Änderung des Freizügigkeitsgesetzes: Altersguthaben schützen bei einem Austritt aus einem 1e-Plan

Eidgenössisches Departement des Innern EDI

Bern, 16. Oktober 2024

Änderung des Freizügigkeitsgesetzes Altersguthaben schützen bei einem Austritt aus einem 1e-Plan

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfah- rens

BK-D-BB8A3401/1090

Übersicht Vorsorgeeinrichtungen, die ausschliesslich Lohnanteile über dem anderthalbfachen oberen Grenzbetrag nach Artikel 8 Absatz 1 des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (BVG¹ versichern und unterschiedliche Anlagestrategien anbieten, können ihren Versicherten beim Aus- tritt den effektiven Wert des Vorsorgeguthabens mitgeben (Artikel 19a des Bundesge- setzes über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invaliden- vorsorge vom 17. Dezember 1993, FZG². Die versicherte Person hat somit beim Aus- tritt auch einen allfälligen Verlust aufgrund der gewählten Anlagestrategie zu tragen, nicht das Versichertenkollektiv. Wechselt die versicherte Person die Stelle, ist sie ver- pflichtet, das Vorsorgeguthaben auf die Vorsorgeeinrichtung des neuen Arbeitgebers zu übertragen. Falls der neue Arbeitgeber keiner Vorsorgeeinrichtung mit 1e-Vorsor- geplan angeschlossen ist, kann diesfalls unter Umständen ein allfälliger Verlust selbst bei steigenden Börsenkursen nicht oder nur schwer wettgemacht werden.

Ständerat Josef Dittli reichte am 29. September 2021 die Motion 21.4142 ein, die in beiden Räten angenommenen wurde. Darin verlangt er, dass diese Versicherten die Möglichkeit erhalten, das Vorsorgeguthaben vorübergehend – für maximal zwei Jahre – auf eine Freizügigkeitseinrichtung statt an die neue Vorsorgeeinrichtung zu überwei- sen. Durch das Einbringen des Guthabens in eine ähnliche Anlagestrategie könnten die Verluste eher ausgeglichen werden.

Der Bundesrat schlägt eine Änderung des Freizügigkeitsgesetzes in diesem Sinne vor. Da es zahlreiche Möglichkeiten gäbe, einen «Verlust» zu definieren, und die Feststel- lung entsprechend mit grossem Aufwand verbunden wäre, soll auf dieses Kriterium verzichtet werden. Mit der Einführung von zusätzlichen Melde- und Einforderungs- pflichten für die Vorsorgeeinrichtungen soll sichergestellt werden, dass das Vorsorge- guthaben nach spätestens zwei Jahren tatsächlich an die neue Vorsorgeeinrichtung übertragen wird.

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Vorsorgeeinrichtungen, die ausschliesslich Lohnanteile über dem vom Sicherheits- fonds garantierten Leistungsbereich3 versichern, können ihren Versicherten innerhalb eines Vorsorgeplans die Wahl zwischen unterschiedlichen Anlagestrategien ermögli- chen (Art. 1e der Verordnung über die berufliche Altes-, Hinterlassenen- und Invaliden- vorsorge vom 18. April 1984, BVV 24). Seit dem Inkrafttreten von Artikel 19a FZG5 am 1. Oktober 2017 können diese sogenannten 1e-Vorsorgepläne den Versicherten beim Austritt den effektiven Wert des Vorsorgeguthabens mitgeben. Diese Vorsorgeeinrich- tungen müssen also nicht den Mindestbetrag gemäss der Berechnung nach Artikel 15 und 17 FZG weitergeben. Das gilt selbst dann, wenn so für die versicherte Person ein Verlust resultiert. Bei einem Stellenwechsel wird das gesamte Vorsorgeguthaben der versicherten Person (aus der Basisvorsorgeeinrichtung6 und dem 1e -Vorsorgeplan) in die Vorsorgeeinrichtung(en) des neuen Arbeitgebers übertragen, auch wenn der neue Arbeitgeber über keinen 1e-Vorsorgeplan verfügt. Dies kann dazu führen, dass ein Ver- lust realisiert werden muss. In der Vorsorgeeinrichtung des neuen Arbeitgebers garan- tiert die neue Vorsorgeeinrichtung das Vorsorgeguthaben und die versicherte Person trägt kein Verlustrisiko mehr. Dafür kann die versicherte Person nicht mehr selber über die Anlage ihres Guthabens bestimmen, sondern sie erhält einen jährlich vom Stif- tungsrat festgesetzten Zins gutgeschrieben. Deshalb kann ein allfälliger Verlust in der neuen Vorsorgeeinrichtung nur schwer oder gar nicht wieder wettgemacht werden.

Im Jahr 2022 gab es 27 1e-Vorsorgeeinrichtungen mit etwa 44 000 Versicherten; das entspricht etwa 2% aller Vorsorgeeinrichtungen in der Schweiz. Somit verfügen noch relativ wenige Arbeitgeber über eine 1e-Vorsorgeeinrichtung und bei einem Stellen- wechsel ist es deshalb gut möglich, dass der neue Arbeitgeber keinen entsprechenden Anschluss anbietet.

Die Hauptforderung der Motion 21.4142 besteht darin, diesen Versicherten die Mög- lichkeit zu geben, das Vorsorgeguthaben vorübergehend auf eine Freizügigkeitsein- richtung zu übertragen, um es dort in ähnliche Anlagestrategien wie bisher zu investie- ren und damit Verluste eher wieder gutmachen zu können. Da auch Freizügigkeitsein- richtungen nur den effektiven Wert des Vorsorgeguthabens weitergeben müssen, ist es allerdings auch möglich, dass in dieser Phase von maximal zwei Jahren der Verlust nicht ausgeglichen werden kann oder ein noch grösserer Verlust entsteht. Es liegt aber in der Verantwortung des Versicherten, aufgrund der Aufklärung und Beratung der Frei- zügigkeitseinrichtung über die Risiken der Anlagestrategie7 seine Risikofähigkeit abzu- schätzen. Mit der Chance auf eine höhere Rendite (als die Verzinsung bei einer Vor- sorgeeinrichtung) geht auch das Risiko von entsprechenden Verlusten einher.

Zurzeit Lohnbestandteile über Fr. 132 300; vgl. Art. 56 Abs. 2 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 BVG. 4 SR 831.441.1 5 AS 2017 5019 Gemeint ist die Vorsorgeeinrichtung oder -einrichtungen, welche die Lohnanteile bis zur Eintrittsgrenze zum 1e-Plan versichern. Vgl. Art. 19a Abs. 2 FZV.

1.2 Vereinbarkeit mit den Grundsätzen der beruflichen Vorsorge

Es stellt sich die Frage, ob die von der Motion geforderte Möglichkeit mit den Grund- sätzen der beruflichen Vorsorge vereinbar ist.

Mit der vorliegenden Gesetzesänderung wird der versicherten Person die Möglichkeit gegeben, nur die Austrittsleistung aus der Basisvorsorgeeinrichtung auf die neue Vor- sorgeeinrichtung zu übertragen und die Austrittsleistung aus der 1e-Vorsorgeeinrich- tung vorübergehend für 2 Jahre auf ein Freizügigkeitskonto zu überweisen. Im Übrigen wird sie gleich behandelt wie alle anderen Arbeitnehmenden ihres Arbeitgebers.

Es stellt sich die Frage nach der Gleichbehandlung8, da alle anderen Versicherten ihre gesamte Austrittsleistung in die neue Vorsorgeeinrichtung übertragen müssen (Art. 3 Abs. 1 FZG). Eine Sondernorm rechtfertigt sich für Personen, die in einer 1e-Vorsor- geeinrichtung versichert sind, weil sie im Unterschied zu anderen Versicherten Verluste selber tragen müssen (Art. 19a Abs. 1 FZG). Damit dem Gleichbehandlungsgrundsatz genüge getan wird, ist allerdings darauf zu achten, dass es sich nur um eine vorüber- gehende Möglichkeit handelt: Die Betroffenen sollen während maximal zwei Jahren allfällige Verluste ausgleichen können. Nach Ablauf dieser Frist müssen sie die ge- samte Austrittsleistung in die neue Vorsorgeeinrichtung übertragen.

Es stellt sich ebenfalls die Frage nach der Einhaltung des Grundsatzes der Kollektivi- tät.9 In der Botschaft zur Einführung von Artikel 19a FZG10 hatte der Bundesrat ausge- führt, dass zur Wahrung des Kollektivitätsprinzips nicht so viele Anlagestrategien an- geboten werden dürfen, dass daraus praktisch eine Individualisierung der Vorsorge- guthaben der einzelnen Versicherten resultiert. Deshalb wurde die mögliche Anzahl Anlagestrategien auf zehn pro Vorsorgewerk beschränkt.11 Durch die Möglichkeit, ei- nen Teil der Austrittsleistung auf eine Freizügigkeitseinrichtung zu übertragen, wird die- ser Teil der kollektiven Vorsorge entzogen. Die versicherte Person kann zwischen un- zähligen Anlagestrategien wählen, was faktisch einer Individualisierung des Vorsorge- guthabens entspricht.

Aus diesen Gründen sieht die neue Regelung folgende Rahmenbedingungen vor (vgl. auch unten Ziffer 4):

- Die Austrittsleistung muss spätestens nach zwei Jahren an die zuständige Vor- sorgeeinrichtung überwiesen werden, d.h. sie darf nicht an den Versicherten ausbezahlt werden; - sie darf nur auf eine Freizügigkeitseinrichtung überwiesen werden und nicht auf zwei; - sie darf nicht wie übrige Freizügigkeitsguthaben fünf Jahre vor Erreichen des Referenzalters ausbezahlt werden; - sie muss bei Eintritt eines Vorsorgefalles an die zuständige Vorsorgeeinrichtung überwiesen werden.

Zusammenfassend ermöglicht es die Hinterlegung eines Teils der Austrittsleistung bei einer Freizügigkeitseinrichtung, die negativen Auswirkungen einer veränderten berufli- chen Situation auf die zweite Säule für die betroffenen Personen für maximal zwei

Vgl. Art. 1f BVV 2. Vgl. Art. 1c ff. BVV 2.

10 BBl 2015 1793, S. 1795 f.

Vgl. Art. 1e Abs. 2 BVV 2.

Jahre zu mildern. Angesichts des vorübergehenden Charakters und der Tatsache, dass die Möglichkeit unterschiedslos allen Versicherten in 1e-Vorsorgeplänen zugäng- lich sein wird, welche in eine Vorsorgeeinrichtung wechseln, die keine Wahl der Anla- gestrategie anbietet, kann die vorgeschlagene Lösung als mit den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Kollektivität vereinbar betrachtet werden.

1.3 Geprüfte Alternativen

1.3.1 Übertragung auf eine Freizügigkeitseinrichtung nur bei Verlust

Bei einem Stellenwechsel muss immer das gesamte Vorsorgeguthaben auf die Vorsor- geeinrichtung des neuen Arbeitgebers übertragen werden. Die Motion will von diesem Grundprinzip abweichen, insbesondere wenn beim Austritt aus einem 1e-Vorsorgeplan ein Verlust realisiert werden müsste. Es wurde deshalb geprüft, die vorübergehende Übertragung des Teils des Vorsorgeguthabens aus dem 1e-Vorsorgeplan auf eine Frei- zügigkeitseinrichtung nur dann zuzulassen, wenn ein «Verlust» ausgewiesen wird. Al- lerdings wäre eine Definition, wann ein Verlust vorliegt, äusserst schwierig. Das Vor- sorgeguthaben ändert sich nämlich nicht nur durch die Performance der jeweils ge- wählten Anlagestrategie. Es wird auch durch die Sparbeiträge fortlaufend weiter geäuf- net. Zudem besteht die Möglichkeit, Einkäufe zu tätigen und damit das Vorsorgegutha- ben zu erhöhen. Durch einen Wohneigentumsförderungsvorbezug kann das Vorsorge- guthaben gemindert werden, bei einer Rückzahlung erhöht. Auch bei einem Vorsorge- ausgleich bei Scheidung kann das Guthaben erhöht oder vermindert werden. Die Be- rechnung eines Verlustes wäre somit äusserst schwierig und für die bisherige Vorsor- geeinrichtung mit grossem Aufwand verbunden. Die Vorsorgeeinrichtung könnte be- rechnen, dass entgegen der Ansicht des Versicherten kein Verlust vorliegt, oder dass entgegen der Ansicht der neuen Vorsorgeeinrichtung ein Verlust vorliegt. Es stellt sich die Frage, ob die Berechnung im Streitfall überprüft werden könnte, und falls ja, durch wen.

Aus diesen Gründen wird im vorliegenden Gesetzesentwurf die Möglichkeit der vorübergehenden Übertragung auf eine Freizügigkeitseinrichtung nicht auf diejenigen Fälle beschränkt, bei denen beim Austritt ein Verlust vorliegt. Die neue Möglichkeit soll grundsätzlich allen Versicherten offenstehen, welche aus einem 1e-Vorsorgeplan aus- treten und in eine Vorsorgeeinrichtung eintreten, die keine Wahl der Anlagestrategie anbietet.

1.3.2 Verbleib in der bisherigen Vorsorgeeinrichtung

Es wurde auch geprüft, zuzulassen, dass das Vorsorgeguthaben während maximal zwei Jahren nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses bei der bisherigen 1e-Vorsor- geeinrichtung bleibt, bevor es auf die Vorsorgeeinrichtung des neuen Arbeitgebers übertragen werden muss.

Eine Versicherung in der beruflichen Vorsorge setzt ein Arbeitsverhältnis voraus. Jeder Arbeitgeber muss eine (oder mehrere) eigene Vorsorgeeinrichtung(en) gründen oder einer Sammel- oder Gemeinschaftseinrichtung angeschlossen sein. Bei einem Stellen- wechsel muss das Vorsorgeguthaben von der Vorsorgeeinrichtung des bisherigen Ar- beitgebers auf die Vorsorgeeinrichtung des neuen Arbeitgebers übertragen werden (Art. 3 Abs. 1 FZG).12 Könnte das Vorsorgeguthaben nach dem Austritt im 1e-Vorsor- geplan des früheren Arbeitgebers bleiben, würde somit für einige wenige Versicherte

Das Gesetz sieht lediglich in Artikel 47a BVG für ältere Arbeitslose zwingend vor, dass Vorsorgeguthaben bei der bisherigen Vorsorgeeinrichtung verbleiben können, wenn kein Arbeitsverhältnis mehr besteht.

ein Systemwechsel vollzogen, obwohl ein Anschluss über den neuen Arbeitgeber in der neuen Vorsorgeeinrichtung besteht und der Teil des Vorsorgeguthabens aus der Basisvorsorgeeinrichtung auf diese neue Einrichtung übertragen wird. Gleichzeitig wä- ren in der alten Vorsorgeeinrichtung auf einmal Personen versichert, die nicht mehr über den angeschlossenen Arbeitgeber in der Vorsorgeeinrichtung versichert wären. Zudem würden sich Abgrenzungsfragen stellen, etwa bezüglich Leistungspflicht, falls innert dieser zwei Jahre ein Vorsorgefall eintritt.

Der administrative Aufwand wäre zudem nicht geringer als in der gewählten Lösung: Die Notwendigkeit der Meldung an die neue Vorsorgeeinrichtung würde bleiben (vgl. unten Ziffer 3). Ebenso müsste sichergestellt werden, dass das Guthaben nach spä- testens zwei Jahren an die neue Vorsorgeeinrichtung übertragen wird. Die Lösung wurde deshalb verworfen.

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Mit der beantragten Neuregelung wird die Motion 21.4142 erledigt.

2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht

Die Personenfreizügigkeit ist eine der Grundfreiheiten der Europäischen Union (EU); allerdings können bestimmte Vorschriften über ergänzende Vorsorgesysteme die Mo- bilität behindern. Aufgrund dieser Feststellung hat der Rat der EU die Richtlinie 98/49/EG13 verabschiedet, die auch für die Schweiz gilt. Diese Richtlinie wurde 2014 durch eine zweite Richtlinie14 ergänzt, um die Mobilität von Arbeitnehmenden zwischen den EU-Mitgliedstaaten noch weiter zu erleichtern. Die Situation von Arbeitnehmenden, die innerhalb der Mitgliedstaaten zu- und abwandern, wird dadurch insbesondere in Bezug auf die Wahrung ergänzender Rentenansprüche verbessert. Wenn ein Arbeits- verhältnis endet und eine versicherte Person ein ergänzendes berufliches Vorsorge- system in einem bestimmten Staat verlässt, müssen ihre Ansprüche geschützt werden. Der vorliegende Entwurf geht in die vom europäischen Gesetzgeber gewünschte Rich- tung, da er verhindern soll, dass die Versicherten einen Verlust ihres Vorsorgekapitals erleiden, wenn sie die Arbeitsstelle wechseln.

3 Grundzüge der beantragten Neuregelung

Personen, welche in einem 1e-Vorsorgeplan versichert sind, verfügen daneben über mindestens eine Basisvorsorgeeinrichtung. Das gesamte Vorsorgeguthaben musste bisher an die Vorsorgeeinrichtung(en) des neuen Arbeitgebers überwiesen werden (Art. 3 Abs. 1 FZG). Die Motion verlangt, dass beim Stellenwechsel von einem Arbeit- geber mit einem 1e-Vorsorgeplan zu einem Arbeitgeber ohne 1e-Vorsorgeplan die Austrittsleistung für diesen Teil der Vorsorge für bis zu zwei Jahre auf eine Freizügig- keitseinrichtung übertragen werden kann.

Die vorgeschlagene Lösung sieht in einem neuen Artikel 3a FZG vor, dass Versicherte bei einem Stellenwechsel von einem Arbeitgeber mit 1e-Vorsorgeeinrichtung zu einem Arbeitgeber ohne diese Vorsorgemöglichkeit die Austrittsleistung aus diesem Teil der

Richtlinie 98/49/EG des Rates vom 29. Juni 1998 zur Wahrung ergänzender Rentenansprüche von Arbeit- nehmern und Selbstständigen, die innerhalb der Europäischen Gemeinschaft zu- und abwandern, ABl. L vom 25.7.1998, S. 46. Richtlinie 2014/50/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über Mindestvor- schriften zur Erhöhung der Mobilität von Arbeitnehmern zwischen den Mitgliedstaaten durch Verbesserung des Erwerbs und der Wahrung von Zusatzrentenansprüchen, ABl. L 128 vom 30. April 2014, S. 1.

Vorsorge für maximal zwei Jahre ab Eintritt des Freizügigkeitsfalls auf eine Freizügig- keitseinrichtung übertragen lassen können. Die Möglichkeit steht allen betroffenen Ver- sicherten offen, es muss nicht nachgewiesen werden, dass ein Verlust realisiert werden müsste. Das Guthaben aus der Basisvorsorgeeinrichtung wird hingegen wie bisher an die neue Vorsorgeeinrichtung überwiesen.

Um sicherzustellen, dass das Guthaben spätestens nach Ablauf der zwei Jahre in die neue Vorsorgeeinrichtung eingebracht wird, werden der übertragenden Vorsorgeein- richtung Meldepflichten auferlegt: sie muss sowohl der Freizügigkeitseinrichtung als auch der neuen Vorsorgeeinrichtung die involvierten Einrichtungen und das Datum des Freizügigkeitsfalles melden. Dieselben Meldepflichten gelten für die bisherige Freizü- gigkeitseinrichtung, wenn die versicherte Person die Freizügigkeitseinrichtung inner- halb der zwei Jahre wechselt.

Tritt während der zwei Jahre, in denen das Vorsorgeguthaben auf der Freizügigkeits- einrichtung liegt, ein Vorsorgefall (Alter, Invalidität oder Tod) ein, wird nicht die Freizü- gigkeitseinrichtung leistungspflichtig, sondern die neue Vorsorgeeinrichtung. Die Aus- trittsleistung muss diesfalls an die neue Vorsorgeeinrichtung überwiesen werden.

Mit der Umsetzung der Motion Dittli werden Vorsorgeguthaben auf Freizügigkeitsein- richtungen übertragen, die eigentlich in die Vorsorgeeinrichtung des neuen Arbeitge- bers gehören. Es besteht durchaus die Möglichkeit, dass das Guthaben auf dem Frei- zügigkeitskonto nach Ablauf der zwei Jahre immer noch einen Verlust ausweist, oder dass dieser sogar grösser geworden ist. Die versicherte Person hätte dann kein Inte- resse daran, das Vorsorgeguthaben übertragen zu lassen. Umso wichtiger ist es, si- cherzustellen, dass möglichst viele Vorsorgeguthaben nach Ablauf der vorgesehenen Frist von zwei Jahren effektiv auf die neue Vorsorgeeinrichtung übertragen werden. Die Versicherten müssen ihrer neuen Vorsorgeeinrichtung beim Eintritt bekanntgeben, wo sie bisher versichert waren. Kommen sie ihren Meldepflichten nicht nach, werden die Vorsorgeeinrichtungen neu verpflichtet, aktiv nach dem Guthaben der Versicherten zu suchen. Bereits heute gibt Artikel 11 Absatz 2 FZG den Vorsorgeeinrichtungen die Möglichkeit, die Austrittsleistung von der vorherigen Vorsorgeeinrichtung oder der Frei- zügigkeitseinrichtung einzufordern; sie sind aber nicht dazu verpflichtet. In der Praxis überweisen viele Freizügigkeitseinrichtungen das Guthaben zudem nicht ohne Zustim- mung der Versicherten. Neu werden die Vorsorgeeinrichtungen verpflichtet, das Vor- sorgeguthaben einzufordern, wenn die Versicherten ihrer Pflicht nicht nachkommen. Dies gilt nicht nur in Fällen des neuen Artikel 3a FZG, sondern für alle Vorsorgeverhält- nisse. Es kommt nämlich bereits heute immer wieder vor, dass Freizügigkeitsguthaben – absichtlich oder unabsichtlich – nicht in die neue Vorsorgeeinrichtung eingebracht werden. Es kann z.B. sein, dass beim Eintritt in eine neue Vorsorgeeinrichtung nicht das gesamte Guthaben übertragen werden muss, weil mehr Vorsorgeguthaben vor- handen ist, als für den vollständigen Einkauf in den neuen Vorsorgeplan möglich ist. Bei einem erneuten Stellenwechsel wird dann oftmals nicht mehr an den auf einem Freizügigkeitskonto liegenden überschiessenden Teil des Altersguthabens gedacht.

4 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

Ingress

Der Ingress des Freizügigkeitsgesetzes verweist noch auf Artikel 34quater und Artikel 64 der alten Bundesverfassung15. Die Gesetzesänderung wird genutzt, um diesen zu aktualisieren. Bei der Totalrevision der Bundesverfassung16 wurde Artikel 34quater zu Artikel 113 BV. Artikel 64 aBV begründete die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Zivilrecht und wurde durch Artikel 122 BV ersetzt. Artikel 64 aBV wurde bei der Verabschiedung des Freizügigkeits- gesetzes in den Ingress aufgenommen, der Grund dafür in der Botschaft aber nicht weiter er- läutert. Aufgrund des öffentlich-rechtlichen Charakters des FZG ist eine Erwähnung von Artikel 122 BV aber nicht geeignet. Es wird deshalb neu nur noch auf Artikel 113 Absatz 1 BV verwie- sen.

Artikel 3 Absatz 1bis und Absatz 1ter FZG

Absatz 1bis: Die Versicherten sind bereits heute aufgrund von Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Inva- lidenvorsorge vom 3. Oktober 199417 (FZV) verpflichtet, der bisherigen Vorsorgeein- richtung vor dem Austritt bekannt zu geben, an welche neue Vorsorge- oder Freizügig- keitseinrichtung die Austrittsleistung überwiesen werden soll. Dies wird neu auf Geset- zesstufe verankert, die Verordnungsbestimmung kann in der Folge aufgehoben wer- den.

Absatz 1ter: Neu werden die Versicherten analog zu Artikel 4 Absatz 2bis FZG verpflich- tet, der neuen Vorsorgeeinrichtung beim Eintritt zu melden, bei welcher Vorsorgeein- richtung sie bisher versichert waren. Die Vorsorgeeinrichtung kann verlangen, dass die Versicherten die Richtigkeit der Angaben schriftlich bestätigen. Falls die Versicherten der neuen Vorsorgeeinrichtung nicht melden, in welcher Vorsorgeeinrichtung sie bisher versichert waren, muss diese neu eigene Abklärungen zu treffen, ob Vorsorgeguthaben vorhanden ist. Auf welche Weise sie die Informationen einholt, ist der jeweiligen Vor- sorgeeinrichtung überlassen. Es bestehen heute bereits verschiedene Möglichkeiten: Zu denken ist insbesondere an eine Anfrage bei der Zentralstelle 2. Säule, an welche die Vorsorge- und Freizügigkeitseinrichtungen jährlich alle Versicherten melden müs- sen (Art. 24a FZG). Der Bundesrat wird die Verordnungsbestimmungen (Art. 19abis ff. FZV) entsprechend anpassen. Allenfalls könnten auch andere Kanäle genutzt werden, etwa die neue Plattform «BVG-Match», welche die Stiftung Auffangeinrichtung BVG aufbaut.

Artikel 3a FZG Vorübergehende Einlage bei einer Freizügigkeitseinrichtung

Absatz 1 umschreibt den Grundsatz, dass Versicherte, die aus einer Vorsorgeeinrich- tung mit 1e-Vorsorgeplan austreten und in eine neue Vorsorgeeinrichtung ohne diese Möglichkeit der Wahl der Anlagestrategie eintreten, die Austrittsleistung aus dem 1e- Vorsorgeplan auf eine Freizügigkeitseinrichtung übertragen können. Somit wird zu die- sem Zeitpunkt lediglich das Guthaben aus der Basisvorsorgeeinrichtung an die neue Vorsorgeeinrichtung übertragen. Artikel 12 FZV ist nicht anwendbar, d.h. die gesamte

BS 1 3; AS 1973 429.

16 SR 101; in Kraft seit dem 1. Januar 2000.

17 SR 831.425

Austrittsleistung aus dem 1e-Vorsorgeplan darf nur auf eine einzige Freizügigkeitsein- richtung und nur auf ein einziges Freizügigkeitskonto (bzw. eine einzige Freizügigkeits- police) übertragen werden.

Die Übertragung auf eine Freizügigkeitseinrichtung im Sinne der Bestimmung ist nur dann möglich, wenn die versicherte Person eine neue Anstellung hat und weiss, dass die neue Vorsorgeeinrichtung nicht über einen 1e-Vorsorgeplan verfügt. Andernfalls muss die Austrittsleistung gemäss den allgemeinen Regeln nach Artikel 4 Ab- satz 1 FZG auf eine Freizügigkeitseinrichtung (oder auf Wunsch auf zwei Freizügig- keitseinrichtungen) übertragen und bei Stellenantritt nach Artikel 3 Abs. 1 FZG an die neue Vorsorgeeinrichtung übertragen werden, unabhängig davon, ob diese einen 1e- Vorsorgeplan anbietet oder nicht. Da die Vorsorgeeinrichtung die Austrittsleistung frü- hestens nach sechs Monaten an die Stiftung Auffangeinrichtung BVG überweisen darf (Art. 4 Abs. 2 FZG), hat die versicherte Person etwas Zeit, mit der Übertragung des Guthabens auf eine Freizügigkeitseinrichtung zuzuwarten, falls sie beim Austritt nicht direkt eine neue Stelle antritt. Allerdings sind die Fristen nach Absatz 2 zu beachten.

Absatz 2 gibt den zeitlichen Rahmen vor: das Vorsorgeguthaben aus dem 1e-Vorsor- geplan muss nach spätestens zwei Jahren auf die neue Vorsorgeeinrichtung übertra- gen werden. Die Frist beginnt mit dem Eintritt des Freizügigkeitsfalles zu laufen, also mit der Beendigung des Arbeitsverhältnisses. Würde auf den Zeitpunkt der Übertra- gung des Vorsorgeguthabens auf die Freizügigkeitseinrichtung abgestellt, könnte die Nichtübertragung auf die zuständige Vorsorgeeinrichtung aufgrund von Artikel 4 Absatz 2 FZG auf bis zu vier Jahre ausgedehnt werden (zwei Jahre bei der alten Vorsorgeein- richtung plus zwei Jahre bei der Freizügigkeitseinrichtung). Eine derart weitgehende Aushöhlung der Grundsätze der beruflichen Vorsorge (siehe oben Ziffer 1.2) ist zu ver- meiden.

Die versicherte Person kann während der zwei Jahre jederzeit die Übertragung der Austrittsleistung auf die neue Vorsorgeeinrichtung verlangen. Nach Ablauf der zwei Jahre muss die Freizügigkeitseinrichtung die Übertragung auslösen. Ein Auftrag von Seiten der versicherten Person oder deren Zustimmung ist diesfalls nicht notwendig, zumal die Freizügigkeitseinrichtung über die notwendigen Angaben verfügt (vgl. Abs. 3).

Es wird zudem klargestellt, dass eine Auszahlung des Guthabens an die versicherte Person nicht zulässig ist, in Abweichung von Artikel 16 Absatz 1 FZV.

Absatz 3: Die versicherte Person meldet der bisherigen Vorsorgeeinrichtung sowohl die neue Vorsorgeeinrichtung, an welche die Austrittsleistung aus der Basisvorsorge- einrichtung übertragen wird, als auch die Freizügigkeitseinrichtung, an welche die Aus- trittsleistung aus dem 1e-Vorsorgeplan vorübergehend übertragen werden soll (auf- grund von nArt. 3 Abs. 1bis und Art. 4 Abs. 1 FZG). Der bisherigen 1e-Vorsorgeeinrich- tung werden neben den bereits heute bestehenden Meldepflichten einige zusätzliche auferlegt:

- Sie meldet der neuen Vorsorgeeinrichtung, dass sie die Austrittsleistung aus dem 1e-Vorsorgeplan an eine Freizügigkeitseinrichtung überweist und gibt an, um welche Freizügigkeitseinrichtung es sich handelt. Zudem gibt sie das Datum des Freizügigkeitsfalles an.

- Sie meldet der Freizügigkeitseinrichtung, dass es sich um eine Austrittsleistung aus einem 1e-Vorsorgeplan handelt. Zudem meldet sie ihr die neue Vorsorge- einrichtung, an welche die Austrittsleistung übertragen werden muss, sowie das Datum des Freizügigkeitsfalles.

Mit den zusätzlichen Meldepflichten der 1e-Vorsorgeeinrichtung soll sichergestellt wer- den, dass das Guthaben zwei Jahre nach dem Freizügigkeitsfall auch tatsächlich in die neue Vorsorgeeinrichtung eingebracht wird, zumal alle Akteure über die notwendigen Informationen verfügen. Das ist zwar mit einem gewissen administrativen Aufwand für die Vorsorgeeinrichtungen verbunden. Dieser muss jedoch in Kauf genommen werden, um sicherzustellen, dass das Guthaben nur für die beschränkte Zeit auf die Freizügig- keitseinrichtung übertragen wird.

Wechselt die versicherte Person innerhalb der zwei Jahre den Arbeitgeber und damit die Vorsorgeeinrichtung erneut, muss die zu jenem Zeitpunkt zuständige Vorsorgeein- richtung in Anwendung des neuen Artikel 3a Absatz 3 wiederum die nächste Vorsor- geeinrichtung sowie die Freizügigkeitseinrichtung über den Wechsel informieren, in- dem sie dieselben Meldungen weitergibt.

Absatz 4: Wechselt die versicherte Person innerhalb der zwei Jahre die Freizügigkeits- einrichtung, muss die bisherige Freizügigkeitseinrichtung die Informationen nach Ab- satz 3 Buchstabe b an die neue Freizügigkeitseinrichtung weiterleiten. Dadurch wird sichergestellt, dass die neue Freizügigkeitseinrichtung weiss, dass es sich um ein be- sonderes Vorsorgeguthaben i.S.v. Artikel 3a FZG handelt, und dass das Guthaben zwei Jahre nach dem Freizügigkeitsfall an die zuständige Vorsorgeeinrichtung über- wiesen werden muss.

Ausserdem muss die bisherige Freizügigkeitseinrichtung der zuständigen (neuen) Vor- sorgeeinrichtung den Wechsel des Versicherten in eine neue Freizügigkeitseinrichtung mitteilen, damit diese gegebenenfalls nach Ablauf der zwei Jahre die Leistung von der neuen Freizügigkeitseinrichtung einfordern kann.

Absatz 5: Gibt die versicherte Person innert zwei Jahren die Erwerbstätigkeit beim neuen Arbeitgeber auf und nimmt keine neue unselbständige Erwerbstätigkeit auf, wel- che eine obligatorische Versicherungspflicht in der zweiten Säule auslösen würde, ent- steht ein Freizügigkeitsfall. Um zu vermeiden, dass das Vorsorgeguthaben zusätzlich gesplittet wird, kann das Vorsorgeguthaben aus der Basisvorsorge diesfalls nur auf eine weitere Freizügigkeitseinrichtung übertragen werden. Damit wird die versicherte Person gleichgestellt wie alle anderen Versicherten (vgl. Art. 12 FZV), sie verfügt dann über maximal zwei Freizügigkeitskonten (bzw. -policen).

Absatz 6: Für den Fall, dass innerhalb der zwei Jahre ein Vorsorgefall (Alter, Invalidität oder Tod) eintritt, wird klargestellt, dass nicht die Freizügigkeitseinrichtung leistungs- pflichtig wird, sondern die neue Vorsorgeeinrichtung. Dies entspricht der Rechtspre- chung des Bundesgerichts zu Artikel 4 Absatz 2bis und Artikel 11 Absatz 2 FZG:18 Die Pflicht zur Übertragung der Austrittsleistung aus der bisherigen Vorsorgeeinrichtung bzw. aus der Freizügigkeitseinrichtung besteht selbst dann noch, wenn in der Zwi- schenzeit ein Vorsorgefall eingetreten und die versicherte Person ihrer Meldepflicht nicht nachgekommen ist. Die Austrittsleistung hätte grundsätzlich beim Stellenwechsel in vollem Umfang auf die neue Vorsorgeeinrichtung übertragen werden müssen. Nur

Vgl. Urteil des Bundesgerichts 9C_790/2007 vom 5. Juni 2008 (betreffend Invalidenleistungen) und Urteil 9C_169/2012 vom 4. Februar 2013 (betreffend Hinterlassenenleistungen).

durch die Ausnahmeregelung von Absatz 1 konnte ein Teil vorübergehend auf die Frei- zügigkeitseinrichtung übertragen werden. Entsprechend muss die Freizügigkeitsein- richtung die Austrittsleistung an die Vorsorgeeinrichtung überweisen, damit diese ihre reglementarischen Leistungen erbringen kann.

Artikel 4 Absatz 2bis zweiter Satz und Absatz 2ter FZG

Absatz 2bis übernimmt dieselbe Formulierung wie Artikel 3 Absatz 1bis FZG («müssen melden»). Ansonsten ändert sich die Bestimmung nicht.

Absatz 2ter: Analog Artikel 3 Absatz 1ter FZG (siehe oben) muss die Vorsorgeeinrichtung auch nach Altersguthaben aus Freizügigkeitseinrichtungen suchen, wenn die Versi- cherten ihrer Meldepflicht nicht nachkommen. Es kann dazu im Übrigen auf die Erläu- terungen zu Artikel 3 Absatz 1ter FZG verwiesen werden.

Artikel 11 Absatz 2 FZG

Bereits heute bleiben Vorsorgeguthaben oftmals in der Freizügigkeitseinrichtung, ob- wohl sie eigentlich auf die aktuelle Vorsorgeeinrichtung übertragen werden müssten. Schon in der Botschaft zum Freizügigkeitsgesetz19 wurde ausgeführt, dass der Vorsor- genehmer nicht frei darüber entscheiden kann, wie er beim Wechsel der Vorsorgeein- richtung seinen Vorsorgeschutz fortführen will; seine Austrittsleistung ist der neuen Vorsorgeeinrichtung zu überweisen (vgl. Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 2bis FZG). Dies bedeutet für den Vorsorgenehmer den besten Vorsorgeschutz, insbesondere gegen die Risiken Tod und Invalidität. Der Gedanke der Anlage der Vorsorgegelder bei Vor- sorgeeinrichtungen entspricht dem Grundkonzept der beruflichen Vorsorge.

Mit Einführung des neuen Artikel 3a FZG wird zusätzlich Vorsorgeguthaben auf Frei- zügigkeitseinrichtungen übertragen, das nach dem System der beruflichen Vorsorge eigentlich in eine Vorsorgeeinrichtung gehören würde. Möglicherweise kann der Verlust in den zwei zusätzlichen Jahren nicht ausgeglichen werden oder wird sogar noch grös- ser. Diesfalls hätte die versicherte Person allenfalls kein Interesse daran, das Gutha- ben auf die Vorsorgeeinrichtung zu übertragen. Aus diesen Gründen ist es wichtig si- cherzustellen, dass dieser Teil des Vorsorgeguthabens spätestens nach Ablauf der Frist von zwei Jahren in die Vorsorgeeinrichtung des neuen Arbeitgebers eingebracht wird. Diese Regelung entspricht der Motion.

Artikel 11 Absatz 2 FZG ist heute als «kann-Vorschrift» ausgestaltet: die Vorsorgeein- richtung kann die Austrittsleistung aus früheren Vorsorgeverhältnissen für Rechnung der Versicherten einfordern, sie muss aber nicht. Viele Vorsorgeeinrichtungen bleiben deshalb untätig bzw. fordern die Austrittsleistung erst ein, falls ein Vorsorgefall eintritt. Zudem überweisen viele Vorsorge- bzw. Freizügigkeitseinrichtungen das Vorsorgegut- haben nur dann, wenn die versicherte Person zustimmt. Gesetzlich besteht hingegen eine Pflicht, das Guthaben in die Vorsorgeeinrichtung zu überweisen, sowohl bei einem direkten Wechsel aus einer anderen Vorsorgeeinrichtung (Art. 3 Abs. 1 FZG), als auch, wenn das Vorsorgeguthaben bei einer Freizügigkeitseinrichtung liegt (Art. 4 Abs. 2bis FZG). Um sicherzustellen, dass die Austrittsleistungen von Vorsorgeeinrichtungen und Freizügigkeitseinrichtungen auf die aktuelle Vorsorgeeinrichtung übertragen werden, wird Artikel 11 Absatz 2 FZG deshalb geändert: Ist Vorsorgeguthaben vorhanden und überweist die frühere Vorsorge- oder Freizügigkeitseinrichtung die Austrittsleistung

19 BBl 1992 III 533, S. 582 f.

nicht, muss die neue Vorsorgeeinrichtung das Guthaben einfordern. Es wird ausdrück- lich darauf hingewiesen, dass das Einverständnis der versicherten Person nicht not- wendig ist. Dies ergibt sich zwar wie erwähnt bereits heute implizit aus den Artikeln 3 und 4 FZG, gemäss welchen Vorsorgeguthaben jeweils an die zuständige Vorsorge- einrichtung übertragen werden muss. In der Praxis werden Vorsorgeguthaben aber trotzdem oftmals nur mit ausdrücklichem Einverständnis der Versicherten überwiesen. Damit die neue Bestimmung Wirkung entfalten kann, wird deshalb ausdrücklich klar- gestellt, dass ein solches Einverständnis nicht notwendig ist.

5 Auswirkungen

Die vorgeschlagenen Gesetzesbestimmungen haben keine personellen und finanziel- len Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden. Hingegen fallen für die Vor- sorge- und Freizügigkeitseinrichtungen durch die Melde- und Einforderungspflichten zusätzliche Verwaltungskosten an. Diese sind aber in Kauf zu nehmen, damit sicher- gestellt werden kann, dass die Guthaben an die zuständigen Vorsorgeeinrichtungen übertragen werden, und damit die neue Bestimmung nicht dazu führt, dass vermehrt Vorsorgeguthaben auf Freizügigkeitseinrichtungen bleiben, die eigentlich der Weiter- führung des Vorsorgeschutzes dienen sollte.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die Änderung des Freizügigkeitsgesetzes stützt sich auf Artikel 113 der Bundesverfas- sung. Die vorgeschlagene Regelung ist verfassungskonform ausgestaltet.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Seit dem Inkrafttreten des Abkommens vom 21. Juni 199920 zwischen der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA) am 1. Juni 2002 nimmt die Schweiz am von der EU eingeführten System zur Koordinierung der nationalen Sys- teme der sozialen Sicherheit teil. In diesem Rahmen wendet die Schweiz die Verord- nung (EG) Nr. 883/200421 sowie die Verordnung (EG) Nr. 987/200922 an (vgl. Anhang II zum Freizügigkeitsabkommen, Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit). Das Gleiche gilt für die Beziehungen zwischen der Schweiz und den anderen EFTA- Staaten im Rahmen des Übereinkommens vom 4. Januar 196023 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) (vgl. Anhang K Anlage 2 des EFTA-Ab- kommens).

20 SR 0.142.112.681 Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordi- nierung der Systeme der sozialen Sicherheit, in der für die Schweiz nach Anhang II zum FZA jeweils ver- bindlichen Fassung (eine unverbindliche, konsolidierte Fassung dieser Verordnung ist veröffentlicht in SR 0.831.109.268.1) sowie in der für die Schweiz gemäss Anhang K Anlage 2 zum EFTA-Übereinkommen jeweils verbindlichen Fassung. Verordnung (EG) Nr. 987/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, in der für die Schweiz nach Anhang II zum FZA jeweils verbindlichen Fassung (eine unverbindliche, konsolidierte Fassung dieser Verordnung ist veröffentlicht in SR 0.831.109.268.11) sowie in der für die Schweiz gemäss Anhang K Anlage 2 zum EFTA-Übereinkommen jeweils verbindlichen Fassung. 23 SR 0.632.31

Ebenfalls anwendbar im Rahmen von Anhang II zum FZA bzw. Anhang K Anlage 2 des EFTA-Abkommens ist die Richtlinie 98/49/EG des Rates vom 29. Juni 199824 zur Wah- rung ergänzender Rentenansprüche von Arbeitnehmern und Selbstständigen, die in- nerhalb der Europäischen Gemeinschaft zu- und abwandern (vgl. Ziff. 2 des Berichts).

Die erwähnten EU-Verordnungen beziehen sich nur auf die Minimalvorsorge gemäss BVG und sind deshalb vorliegend nicht massgeblich. Die Richtlinie 98/49 EG, die im Gegensatz zur Richtlinie 2014/50/EU auch auf die Schweiz anwendbar ist, betrifft hin- gegen die von den Vorschriften dieser EU-Verordnungen nicht erfassten Bereiche der beruflichen bzw. betrieblichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, konkret den überobligatorischen Teil. Sie stellt Mindestanforderungen auf, damit Rentenan- sprüche, die in einem solchen System erworben wurden, aufrechterhalten bleiben, die Auslandszahlung solcher Renten gewährleistet wird und bei Entsendungen sowohl De- ckungslücken als auch Doppelerfassungen vermieden werden. Die schweizerischen Regelungen erfüllen die Anforderungen der Richtlinie. Die vorliegende Revision führt nicht zu Änderungen, welche die Vereinbarkeit mit der Richtlinie in Frage stellen wür- den.

Kein anderes internationales Regelwerk, an das die Schweiz gebunden ist, bezieht sich speziell auf den Gegenstand dieses Gesetzesentwurfs. Daher kann davon ausgegan- gen werden, dass er mit den internationalen Verpflichtungen vereinbar ist.

6.3 Erlassform

Nach Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen. Die vorliegenden Änderungen des FZG er- folgen demzufolge im normalen Gesetzgebungsverfahren.

6.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Vorentwurf enthält keine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen. Hingegen kann Artikel 1 Absatz 2 FZV aufgehoben werden, da die Bestimmung ins Gesetz über- führt wird. Zudem werden die Artikel 19abis ff. FZV überprüft und angepasst, um sicher- zustellen, dass die Vorsorgeeinrichtungen Einsicht in das Register der Zentralstelle

2. Säule des Sicherheitsfonds BVG erhalten.

6.5 Datenschutz

Die vorgeschlagene Gesetzesänderung stellt datenschutzrechtlich kein Problem dar.

Richtlinie 98/49/EG des Rates vom 29. Juni 1998 zur Wahrung ergänzender Rentenansprüche von Arbeit- nehmern und Selbständigen, die innerhalb der Europäischen Gemeinschaft zu- und abwandern, in der für die Schweiz gemäss Anhang II Abschnitt A Ziff. 5 FZA bzw. Anhang K Anlage 2 Abschnitt A Ziff. 5 EFTA- Übereinkommen jeweils verbindlichen Fassung.