtsetzenden Erlassen des Bundes und zielt dabei auf allgemeine volkswirtschaftliche Prinzipien ab. Der Geltungsbereich ist bewusst breit formuliert. Als rechtsetzend gelten Bestimmungen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen (Art. 22 Abs. 4 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dez. 2002,52 ParlG). Bst. a

Buchstabe a beschreibt den Grundsatz der volkswirtschaftlichen Effizienz. Dieser setzt voraus, dass diejenige Ausge- staltung einer Regulierung (Regulierungsalternative) mit dem besten Kosten-Nutzen-Verhältnis für Umwelt, Gesell- schaft und Wirtschaft gewählt werden soll. Als Regulierungsalternativen werden die verschiedenen Ausgestaltungs- möglichkeiten eines Erlasses verstanden, mit denen ein Regulierungsziel erreicht werden kann. Es gilt also, einerseits

46 Die Vernehmlassungsunterlagen sind abrufbar unter www.admin.ch > Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehmlassungen > 2020 > EFD. Die Refenzierungen auf das VE-EMBaG im vorliegenden Bericht beziehen sich auf den Gesetzestext und die Erläuterungen gemäss Vernehmlas- sungsvorlage. 47 Ecoplan (2021), Auswirkungen des Unternehmensentlastungsgesetzes und der Regulierungsbremse. 48 SR 946.51 49 SR 616.1 50 SR 956.1 51 Die Ausführungsbestimmungen regeln unter anderem, wie die Regulierungsgrundsätze angewendet und die Aspekte Verhältnismässigkeit, Diffe- renzierung und internationale Standards bei der Regulierungstätigkeit berücksichtigt werden sollen. Siehe Bundesrat (2019), «Bundesrat verab- schiedet neue Verordnung zum Finanzmarktaufsichtsgesetz», Medienmitteilung des Bundesrates vom 13.12.2019, von www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-77531.html. 52 SR 171.10

die Kosten und andererseits den Nutzen, respektive Zielerreichungsgrad, der Regulierungsalternative zu eruieren. Diese Wirkungen werden im Rahmen einer RFA abgeklärt und beinhalten auch die Auswirkungen auf Umwelt und Gesell- schaft. Idealerweise können die Kosten und Nutzen quantitativ ausgewiesen werden, ansonsten ist eine qualitative Dar- stellung der Auswirkungen notwendig. Für die methodische Vorgehensweise zur Bestimmung der Auswirkungen einer Vorlage wird auf das RFA-Handbuch des SECO verwiesen.53 Bst. b Buchstabe b legt einen Grundsatz für die Entlastung der Unternehmen fest. Die Belastungen von Unternehmen durch Regulierungskosten sollten möglichst früh im Rechtsetzungsprozess identifiziert und entsprechende Alternativen sollten geprüft werden. Die frühzeitige Analyse ermöglicht es, die Belastung von Unternehmen bereits bei den ersten Überle- gungen zu verschiedenen Ausgestaltungsalternativen zu berücksichtigen. Weiter sollten solche Überlegungen transpa- rent ausgewiesen werden, beispielsweise im Rahmen des Quick-Checks oder eines allfälligen Aussprachepapieres. Die angemessene Berücksichtigung der Belastung für Unternehmen bei der Abwägung verschiedener Regulierungsal- ternativen sieht vor, diejenige Regulierungsalternative zu wählen, die ohne Verschlechterung des Kosten-Nutzen-Ver- hältnisses die geringeren Regulierungskosten für Unternehmen mit sich bringt. Insbesondere gilt es zu beachten, dass Instrumente wie Verbote, Monopole und Konzessionen, Bewilligungspflichten, Fähigkeitszeugnisse oder technische Vorschriften hohe Kosten verursachen können. Mildere Instrumente wie Meldepflichten statt Bewilligungspflichten, eine differenzierte Regulierung54 sowie die Möglichkeit zur zeitlichen Beschränkung der Regulierung verursachen in der Regel weniger Belastung für die Unternehmen. Widerspruchsverfahren, marktwirtschaftliche Instrumente, Nudges, verbesserte Informationsgrundlagen oder Selbstregulierungen stellen weitere Alternativen mit möglicherweise tieferen Kosten dar. Für die Entlastung der Unternehmen ist es zentral, die Besonderheiten der KMU zu berücksichtigen. Oft weist die Re- gulierungsbelastung einen fixkostenähnlichen Charakter auf. Somit kann eine Regulierung, die auf Seiten des Unter- nehmens eine aktive Handlung verlangt, bei KMU zu einer überproportional höheren Belastung führen als bei Grossun- ternehmen.

Mit dem Grundsatz von Buchstabe b sollen die Anliegen von KMU, im Sinne eines «Think Small First»-Prinzips, an- gemessen berücksichtigt werden. Gemäss diesem Prinzip ist bei der Ausarbeitung eines Erlasses zunächst von den Bedürfnissen und Belastungen der betroffenen KMU auszugehen. Schafft eine Regulierung beispielsweise neue Hand- lungspflichten, deren Erfüllungsaufwand von der Unternehmensgrösse unabhängig ist, so entstehen bei kleineren Un- ternehmen relativ gesehen grössere Belastungen. Eine solch vergleichsweise stärkere Belastung für KMU sollte, wenn möglich vermieden werden, beispielsweise durch Vereinfachungen, Ausnahmen, eine differenzierte Regulierung oder ein Opting-Out. Um dies zu berücksichtigen, können auch KMU-Verträglichkeitstests durchgeführt oder eine Diskussi- on im KMU-Forum vorgesehen werden. Das Gesetz vom 5. Januar 2009 zur administrativen Entlastung der Unterneh- men (EntlG)55 im Kanton Zürich kennt auch einen solchen Grundsatz. Bst. c Buchstabe c legt den Grundsatz der Innovationsfreundlichkeit und der Technologieneutralität fest. Innovationsfreund- lichkeit bedeutet die Förderung innovativen Verhaltens der Unternehmen, das die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft erhöht. Die Berücksichtigung der Innovationsfreundlichkeit kann gemäss einem Werkzeugkasten der OECD überprüft werden.56 Es sind drei zentrale Aspekte zu beachten: die regulatorische Strenge (regulatory stringency), die Regulie- rungsdichte (prescriptive regulations) sowie die Stabilität und Vorhersehbarkeit (certainty and predictibality) der regula- torischen Rahmenbedingungen.57 Für die Innovationsfreundlichkeit bestehen keine allgemeingültigen Regeln. Es ist zentral, dass die drei Aspekte und deren mögliche Auswirkungen auf die Innovationsfreundlichkeit von Fall zu Fall betrachtet werden. Die Technologieneutralität bedeutet, dass für die technologischen Mittel, die für die Befolgung einer Regulierung ver- wendet werden, keine Vorgaben oder Einschränkungen gemacht werden sollen, die für die Erreichung des Regulie- rungsziels nicht zwingend sind. Ein Beispiel für eine technologieneutrale Ausgestaltung einer Regulierung stellen CO2- Emissionsvorschriften für neue Personenwagen dar. Dabei wird der zu erreichende Zielwert festgehalten, nicht aber die zu verwendende Motortechnologie (Benzin, Diesel, Strom, Wasserstoff etc.). Den Autoimporteuren steht die Wahl der

Technologie offen, solange der Zielwert erreicht wird. Bst. d Buchstabe d beschreibt einen allgemeinen Grundsatz zur Wahrung der Wettbewerbsneutralität. Bei den dabei zu ver- meidenden Wettbewerbsverzerrungen, gilt es nicht nur die tatsächlichen Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, son- dern auch potenzielle. Für eine wettbewerbsneutrale Ausgestaltung gilt es insbesondere auf eine zahlenmässige Begren- zung der Anbieter, eine Einschränkung der Preissetzungsfreiheit der Unternehmen (wobei dies bei gesetzlichen Höchst- preisen ausnahmsweise zulässig sein kann), eine Mengenbegrenzung oder wettbewerbsverzerrende Subventionen zu verzichten. Der Grundsatz der staatlichen Wettbewerbsneutralität hat innerhalb der Bundesverfassung einen hohen Stellenwert. So legt Artikel 94 Absatz 4 der Bundesverfassung (BV)58 ausdrücklich fest, dass Abweichungen vom Grundsatz der Wirt- schaftsfreiheit (womit im Zusammenspiel mit dem Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV auch jener der staatlichen Wettbewerbsneutralität erfasst wird) nur zulässig sind, wenn sie in der BV vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind. Vor diesem Hintergrund möchte Buchstabe d dafür Sorge tragen, dass dieser verfassungs- rechtliche Auftrag im Rahmen der Ausarbeitung von rechtsetzenden Erlassen des Bundes stets Beachtung findet. Fest- zuhalten bleibt an dieser Stelle allerdings auch, dass dieser Grundsatz in erster Linie gleich lange Spiesse für alle Markt-

53 WBF (2013), Regulierungsfolgenabschätzung: Handbuch,

von www.seco.admin.ch/rfa. 54 Eine differenzierte Regulierung berücksichtigt die unterschiedlichen Charakteristiken der Unternehmen bezüglich Branche, Grösse, Komplexität, Struktur, Geschäftstätigkeit oder Risiken. Sie reduziert die Regulierungskosten, kann aber auch die Komplexität der Regulierung erhöhen. Ob eine differenzierte Regulierung sinnvoll ist, sollte folglich immer im Einzelfall geprüft werden.

55 ZH-Lex, LS 930.1

56 OECD (2020): Assessing the impacts of laws and regulations on competitiveness.

57 Details zu den einzelnen Begriffen finden sich in Anhang 7.1.

58 SR 101

teilnehmer gewährleisten möchte. Beispielsweise verbietet dieser keine unternehmerische Tätigkeit des Staates, soweit dieser mit gleichen Rechten und Pflichten im Wettbewerb auftritt und das private Angebot durch die staatliche Mass- nahme nicht geradezu verdrängt wird.59 Bst. e Buchstabe e legt einen Grundsatz für eine präzise und klare Formulierung von Erlassen fest. Durch eine passende For- mulierung wird es den Adressaten ermöglicht, die Regelung ohne zusätzlichen Aufwand zu verstehen und entsprechend umzusetzen oder zu befolgen. Der Grundsatz basiert auf der Idee von Artikel 7 des Sprachengesetzes vom 5. Oktober 200760, in dem ähnliche Kriterien für Texte des Bundes allgemein festgehalten sind. Hier werden die Kriterien im Kon- text der administrativen Entlastung aufgeführt. Abs. 2 Absatz 2 umfasst Grundsätze für eine aus Unternehmenssicht kostengünstige Ausgestaltung des Vollzugs von rechtset- zenden Erlassen des Bundes. Durch die Berücksichtigung der Grundsätze sollen unnötige administrative Belastungen für Unternehmen präventiv verhindert werden, ohne die Ziele einer Regulierung zu tangieren. Bst. a Buchstabe a zielt darauf ab, die Anzahl unterschiedlicher Kontaktstellen zwischen Unternehmen und Behörden mög- lichst gering zu halten. Die Interaktionen von Unternehmen mit staatlichen Behörden zum Vollzug von Regelungen (z. B. das Einholen einer Bewilligung) sollen sich auf möglichst wenige Behördenstellen beschränken. Durch diese Reduktion wird auch die Anzahl notwendiger Behördengänge oder Kontaktaufnahmen seitens der Unternehmen redu- ziert. Bst. b Buchstabe b zielt auf eine klare Kommunikation von Regelungen ab und ist in engem Zusammenhang mit Absatz 1 Buchstabe e zu sehen. Der Begriff Regelungen beinhaltet in diesem Zusammenhang alle möglichen Rechte und Pflich- ten, die den Unternehmen aus einem Erlass entstehen. Ziel ist es, Regelungen so zu kommunizieren, dass den betroffe- nen Unternehmen möglichst wenig zusätzlicher Aufwand für das Verständnis und die Umsetzung der Pflichten entsteht. Es ist insbesondere auch bei Änderungen von bestehenden Regelungen zu beachten, dass die Unterschiede zu den frü- her geltenden Regelungen klar kommuniziert werden. Mögliche Instrumente für eine adressatengerechte Kommunikati- on können beispielsweise einfach verständliche Informationsbroschüren oder Webseiten sein. Bst. c

Buchstabe c knüpft an die Ordnungsfristenverordnung vom 25. Mai 201161 (OrFV) an und verankert deren Grundidee auf gesetzlicher Ebene. Ziel ist es, die Kosten zu reduzieren, die bei Unternehmen aufgrund von Wartezeiten und Pro- zessen bei erstinstanzlichen wirtschaftlichen Verfahren anfallen. Dies soll durch eine einfache und klare Ausgestaltung des Verfahrens geschehen. So muss beispielsweise bei einem Bewilligungsverfahren vorher klar festgelegt werden, welche Unterlagen das Unternehmen einreichen muss. Auch hier sind, ähnlich wie bei Buchstabe d allgemein festgehal- ten, wenn möglich digitale Erleichterungsmöglichkeiten einzuführen. Durch die Festlegung von fixen Bearbeitungsfris- ten werden die Unternehmen durch Planungssicherheit entlastet. Entsprechende Vorgaben zur Festlegung von angemes- senen Fristen sind in Artikel 4 OrFV definiert. Bst. d Buchstabe d soll die digitalen Möglichkeiten zur Verminderung der administrativen Belastung fördern. Die Kontakte zwischen Bund und Unternehmen sollen durch Digitalisierung erleichtert werden. Wichtig ist dabei, nicht nur einzelne Formulare zu digitalisieren, sondern die gesamten Abläufe mit Hilfe digitaler Mittel zu erleichtern. Ein konkretes Bei- spiel stellt die Einführung der Möglichkeit dar, die Abrechnung der Mehrwertsteuer komplett digital durchzuführen. Diese Massnahme wurde Ende 2015 umgesetzt62 und reduziert die benötigten Ressourcen von Unternehmen für die Abrechnung der Mehrwertsteuer. Bst. e In Buchstabe e wird der Kontakt zwischen Behörden und Unternehmen mittels Formularen thematisiert. Unter einfacher Ausgestaltung wird beispielsweise der Verzicht auf nicht zwingend notwendige Fragen oder schriftliche Erklärungen verstanden. Auch Erleichterungen mittels Digitalisierung sind denkbar. Ein Beispiel für eine digitale Erleichterung bei Formularen ist das automatische ein- bzw. ausblenden von Folgefragen, basierend auf vorher gegebenen Antworten. Die einheitliche Gestaltung und thematische Strukturierung von Formularen ist insbesondere bei Abläufen mit mehreren Formularen wichtig. Dadurch wird der Bearbeitungsaufwand für Unternehmen reduziert. Bst. f Buchstabe f bestimmt risikobasierte Kontrollen als das Standardvorgehen bei der Ausgestaltung des Vollzugs. Kontrol- len verursachen bei Unternehmen insbesondere Personalkosten für die Vorbereitung und die Begleitung der Inspekto- rinnen und Inspektoren.

Risikobasierte Kontrollen stellen in der Regel eine kosteneffiziente Alternative zu flächendeckenden Kontrollen dar. Durch die gezielte Wahl der Unternehmen aufgrund verschiedener Parameter soll ein hohes Schutzniveau bei reduzier- ter administrativer Belastung erreicht werden. Die Formulierung des Grundsatzes schliesst flächendeckende Kontrollen nicht aus, da es auch Bereiche gibt, in denen nur solche Kontrollen das gewünschte Schutzniveau sicherstellen können (z. B. bei Kernkraftwerken). Auch Stichprobenkontrollen sind weiterhin möglich, beispielsweise als Teil eines Kon- trollkonzepts, das eine Risikoanalyse enthält. Ein Beispiel für eine risikobasierte Kontrolle stellt der Vollzug des Le-

59 Siehe BGE 143 II 425 E. 4.2, BGE 138 I 378 E. 6.2.2 S. 385 ff.

60 SR 441.1 61 SR 172.010.14

62 Bundesrat (2019), Administrative Entlastung : Bilanz 2016-2019,

von www.seco.admin.ch > Standortförderung > KMU-Politik > Administrative Entlastung.

bensmittelrechts dar. Der Risikowert eines Unternehmens wird dabei aufgrund unterschiedlicher Kriterien – wie dem Ergebnis der letzten Kontrollen, der Unternehmensgrösse oder der Branche – festgelegt.63 Abs. 3 Der in Absatz 3 festgehaltene Grundsatz soll in Erinnerung rufen, dass die Überprüfung von bestehendem Recht und von Vollzugsaufgaben auf Entlastungspotenzial eine dauerhafte Aufgabe des Bundes ist. Der Grundsatz impliziert keine neuen Evaluationsinstrumente, die Überprüfung soll grundsätzlich im Rahmen des normalen Rechtssetzungsprozesses und der bestehenden Evaluationstätigkeiten geschehen. Abs. 4 Der in Absatz 4 festgehaltene Grundsatz zielt darauf ab, dem Kriterium der Wirtschaftlichkeit in den Evaluationen von bestehendem Recht mehr Gewicht zu verleihen. Die Ex-post-Evaluationen des Bundes sollen die Ideen der in Absatz 1 festgehaltenen Grundsätze zur Erarbeitung effizienter Regulierungen vermehrt berücksichtigen. Dazu gehört beispiels- weise die Überprüfung, ob ein verankertes Instrument immer noch das beste volkswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Ver- hältnis aufweist.

Art. 2 Prüfpflichten bei der Ausarbeitung von Erlassen Abs. 1 In Absatz 1 wird die für die Ausarbeitung eines Erlasses des Bundes verantwortliche Stelle verpflichtet, verschiedene Punkte zu prüfen. Die aufgelisteten Prüfpflichten gelten für jegliche Erlassentwürfe. Weitere Prüfpflichten hinsichtlich der Botschaften werden in Artikel 141 Absatz 2 ParlG statuiert. Die Prüfpflichten des Unternehmensentlastungsgesetzes zielen auf die Entlastung von Unternehmen ab, weshalb sie in diesem Gesetz verankert werden und als Ergänzung zu den bestehenden Prüfpflichten in Artikel 141 Absatz 2 ParlG zu betrachten sind. Bst. a Diese Prüfpflicht greift den Regulierungsgrundsatz zur Entlastung von KMU (siehe Art. 1 Abs. 1 Bst. b) auf und er- gänzt ihn. Regulierungen können für Unternehmen mit Belastungen verbunden sein, die unabhängig von der Unterneh- mensgrösse sind und KMU vergleichsweise stärker treffen. Diese Belastungen stellen oft Fixkosten dar, die bei grösse- ren Unternehmen verhältnismässig weniger stark ins Gewicht fallen. Es gilt daher jeweils zu prüfen, ob eine relativ höhere Belastung der KMU besteht und ob vereinfachte oder differenzierte Regulierungen möglich sind. Das Ziel ist, einer möglichen Benachteiligung von KMU durch kostengünstigere Lösungen entgegenzuwirken, ohne dabei den Nut- zen der Regulierung zu stark zu schmälern. Bst. b Mit dieser Prüfpflicht wird das federführende Amt verpflichtet, Regulierungen, die weitergehen als vergleichbare Regu- lierungen im Ausland (sogenannter «Swiss Finish»), spezifisch auf ihre zusätzliche Wirkung zu prüfen. Dies gilt insbe- sondere für Regulierungen der wichtigsten Handelspartner der Schweiz, wie beispielsweise der Europäischen Union. Grundsätzlich wird ein Swiss Finish nur dann angestrebt, wenn daraus ein entsprechender Zusatznutzen resultiert und auch die potenziell erhöhten Regulierungskosten in einem angemessenen Verhältnis dazu stehen. Bestehen jedoch für Schweizer Unternehmen höhere regulatorische Anforderungen als für ihre ausländische Konkurrenz, so kann dies ein Wettbewerbsnachteil darstellen. Durch die Prüfpflicht wird sichergestellt, dass ein Swiss Finish explizit ausgewiesen und begründet wird. Bst. c Diese Prüfpflicht ergänzt den Regulierungsgrundsatz zur Ausschöpfung elektronischer und digitaler Behördenleistun-

gen (siehe Art. 1 Abs. 2 Bst. d). Die E-Government-Strategie des Bundes trägt dazu bei, die Belastung für Unternehmen mit Hilfe neuer technologischer Mittel zu reduzieren. Die Verwaltung soll prüfen, ob mit Hilfe von E-Government-Lö- sungen der Vollzug der vorgesehenen Regulierung vereinfacht werden kann. Bst. d Diese Prüfpflicht ergänzt den Regulierungsgrundsatz der regelmässigen Überprüfung von bestehenden Erlassen (siehe Art. 1 Abs. 4). Die bestehenden Regelungen im gleichen Bereich werden vom federführenden Amt auf mögliche Entlas- tungen überprüft, mit dem Ziel, wenig effiziente Regelungen aufzudecken und aufzuheben. Weiter sind mögliche Ent- lastungen im gleichen Bereich zu prüfen. Abs. 2 In Absatz 2 wird festgehalten, dass die Ergebnisse der in Absatz 1 verlangten Prüfungen in den erläuternden Berichten zur Vernehmlassung und in den Botschaften des Bundesrates ausgewiesen werden sollen. Dadurch wird sichergestellt, dass die Prüfung entsprechend den Vorgaben durchgeführt wurde und die nötige Transparenz gewährleistet wird. Dabei ist zu beachten, dass dies nicht die in Artikel 141 ParlG festgelegten Punkte ersetzt, sondern ergänzt.

Art. 3 Regulierungskostenschätzungen Abs. 1 In Absatz 1 wird definiert, dass bei rechtsetzenden Erlassen des Bundes die anfallenden Regulierungskosten für die Unternehmen zu schätzen sind. Der Anwendungsbereich dieser Pflicht zur Regulierungskostenschätzung ist bewusst breit gewählt. Auf explizite Ausnahmen, beispielsweise für spezifische Rechtsbereiche, einzelne regulierende Bundes- stellen oder Normstufen, wird verzichtet. Für die Pflicht zur Durchführung von Kostenschätzungen ist einzig entschei- dend, ob Regulierungskosten für Unternehmen anfallen könnten. Der breite Anwendungsbereich trägt den Erfahrungen der Unternehmen Rechnung, dass sich die Regulierungslast oft- mals aus einer Vielzahl verschiedener Regulierungen ergibt und auch kleinere Belastungen auf tiefen Normstufen in der

63 Bundesrat (2019): Staatliche Kontrollen: Potenzial zur administrativen Entlastung für regelkonforme Unternehmen, von www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-75262.html.

Summe zu bedeutenden Belastungen für die Unternehmen führen können. Auch bei Vorschriften auf tieferen Normstu- fen sollen deshalb zukünftig die Regulierungskosten systematischer ausgewiesen werden. Um Doppelspurigkeit vorzu- beugen, werden nur neue, noch auf keiner höheren Normstufe ermittelte Regulierungskosten geschätzt. Kosten, die bereits auf Gesetzesstufe ermittelt wurden, sollen bei einer allfälligen Konkretisierung auf tieferer Rechtsstufe ausge- wiesen werden. Als Mittel zur Triage fungiert das Formular «Quick-Check». Dieses deckt neben den üblichen RFA-Prüfpunkten auch Fragen zu den Regulierungskosten ab und muss möglichst früh im Gesetzgebungsprozess ausgefüllt werden. Die im Quick-Check durchgeführte Relevanzanalyse zu den Auswirkungen auf die Unternehmen soll als Entscheidungsgrund- lage dienen, ob eine Regulierungskostenschätzung durchführbar ist. Da der Quick-Check verwaltungsintern der ersten Ämterkonsultation beizulegen ist, haben die konsultierten Ämter bereits frühzeitig die Gelegenheit, zu dieser Entschei- dung Stellung nehmen zu können. Die Federführung zur Regulierungskostenschätzung liegt bei der für den Erlass zuständigen Einheit der Bundesverwal- tung. Die Regulierungskostenschätzung kann prinzipiell intern durchgeführt werden oder per Mandat an eine externe Stelle vergeben werden. Die Schätzung der Regulierungskosten wird üblicherweise im Rahmen der RFA durchgeführt. Diese hat allerdings einen breiteren, volkswirtschaftlichen Fokus und analysiert die Auswirkungen auf die Wirtschaft, Umwelt und Gesell- schaft. Die Regulierungskostenschätzungen können somit ein Bestandteil der RFA sein und diese ergänzen. Sie ersetzen aber die RFA nicht. Abs. 2 Als Regulierungskosten gelten alle Kosten, die den Unternehmen aufgrund von Handlungs-, Duldungs- und Unterlas- sungspflichten anfallen. Als Handlungspflichten betrachtet werden u. a. Informations-, Melde-, Registrierungs- oder Bewilligungspflichten. Unterlassungspflichten beinhalten Verbote und Normen mit verbotsähnlicher Wirkung. So hat beispielsweise eine striktere Emissionsgrenze für Feinstaub, die bei den meisten betroffenen Unternehmen einen Inves- titionsbedarf für Nachrüstungen (Handlungspflicht) verursacht, bei denjenigen Unternehmen, die auf Nachrüstungen verzichten und die Grenzwerte nicht einhalten können, die Wirkung eines Verbots (Unterlassungspflicht). Duldungs-

pflichten implizieren die Akzeptanz von Handlungen Dritter. Darunter können beispielsweise staatliche Kontrollen fallen, die ein Unternehmen zu «erdulden» hat. Bei Regulierungskostenschätzungen sind Entlastungen für Unternehmen, beispielsweise durch den Wegfall oder die Vereinfachung von bestehenden Bestimmungen, in Abzug zu bringen. Es wird der Ansatz einer Nettobetrachtung ver- folgt. Die Aussagekraft von ausgewiesenen Regulierungskosten für Unternehmen hängt stark davon ab, ob sämtliche relevanten Regulierungskosten und Entlastungen quantifiziert und berücksichtigt werden. Grundsätzlich sollte die an- gewandte Definition für die einzubeziehenden Regulierungskosten für Entlastungen spiegelbildlich gelten. Nicht be- rücksichtigt wird hingegen der Nutzen einer Regulierung, wenn dieser über eine Entlastung für Unternehmen hinaus- geht. Der generelle Nutzen ist schwieriger zu monetarisieren und fliesst nicht in die Regulierungskosten ein. Im Rah- men der RFA werden jedoch weiterhin sowohl Kosten und Nutzen berücksichtigt und in den erläuternden Berichten und Botschaften für den Bundesrat und das Parlament ausgewiesen. Ein Leitfaden zur Monetarisierung der positiven und negativen Auswirkungen auf die Umwelt wird vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) zur Verfügung gestellt. Abs. 3 Alle schätzbaren Regulierungskosten müssen quantifiziert werden. Abbildung 2 stellt eine Übersicht der Regulierungs- kosten dar. In der bestehenden Methodik wird zwischen direkten und indirekten Kosten unterschieden. In der Regel beinhaltet der Begriff der messbaren Kosten die direkten Kosten. Typische Beispiele von direkten Regulierungskosten sind Personalkosten für das Ausfüllen eines Formulars bei einer Meldepflicht, Investitionskosten für Nachrüstungen im Produktionsprozess, die Sachkosten für eine externe Überprüfung der Kontoführung oder finanzielle Kosten wie die Gebühr für eine Bewilligung. Die Schätzungen der direkten Regulierungskosten können oftmals basierend auf beob- achtbaren Grössen durchgeführt werden und sind in der Regel einfacher als bei indirekten Regulierungskosten. Je nach Vorlage kann es aber auch gerade umgekehrt sein.

Abbildung 2: Übersicht der Regulierungskosten

Quelle: Eigene Darstellung Die indirekten Kosten sind in der Regel schwieriger zu erfassen, da sie insbesondere die Einnahmenseite der Unternehmen betreffen. Sie können zum Teil nicht mit marktbestimmten Grössen geschätzt werden, sondern bedingen vielmehr einen Vergleich der Geschäftsentwicklung mit Regulierung und einer Situation ohne Regulierung. Sie treten meistens in der Form von entgangenen Gewinnen auf, beispielsweise aufgrund von Verboten, Verzögerungen oder auch Produktsubstitutionen. Verbote können etablierte Geschäftsaktivitäten beabsichtigt in Frage stellen, beispielsweise beim Verbot von schädlichen Pflanzenschutzmitteln, oder auch unbeabsichtigt oder gänzlich zum Verschwinden bringen. Ein Beispiel für indirekte Kosten stellen die Opportunitätskosten dar, die Unternehmen aufgrund einer neuen Regulierungen entstehen. Eine standardisierte Methodik zur Schätzung der indirekten Kosten existiert nicht. Ob eine zweckdienliche Schätzung überhaupt möglich und sinnvoll ist, muss deshalb immer im Einzelfall beurteilt werden. Wird eine Kostenschätzung im Vergleich zur volkswirtschaftlichen Relevanz als zu aufwändig eingestuft, kann von einer Schätzung abgesehen wer- den. Für diese Beurteilung, wie weit die Regulierungskostenschätzungen im Einzelfall gehen sollen, bietet sich auf- grund der frühen Anwendung im Gesetzgebungsprozess wiederum der Quick-Check an. Von den Regulierungskosten gilt es die Sowieso-Kosten zu unterscheiden. Dies sind Kosten, die Unternehmen ohne die Einführung einer staatlichen Regelung bereits tragen oder aufgrund anderer externer Einflüsse ohnehin angefallen wä- ren. Im Rahmen der Regulierungskostenschätzung gilt es, den Anteil Sowieso-Kosten auszuweisen und von den anfal- lenden Regulierungskosten abzuziehen. Ein klassisches Beispiel für Sowieso-Kosten ist die Einführung einer Regelung, die international bereits gilt und von vielen Schweizer Unternehmen unabhängig von einer Schweizer Regulierung umgesetzt wird. Regulierungskosten können einmalig (z. B. Umstellungs- oder Initialinvestitionen) oder wiederkehrend (z. B. jährliche Berichterstattungspflichten) anfallen. Für Unternehmen sind beide Kostentypen relevant. Entsprechend sollten auch beide in den Schätzungen berücksichtigt werden. Dies entspricht ebenfalls der mit den RFA-Richtlinien implementier-

ten Praxis und wird auch im Botschaftsleitfaden64 bezüglich der Darstellung von Regulierungskosten in Botschaften entsprechend empfohlen. Bei Vorlagen bezüglich der Erhebung von Steuern gilt der zu entrichtende Steuerbetrag nicht als Regulierungskosten. Die Steuerabrechnung (z. B. das Ausfüllen einer Steuererklärung) stellt hingegen eine klassische Handlungspflicht dar und fällt entsprechend unter die Definition der Regulierungskosten. Steuern sind Geldleistungen, die von einem öffent- lichen Gemeinwesen ohne Gewährung einer besonderen Gegenleistung hauptsächlich zur Deckung des Finanzbedarfs erhoben werden. Nebst solchen sogenannten Fiskalsteuern, zu denen auch Zölle gehören, gibt es auch Lenkungssteuern (z. B. Alkohol- und Tabaksteuern, CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe etc.). Auch bei diesen – genauso wie bei Sozial- versicherungsabgaben – gilt der an den Staat zu entrichtende Betrag nicht als Regulierungskosten, die Zeitaufwände für damit verbundene administrative Arbeiten aber schon. Kausalabgaben, die definitionsgemäss für eine bestimmte Leis- tung des Gemeinwesens an das einzelne Unternehmen erhoben werden, fallen hingegen unter die Definition der Regu- lierungskosten. Damit gemeint sind insbesondere Gebühren, wie etwa für die Eintragung in das Handelsregister oder im Rahmen eines Bewilligungsverfahrens. Trotz der standardisierten Methodik zur Schätzung der direkten Kosten gab es in der Vergangenheit Beispiele von Vorlagen, bei denen eine Schätzung aus verschiedenen Gründen kaum möglich war. Es wird deshalb auf die Unter- scheidung von direkten und indirekten Kosten auf Gesetzesstufe verzichtet. Mit der Einschränkung auf die schätzbaren

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Kosten soll verhindert werden, dass für die Einzelfälle, in denen die direkten Kosten nicht oder nicht mit vertretbarem Aufwand quantifizierbar sind, ein nicht erfüllbarer Auftrag entsteht. Die im Rahmen der Regulierungskostenschätzung gewonnen Informationen sollen nicht durch den reinen Fokus auf das Schlussresultat der Nettobelastung verloren gehen. Eine separate Ausweisung von Be- und Entlastungen ermöglicht ei- ne bessere Beurteilung der einzelnen Aspekte einer Vorlage. Regulierungskosten, die zu erwarten sind, aber nicht quantifiziert werden können, sollen zumindest qualitativ darge- stellt werden, und deren Ausmass soll soweit möglich beschrieben werden. Ferner ist zu begründen, weshalb diese nicht quantifizierbar sind. Abs. 4 Absatz 4 sieht vor, dass die federführende Einheit der Bundesverwaltung die Resultate der Kostenschätzung aktuali- siert. Eine Aktualisierung ist notwendig, wenn der Erlassentwurf substanzielle Änderungen erfährt, die nachweisbare Auswirkungen auf die Kosten der Unternehmen haben. Dies gilt auch für Änderungen durch das Parlament. Weiter kann eine Aktualisierung sinnvoll sein, wenn sich die faktischen Verhältnisse dahingehend ändern, so dass die Regulie- rungskostenschätzung nicht mehr repräsentativ für die entstehende Belastung ist. Abs. 5 Absatz 5 legt fest, dass die Ergebnisse jeweils im Bundesantrag, im erläuternden Bericht zur Vernehmlassung, in der Botschaft des Bundesrates und in den Abstimmungserläuterungen des Bundesrates ausgewiesen werden müssen. Diese breite Kommunikation garantiert eine rechtzeitige Durchführung der Schätzungen und eine optimale Nutzung der gene- rierten Informationen. Um die Einschätzung des Kosten-Nutzen-Verhältnis zu erleichtern, sollen die Ergebnisse der Kostenschätzung dem erwarteten Nutzen gegenübergestellt werden. Falls der Nutzen nicht quantifizierbar ist, muss er zumindest qualitativ ausgewiesen und den Kosten gegenübergestellt werden. Abs. 6 Nach der letzten Änderung am Erlass, die bis zur Schlussabstimmung im Parlament erfolgen kann, sind die aktualisier- ten Ergebnisse der Kostenschätzung der für das Monitoring verantwortlichen Stelle zu melden. Die Sammlung der Resultate dient dem Zweck, eine substanzielle Datenbasis zu schaffen, und soll weiter im geplanten Monitoring ver- wendet werden. Abs. 7

Ein Leitfaden zur Schätzung der Regulierungskosten wird vom WBF zur Verfügung gestellt. Die bereits existierende Methodik, die im Zuge der neuen RFA-Richtlinien erstellt wurde, umfasst lediglich die Schätzung der direkten Kosten.

Art. 4 Monitoring der Belastung durch Regulierungskosten In Artikel 4 wird dem Bundesrat der Auftrag erteilt, die Entwicklung der Regulierungsbelastung für Unternehmen auf- grund neuer Regulierungen zu überwachen und dazu ein Monitoring zu schaffen. Vorgesehen ist, dass das Monitoring durch das WBF koordiniert wird. Für das Monitoring sollen bestehende oder leicht zu erhebende Informationen ver- wendet werden. Ziel ist es, einerseits die Bemühungen zur Entlastung aufzuzeigen, anderseits sollen die gesammelten Informationen bei der Identifikation von Problembereichen helfen. Der Gesetzesartikel lässt die konkrete Ausgestaltung des Monitorings offen. Die gemäss Artikel 3 auszuweisenden Regulierungskosten könnten als zentrale Grundlage dienen. Als weitere Komponente des Monitorings soll ein Indikato- ren-Set, bestehend aus einfach verfügbaren Indikatoren, erstellt werden. Um die Effizienz einer Regulierung zu beurtei- len, müssten die Informationen des Monitorings zusätzlich mit Aussagen über den Nutzen ergänzt werden

Art. 5 Bereichsstudien: Begriff und Themenfindung Die Bereichsstudien sind Analysen des bestehenden Rechts. Sie bilden damit einen zentralen Bestandteil des Unter- nehmensentlastungsgesetzes und ergänzen die Aufgaben der Bundesbehörden, die primär neue Regulierungen betreffen (Prüfpflichten, Regulierungskostenschätzung, Monitoring). Mit der gezielten Evaluation von bestehendem Recht kön- nen Entlastungspotenziale für Unternehmen identifiziert und konkrete Entlastungsmassnahmen vorgeschlagen werden. Abs. 1 Das Ziel der Bereichsstudien besteht primär darin, Verbesserungsmassnahmen zur Entlastung der Unternehmen aufzu- zeigen. Um bei der Beurteilung der vorgeschlagenen Massnahmen eine einseitige Sichtweise auf die Unternehmen und ineffiziente Regulierungen zu vermeiden, sind aber auch der Nutzen und die breit verstandenen volkswirtschaftlichen Auswirkungen (d.h, auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt) umfassend zu berücksichtigen. Dies beinhaltet insbeson- dere eine Gegenüberstellung der potenziellen Entlastungswirkung und der möglichen Nutzeneinbussen. Inhaltlich stellen die Bereichsstudien Evaluationen geltender Erlasse eines Sachbereichs (Themas) dar. Unter Sachbe- reiche fallen sowohl sektorenübergreifende Regulierungen (z. B. Bewilligungsverfahren, Kontrollen, Ordnungsfristen) als auch verschiedene Regulierungen innerhalb eines Sektors (z. B. die Lebensmittelhygiene oder das Revisionsrecht). In diesem Sinne werden dem Inhalt der Bereichsstudien keine besonderen Einschränkungen auferlegt. Abs. 2 In Absatz 2 wird der Mechanismus zur Auswahl der Themen für die Bereichsstudien festgelegt. Die Departemente erhalten den Auftrag, jährlich mindestens einen Vorschlag aus ihrem Fachgebiet zu unterbreiten, der sich für die Durch- führung einer Bereichsstudie eignet. Diese Vorgehensweise ermöglicht den Departementen, ihre eigene Expertise ein- zubringen, und erleichtert die spätere Zusammenarbeit. Zusätzlich können die Departemente auch weitere Themenvor- schläge einbringen, beispielsweise basierend auf Rückmeldungen aus der Wirtschaft oder Umfragen. Auch das geplante Monitoring soll als wichtige Informationsgrundlage dienen Abs. 3

Den Kantonen wird die Möglichkeit eingeräumt, ebenfalls Themenvorschläge für Bereichsstudien einzubringen. Damit wird der Natur der Regulierungsbelastung Rechnung getragen, die nicht nur durch Regulierungen im Kompetenzbereich des Bundes, sondern auf allen föderalen Ebenen entsteht. Zudem sind die Kantone oftmals für die Umsetzung von Bun- desrecht zuständig und sind damit näher an dessen Kostenwirkung. Abs. 4 Der Bundesrat veranlasst jährlich drei bis fünf Bereichsstudien. Die Anzahl Bereichsstudien wird als Spannbreite fest- gelegt, damit sie entsprechend der Grösse der geplanten Bereichsstudien angepasst werden kann. Die Wahl der Sachbereiche für die Bereichsstudien obliegt dem Bundesrat. Dem Mechanismus der Wirksamkeitsüber- prüfungen (Art. 170 BV) folgend, werden die geplanten Bereichsstudien in den Bundesratszielen aufgenommen. Gemä- ss Artikel 144 Absatz 1 ParlG werden die Jahresziele dem Parlament bekannt gegeben, wodurch das Parlament rechtzeitig über die vorgesehenen Bereichsstudien informiert wird. Dem Parlament stehen Mittel zur Verfügung, eigene Schwerpunkte für die Bereichsstudien zu diskutieren und einzubringen. Schwerpunkte für die Bereichsstudien können beispielsweise in der Legislaturplanung festgelegt werden.

Art 6 Bereichsstudien: Durchführung, Finanzierung und Veröffentlichung Abs. 1 Aufgrund des vorhandenen Fachwissens ist das thematisch federführende Departement für die Durchführung der Be- reichsstudien zuständig. Das SECO unterstützt die verantwortlichen Departemente bei der Durchführung der Bereichs- studien. Abs. 2 Um möglichst unabhängige Evaluationen zu gewährleisten, sollen die Bereichsstudien, grundsätzlich verwaltungsextern vergeben werden. Wird eine Bereichsstudie verwaltungsintern erarbeitet, ist dies vor der Durchführung gegenüber dem Bundesrat zu begründen. Abs. 3 Der Bundesrat entscheidet basierend auf einem Bundesratsantrag des federführenden Departements über die Umset- zung, das heisst über das weitere Vorgehen bei den konkret vorgeschlagenen Massnahmen. Massnahmen, die im Rah- men von verwaltungsexternen Bereichsstudien erarbeitet werden, können somit zunächst immer auch verwaltungsintern diskutiert werden, bevor sie dem Bundesrat zum Entscheid vorgelegt werden. Abs. 4 Die Bereichsstudien sind nach der Fertigstellung durch das federführende Amt zu veröffentlichen. Die Pflicht zur Pu- blikation garantiert die Transparenz über Entlastungsmöglichkeiten und leistet einen Beitrag für die öffentliche Diskus- sion über die Reduktion der Regulierungsbelastung von Unternehmen. Abs. 5 Die methodischen Grundlagen sind zentral, um eine geordnete Durchführung der Bereichsstudien zu gewährleisten und die Arbeiten im Rahmen der Bereichsstudien zu vereinfachen. Sie werden vom WBF zur Verfügung gestellt und dienen als empfohlene Vorgehensweise, als eine Art Mindeststandard. Je nach Themenbereich und Regulierung kann die Me- thodik aber auch entsprechend angepasst werden.

Art. 7 Bericht des Bundesrates zuhanden der Bundesversammlung Alle vier Jahre legt der Bundesrat dem Parlament einen Bericht vor, der die durchgeführten Arbeiten zur Entlastung von Unternehmen darstellt. Dieser Auftrag ermöglicht die Einbindung der Ergebnisse der Bereichsstudien in die politische Diskussion und fördert die Umsetzung der Entlastungsmassnahmen.

Art. 8 Abs. 1 Absatz 1 beauftragt das SECO, eine zentrale elektronische Plattform zur erleichterten Abwicklung von Kontakten zwi- schen Unternehmen und Behörden zu betreiben. Der Geltungsbereich entspricht Artikel 2 VE-EMBaG. Der Bundesrat kann gestützt auf seine Organisationsautonomie die Zuständigkeit für die Plattform auch einer anderen Verwaltungsein- heit nach Artikel 2 Absatz 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199765 (RVOG) zuordnen. Der technische Betrieb der Plattform wird nicht direkt durch das SECO, sondern durch einen internen Leis- tungserbringer gemäss Artikel 8 der Verordnung vom 25. November 202066 über die digitale Transformation und die Informatik (VDTI) sichergestellt. Gegenwärtig ist das Information Service Center WBF ISCeco für den Betrieb der zentralen elektronischen Plattform zuständig. Weiter gilt Artikel 9 VE-EMBaG hinsichtlich der Übertragung von Auf- gaben. Zur Durchführung von Beschaffungsverfahren nach den Vorgaben des öffentlichen Beschaffungsrechts können beispielsweise nach Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe a. VE-EMBaG Aufgaben auf Organisationen und Personen des öf- fentlichen oder privaten Rechts übertragen werden, die nicht der Bundesverwaltung angehören und an denen der Bund an der Organisation oder der Person beteiligt ist. Das SECO gewährleistet die Bereitstellung, die Planung und Gestaltung der Plattform, ist verantwortlich für deren bedarfsgerechten Ausbau und legt die Führungsprinzipien fest. Es beantragt die erforderlichen Ressourcen, nimmt die notwendigen Beschaffungen vor, kann technische Vorgaben erlassen, beauftragt in Zusammenarbeit mit den zuständi- gen Behörden Studien und unterstützt die Behörden beim Zugänglichmachen ihrer Behördenleistungen auf der zentra- len elektronischen Plattform. Es ist weiter dazu befugt, die Einhaltung der Pflicht zur Nutzung der zentralen elektroni-

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schen Plattform gemäss Absatz 4 zu überwachen, die Behörden an ihre Pflichten zu erinnern, dem Bundesrat die Aus- nahmen nach Artikel 14 VE-EMBaG zu beantragen (siehe Erläuterungen zu Abs. 4 unten).

Abs. 2 Nach Absatz 2 schliesst der gesetzte Fokus auf Behördenleistungen für Unternehmen nicht aus, dass das SECO die Plattform auch für folgende Nutzer öffnet:  UID-Einheiten nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c des Bundesgesetzes vom 18. Juni 201067 über die Unter- nehmens-Identifikationsnummer, die nicht Unternehmen sind (Bst. a.);  Einzelpersonen (Bst. b.). Diese mögliche Erweiterung begrenzt sich auf Behördenleistungen, die dem Zweck dieses Gesetzes entsprechen und mit denjenigen für Unternehmen identisch sind. Ein Beispiel hierfür ist die Erstellung von Betreibungsbegehren. Da Unternehmen und Einzelpersonen Betreibungsbe- gehren einreichen können, bietet die zentrale elektronische Plattform schon heute beiden den Zugang zu dieser Behör- denleistung an.

Abs. 3 Absatz 3 beschreibt die Funktionen der zentralen elektronischen Plattform:  Sie unterstützt die Unternehmen beim Verfassen und Übermitteln von Eingaben an Behörden. Diese Bestim- mung kann grundsätzlich nach verschiedenen Integrationsmustern (siehe Abbildung 3 in Anhang 7.2) umge- setzt werden und unter Berücksichtigung verbindlicher Standards gemäss Artikel 13 VE-EMBaG.  Sie unterstützt im Rahmen der rechtlichen und technischen Möglichkeiten das "once-only"-Prinzip. Das Unter- nehmen muss regelmässig benötigte Firmendaten wie Adressen, die Unternehmens-Identifikationsnummer (UID) oder die Bankverbindung nur einmal erfassen, oder kann diese direkt aus digital verfügbaren Behörden- registern importieren. Die zentrale Plattform führt selber kein amtliches Register. Die Hoheit über amtliche Register bleibt unverändert bei den zuständigen Behörden. Die auf der Plattform gehaltenen Daten stehen unter ausschliesslicher Kontrolle des Unternehmens. Dieses kann die Daten bei Bedarf anpassen oder löschen und entscheidet über deren Übermittlung an die für die Behördenleistung zuständige Behörde.  Sie kann, sofern das für die jeweilige Behördenleistung anwendbare Recht dies erlaubt sowie gemäss dessen Regeln, die elektronische Übermittlung von Dokumenten vom Unternehmen an eine Behörde oder von einer Behörde an das Unternehmen ermöglichen. Ein direkter Austausch von Dokumenten der antragstellenden Un- ternehmen zwischen Behörden über die zentrale Plattform ist nicht möglich. Bei den Dokumenten kann es sich auch um strukturierte Daten handeln. Abs. 4 Nach Absatz 4 ist die zentrale elektronische Plattform ein Behördendienst nach dem VE-EMBaG. Dessen Bestimmun- gen kommen zur Anwendung, sofern das vorliegende Gesetz nichts anderes vorsieht. Das VE-EMBaG schafft gemäss dessen Artikel 1 Buchstabe a die Voraussetzungen für die Zusammenarbeit zwischen Behörden verschiedener Gemeinwesen und Dritten beim Einsatz elektronischer Mittel zur Unterstützung der Tätigkei- ten und der Erbringung von Dienstleistungen. Die zentrale Plattform nach dem vorliegenden Gesetz bildet ein konkretes Beispiel eines elektronischen Behördendienstes im Sinne eines Mittels der IKT zur Erfüllung behördlicher Aufgaben. Nebst den Bestimmungen des VE-EMBaG betreffend elektronischer Behördendienste (Art. 12 Abs. 1–3 VE-EMBaG)

sind insbesondere die Bestimmungen hinsichtlich Standards (Art. 13 VE-EMBaG) und Ausnahmen von verbindlich erklärten elektronischen Behördendiensten und Standards (Art. 14 VE-EMBaG) für die zentrale Plattform von Relevanz und werden nachfolgend kurz dargelegt.

Relevante Textpassagen aus dem erläuternden Bericht zum VE-EMBaG Artikel 12 Absatz 1 VE-EMBaG "verschafft dem Bundesrat eine allgemeine Grundlage, die dem EMBaG unterste- henden Bundesbehörden im Hinblick auf die Erfüllung ihrer Aufgaben verbindlich anzuweisen, elektronische Be- hördendienste (Basisdienste und E-Services) zu betreiben. Dies hat in der zentralen Bundesverwaltung, die dem Bundesrat ohnehin hierarchisch unterstellt ist, keine eigene Bedeutung. Er kann solche Weisungen an hierarchisch unterstellte Behörden ohnehin erlassen oder diese Befugnis an eine untergeordnete Behörde delegieren (vgl. bei- spielsweise Art. 17 und 18 der Verordnung über die digitale Transformation und die Informatik; Inkrafttreten am 1. Januar 2021). Anders sieht es in Bezug auf Einheiten der dezentralen Bundesverwaltung aus: Mit Absatz 1 soll die Grundlage geschaffen werden, um auch solche dezentralen Einheiten zur Nutzung der elektronischen Behörden- dienste, soweit keine anderen gesetzlichen Bestimmungen entgegenstehen, zu verpflichten. Ob der Organisationser- lass einer dezentralen Verwaltungseinheit eine Autonomie der Aufgabenerfüllung vorsieht, welche einer Verbind- licherklärung entgegensteht, wird nicht in allen Fällen einfach zu klären sein. Dies wird im Einzelfall auf dem Wege der Auslegung zu beantworten sein." Mit Artikel 12 Absatz 2 VE-EMBaG "erhält der Bundesrat die Befugnis (Kann-Vorschrift), vorzusehen, dass Ver- waltungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung elektronische Behördendienste zur Erfüllung kantonaler und kommunaler Aufgaben zur Mitnutzung zur Verfügung stellen, sofern diese gleichzeitig zur Erfüllung eigener Auf- gaben betrieben werden, die Erfüllung der Hauptaufgaben der betreffenden Verwaltungseinheit nicht beeinträchtigt wird, und keine bedeutenden zusätzlichen sachlichen und personellen Mittel erforderlich sind. Als Empfänger einer solchen Dienstleistung des Bundes kommen nebst den Kantonen und Gemeinden auch die mit der Erfüllung kanto- naler Aufgaben betrauten Organisationen ausserhalb der kantonalen Verwaltung in Frage. Eine Beschränkung auf

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die kantonalen und kommunalen Verwaltungen wäre nicht zu rechtfertigen, da jeder Kanton gestützt auf seine Or- ganisationsautonomie selbst entscheiden kann, welche auslagerungsfähigen Verwaltungsaufgaben er auf externe Dritte überträgt." Nach Artikel 12 Absatz 3 VE-EMBaG "kann die anvisierte Gewährleistung der Interoperabilität auf horizontaler und vertikaler Ebene nur verwirklicht werden, wenn der Bund beim Vollzug von Bundesrecht – unabhängig davon, ob dafür der Bund selbst oder die Kantone zuständig sind – verbindliche Vorgaben zur Verwendung konkret be- zeichneter Basisdienste und E-Services trifft. […] Mindestens für all diejenigen Bereiche, in denen der Bund über die Kompetenz verfügt, die Art und Weise der Erfüllung von Staatsaufgaben zu regeln, darf er auch verbindlich festlegen, welche Basisdienste und E-Services die Bundesbehörden wie auch die kantonalen Behörden dazu nutzen sollen. Das erstreckt sich auch auf die Bereiche, in denen die Kantone beziehungsweise Gemeinden Bundesrecht umsetzen (vgl. Art. 46 Abs. 1 BV). […] Als Adressaten einer Verbindlicherklärung gemäss Absatz 3 kommen die Behörden der Kantone (Bst. a) sowie externen Verwaltungsträger des Bundes und der Kantone (Bst. b) in Frage. Dadurch wird der Geltungsbereich des Gesetzes in Bezug auf Verbindlicherklärungen auch auf alle kantonalen Verwaltungsträger ausgeweitet, die mit dem Vollzug von Bundesrecht betraut sind. Verbindlicherklärungen in An- wendung der Buchstaben a und b entfalten ihre Wirkung grundsätzlich nur im Verhältnis zwischen dem Bund und den Kantonen (es sei denn, dass externe Verwaltungsträger des Bundes von Verbindlicherklärungen tangiert wer- den). Es wird Sache der Kantone sein, ihre Gemeinden und externen Verwaltungsträger nach Massgabe des kanto- nalen Rechts zur Verwendung der vom Bund bezeichneten Basisdienste und E-Services zu verpflichten." Artikel 13 Absätze 1 und 2 VE-EMBaG ermächtigen den Bund, "für den einheitlichen und korrekten Vollzug von Bundesrecht durch Behörden des Bundes und der Kantone sowie durch externe Träger von Verwaltungsaufgaben Standards als verbindlich zu erklären." Damit auf gerechtfertigte Bedürfnisse bestimmter Verwaltungsträger Rücksicht genommen werden kann, kann der Bundesrat in Anwendung von Artikel 14 VE-EMBaG absehen, "elektronische Behördendienste oder Standards für

bestimmte, von Artikel 12 Absatz 1 und 3 sowie Artikel 13 Absatz 1 und 2 erfasste Verwaltungsträger für verbind- lich zu erklären."

Die zentrale elektronische Plattform nach Artikel 8 des vorliegenden Gesetzes zielt darauf ab, die Verfahren zwischen Behörden und Unternehmen zu vereinfachen, zu digitalisieren und so zu optimieren. Dies setzt voraus, dass elektroni- sche Behördenleistungen für Unternehmen aller Staatsebenen auf der zentralen elektronischen Plattform zugänglich gemacht werden, soweit sie im Vollzug von Bundesrecht erbracht werden und dies für den einheitlichen und korrekten Vollzug von Bundesrecht erforderlich ist. Die Nutzung der Plattform ist fakultativ für kantonale und kommunale Be- hördenleistungen, die nicht in den Geltungsbereich einer Bundeskompetenz fallen oder falls dies für den einheitlichen und korrekten Vollzug von Bundesrecht nicht erforderlich ist. Mit Artikel 8 Absatz 4 Buchstabe a gibt der Gesetzgeber dem Bundesrat zwingend vor, auf dem Verordnungsweg die zentrale und die dezentrale Bundesverwaltung sowie die Verwaltungen der Kantone und ihre externen Verwaltungsträ- ger unter den nach Artikel 12 Absätze 1 und 3 VE-EMBaG geltenden Voraussetzungen, zur Nutzung des Portals nach Artikel 8 Absatz 3 Buchstabe a. zu verpflichten. Die vorliegende Bestimmung unterscheidet sich von Artikel 12 Absät- ze 1 und 3 VE-EMBaG, welche die Kompetenzdelegation an den Bundesrat lediglich in einer Kann-Formulierung vorsehen. Die Verpflichtung betrifft bestehende oder neu einzuführende elektronische Behördenleistungen im Vollzug von Bun- desrecht, die sich an Unternehmen richten. Unter "elektronisch" ist zu verstehen, dass die Möglichkeit besteht, die Behördenleistung papierlos über ein Online-Formular, ein Online-Portal, eine elektronische Schnittstelle oder Ähnliches zu beziehen und einzureichen. Der Behörde erwächst aus der vorliegenden Bestimmung jedoch keine Verpflichtung, Behördenleistungen elektronisch anzubieten. Behördenleistungen im Vollzug von Bundesrecht, die nicht elektronisch angeboten werden, sind von der Verpflichtung nicht betroffen. Solche Behördenleistungen können dennoch auf Wunsch der Behörde neu auf der zentralen Plattform angeboten werden. Dieses Vorgehen ermöglicht es Behörden, ihre Prozesse durch Anbindung an die zentrale Plattform zu digitalisieren, ohne eigene Benutzeroberflächen entwickeln zu müssen. Behördenleistungen mit beispielsweise kantonalem Vollzug von Bundesrecht, die jedoch nicht durch alle vollziehenden

kantonalen Behörden elektronisch angeboten werden, sollen grundsätzlich flächendeckend über die zentrale Plattform zugänglich gemacht werden. In solchen Fällen kann der Bundesrat Behörden, die keine elektronische Lösung zur Ver- fügung stellen dazu verpflichten, für die entsprechende Behördenleistung elektronische Meldungen von der zentralen Plattform entgegenzunehmen, soweit dies für den einheitlichen und korrekten Vollzug von Bundesrecht erforderlich ist. Die Detailbestimmungen werden in der Verordnung des Bundesrates geregelt. Sie können beispielsweise vorsehen, dass Behörden ein E-Mail-Postfach oder andere Schnittstellen einrichten. Die Verpflichtung gemäss Absatz 4 schliesst nicht aus, dass Behörden weiterhin eigene, parallele Portale betreiben können, auch dann wenn ihre Behördenleistungen über die Plattform zugänglich sind (siehe Abbildung 3 in Anhang 7.2). Dadurch bleibt jeder Behörde die Wahl, eigene Zugangsportale neben der zentralen elektronischen Plattform zu betreiben oder ausschliesslich die zentrale elektronische Plattform gemäss diesem Gesetz zu nutzen insofern es sich um Behördenleistungen handelt, welche sich an Unternehmen richten. Die Unternehmen können ihrerseits die Behörden- leistungen über die zentrale elektronische Plattform beziehen und sofern diese bestehen, über dedizierte Zugangsportale einzelner Behörden. Gemäss Artikel 13 Absätze 1 und 2 VE-EMBaG kann der Bundesrat technische, organisatorische und prozedurale Standards für verbindlich erklären, soweit dies für das Zusammenwirken der zentralen Plattform mit anderen Systemen erforderlich ist. Standards können die Definition von Schnittstellen betreffen, aber auch Anforderungen an elektronische Identitäten, Zugangsberechtigungen, Vollmachtsaustellungen und -anerkennungen, etc. So sind z. B. Schnittstellen bei der zentralen Plattform notwendig, wenn für eine bestimmte Behördenleistung die zuständige Behörde einen genügen- den digitalen Reifegrad aufweist und strukturierte Daten für das antragstellende Unternehmen an die zentrale Plattform zurücksenden kann (sog. bidirektionaler Datenaustausch). Zur Sicherstellung des bidirektionalen Datenaustauschs zwi- schen der zentralen Plattform und den Behörden, können Standards festgelegt werden. Ebenso kann die Standardisie-

rung gemäss Artikel 13 VE-EMBaG hinsichtlich der Schnittstellen bei den Behörden, die strukturierte Daten von der zentralen Plattform empfangen sollen (siehe Behördenleistung D in Abb. 2 in Anhang 7.2), zur Anwendung gelangen. Ab 2022 soll die neue Organisation «Digitale Verwaltung Schweiz» (DVS) operativ sein. Sie wird durch den Bund und die Kantone getragen. Der Bundesrat und die Kantone über die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) schliessen hierzu eine Rahmenvereinbarung ab. Der Schweizerische Städteverband (SSV) und der Schweizerische Gemeindever- band (SGV) beteiligen sich als Partner an der neuen Organisation. Die Gemeinden können sich auf einzelvertraglicher Basis direkt an der Organisation DVS beteiligen. Die DVS ist als politische Plattform insbesondere zur Standardent- wicklung konzipiert. Das SECO strebt für die Erarbeitung der Standardisierungsvorgaben gemäss Artikel 13 VE-EM- BaG eine enge Zusammenarbeit mit DVS und damit den Einbezug der Kantone und Gemeinden an. Nicht erfasst von der Verpflichtung zur Nutzung der zentralen Plattform gemäss Artikel 8 Absatz 4 und bezeichneter Standards sind kantonale und kommunale Behördenleistungen, die nicht im Vollzug von Bundesrecht erbracht werden oder falls dies für den einheitlichen und korrekten Vollzug von Bundesrecht nicht erforderlich ist. Unter den Vorausset- zungen von Artikel 12 Absatz 2 VE-EMBaG kann das SECO die zentrale Plattform den Kantonen und den Gemeinden zur Erfüllung solcher Behördenleistungen, d. h. ihrer eigenen Aufgaben, zur Verfügung stellen. Damit können auch kantonale und kommunale Behördenleistungen für Unternehmen, die nicht in Vollzug von Bundesrecht erbracht wer- den, über die zentrale Plattform angeboten werden. Beispielsweise könnten Baubewilligungsverfahren für Unternehmen so zugänglich gemacht werden. Als Empfänger eines solchen Angebots des Bundes kommen nebst den Kantonen und Gemeinden auch die mit der Erfüllung kantonaler Aufgaben betrauten Organisationen ausserhalb der kantonalen Ver- waltung in Frage. Insofern es sich bei der Einbindung kantonaler und kommunaler Aufgaben in die zentrale Plattform um geringfügige zusätzliche Aufwendungen handelt, können die Kosten nach Artikel 8 Absatz 4 Buchstabe b vollstän- dig durch den Bund getragen werden. Einerseits würden die generierten Einnahmen kaum im Verhältnis zum Koordina-

tions- und Eintreibungsaufwand des Bundes stehen und andererseits schafft die zentrale elektronische Plattform durch ein umfangreicheres Angebot den Unternehmen einen grösseren Mehrwert, was deren Zielsetzung entspricht. Bei be- deutenden Mehraufwänden für kantonale und kommunale Aufgaben leisten die Kantone auf der Grundlage von Artikel 12 Absatz 4 VE-EMBaG einen Beitrag an die Kosten, der der Nutzung elektronischer Behördenleistungen im Rahmen der zentralen Plattform entspricht. Der Bundesrat regelt die Bemessung des Betrags. Weiter kann der Bundesrat nach Artikel 14 VE-EMBaG in begründeten Fällen bestimmte Verwaltungsträger von der Verpflichtung zur Nutzung der zentralen Plattform oder technischer Standards ausnehmen. Ausnahmen können insbe- sondere durch eine sehr geringe Anzahl betroffener Unternehmen oder eine sehr geringe Anzahl Transaktionen pro Jahr einer Behördenleistung in Folge ungenügendem Kosten-Nutzen-Verhältnis begründet werden. Weitere Gründe für eine Ausnahme sind beispielsweise, wenn ein Verwaltungsträger auf internationaler Ebene aufgrund seiner engen Vernet- zung mit ausländischen Ämtern und internationalen Organisation spezifische Bedürfnisse im Bereich Digitalisierung und E-Government aufweist, denen eine Nutzung der zentralen Plattform zuwiderlaufen würde. Die Gewährung von Ausnahmen kann von den Verwaltungsträgern oder den jeweiligen Aufsichts- und Regulierungsbehörden beim SECO beantragt werden. Das WBF/SECO beantragt die Ausnahmeregelungen dem Bundesrat. Arbeitsgrundlage für die Festlegung der von der Verpflichtung erfassten Behördenleistungen bildet das "Inventar der Leistungen der öffentlichen Verwaltung der Schweiz" gemäss dem Standard eCH-0070 des Vereins eCH (www.ech.ch) 68. Die zeitliche Vorgabe zur Umsetzung der Auflage nach vorliegendem Absatz (Übergangsfristen)69 sowie die Einführungsfristen70 für neue zukünftig elektronische Behördenleistungen im Vollzug von Bundesrecht wer- den in den Ausführungsbestimmungen festzulegen sein. Weiter wird das SECO zum gegebenen Zeitpunkt die betroffe- nen Behörden über die Bestimmungen informieren und nach deren Anhörung eine geeignete Etappierung zur Einbin- dung der Behördenleistungen vorsehen. Abs. 5 Nach Absatz 5 werden in der zentralen Plattform Personendaten [ab Inkrafttreten des neuen DSG: und Daten juristi-

scher Personen], einschliesslich besonders schützenswerter Daten, bearbeitet, die für die Erbringung der in Absatz 3 aufgeführten Funktionen für die jeweiligen Behördenleistungen erforderlich sind. Die spezialrechtlichen Bestimmungen der auf der zentralen Plattform angebotenen Behördenleistungen sind in Ergänzung zu Absatz 5 anwendbar. Mit der Rechtsgrundlage von Absatz 5 erübrigen sich im Fall des Vollzugs von Bundesrecht Vereinbarungen zwischen dem SECO und den zuständigen Behörden bezüglich Datenschutz, da einerseits das vorliegende Gesetz dem Betreiber der zentralen Plattform die Rechtsgrundlage bietet, die betreffenden Daten zu bearbeiten, und die jeweilige spezialgesetzli- che Grundlage die Rechtsgrundlage bietet zur Datenbearbeitung durch die zuständige Behörde. Ebenso erübrigen sich mit Absatz 5 Ergänzungen von spezialgesetzlichen Rechtsgrundlagen im Rahmen von Bundesrecht, die der zentralen Plattform das Recht zur erforderlichen Datenbearbeitung geben würden. Zugriff auf die Daten zu einem Unternehmen und seinen Behördenkontakten haben nur die Hilfspersonen des Unter- nehmens, das diese dazu bevollmächtigt. Die auf der Plattform gehaltenen Daten stehen unter ausschliesslicher Kontrol- le des Unternehmens. Die Behörden erhalten ausschliesslich die vom Unternehmen freigegebenen bzw. versandten Daten. Das SECO oder in seinem Auftrag ein Leistungserbringer gemäss VDTI verfügt über das technisch zwingende Mini- mum an Zugriffen, um den Betrieb der Plattform sicherzustellen. Die Zugriffsrechte, einschliesslich des Zugriffs der Techniker sowie Einzelheiten zum Schutz der Daten werden in der Bundesratsverordnung im Detail geregelt. Letztere betreffen zum Beispiel die Vorgaben bezüglich der Aktualisierung des Informationssicherheits- und Datenschutzkon- zepts, die Aufzeichnung und Auswertung der wichtigen Abläufe der Informatiksysteme oder die Sicherung des Zugangs zu den Datenbanken.

68 Das Leistungsinventar ist unter www.ech.ch/de publiziert. Weitere Erläuterungen zum Leistungsinventar sowie eine grobe Schätzung des Mengen- gerüsts befinden sich in Anhang 7.2. 69 Die Übergangsfristen betreffen die Zeitperiode nach Inkrafttreten dieses Gesetzes bzw. der Verordnung und der Weisung, bis wann die von der Verpflichtung nach Artikel 8 Absatz 4 erfassten bestehenden und elektronisch verfügbaren Behördenleistungen über die zentrale Plattform zugäng- lich sein müssen. Als Grundlage für die Festlegung der Übergangsfristen dient u.a. das Inventar von Behördenleistungen für Unternehmen im Voll- zug von Bundesrecht (siehe Tabelle 2 im Anhang 7.2). 70 Die Einführungsfristen betreffen die Zeitperiode nachdem die zuständige Behörde eine Behördenleistung erstmalig elektronisch zugänglich ge- macht hat und bis wann diese über die zentrale Plattform zugänglich sein muss. Sie gelten unabhängig von den Übergangsfristen.

Art. 9 Evaluation Abs. 1 Die Effektivität der Massnahmen im Gesetz lässt sich aufgrund ihrer indirekten Wirkung derzeit noch kaum abschätzen und hängt auch stark davon ab, ob durch die ergriffenen Massnahmen tatsächlich wirksame Entlastungen umgesetzt werden können. Daher ist die Notwendigkeit, Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit des gesamten Gesetzes und dessen Vollzug spätestens nach 10 Jahren zu überprüfen. Abs. 2 Das Resultat der Evaluation bildet einen Bericht des Bundesrates zuhanden des Parlaments, in dem neben den Evaluati- onsergebnissen auch entsprechende Vorschläge zur Änderung des Gesetzes vorgebracht werden können. Zu prüfen ist insbesondere auch, ob die zeitlich befristeten Artikel 4-7 verlängert oder unbefristet verankert werden sollen.

Art. 10 Referendum, Inkrafttreten und Geltungsdauer Abs. 3 Das Monitoring der Regulierungsbelastung (Art. 4), die Bereichsstudien (Art. 5 und 6) und der Bericht des Bundesrates zuhanden der Bundesversammlung (Art. 7) werden auf einen Zeitraum von 10 Jahren befristet. Innerhalb dieser Frist soll sich zeigen, ob diese Massnahmen sich bewährt haben (siehe dazu Erläuterungen zu Art. 9 Abs. 2).

5 Auswirkungen

Im Rahmen der Arbeiten zur Ausgestaltung des Unternehmensentlastungsgesetzes wurde für die Analyse der Auswir- kungen eine externe Studie in Auftrag gegeben. Die Ergebnisse der daraus entstandenen RFA71 werden in den nachfol- genden Erläuterungen abgebildet. Der Fokus der Analyse liegt besonders auf der quantitativen Schätzung der für den Bund entstehenden Kosten sowie der qualitativen Analyse der Wirkungen auf die gesamte Volkswirtschaft.

5.1 Auswirkungen auf den Bund

5.1.1 Positive und negative Auswirkungen

Das geplante Unternehmensentlastungsgesetz wirkt sich via zwei Kanäle sowohl positiv wie auch negativ auf den Staat aus. Einerseits verursachen die vorgesehenen Massnahmen Mehrkosten in der Bundesverwaltung. Für drei der sechs untersuchten Massnahmen– die Pflicht zur Schätzung der Regulierungskosten, das Monitoring und die Ex-post-Be- reichsstudien – wurden diese Mehrkosten im Rahmen der Studie quantitativ geschätzt. Die Quantifizierungen stellen Schätzungen für die Kosten der gesamten Bundesverwaltung dar und sind keine Indikatoren für die individuelle Belas- tung einzelner Ämter. Die anfallenden Kosten hängen stark von der Ausgestaltung des Gesetzes ab. Eine Verteilung der gesamthaft geschätzten Kosten auf die einzelnen Ämter zur Ermittlung der finanziellen und personellen Kosten ist aufgrund der unterschiedlichen Aufstellung und Erfahrungen in den Ämtern bezüglich Evaluation und Kostenschätzun- gen nicht möglich. Eine Übersicht der geschätzten Kosten aufgegliedert nach den einzelnen Massnahmen ist in Tabelle 1 dargestellt. Ge- samthaft ergibt sich eine potenzielle Mehrbelastung der Bundesverwaltung in der Höhe von 1,5–4,3 Millionen Franken pro Jahr (Grössenordnung stark abhängig von der entsprechenden Umsetzung und Ausgestaltung in der Bundesverwal- tung). Zusätzlich werden die einmaligen Kosten zur Konzeption des Monitorings auf 125 000 Franken geschätzt. Hinzu kommen nicht-quantifizierbare, vermutlich aber geringe Kosten zur Erfüllung der Regulierungsgrundsätze und der Prüfpflichten sowie der Aufwand für die Umsetzung der durch die Ex-post-Bereichsstudien identifizierten Entlastungs- potenziale. Zusätzliche, noch nicht quantifizierbare Mehrkosten entstehen durch die Erweiterung der zentralen elektro- nischen Plattform. Das Unternehmensentlastungsgesetz wirkt sich aber auch positiv auf den Staat aus. Von der Verbreitung der zentralen elektronischen Plattform sind indirekt Effizienzgewinne innerhalb der Verwaltung zu erwarten. Hinzu kommt, dass der Staat, wiederum indirekt, von der geringen regulatorischen Belastung von Unternehmen profitiert. Die verbesserte Produktivität des privaten Sektors sowie die höhere Standortqualität wirken sich beispielsweise positiv auf die Steuer- einnahmen aus.

5.1.2 Finanzielle Auswirkungen

Die Arbeiten zu den Regulierungsgrundsätzen werden voraussichtlich im Rahmen des üblichen Erarbeitungsprozesses einer Vorlage erfolgen, wodurch kaum Zusatzkosten erwartet werden. Für die Prüfpflichten ist eine Betrachtung von Fall zu Fall notwendig. Bei einigen Vorlagen ist der Einsatz der zu prü- fenden Massnahme von Anfang an praktisch ausgeschlossen, die Kosten der Prüfpflicht wären in diesem Fall sehr gering. Im Gegensatz dazu kann eine fundierte Prüfung von differenzierten Regulierungen oder der Abschaffung einer bestehenden Regulierung mit Zusatzkosten verbunden sein, aber in diesen Fällen unter Umständen auch einen hohen Nutzen schaffen. Obwohl bereits heute die Pflicht zur Schätzung von Auswirkungen von Vorlagen besteht, können durch die gesetzliche Pflicht zur Schätzung der Regulierungskosten potenziell gewisse Mehrkosten für die Bundesverwaltung entstehen. Die

71 Ecoplan (2021): Auswirkungen des Unternehmensentlastungsgesetzes und der Regulierungsbremse.

Bundesverwaltung muss die jeweiligen Schätzungen intern oder durch Vergabe eines externen Mandats durchführen. Aufgrund der unterschiedlichen Natur und Komplexität der Vorlagen, ist die Schätzung der Kosten dieser Pflicht mit einer Mehrzahl von Annahmen verbunden. Im Sinne einer Grössenordnung werden die zusätzlichen Kosten aufgrund der vorgesehene Pflicht zur Quantifizierung der Regulierungskosten für Unternehmen auf rund 1,85 Millionen Franken jährlich geschätzt. Eine grössere oder kleinere Zahl betroffener Vorlagen bzw. höhere oder tiefere Kostensätze pro Schätzung können ebenfalls plausibel sein. Werden die diesbezüglichen Annahmen im Sinne eines Best- und eines Worst-Case-Szenarios verändert, ergibt sich eine Bandbreite von 1,1 bis 3,0 Millionen Franken. Der wesentlichste Kostentreiber ist die Schätzung der Regulierungskosten per se, die sich aus der Durchsetzung und Erweiterung der Quantifizierungspflicht ergibt. Auffällig ist zudem, dass rund die Hälfte der Aufwände für die Durch- führung aller vorgesehenen Schätzungen bereits heute unter der RFA-Richtlinie anfallen und demzufolge als Sowieso- Kosten eingestuft werden. Diese Aufwände zählen nicht zu den ausgewiesenen Mehrkosten. Die für das geplante Monitoring geschätzten Kosten sind vergleichsweise gering. Der wesentliche Kostentreiber, die Bereitstellung der Schätzungen der Regulierungskosten für sämtliche Vorlagen, wird der Quantifizierungspflicht zuge- rechnet. Im Sinne einer Grössenordnung werden die darüberhinausgehenden Kosten für das Monitoring auf rund 100 000 Franken pro Jahr (Bandbreite 47 500–170 000 Franken pro Jahr) geschätzt. Grösster Kostentreiber ist die Sammlung und Konsolidierung aller Schätzungen von Regulierungskosten für Unternehmen. Hinzu kommen rund 125 000 Franken einmalige Kosten (Bandbreite 80 000–200 000 Franken) für die Konzeptionierung und Erarbeitung des geplanten Monitorings. Pro Jahr sind zwischen drei und fünf Ex-post-Bereichsstudien geplant. Es handelt sich dabei um primär extern durchge- führte Studien. Es gibt keine Regelung bezüglich des Umfangs der Studien. Im Sinne einer Grössenordnung werden die ungefähren Kosten für die Bereichsstudien auf insgesamt rund 685 000 Franken pro Jahr (Bandbreite: 350 000– 1 060 000 Franken, abhängig vom Umfang der durchgeführten Studien) geschätzt. Die Kosten setzen sich primär aus

den Kosten für die extern durchgeführten Studien, die Identifikation der Bereiche und die bundesinterne Betreuungs- aufgabe zusammen. Tabelle 1: Übersicht zu den geschätzten, jährlichen Kosten, in Millionen Franken. Jährliche Kosten Sowieso Kosten Total Grundsätze Nicht quantifizierbar

Prüfpflichten Nicht quantifizierbar Pflicht zur Kostenschätzung 3.68 1.83 1.85 (2.26 - 5.79) (1.16 - 2.77) (1.1-3.02) Überwachung der Belastung 0.1 0 0.1 (0.05 - 0.17) (0.05 - 0.17) Bereichsstudien 0.69 0 0.69 (0.35 - 1.06) (0.35 - 1.06) Zugangsportal Heute ca. 4.1 Mio. / Kosten für Erweiterung nicht quantifizierbar Total 4.47 1.83 2.64 (2.66 - 7.02) (1.16 - 2.77) (1.5 - 4.25)

Quelle: Ecoplan (2021), Auswirkungen des Entlastungsgesetzes und der Regulierungsbremse.

Die Finanzierung der zentralen elektronischen Plattform wird grundsätzlich durch den Bund sichergestellt, da zusätzli- che Aufwendungen zugunsten von Behördenkontakten, die nicht im Rahmen des Vollzugs von Bundesrecht stattfinden, voraussichtlich einen unwesentlichen Anteil ausmachen werden. 2019 beliefen sich die Kosten für die Einbindung (inklusive Business-Analyse und Übersetzungen) von einzelnen Behördenleistungen sowie für die Wartung, den Betrieb und den First-Level Support der zentralen elektronischen Plattform insgesamt auf 4,1 Millionen Franken, davon entfie- len 1,3 Millionen Franken auf den Betrieb und 2,8 Millionen Franken auf die Weiterentwicklung der Plattform. Für die Behörden des Bundes, deren Behördenleistungen auf der Plattform zugänglich gemacht werden, können je nach digitalem Reifegrad und bestehenden Infrastrukturen einmalige Mehrkosten für den Systemausbau, z. B. Schnittstellen, entstehen. Diese Kosten sind durch die Behörde zu tragen, fallen aber üblicherweise weit geringer aus, als wenn die Behörde ein eigenes Frontend entwickeln und betreiben muss. Im Falle einer Teilintegration (siehe Integrationsmuster «Behördenleistung A», Abb. 2 in Anhang 7.2) tragen die Behörden weiterhin sämtliche Kosten für ihr Portal, bezie- hungsweise Frontend. In ausserordentlichen Fällen, insbesondere bei aussergewöhnlichen Anforderungen an die Inte- gration auf der Plattform von Behördenleistungen im Vollzug von Bundesrecht durch Bundesbehörden, kann auch eine finanzielle Beteiligung der zuständigen Behörden vereinbart werden. Falls Behörden ganz auf die zentrale elektronische Plattform setzen, können Betriebskosten für eigene Portale gesenkt oder vollständig eingespart werden. Die zusätzlichen Kosten wie auch die Einsparungen für den Bund aufgrund der gesetzlichen Verankerung der zentralen elektronischen Plattform und des daraus resultierenden rascheren oder umfangreicheren Ausbaus lassen sich gegenwär- tig nicht ausweisen und hängen u.a. von den noch zu bestimmenden Übergangs- und Einführungsfristen sowie Aus- nahmen ab. Sollte der Finanzbedarf die vorhandenen Mittel deutlich übersteigen und sollten keine zusätzlichen Mittel gesprochen werden, können beispielsweise die Übergangsfristen verlängert werden.

5.1.3 Personelle Auswirkungen

In welchen Verwaltungseinheiten innerhalb der Bundesverwaltung die aufgeführten Kosten anfallen, lässt sich im Rahmen der durchgeführten RFA nicht abschliessend eingrenzen. Beim grössten Kostentreiber, der Schätzung der Re- gulierungskosten für Unternehmen, fällt ein Grossteil der Kosten bei der jeweils federführenden Bundesstelle an. Hinzu kommen Kosten beim SECO als Querschnittsstelle und Kompetenzzentrum. Eine ähnliche Kostenverteilung ist auch bei den Ex-post-Bereichsstudien zu erwarten. Demgegenüber fallen die Aufwände für die Erarbeitung des Monitorings und für die Bereitstellung und Verbreitung der zentralen elektronischen Plattform überwiegend beim SECO an. Für die Behörden, deren Behördenleistungen auf der zentralen Plattform zugänglich gemacht werden, kann kurzfristig ein einmaliger geringer Zusatzaufwand für den Systemaufbau entstehen. Grundsätzlich werden die bei der Behörde vor- handenen Schnittstellen verwendet, was seitens der angebundenen Behörde und genügendem Digitalisierungsgrad nur ein geringes Mitwirken erfordert. Bei fehlenden Schnittstellen sind diese im Bedarfsfalle durch die jeweilige Behörde einzurichten, was befristet einen gewissen personellen Aufwand erfordert.

5.1.4 Andere Auswirkungen

Die verstärkte Transparenz und die ausgeweitete Berichterstattung zur Regulierungsbelastung von Unternehmen kann zu einer Veränderung der Anzahl an parlamentarischen Aufträgen führen. Der Nettoeffekt ist dabei unklar. Je nach Entwicklung der Belastung sind sowohl vermehrte als auch weniger häufige politische Vorstösse denkbar.

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Das Unternehmensentlastungsgesetz kann dazu führen, dass aufgrund der Wahl einer schlanken und einfachen Rege- lung auch die Kantone im Vollzug von Bundesrecht entlastet werden. Zusätzlich kann das vorliegende Gesetz Vorbild- charakter aufweisen; Nachahmung in den Kantonen kann auf kantonaler Ebene entlastende Wirkung entfalten – auch für die kantonalen Behörden. Weiter führen die beschlossenen Entlastungsmassnahmen und die zentrale elektronische Plattform zu einer Verbesserung der kantonalen Standortattraktivität. Die Finanzierung der zentralen elektronischen Plattform wird grundsätzlich durch den Bund sichergestellt. Damit ent- steht für Kantone und Gemeinden, deren Behördenleistungen auf der Plattform zugänglich gemacht werden, kein finan- zieller Aufwand die Plattform betreffend. Einmalige Mehrkosten können für den Systemausbau, z. B. Schnittstellen, anfallen. Diese lassen sich nur schwer beziffern, werden aber eher als gering eingeschätzt, da v. a. bestehende Schnitt- stellen integriert werden. Mittel- bis langfristig führt die zentrale elektronische Plattform bei den teilnehmenden Behör- den zu Effizienzgewinnen, verbesserten Prozessen und erhöhter Datenkonsistenz. Falls Behörden ganz auf die zentrale Plattform setzen, können Betriebskosten für eigene Portale gesenkt oder vollständig eingespart werden. Sollten der Plattform zusätzliche wesentliche Aufwendungen zugunsten von Behördenkontakten entstehen, die nicht in Vollzug von Bundesrecht sind, so leisten die Kantone einen Beitrag gemäss Artikel 12 Absatz 4 VE-EMBaG.

5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Mit Ausnahme der zentralen elektronischen Plattform richten sich die beschriebenen Massnahmen in erster Linie an die Verwaltung. Durch die Massnahmen wird eine indirekte Entlastungswirkung für die Unternehmen angestrebt. Zu den zentralen Wirkungskanälen zählen dabei die verbesserte Entscheidungsgrundlage für das Parlament und den Bundesrat, die gesetzten Rahmenbedingungen für effiziente Regulierungen, die Information über Regulierungskosten, die systema- tische Identifizierung von Entlastungsmassnahmen und die rasche, flächendeckende Verbreitung der zentralen elektro- nischen Plattform. Das dadurch veränderte Regulierungsumfeld führt zu einer Stärkung der Unternehmen, die sich in unterschiedlichen Formen positiv in der Volkswirtschaft widerspiegelt, wie beispielsweise eine höhere Produktivität, mehr Arbeitsplätze, verstärkte Innovationen etc. Insgesamt wird folglich mit einer Verbesserung der Standortqualität gerechnet. Aufgrund der indirekten Wirkung der Massnahmen ist eine konkrete Quantifizierung des Nutzens und der potenziellen Entlastungswirkung nicht möglich. Im Rahmen der durchgeführten RFA wurde deshalb eine qualitative Einschätzung zum Nutzen der einzelnen Massnahmen vorgenommen, die insgesamt positiv ausfiel. Für die Regulierungsgrundsätze ist der zentrale Wirkungskanal der Massnahme eine gesteigerte Wahrnehmung und eine konsequentere Berücksichtigung der Grundsätze guter und effizienter Regulierung in der Bundesverwaltung. Daraus entsteht ein positiver Effekt auf Effektivität und Effizienz neuer Regulierungen. Allerdings dürfte der beschriebene Nutzen eher bescheiden sein, da in vielen Fällen die Grundsätze bereits heute geprüft werden, auch wenn dies nicht immer abschliessend dokumentiert wird. Durch die Sammlung der relevanten Grundsätze an einer Stelle ist mit einem gewissen Effizienzgewinn bei deren Prüfung zu rechnen. Für die Prüfpflichten liegt der zentrale Wirkungskanal in der verstärkten Berücksichtigung potenzieller Regulierungs- kosten in der Bundesverwaltung. Die für eine Vorlage verantwortliche Bundesstelle wird durch die zu prüfenden Ver- einfachungsmassnahmen für Unternehmen beauftragt, sich mit möglichem Entlastungspotenzial auseinanderzusetzen. Der Nutzen für die Volkswirtschaft entsteht indirekt, indem neue Vorlagen vermehrt Vereinfachungsmassnahmen ent-

halten. Inwieweit dies der Fall sein wird, lässt sich für die Zukunft schwer abschätzen. Es ist davon auszugehen, dass ein Teil des möglichen Vereinfachungspotenzials bereits heute entdeckt und falls möglich auch implementiert wird. Grundsätzlich gilt jedoch, dass schon eine geringe Anzahl von zusätzlich eingeführten Vereinfachungen für die Wirt- schaft zu spürbaren und sich über die Jahre kumulierenden Effizienzgewinnen führen kann. Bei der Auswirkung der ausgeweiteten Kostenschätzungspflicht wird ein indirekter, positiver Effekt auf die Volkswirt- schaft erwartet. Der Effekt entsteht hauptsächlich dadurch, dass die bisherige Regelung durch die gesetzliche Veranke- rung konsequenter durchgesetzt wird, d. h. bei sämtlichen Vorlagen mit hoher Belastung quantitative Angaben zumin- dest zu den direkten Regulierungsfolgekosten vorliegen. Wie gross dieser Effekt ausfällt, lässt sich schwer vorhersagen

und hängt von der Art künftiger Vorlagen ab. Die transparente Offenlegung der Regulierungskosten allein führt jedoch noch zu keiner regulatorischen Entlastung von Unternehmen. Dazu müssen die Vorlagen entweder durch die Bundes- verwaltung selbst oder im Bundesrat oder Parlament entsprechend angepasst oder ganz verworfen werden. Am wahr- scheinlichsten ist diesbezüglich ein zusätzlicher Effekt innerhalb der Bundesverwaltung. Die im Rahmen der RFA durchgeführten Interviews bestätigten den Eindruck, dass die Verwaltung für zielführende Vereinfachungsmassnahmen für Unternehmen grundsätzlich sehr offen ist. Die verstärkte Wahrnehmung dieser Thematik führt so potenziell zu einer präventiven Reduktion von Regulierungen, welche die Unternehmen überproportional belasten. In der Vergangenheit durchgeführte Beispiele von Kostenschätzungen zeigen, dass es bereits genügt, in wenigen Fällen eine kostengünstigere Alternative für Unternehmen zu finden, um die zusätzlichen Ausgaben auf Seite der Verwaltung auszugleichen. Beispielsweise konnte bei der Revision des Lebensmittelrechts aufgrund der Kostenschätzung durch eine Verlängerung der Übergangsfristen 140 Millionen Franken eingespart werden.72 Der Nutzen des Monitorings manifestiert sich hauptsächlich indirekt und ist eng mit den Auswirkungen der geplanten Ex-post-Bereichsstudien ver- knüpft. Hinzu kommt, dass das Monitoring die Datenbasis bereitstellt, um eine fundierte Evaluation der Wirkung aller geplanten Massnahmen des Unternehmensentlastungsgesetzes und der Regulierungsbremse durchführen zu können und etwaige Anpassungen oder Verschärfungen in die Wege zu leiten (Evaluationsklausel). Für das Monitoring als einer Art Bindeglied zwischen der Ex-ante-Kostenschätzung und den geplanten Bereichsstudien wird, unter der Annahme gerin- ger zusätzlicher Kosten, mit einem positiven Kosten-Nutzen-Verhältnis gerechnet. Weiter könnte es aufgrund der vermehrt durchgeführten Regulierungskostenschätzungen zu Mehrkosten bei den Unter- nehmen kommen. Die von der Bundesverwaltung publizierten Methodik zur Schätzung der Regulierungskosten73 sieht bei grösseren Vorlagen vor, die in Experteninterviews ermittelten Schätzungen durch Unternehmensbefragungen zu validieren. Bei vermehrten Unternehmensbefragung wäre theoretisch in der Summe sogar eine Mehrbelastung der Un-

ternehmen möglich. Da bei den meisten der bedeutenden Vorlagen dieses Vorgehen jedoch bereits der Praxis entspre- chen sollte, die neuen RFA-Richtlinien ohnehin Kostenschätzungen bei grösseren Vorlagen vorsehen und die Teilnah- me an Befragungen für die Unternehmen freiwillig ist, wird die dadurch entstehende administrative Belastung als sehr gering eingeschätzt. Bei den Bereichsstudien ist der zentrale Wirkungskanal die Umsetzung der im Rahmen der Studien erarbeiteten Entlas- tungsmöglichkeiten für Unternehmen. Mit Hilfe des geplanten Monitorings können zudem gezielt Bereiche mit viel Entlastungspotenzial identifiziert und im Rahmen der Studien untersucht werden. Als positive Nebenwirkung besteht die Möglichkeit, dass Bundesstellen durch die Bereichsstudien angeregt werden, weitere regulatorische Entlastungs- massnahmen zu prüfen. Die zentrale elektronische Plattform startete im November 2017 mit den Behördenleistungen, die für die Gründung einer Firma benötigt werden, sowie mit Mutationen beim Handelsregister und mit Mehrwertsteuer-Transaktionen für bestehende Unternehmen. In der Legislaturperiode 2020–2023 wird das Angebot an Behördenleistungen für bestehende Unternehmen stark ausgebaut und die Plattform laufend optimiert. Aufgrund der kurzen Zeitspanne seit der Lancierung der Plattform konnte der Nutzen für bestehende Unternehmen noch nicht vollständig empirisch quantifiziert werden. Eine Studie der Universität St. Gallen von 2018 "Nutzenbewertung EasyGov und KMU Portal" hat basierend auf der Wirkungsmessung der Vorgängerplattform StartBiz.ch den Nutzen der zentralen elektronischen Plattform anhand der damaligen Nutzerzahlen (ca. 7500 registrierte Unternehmen) geschätzt.74 Bezogen auf die Erfahrungswerte von StartBiz kann eine Unternehmensgründung über die zentrale Plattform im Schnitt in einem Drittel der Zeit und mit der Hälfte der Kosten durchgeführt werden. Die zentrale Plattform erbringt so allen Gründerinnen und Gründern, die über die angebotenen Dienste Behördenkontakte online abwickeln, einen monetarisierten Nutzen in Höhe von durchschnittlich etwa 2300 Franken. Den Gesamtnutzen der zentralen Plattform für all seine damaligen Nutzerinnen und Nutzer berech- net die Studie auf rund 6,3 Millionen Franken pro Jahr. Dies schliesst auch jene Unternehmen ein, die ausschliesslich

Informationsangebote oder Pflichtenklärungen in Anspruch nahmen. Grössere Synergie- und Effizienzgewinne kom- men hauptsächlich bei der Nutzung mehrerer Behördenleistungen sowie bei mehrmaliger Nutzung zum Tragen. Die Covid-19-Krise hat die Digitalisierung vieler KMU beschleunigt. Dies hat sich auf die Anzahl registrierter Firmen positiv ausgewirkt. Das Angebot wird unterdessen von über 36 000 Unternehmen75 (Stand: Ende Jan. 2021) genutzt. Eine externe Studie zu den Auswirkungen des vorliegenden Gesetzes76 schätzt den aktuellen jährlichen Nutzen der zentralen elektronischen Plattform auf 25,5 Millionen Franken, was die jährlichen Betriebskosten (2019 entfielen 1,3 Millionen Franken auf den Betrieb) bei Weitem übersteigt. Eine genauere Nutzenschätzung wird mit der nächsten Stu- die der Universität St. Gallen Ende 2021 vorliegen. Angesichts der vielen bereits geplanten oder angedachten Ausbauschritte dürften die Nutzerzahlen in den kommenden Jahren weiter deutlich zulegen. Der Nutzen der Plattform wird also auch künftig weiter steigen. Mit dem vorliegenden Gesetz kann der Ausbau potenziell schneller voranschreiten. Dieser zusätzliche Nutzeneffekt lässt sich aber nicht bezif- fern.

5.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Das Unternehmensentlastungsgesetz hat keine direkte Auswirkung auf die Gesellschaft. Weil die Regulierungskosten mehr Transparenz und damit unter Umständen ein erhöhtes Gewicht bei den Entscheiden von Bundesrat und Parlament erhalten, ist es denkbar, dass es in Einzelfällen zu Anpassungen an Vorlagen kommt. Denkbar sind Vereinfachungen, aber allenfalls auch eine Anpassung, die den angestrebten Nutzen einer Vorlage mit gesellschaftspolitischen Zielen vermindert oder die Kosten verlagert. Es ist umgekehrt auch denkbar, dass die Diskussion über die Kosten einer Vorla-

72 Oesch T., Gehrig M., Küng V. und Graff A.L. (2015), Regulierungsfolgenabschätzung zum neuen Lebensmittelrecht (S.67).

73 SECO (2020), Leitfaden zur Schätzung der Regulierungskosten.

74 IMP-HSG (2018): Nutzenbewertung EasyGov und KMU Portal,

von www.kmu.admin.ch > Aktuell > Publikationen > E-Government. 75 In dieser Zahl nicht inbegriffen sind Unternehmen, welche Prozesse im öffentlichen Bereich von EasyGov abwickeln. Das betrifft insbesondere die COVID-19-Kreditgesuche sowie die Startup-Bürgschaften. Zu den 36 000 registrierten Unternehmen kommen somit rund 160 500 weitere Unter- nehmen hinzu, welche ein COVID-Kreditgesuch oder eine Startup-Bürgschaft via EasyGov beantragt haben. 76 Ecoplan (2021), Auswirkungen des Unternehmensentlastungsgesetzes und der Regulierungsbremse.

ge auch zu fundierten Informationen über den Nutzen führt, oder dass eine Vorlage aufgrund der eingebrachten Verein- fachungen und Kostensenkungen auf mehr Akzeptanz stösst. Die Abwägung der verschiedenen Interessen obliegt aber in jedem Fall Bundesrat und Parlament.

5.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Das Unternehmensentlastungsgesetz hat keine direkte Auswirkung auf die Umwelt. Es gilt das Gleiche wie bei den Auswirkungen auf die Gesellschaft. Es ist denkbar, dass über eine Vorlage aus dem Bereich der Umwelt aufgrund der erhöhten Transparenz über die Regulierungskosten anders entschieden wird. Somit ist es auch nicht auszuschliessen, dass der Nutzen für die Umwelt in bestimmten Fällen verringert wird; dies im Sinne einer umfassenden Interessensab- wägung, wobei der Entscheid dazu aber in jedem Fall von Bundesrat und Parlament gefällt wird. Wie bei den Auswir- kungen auf die Gesellschaft kann die zusätzliche Diskussion über die Regulierungskosten auch die Akzeptanz gegen- über neuen Vorlagen erhöhen.

5.6 Andere Auswirkungen

Die gesteigerte Wahrnehmung gegenüber effizienter Regulierung und den Regulierungskosten kann prinzipiell zu un- terschiedlichen Konsequenzen für die Inhalte der zu erarbeitenden Vorlagen führen. So ist zu erwarten, dass die Stär- kung der Transparenz im Erarbeitungsprozess auch zu einer höheren Gesamtqualität des Endprodukts führt. Gleichzei- tig besteht die Möglichkeit, dass durch den verstärken Fokus auf die Unternehmen Vorlagen mit geringerem Nutzen oder Mehrbelastung für andere Akteure erarbeitet werden. In jedem Fall führt die erhöhte Transparenz dazu, dass die Entscheidungsträger fundierte Interessensabwägungen vornehmen und ihre Entscheide auf eine bessere Informations- grundlage abstützen können. Gemäss den befragten Interviewpartnern in der RFA spielen die Angaben zu Belastungen in den parlamentarischen Kommissionen bereits eine Rolle. Bei Vorlagen mit vergleichsweise geringer regulatorischen Belastung – dazu zählt auch die Mehrzahl der neu von der Quantifizierungspflicht betroffenen Vorhaben –ist aber nur mit einer geringeren Wirkung auf die Entscheidungsfindung in den Kommissionen und Räten des Parlaments auszugehen. Der zu erwartende Mehrwert für die Mitglieder des Parlaments ist gegenüber den heutigen qualitativen Angaben bei diesen Vorlagen gemäss den Einschätzungen der RFA und jenen der Interviewpartner aus der Bundesverwaltung vergleichsweise gering.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Rechtsgrundlage Bund und Kantone sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für günstige Rahmenbedingungen für die private Wirt- schaft (Art. 94 Abs. 3 BV). Der Bund kann diesem verfassungsmässigen Auftrag dadurch nachkommen, dass er im Rahmen seiner Regulierungs- und Vollzugstätigkeit Unternehmen von Regulierungskosten entlastet. Mit den gesetzli- chen Regulierungsgrundsätzen und den Prüf-, Monitoring- und Evaluationspflichten werden die zuständigen Bundes- stellen angehalten, diesen Entlastungsappell umzusetzen; dem gleichen Ziel dient die zentralen elektronischen Plattform zur Abwicklung von Kontakten zwischen Unternehmen und Behörden. Das Gesetz fusst daher auf einer inhärenten Zuständigkeit des Bundes. Eine solche inhärente Zuständigkeit wird dort angenommen, wo die Regelung einer Materie wesensgemäss dem Bund zusteht, weshalb in diesem Zusammenhang auch von einer Zuständigkeit kraft föderativen Staatsaufbaus gesprochen wird. Im Ingress des Gesetzes wird als Platzhalter für diese inhärente Kompetenz Artikel 173 Absatz 2 BV als Verfassungsgrundlage aufgeführt. Vereinbarkeit mit den Grundrechten Grundsätzlich richtet sich das Unternehmensentlastungsgesetz an die Einheiten der Bundesverwaltung und begründet keine Rechte oder Pflichten des Einzelnen gegenüber dem Staat. Es ist mit den Grundrechten vereinbar.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Vorlage ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar. Sie schafft keine Konflikte zu beste- henden internationalen Verpflichtungen, und es wird kein internationales Recht übernommen.

6.3 Erlassform

Für die vorliegende Vorlage wurde die Form des Bundesgesetzes als Erlassform gewählt, da es sich um wichtige recht- setzende Bestimmungen handelt; das Gesetz richtet sich an die Einheiten der Bundesverwaltung.

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden keine neuen Subventionsgrundlagen beschlossen, die einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder jährliche Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

6.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Das Gesetz ist mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar; es richtet sich an die Einheiten der Bundesverwaltung und be- trifft ausschliesslich den Zuständigkeitsbereich des Bundes. Die Zuständigkeiten der Kantone sind nicht betroffen. Auch das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz ist gewahrt.

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Vereinbarungen nach Artikel 5 VE-EMBaG können allenfalls Rechtssetzungsbefugnisse dahingehend beinhalten, als im Rahmen einer Vereinbarung Regelungen zum anwendbaren Recht getroffen werden können (vgl. Art. 5 Abs. 2 Bst. d VE-EMBaG). Des Weiteren hat die Bestimmung zur Übertragung von Aufgaben der administrativen Hilfstätig- keit rechtsetzenden Charakter. Dem Bundesrat wird in Artikel 9 Absatz 1 VE-EMBaG die Kompetenz übertragen, diese Aufgaben mittels Verordnung oder Vereinbarung auszulagern und dabei insbesondere Regelungen zum anwendbaren Recht und weiteren Regelungsinhalten zu treffen. Mit Artikel 12 Absatz 4 VE-EMBaG wird dem Bundesrat schliesslich die Befugnis delegiert, die Bemessung des Beitrages zu regeln, den die Kantone an die Kosten aus dem Betrieb elektro- nischer Behördendienste zu tragen haben. Die Gesetzesvorlage sieht darüber hinaus keine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen vor.

6.7 Datenschutz

Die Vorlage ermächtigt das SECO oder in seinem Auftrag ein Leistungserbringer gemäss VDTI, die Datenbearbeitun- gen, die für die drei Funktionen der zentralen elektronischen Plattform nach Artikel 8 Absatz 3 notwendig sind, vorzu- nehmen. Zugriff auf die Daten zu einem Unternehmen und seinen Behördenkontakten haben nur die Hilfspersonen des Unternehmens, das diese dazu bevollmächtigt. Die auf der Plattform gehaltenen Daten stehen unter ausschliesslicher Kontrolle des Unternehmens, so dass kaum eine staatliche Datenbearbeitung geschieht. Die Zugriffsrechte und Einzel- heiten zum Schutz der Daten wie zum Beispiel die Vorgaben bezüglich der Aktualisierung des Informationssicherheits- und Datenschutzkonzepts, die Aufzeichnung und Auswertung der wichtigen Abläufe der Informatiksysteme oder die Sicherung des Zugangs zu den Datenbanken werden in der Bundesratsverordnung im Detail geregelt. Die Datensammlung der Plattform ist im Register des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten eingetragen77. Das Informationssicherheits- und Datenschutzkonzept der Plattform wird bei jeder Einbindung einer neuen Behördenleistung überprüft und gegebenenfalls angepasst. Der Zugang zu den Datenbanken wird mittels Authen- tifizierung über eIAM78, verschlüsselte Datenübertragung, Virenschutz und Firewall optimal gesichert. Die wichtigen Abläufe innerhalb der Informatiksysteme werden in der Systemarchitektur der Plattform aufgezeichnet und ausgewertet.

77 Abrufbar unter: www.datareg.admin.ch > erweiterte Suche > Register Nr. 201800102. 78 Für weitere Informationen: www.bk.admin.ch > Digitale Transformation und IKT Lenkung > E-Services Bund > Zugriffsberechtigungen/eIAM.

7 Anhänge

7.1 Innovationsfreundlichkeit (Art. 1 Absatz 1 Buchstabe c)

Die Innovationsfreundlichkeit wird von drei zentralen Aspekten beeinflusst: die regulatorische Strenge (regulatory stringency), die Regulierungsdichte (prescriptive regulations) sowie die Stabilität und Vorhersehbarkeit (certainty and predictibality) der regulatorischen Rahmenbedingungen. Regulatorische Strenge Die regulatorische Strenge (Regulatory stringency) 79 beschreibt, wie schwierig und kostspielig es für Unternehmen ist, mit Hilfe bestehender Mittel eine Regulierung zu befolgen. Ist eine Regulierung zu streng, müssen (zu) viele Ressour- cen für die Befolgung verwendet werden, was wiederum die Innovationfähigkeit der Unternehmen hemmt. Insbesonde- re bei KMU betrifft dies oftmals nicht nur das Unternehmen, sondern auch die Unternehmerinnen und Unternehmer selbst. Weiter können zu strenge Regulierungen bestehende Unternehmen entmutigen, sich innovativ zu betätigen, sowie als Hemmschwelle für neue und potenziell innovative Unternehmen wirken. Beides mindert die Innovations- freundlichkeit. Ist die Regulierung hingegen nicht streng genug, können die Anreize fehlen, neue und verbesserte Pro- dukte zu entwickeln, mit denen die Regulierung eingehalten werden kann. Regulierungsdichte Regulierungsdichte (Prescriptive regulations): Regulierungen, die zu viele Details vorgeben und den Unternehmen jeglichen Handlungsspielraum bei der Einhaltung der Regulierungen nehmen, können die Innovation hemmen (z. B., wenn die zu verwendenden informationstechnischen Mittel vorgegeben werden und dadurch Unternehmen nicht eigene, effizientere Prozesse und Mittel entwickeln können). Die Regulierungsdichte kann durch die Vorgabe von Zielen, und dem gewähren von Handlungsspielraum zu deren Erfüllung, reduziert werden («Performance Standards»). Gleichzeitig ist nicht auszuschliessen, dass aufgrund detaillierter einheitlicher (internationaler) Standards ein gleicher Rahmen für die Unternehmen gesetzt und eine Verbesserung der Innovationsfreundlichkeit erzielt wird. Stabilität und Vorhersehbarkeit Stabilität und Vorhersehbarkeit (certainty and predictability) der regulatorischen Rahmenbedingungen: Klare und be- ständige regulatorische Rahmenbedingungen sind wichtig, damit sich Unternehmen der riskanten und kostspieligen Innovationen annehmen und vor unvorhersehbaren Änderungen geschützt sind. Dies gilt besonders für die Finanzie-

rungs- und Konkursbedingungen, unter deren Innovation betrieben werden. Zusätzlich ist darauf zu achten, die Verfüg- barkeit von finanziellen Mitteln, die für die Entwicklung und Vermarktung von Innovationen benötigt werden, nicht unnötig einzuschränken. Auf der anderen Seite kann ein gewisses Mass an Veränderung die Innovationsfreundlichkeit auch verbessern. Wenn beispielsweise Unternehmen davon ausgehen, dass ein Bereich in Zukunft reguliert wird, bietet dies Anreize zur Innovation in diesem Bereich (z. B. indem Substitute für ein Produkt entwickelt werden).

7.2 Begriffserklärungen zur zentralen elektronischen Plattform (Art. 8)

Hauptsächliche Integrationsmuster von Behördenleistungen auf der zentralen elektronischen Plattform Die Abbildung 3 (siehe unten) stellt beispielhaft und ohne rechtliche Verbindlichkeit verschiedene, nicht abschliessende Integrationsmuster von Behördenleistungen auf der zentralen Plattform sowie die mögliche Parallelität der Zugangswe- ge (in grauer und roter Farbe) auf der Plattform dar.

79 Stringency relates to how difficult and costly it is for firms to comply with new regulatory requirements using existing ideas, technologies, pro- cesses and business models. (Pelkmans & Renda (2014): Does EU regulation hinder or stimulate innovation?)

Abbildung 3: Hauptsächliche Integrationsmuster von Behördenleistungen zur Abwicklung von Behördenkontak- ten von Unternehmen

Quelle: Eigene Darstellung Erläuterungen Bei allen Behördenleistungen, welche über die zentrale Plattform zugänglich gemacht werden, bleiben die relevanten Datenbanken (DB) und Fachapplikationen (FA) weiterhin bei den zuständigen Behörden und werden von diesen selbst- ständig betrieben. Je nach Entscheid der Behörde kann sie für Behördenleistungen den direkten Zugang (graue Linie) den Unternehmen zur Verfügung stellen und zusätzlich oder ausschliesslich den Zugang über die zentrale Plattform (rote Linie). Die Behörde legt allenfalls unter Berücksichtigung von Standardisierungsvorgaben fest, wie die Daten für die jeweilige Behördenleistung von der zentralen Plattform zur Behörde gelangen. Nachfolgend wird die Übermittlung via die zentrale Plattform (rote Linie) erläutert:  Behördenleistung A: Die zentrale Plattform nimmt eine sogenannte «Teilintegration» mit einem anderen Portal vor. Das Portal der Behörde A muss gewisse Anforderungen hierzu erfüllen. Der Nutzer erhält auf der zentralen Platt- form die erforderlichen Informationen über die betreffende Behördenleistung. Anschliessend wird der Nutzer über die zentrale Plattform zum Portal der Behörde A mit derselben elektronischen Identität und ohne neues Login (kei- ne reine Verlinkung) geführt. Die Eingaben des Unternehmens erfolgen anschliessend direkt im Frontend der Be- hörde A.  Behördenleistung B: Die Behörde B betreibt kein eigenes Frontend, sondern setzt für die elektronische Antragstel- lung ausschliesslich auf die zentrale Plattform. Die Behördenleistung wird vollständig in die zentrale Plattform in- tegriert, bzw. durchläuft das Unternehmen einen geführten Prozess auf der Plattform. Aufgrund des tiefen digitalen Reifegrads der Behörde B (oder aufgrund der erforderlichen handschriftlichen Unterschrift und der Nutzer verfügt über keine qualifizierte elektronische Signatur) erstellt die zentrale Plattform ein Dokument zum Herunterladen, Ausdruck und zum postalischen Versand durch den Nutzer an die Behörde.  Behördenleistung C: Sie betreibt wie Behörde B kein eigenes Frontend und setzt für die elektronische Antragstel- lung auf die zentrale Plattform oder sie verfügt über einen höheren digitalen Reifegrad als die Behörde B und stellt selber elektronische Formulare auf eigenen Webseiten zum Herunterladen und Ausfüllen zur Verfügung. Unter-

nehmen können in diesem Fall auf der zentralen Plattform die Anträge über einen geführten Prozess erstellen. Die zentrale Plattform übermittelt der Behörde C den Antrag z. B. per pdf. Bei erforderlicher handschriftlicher Unter- schrift ist entweder die qualifizierte elektronische Signatur notwendig oder das Formular muss handschriftlich un- terzeichnet an die Behörde postalisch versandt werden. Ohne erforderliche Unterschrift oder mit qualifizierter elek- tronischer Signatur geht der Antrag direkt von der zentralen Plattform zur Behörde in elektronischer Form.  Behördenleistung D: Die Behörde verfügt über einen hohen digitalen Reifegrad. Sie verfügt nicht über eine eigenes Frontend, jedoch über eine dedizierte Schnittstelle. In diesem Fall wird das Unternehmen mittels geführtem Prozess über die zentrale Plattform bis zur Antragstellung geleitet und anschliessend übermittelt die zentrale Plattform im Auftrag des Unternehmens die Daten in strukturierter Form an die Schnittstelle der Behörde D. Bei allen Integrationsmustern besteht grundsätzlich für die zuständige Behörde die Möglichkeit, Dokumente über die zentrale Plattform dem Unternehmen zuzustellen. Der bidirektionale Datenaustausch erfordert von der zuständigen Behörde einen genügenden digitalen Reifegrad und die Berücksichtigung allfälliger Standardisierungsvorgaben.

eCH-0070-Inventar der Leistungen der öffentlichen Verwaltung der Schweiz Das eCH-0070-Inventar der Leistungen der öffentlichen Verwaltung der Schweiz wurde im Frühling 2021 in mehreren Runden aktualisiert und ergänzt. Das Inventar ist nicht abschliessend und erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Neben der rechtlichen Grundlage und der Leistungsbezeichnung führt es neu die folgenden Angaben auf:  Einordnung der gesetzlichen Grundlage der Behördenleistung (internationales Recht, Bundesrecht, kantonales Recht oder Vorgaben auf Stufe Gemeinde),  Kategorie der Vollzugsstelle (Bund, Kantone, Gemeinden, externe Verwaltungsträger des Bundes und der Kan- tone oder mehrere der voran genannten Behörden),  Relevanz der Behördenleistung für Unternehmen und / oder für Privatpersonen, sowie  Vorhandensein einer elektronischen Lösung für den Vollzug der Behördenleistung. Falls nur einige Behörden (bspw. einzelne Kantone oder Bundesämter) oder falls nur ein Teil des Prozesses elektronisch abgewickelt werden kann, eine elektronische Lösung anbieten, wird die Behördenleistung als «teilweise elektronisch» ka- tegorisiert. Die aktuelle elektronische Lösung wird grob beschrieben. Das Inventar ist unter www.ech.ch/de publiziert. Es verzeichnet insgesamt 333 für Unternehmen relevante Behörden- leistungen im Vollzug von Bundesrecht80, davon sind 76 vollständig und 138 teilweise elektronisch verfügbar (siehe Tabelle 2, unten). Der grösste Anteil der Leistungen für Unternehmen erbringen die Kantone mit 221 Behördenleistun- gen, gefolgt vom Bund mit 61 Behördenleistungen und den Gemeinden mit 8 Behördenleistungen. Bei 29 Behördenleis- tungen wird die Leistung von einer durch Bund, Kantone oder Gemeinden beauftragten Organisation vollbracht; bei 14 Behördenleistungen schliesst die Leistungserbringung mehrere der voran genannten Behörden mit ein. Tabelle 2: Anzahl Behördenleistungen für Unternehmen im Vollzug von Bundesrecht Vollzugsstelle Elektronisch verfügbar(1) Teilweise elektronisch Nicht elektronisch Total verfügbar verfügbar Bund 35 3 23 61 Kantone 25 120 76 221 Gemeinden 2 1 5 8 Externe 10 8 11 29 Verwaltungsträger Mehrere 4 6 4 14 76 138 119 333 Quelle: SECO auf der Grundlage des Inventars der Leistungen der öffentlichen Verwaltung der Schweiz gemäss Stan- dard eCH- 0070, Verein eCH, März 2021

Behördenleistung Im Sinne des vorliegenden Gesetzes umfasst eine Behördenleistung die Erbringung einer gesetzlich festgelegten Aufga- be durch gesetzlich bestimmte Stellen. Diese Definition stützt sich insbesondere auf die Vorgaben des Vereins eCH zur Beschreibung von Leistungen der öffentlichen Verwaltung der Schweiz: a) Standard eCH-0070 "Inventar der Leistungen der öffentlichen Verwaltung der Schweiz" Der Standard eCH-0070 erfasst und pflegt die öffentlichen Leistungen der Schweizer Behörden für Private und Unternehmen. Das Leistungsinventar eGov CH ist Bestandteil der Dokumentation zum Geschäftsprozessma- nagement E-Government Schweiz (BPM-Dokumentation eGov CH). b) Standard eCH-0073 "Vorgaben zur Beschreibung von Leistungen der öffentlichen Verwaltung der Schweiz" Der Standard eCH-0073 bezeichnet als öffentliche Leistungen, Leistungen, welche Verwaltungsstellen zu ge- setzlich vorgegebenen, d.h. öffentlichen Aufgaben erbringen. Öffentliche Leistungen sind – weil gesetzlich vorgegeben – hoheitlich zu erbringen, d.h. nicht durch Marktleistungen ersetzbar. c) Standard eCH-0088 "Vorgaben zur Beschreibung von Behördengängen in der Schweiz" Der Standard eCH-0088 enthält die Vorgaben zur einheitlichen Beschreibung von Behördengängen, d.h. der schrittweisen Beschreibung der Abläufe beim Bezug einer öffentlichen Leistung aus der Perspektive der Leis- tungsbezüger. Die vorliegende Definition einer Behördenleistung unterscheidet sich gegenüber der eCH-Definition, da der Adressa- tenkreis der Behörden offener gestaltet ist. Er umfasst nicht nur Verwaltungsstellen, sondern auch weitere vom Bund oder den Kantonen mit dem Vollzug von Bundesrecht betrauten Akteuren. Weiter verwendet das vorliegende Gesetz gemäss E-Government Schweiz81 den Begriff "Behördenleistung" anstelle von "Behördengang". Beide Begriffe sind Synonyme.

80 Von den 333 für Unternehmen relevanten Behördenleistungen im Vollzug von Bundesrecht wurden 36 bereits auf der zentralen Plattform inte- griert; bei 26 weiteren Behördenleistungen ist die Integration konkret geplant oder eine Studie ist dazu in Erarbeitung. 81 E-Government Schweiz ist die Organisation von Bund, Kantonen und Gemeinden für die Ausbreitung elektronischer Behördenleistungen. Sie steuert, plant und koordiniert die gemeinsamen E-Government-Aktivitäten der drei Staatsebenen.

7.3 Übersichtstabelle der verwendeten Daten

Zitat, Fundstelle Quelle, Herleitung, Annah- Letzte Bemerkungen men Aktuali- sierung Kapitel 1.1: 2018 haben 67.5% der LINK Institut, Bürokratiemonitor 2019 Angaben von Unternehmen zur subjek- Unternehmen die Belastung als 2018. tiven administrativen Belastung insge- (eher) hoch erfahren samt auf einer Skala von 1, gering, bis 4, hoch.

Kapitel 1.1: direkten Kosten wur- SECO, Bericht über die Regulie- 2013 Es wurden lediglich die direkten Kosten den auf ca. 10 Mrd. Franken jähr- rungskosten der wichtigsten Handlungspflichten lich geschätzt untersucht. Weiter wurden die Kosten auf die gesamte Wirtschaft basierend auf einzelnen Experten- oder Unter- nehmensinformationen geschätzt.

Kapitel 1.1: mehr als 100 parla- Bundesrat, Bericht über die ad- 2019 mentarische Vorstösse ministrative Entlastung, Bilanz 2016-2019, Anhang IV. Kapitel 1.1 und 5.3: Das Angebot www.Easygov.Swiss Januar wird unterdessen von über 36000 2021 Unternehmen genutzt. Kapitel 2: die Ersparnisse für die European Commission, Action 2012 Unternehmen, welche durch die Programme for Reducing Admin- umgesetzten Entlastungsmassnah- istrative Burdens in the EU – men erreicht werden, auf 30,8 Final Report. Milliarden Euro jährlich geschätzt. Kapitel 2: und schätzt die erreichte European Commission, ABRplus 2015 Entlastung in den untersuchten Study – Final Report Ländern auf 5.4 Milliarden Euro. Kapitel 2: im Zeitraum 2015-2019 Nationaler Normenkontrollrat, 2019 die Belastung um 1,9 Milliarden Weniger Bürokratie, bessere Euro gesenkt werden Gesetze – Praxis mitdenken. Ergebnisse spürbar machen, Fortschritte Einfordern, Jahres- bericht des Nationalen Normen- kontrollrat Kapitel 2: eine Entlastung von fast Better Regulation Executive, The 2014 2,2 Milliarden Pfund erreicht ninth Statement of new Regulati- werden. on Kapitel 5: Alle quantitativen ECOPLAN, Bericht zu den Aus- 2021 Schätzungen und qualitativen wirkungen des Unternehmensent- Angaben zu den Auswirkungen lastungsgesetzes und der Regulie- (mit Ausnahme von Kapitel 5.1.2 rungsbremse (RFA). sowie der unten stehenden Angabe von Kapitel 5.3). Kapitel 5.3: monetarisierten Nut- IMP-HSG (2018): Nutzenbewer- 2018 zen in Höhe von durchschnittlich tung EasyGov und KMU Portal etwa 2300 Franken. Den Gesamt- nutzen der zentralen elektronischen Plattform für alle seine Nutzerin- nen und Nutzer berechnet die Studie auf 6,3 Millionen Franken pro Jahr.